ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un proceso de doble instancia, debido a la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 129 del Decreto 01 de 1984, dado que la pretensión mayor ($75.000’000.000) excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha de la presentación de la demanda -22 de agosto de 2008-.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 RECURSO DE APELACIÓN / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OPORTUNIDAD PARA EL PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA CADUCIDAD / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRESUPUESTO PROCESAL / PRESUPUESTOS PROCESALES / NOCIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ADMISIÓN DE LA DEMANDA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / RECURSO DE REPOSICIÓN / RECHAZO DE LA DEMANDA [P]ara garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico.

En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Ahora bien, respecto a la oportunidad para pronunciarse sobre este fenómeno jurídico ha dicho la Sala que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, debe examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda, por manera que, conforme prescribe el inciso 3° del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarse cuando se verifique que ha ocurrido; o bien podrá ser planteada por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda o, en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo -artículo 144 ordinal 3- e incluso el juez puede declararla de oficio en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caducidad, ver la sentencia de 21 de noviembre de 2012, expediente 44.474.

M.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Dicho criterio fue reiterado por la Subsección A en sentencia de 14 de mayo de 2014, expediente 25.099, M.P.: Hernán Andrade Rincón. En cuanto a la oportunidad para pronunciarse sobre la caducidad de la acción, consultar la sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 143 INCISO 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 144 ORDINAL 3 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / HECHO DAÑOSO / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / DAÑO INSTANTÁNEO / DAÑO CONTINUADO El numeral 8° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 estableció que la acción de reparación directa debe intentarse dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del hecho, la omisión o la operación administrativa que sea la causa del perjuicio, pero la jurisprudencia en algunas ocasiones ha permitido la flexibilización de dicha regla, en atención a circunstancias especiales tales como la ocurrencia de hechos que se prolongan en el tiempo, o de aquellos que son conocidos por los afectados tiempo después de haberse presentado.

También puede ocurrir que el daño no sea de aquellos que se producen de manera instantánea, sino de los que se prolongan en el tiempo, pero ello no implica que el término de caducidad se postergue indefinidamente, ya que esa eventualidad afectaría la seguridad jurídica, cosa distinta es cuando el demandante sólo tuvo conocimiento del daño tiempo después de la ocurrencia del hecho, omisión u operación, pues, en esos casos, el término deberá contarse a partir de la fecha en que la persona afectada tuvo conocimiento del daño. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la flexibilización del conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de mayo 7 de 2008, exp. 16922., M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

En cuanto al conteo de la caducidad a partir del acaecimiento del hecho u omisión, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de marzo de 2010, exp. 37.268, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez. En igual sentido se pronunció la Subsección el 23 de junio de 2011, exp. 21.093, M.P.: Hernán Andrade Rincón. INCORA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / DAÑO ANTIJURÍDICO / PERTURBACIÓN A LA PROPIEDAD / ACTO DE PERTURBACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / IMPOSIBILIDAD DE REIVINDICACIÓN DEL BIEN / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN DE HECHO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN TEMPORAL DE BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE BIEN BALDÍO / CAUSA PETENDI / IMPROCEDENCIA DE ALTERACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA En el presente asunto la responsabilidad administrativa que se impetra en la demanda y los hechos que se aducen como causa se relacionan con la ocupación del inmueble ejercida por parte de terceros, consentida y/o orquestada por el demandado por virtud del proceso de clarificación agraria, que les impidió su explotación económica y, por efecto del tiempo transcurrido entre la expedición de los actos que declararon el bien como baldío y la sentencia que los anuló, la supuesta pérdida de la propiedad de 150 hectáreas del predio “La Ceiba”, porque aquellos habrían adquirido ya ese predio por prescripción adquisitiva.

Al respecto, conviene destacar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario.

(…) mal haría la Sala en sostener que, en este evento, se está enjuiciando el acto definitivo expedido en el trámite agrario de clarificación, dado que dicho acto ya fue anulado por la jurisdicción. Tampoco puede entenderse que se alega un daño derivado directamente de la decisión administrativa, puesto que, como es evidente de la causa petendi, en este proceso se cuestiona la falta de explotación y la pérdida de una porción del predio de propiedad de los demandantes a causa de la ocupación de terceros, situación que, de ningún modo, fue ordenada por el Incora.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño como elemento de responsabilidad patrimonial del Estado, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 9 de septiembre de 2015, exp. 35.574, M.P.: Hernán Andrade Rincón. En cuanto ala imposibilidad de variación de las pretensiones de la demanda, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, exp. 34357, M.P.: Hernán Andrade Rincón. INCORA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / DAÑO ANTIJURÍDICO / PERTURBACIÓN A LA PROPIEDAD / ACTO DE PERTURBACIÓN / DAÑO INSTANTÁNEO / DAÑO INMEDIATO / PROVIDENCIA JUDICIAL / EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA JUDICIAL / FUENTE DEL DAÑO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ADJUDICACIÓN DE INMUEBLE / SENTENCIA / PROVIDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLO INHIBITORIO POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA De conformidad con lo dicho, resulta claro para esta Sala que el supuesto daño padecido por los actores se estaba produciendo desde que adquirieron el predio “La Ceiba”, porque desde ese momento conocían de la ocupación que ahí se ejercía por parte de terceros y, consecuentemente, de la imposibilidad para explotarlo por esa misma causa.

(…) No obstante, es evidente que en el folio de matrícula inmobiliaria los actores aún conservan la propiedad del predio “La Ceiba”; y no demostraron que se hubiera declarado la prescripción adquisitiva del dominio por parte de los ocupantes y que se realizara su registro; tampoco probó el demandante que iniciara acciones reivindicatorias o policivas posteriores a la expedición del fallo de 27 de abril de 2006, por lo que, en relación con la alegada pérdida de la titularidad del predio, es claro que no fue probada la existencia del daño. (…), es posible que en específicas ocasiones el daño se prolongue con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos que sirven de fundamento de las pretensiones, sin que esto signifique que el término de caducidad se postergue de manera indefinida, sino que, por el contrario, determina que el inicio del cómputo de la caducidad debe empezar a partir del día siguiente a su configuración, esto es, la fecha en que acaece el suceso o fenómeno que genera el daño en el caso del denominado daño inmediato y la fecha en que el daño cesa, en relación con el daño continuado.

( ) Por tanto, en relación con la pretensión relacionada con la ocupación del predio de los demandantes durante el tiempo que duró el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercieron contra los actos del INCORA -al margen de lo que pueda considerarse en relación con la existencia del daño y su imputación-, considera la Sala que es dable tomar como punto de partida para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa, como lo hizo el a quo, el 9 de junio de 2006, día siguiente a la fecha de ejecutoria del fallo de 27 de abril de 2006, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ya que, según certificación secretarial, esta quedó ejecutoriada el 8 de junio de ese mismo año (…) De lo expuesto, la Sala comparte la tesis plasmada en los alegatos de conclusión de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, en punto a recalcar que los hechos dañosos se conocían con anterioridad a la compra del inmueble y, así mismo, se está de acuerdo con el a quo, en el sentido de considerar que existió caducidad de la acción de reparación directa, porque los actores no hicieron uso de su derecho de acción dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del fallo (…).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 27 de octubre de 2016, exp. 54.792, M.P.: Hernán Andrade Rincón. En cuanto a la imposibilidad de suspensión del término de caducidad por solicitud de conciliación prejudicial, toda vez que la demanda se presentó antes de la vigencia de la Ley 1285 de 2009, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 9 de diciembre de 2013, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 331 CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CRITERIO SUBJETIVO / AUSENCIA DE TEMERIDAD / AUSENCIA DE MALA FE En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-31-000-2008-00492-01(45627) Actor: JOSÉ GUILLERMO ZAPATA CASTILLA Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL- Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / Falla en el servicio / Proceso de clarificación agraria/Hecho dañoso-conocimiento del daño-caducidad de la acción. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de mayo de 2012, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró la caducidad de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO Se demanda la responsabilidad extracontractual de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-, por los perjuicios causados a los demandantes, como consecuencia de la pérdida de 150 hectáreas del predio de su propiedad producto de la ocupación por parte de terceros, la cual, se afirmó, generó la prescripción adquisitiva del dominio.

Dicho hecho acaeció, porque, a pesar de múltiples trámites judiciales, con ocasión de un proceso de clarificación agraria, se concluyó que el inmueble “La Ceiba” era un bien baldío; no obstante, los actos que así lo declararon fueron anulados en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho concluido en el año 2006. II. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda Mediante demanda presentada el 22 de agosto de 2008 (fls. 1-18 c. 1), los señores José Guillermo Zapata Castilla, César Enrique Julio Pino, Willfrido Julio Utria, Edelmira Utria Elles, Dilia Regina, Antonio, Martín, Marciano Yonoff Utria, Vicenta, Mauricio, Luisa Rodríguez Escobar, Adriana Escobar Orozco, Juan Rodríguez Escobar, a través de apoderado judicial (fls. 19 c. 1, 613-616, 622-625, 631-632 c. 3), en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-[1], por los perjuicios de orden moral y material que, afirmaron, le fueron irrogados como consecuencia de la falla del servicio provocada por la ocupación de terceros a los predios de su propiedad.

En concreto, la parte demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: Primera. Declare que hubo falla in vigilando o in eligendo, de parte del organismo estatal demandado, por el hecho indicador de haber sus funcionarios apoyado jurídica y logísticamente a un grupo conocido de campesinos invasores, a eludir las acciones administrativas, policivas y civiles adelantadas por mis mandantes y demás comuneros en el dominio del inmueble “La Ceiba”, que se describirá adelante, con el agravante de que luego de un proceso de clarificación de la propiedad por ellos adelantado, mediante las Resoluciones 3292 de julio 16 de 1984 y 3203 de julio 18 de 1985, de la Gerencia General y Junta Directiva del INCORA, se declaró que no había salido del patrimonio del Estado los mencionados terrenos y ordenaron su parcelación o adjudicación a los invasores, las cuales solo muchos años después, el 27 de abril del año 2006, mediante sentencia de abril 27 del 2006, bajo ponencia del Dr. Alier E. Hernández Enríquez del Honorable Consejo de Estado fueron definitivamente anuladas, con el agravante de que actualmente es imposible para mis mandantes y sus comuneros recuperar dichos terrenos por cuanto sus invasores ya los habían adquirido por vía de la prescripción agraria o bien la ordinaria.

Segundo. Declare que como consecuencia de la operación administrativa descrita, por culpa del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria- Incora, hoy Instituto de Desarrollo Rural -Incoder, los demandantes perdieron definitivamente 150-0000 hectáreas (sic) de las 171-9500 hectáreas (sic) que constituía su fundo “La Ceiba”, cuyo valor debe ser restituido a mis mandantes al precio actualizado, más los correspondientes intereses sobre dicho valor desde la fecha de la ocupación ilegal, hasta la fecha en que se realice su restitución y pago.

Tercera. Declare que como consecuencia del mismo fenómeno de invasión apoyado por las actividades del Incora, hoy Incoder, mis mandantes fueron privados de su pleno derecho a adelantar la explotación de las tierras invadidas y aún las que conservaron en su poder, mediante actividades de ganadería extensiva de levante y leche y explotación forestal de acuerdo con la liquidación que anexamos, o bien la determinada por peritos, más los intereses y corrección monetario corridos desde la fecha de la ocupación ilegal, hasta la fecha en que se realice su restitución y pago.

Cuarta. En consecuencia, de las anteriores declaraciones, condenar al INCORA hoy Incoder, al pago a mis representantes de las siguientes sumas: a) La suma de setenta y cinco mil millones de pesos ($75.000’000.000,oo moneda legal, o el valor que se determine por peritos, valor del predio invadido en la parte perdida por mis mandantes, esto es, 150-000 has (sic) de las 171-95000 hectáreas que les pertenecían conforme a la ley. b) La suma de treinta millones de pesos ($30’000.000,oo) moneda legal, pagados por los demandantes por concepto de honorarios profesionales a abogados más los intereses legales mercantiles desde la fecha de cada desembolso hasta la fecha, previa indexación desde la fecha de cada desembolso hasta la fecha de la restitución a ellos por el demandado; c) La suma de siete millones ochocientos ochenta y cuatro mil doscientos setenta y ocho pesos ($7’884.278,oo) pagados por mis mandantes por concepto de gastos de transporte y viáticos según certificación anexa, más los intereses legales mercantiles desde la fecha de cada desembolso hasta la fecha, previa indexación desde la fecha de cada desembolso hasta la fecha de la restitución a ellos por el demandado; d) La suma de siete mil novecientos veintinueve millones cuatrocientos diez mil pesos ($7.929’410.000,oo) moneda legal, valor de la esperada productividad de la explotación ganadera que adelantaban mis mandantes en el momento de la invasión que justicia la presente demanda y además la esperada estadísticamente hasta la fecha en que se realice el pago por la demandada; e) La suma de un mil seiscientos diez y seis millones ochocientos treinta y cinco mil setecientos seis pesos ($1.616’835.706,oo) moneda legal, valor de la esperada productividad de la explotación forrajera y maderera que adelantaban mis mandantes en el momento de la invasión que justifica la presente demanda, y además la demanda estadísticamente hasta la fecha en que se realice el pago por la demandada; f) La suma no menor del equivalente a doscientos salarios mínimos mensuales (200 SMLMV), (100 para cada demandante) vigentes en la fecha del pago, conforme a la jurisprudencia y el recto criterio de los honorables magistrados, por concepto de daño moral: g) Se servirá condenar a los opositores a las costas y agencias en derecho del proceso.

Como fundamentos fácticos de la demanda se narró lo siguiente: En el año de 1979, los señores Ricardo Jaramillo Ávila, Marcelino Jaramillo Ortiz, Julián Jaramillo Cueto, entre otros, invadieron parte del inmueble “La Ceiba”, ubicado en jurisdicción del municipio de Manatí, Atlántico, el cual era de propiedad de los demandantes. Esto ocurrió, porque “las autoridades de la época omitieron el cumplimiento de su deber respecto del desalojo de estas personas, incentivados por la acción de los agentes del INCORA”.

En el instante en el que se produjo la invasión, los demandantes interpusieron quejas de carácter policivo en la alcaldía de Manatí, las cuales “se vieron interferidas y finalmente bloqueadas por los agentes del INCORA”, porque se adelantaba un trámite administrativo de clarificación, en los términos del artículo “35bis (sic)”[2] de la Ley 135 de 1961[3].

Ante la “parálisis de las autoridades administrativas”, el 27 de octubre de 1983, los demandantes iniciaron un proceso reivindicatorio contra los ocupantes. Dicho proceso le correspondió, por reparto, al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sabanalarga. El 6 de agosto de 1985, se profirió el fallo favorable a las pretensiones, el cual fue confirmado en segunda instancia por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla.

Igualmente, los actores interpusieron “denuncia penal por invasión de tierras ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Manatí”, la cual también se vio truncada por la acción de los agentes del INCORA. De forma concomitante, el INCORA estudió la titularidad del predio “La Ceiba”, con lo cual se puso en duda el derecho de dominio del inmueble en cabeza de los actores y, a su vez, impidió que las demás autoridades decidieran el conflicto, bajo la premisa de que era la entidad pública la que debía resolver la colisión de intereses entre propietarios e invasores.

Mediante Resolución 3292 de 16 de julio de 1984, el INCORA declaró como “baldíos no egresados del dominio eminentemente del Estado”, todos los terrenos que componían el predio “La Ceiba”. Dicho acto fue confirmado en la Resolución 3203 de 18 de julio de 1985. En contra de los actos antes mencionados, los actores presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual culminó con fallo de segunda instancia de 27 de abril de 2006.

En esta decisión, el Consejo de Estado “revocó los actos acusados y ordenó la restauración de los derechos”. No obstante, a la fecha no cesan los efectos del proceso adelantado por el INCORA, porque el predio no ha sido reivindicado a los demandantes, dado que los ocupantes ejercieron posesión sobre el inmueble con lo cual configuraron “la prescripción quinquenaria agraria y lo que es más grave aún, de la prescripción extraordinaria conforme la derogada Ley 50 de 1936, esto es, la veintenaria”.

Así, a pesar de los fallos obtenidos en distintas jurisdicciones, los actores no pueden acceder a los terrenos invadidos, ya que los ocupantes “se hallan consolidados allí aún con plan de vivienda, escuela pública y demás, todo con el patrocinio y bajo el amparo del Estado”. Esto, al punto de que la alcaldía de Manatí adelantó “la construcción de una edificación, con destino al funcionamiento de una escuela, con lo cual se invirtieron altas sumas de propiedad del fisco municipal”.

Como fundamento de la imputación, se dijo que la responsabilidad devenía de las operaciones administrativas desplegadas por el INCORA al tramitar el proceso de clarificación. Así lo dijo: Esta responsabilidad es extracontractual, pues deviene de las operaciones administrativas que implica el proceso que se adelantó para la declaratoria de ser baldías las tierras de mis mandantes, responsabilidad que es derivada, por la vía de las denominadas responsabilidad in eligendo e in vigilando, pues es evidente que los funcionarios del Incora lejos de cumplir con sus deberes de tales como lo ordena la ley, prohijaron y facilitaron siendo protagonistas directos de la pérdida patrimonial de mis representados (fol. 13 c. 1). 2.- El trámite de primera instancia La demanda fue admitida[4] mediante providencia de 19 de septiembre de 2008, la cual se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público (fls. 602-607, vto. 643, 644 c. 3).

La Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural- contestó la demanda en la respectiva oportunidad procesal y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Como razones de su defensa, en síntesis, manifestó que no existía responsabilidad patrimonial, porque los demandantes debieron “observar el comportamiento que ejercen los dueños sobre sus posesiones e intentar una acción policiva o judicial”.

Además, afirmó que en el procedimiento administrativo no existió una falla en el servicio que le fuera atribuible y, por tanto, que causalmente estuviera relacionada con los daños deprecados (fls. 651–659 c. 3). Mediante providencia de 30 de abril de 2009, el Tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas y, en auto de 27 de abril de 2010, dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fls. 702 c. 3, 846 c. 4).

La parte actora y la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural- reiteraron en su totalidad los argumentos expuestos en la demanda y su contestación, respectivamente (fls. 860-879, 914-919 c. 1). El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 24 de mayo de 2012 (fls. 921-955 c. ppal), el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probado el fenómeno de la caducidad de la acción. Consideró que los demandantes tuvieron conocimiento de la situación del predio sobre el cual pretendían la reparación desde que el Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos que habían clarificado la propiedad y, por tanto, una vez realizado el cómputo desde el día siguiente al fallo, se concluyó que la demanda fue extemporánea.

El siguiente fue el razonamiento: [L]os actores pretenden la declaratoria de responsabilidad y la consecuente reparación de los perjuicios ocasionados a raíz de que el extinto INCORA, a través de las resoluciones 03292 de julio 16 de 1984 y 3203 de julio 18 de 1985, declaró que una parte del terreno que les pertenecía a los demandantes eran de propiedad del Estado; el Consejo de Estado, a través de providencia del 27 de abril de 2006, declaró la nulidad de esas resoluciones (…).

La sentencia (…) fue emitida el 27 de abril de 2006 y se notificó por edicto el 1° de junio de la misma anualidad (…) significa que dicha providencia quedó ejecutoriada el 9 de junio de 2006. Por ello, a partir del 10 de junio de 2006, comenzó a correr el término de dos (2) años caducidad de la acción de reparación directa, con el objeto de que los afectados presentaron la demanda, en tanto desde mucho antes de la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado, estaban sabidos de la real situación del predio.

De tal manera que, hasta el 10 de junio de 2008, contaban los accionantes para impetrar la presente acción, hecho que no sucedió, pues solo el 22 de agosto de 2008 presentaron el introductorio. Es decir, en este caso, para iniciar el cómputo del término para accionar se tiene en cuenta la fecha en que acaeció el hecho o el actor tuvo conocimiento del mismo, vale decir, la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los actos adjudicados, que fue el 9 de junio de 2006[5] y como la demanda fue presentada en agosto 22 de 2008, prima facie se observa que se excedió el plazo legal. 4.- El recurso de apelación De manera oportuna[6], la parte demandante expresó su inconformidad con el fallo de primera instancia y solicitó que fuera revocado.

Los señores José Guillermo Zapata Castilla, César Enrique Julio Pino, Edelmira Utria Elles, Dilia Regina, Antonio, Martín, Marciano Yonoff Utria, Vicenta, Mauricio, Luisa Rodríguez Escobar, Adriana Escobar Orozco, Juan Rodríguez Escobar, después de reiterar varios hechos de la demanda[7], discutieron, en concreto, que el término de caducidad debía computarse desde el “último acto de perturbación” o de “desconocimiento del derecho de dominio”, dado que era evidente que “existieron varias operaciones administrativas”; inclusive, después de presentada la demanda, la entidad pública expidió actos mediante los cuales adjudicó predios a los invasores, tal como se podía evidenciar de la resolución 184 de 1° de junio de 2010.

Así se expuso: [R]esulta claramente la existencia, no de una única operación administrativa, de una única institución del Estado, como causante de las lesiones patrimoniales que afectan los derechos de mis representados, sino un conjunto concomitante y convergente de diversas actuaciones de muchas instituciones del mismo Estado, entre ellas la increíble lentitud de la jurisdicción administrativa, que demoró más de 20 años en resolver la demanda de restablecimiento del derecho, oportunamente instaurada por mis mandantes, pluralidad de circunstancias que nos permite afirmar, como lo señalamos en la demanda, que aún hoy día, se producen en los terrenos de mis mandantes actos de invasión. Con los elementos anteriores, queda demostrado, como aun después de la presentación de la demanda y mientras se tramita la presente acción, concretamente hasta el año 2009 y 2010, como ha quedado documentado, se vienen produciendo actos jurídicos y de hecho, provenientes de las agencias del Estado a que venimos refiriendo, lo que implica que el término a que refiere el artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en nuestro caso, debe contarse a partir del último acto de perturbación y desconocimiento del derecho de dominio, que lo fue la Resolución 0184 de junio 1° del 2010 del Director Territorial del Atlántico del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-, adjudicación al invasor Alberto Rodríguez y su mujer, de supuesto baldío a este año, por lo que el término de caducidad debía precluir en el mes de junio del año 2012 (fls. 446-450 c. 5).

Igualmente, el señor Wilfredo Julio Utria[8] se opuso a la sentencia de primera instancia y pidió que fuera revocada. En concreto reiteró lo expuesto en el recurso antes enunciado, pero hizo énfasis en que se continúan produciendo hechos dañosos que implican que el término para computar la caducidad no deba ser la sentencia emitida por el Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así lo dijo: [Y]erra la Sala de instancia al tomar la sentencia de nulidad de los actos administrativos proferida por el Honorable Consejo de Estado, como hito temporal para cuantificar el término de caducidad, pues esta sentencia se limitó a declarar la nulidad de unos actos administrativos que declararon baldío lo que no era, siendo así que la materia de nuestro proceso, no son perjuicios devinientes (sic) exclusivamente de dichos actos administrativos, sino de las actividades concretas y reales de tales funcionarios y autoridades, que en nada dependen de dicha sentencia así resulten afectados en cuanto a su validez intrínseca al declararse por la justicia la subsistencia de los títulos de mis mandantes y por ende ratificado su dominio.

Pero a pesar de lo anterior en fecha reciente se siguen produciendo actos administrativos por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- Dirección Territorial del Atlántico, procediendo contrario a derecho al adjudicar “supuestos” terrenos baldíos, en el municipio de Manatí, Atlántico, del predio rural La Ceiba, estos actos de disposición (sic), como si se tratara de un bien baldío, son contrarios a derecho y afectan o recaen sobre un bien inmueble privado de propiedad ajena y perteneciente a unos particulares, entre los que se encuentra mi prohijado, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado antes citada (…). [L]a sentencia controvertida implica la aplicación de un criterio equivocado, como lo es el tener como fuente de los daños la sentencia del Consejo de Estado, donde se reconocieron los derechos de dominio de mi representado y no lo hechos concretos de desconocimiento y pretermisión efectuados hasta el año 2010 (…) (fls. 454-474 c. 5). 5.- Trámite en segunda instancia El recurso fue concedido por el Tribunal a quo, mediante auto de 31 de julio de 2012, y fue admitido por esta Corporación el 20 de noviembre de ese mismo año. Posteriormente, mediante providencia de 27 de septiembre siguiente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fls. 957, 963, 1007 c. ppal).

La parte actora reiteró en su integridad los argumentos expuestos en los recursos de apelación. A su turno, la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que los supuestos hechos dañosos acaecidos con posterioridad a la presentación de la demanda no le eran imputables y, por demás, replicó lo manifestado en anteriores oportunidades (fls. 1008-1015, 1017-1023, 1029-1042 c. ppal).

En su intervención, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó que se confirmara la declaratoria de caducidad, pero, en cualquier caso, manifestó que no había responsabilidad de la demandada, porque fueron terceros los que ingresaron en los predios de los actores, lo cual rompía el nexo causal. Precisó que el cómputo del término para demandar debía iniciarse desde cuando se produjo la ocupación del predio de propiedad los demandantes, esto era, en el año de 1972, dado que ahí se había producido el hecho generador del daño, más allá de que la ocupación se hubiera prolongado en el tiempo.

De cualquier modo, incluso bajo la tesis del a quo –contabilizar a partir del fallo del Consejo de Estado- era evidente que la demanda fue inoportuna (fls. 1148-1157 c. ppal). El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. III. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un proceso de doble instancia, debido a la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 129 del Decreto 01 de 1984, dado que la pretensión mayor ($75.000’000.000) excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes[9] a la fecha de la presentación de la demanda -22 de agosto de 2008-[10]. 2.- Objeto de la apelación Previo a abordar el análisis de fondo y dado que en la providencia apelada se declaró la caducidad de la acción, aspecto que fue cuestionado en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala abordará en primer lugar el estudio de la censura y, en el evento de no encontrarse configurada la ocurrencia de dicho fenómeno jurídico, procederá al estudio de los elementos de la responsabilidad patrimonial atribuida a la demanda. 3.- Aspectos generales sobre la caducidad La Sala ha señalado que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico.

En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional[11]. Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado: [P]or la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada[12].

Ahora bien, respecto a la oportunidad para pronunciarse sobre este fenómeno jurídico ha dicho la Sala[13] que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, debe examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda, por manera que, conforme prescribe el inciso 3° del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo[14], habrá de rechazarse cuando se verifique que ha ocurrido; o bien podrá ser planteada por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda o, en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo -artículo 144 ordinal 3- e incluso el juez puede declararla de oficio en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, que prescribe: En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva de decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión (…). Por otra parte, debe señalarse que la facultad potestativa de accionar comienza con el término prefijado por la ley y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo.

El numeral 8° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 estableció que la acción de reparación directa debe intentarse dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del hecho, la omisión o la operación administrativa que sea la causa del perjuicio, pero la jurisprudencia en algunas ocasiones ha permitido la flexibilización de dicha regla, en atención a circunstancias especiales tales como la ocurrencia de hechos que se prolongan en el tiempo, o de aquellos que son conocidos por los afectados tiempo después de haberse presentado.

Así se ha expresado: Sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento de este, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso.

En conclusión, la Sala considera que conforme al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del decreto ley 2304 de 1989, el actor contaba con un plazo de dos años para ejercitar la acción de reparación directa, a partir del día en que conoció el daño, esto es, cuando se enteró que por la ocupación material de su predio la entidad no le iba a cancelar su valor[15].

También puede ocurrir que el daño no sea de aquellos que se producen de manera instantánea, sino de los que se prolongan en el tiempo, pero ello no implica que el término de caducidad se postergue indefinidamente, ya que esa eventualidad afectaría la seguridad jurídica, cosa distinta es cuando el demandante sólo tuvo conocimiento del daño tiempo después de la ocurrencia del hecho, omisión u operación, pues, en esos casos, el término deberá contarse a partir de la fecha en que la persona afectada tuvo conocimiento del daño. Al tenor de lo previsto por el mencionado artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el término de caducidad se empieza a contar a partir del acaecimiento del hecho u omisión, independientemente de que el daño y/o perjuicio se prolongue en el tiempo.

Sobre el particular la Corporación ha sostenido[16]: Ahora bien, es menester precisar que el hecho dañoso puede darse de forma instantánea o modulada en el tiempo, es decir, puede agotarse en un único momento o presentarse de forma reiterada o continuada en el tiempo pero, independientemente de la forma en la que se exterioriza dicha actuación, el término de caducidad inicia una vez haya tenido ocurrencia la causación del daño, por tanto, desde el momento en que se presentó el daño irrogado al patrimonio de la víctima debe computarse el término de caducidad de la acción, es decir, al momento en el cual la actuación específica causó el daño cuya indemnización se reclama.

Lo anterior obedece por cuanto desde ese primer momento en que se causó el perjuicio, la víctima puede acudir a la administración de justicia para solicitar el restablecimiento del derecho correspondiente. De otra manera, existirían situaciones en las cuales el término de caducidad nunca iniciaría, cuestión que daría lugar a la indeterminación de tales situaciones jurídicas, en contra de la seguridad jurídica de los sujetos procesales y de su debido proceso, comoquiera que el ejercicio de su derecho de defensa se vería extendido indefinidamente.

Aun cuando se trate de una actuación dañosa cuyas consecuencias perjudiciales permanecen en el tiempo, la caducidad no se extiende indefinidamente, sino que opera desde el mismo momento en que ésta ocurra, es decir, cuando efectivamente se haya inferido el daño. Establecidos los parámetros sobre los cuales debe fundarse el análisis de la caducidad, con el fin de comprobar si la presente acción de reparación directa ha sido formulada de manera oportuna, la Sala procede a estudiar lo que aparece probado en el proceso en relación con la fecha en que la parte actora tuvo conocimiento del hecho u omisión constitutiva del daño reclamado, para, con base en ello, realizar la contabilización del término de caducidad correspondiente. 4.- Hechos probados Mediante Resolución 0341 de 19 de enero de 1979, el Incora inició las diligencias administrativas tendientes a clarificar la situación jurídica, desde el punto de vista de la propiedad, del predio denominado “La Ceiba”, ubicado en el municipio de Manatí, Atlántico.

En este acto se dejó constancia de que existía una ocupación de terceros “hace aproximadamente 6 años” y que los dueños actuales “exigen que los campesinos salgan de las parcelas que actualmente ocupan” (fls. 56-60 c. 1). El 17 de mayo de 1983, se realizó la inspección ocular con intervención de perito, la cual estuvo acompañada por el señor José Guillermo Zapata Castilla –copropietario-, su apoderado y varios de los ocupantes del predio[17], quienes “según informaron llevan siete años de labores en la finca”.

En esta diligencia, además de establecer los linderos y las características topográficas del predio, se dejó constancia de que había una porción de terreno bajo el influjo de la denominada “Ciénaga de Sabana Grande de los Ríos” (fls. 373-374 c. 2). El 8 de junio de 1983, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi rindió dictamen pericial en el proceso administrativo de clarificación agraria.

En este documento se especificó la ubicación del predio, linderos, vías, superficie, topografía, aguas, explotación económica y los ocupantes. En relación con estos últimos, se precisó que se dedicaban al cultivo de maíz, yuca, plátano, anón, ciruelo, entre otros, y su permanencia del inmueble oscilaba entre 10 a 20 años –variaba según el ocupante- (fls. 375-379 c. 2).

El 27 de octubre de 1983, los titulares del predio la “Ceiba” interpusieron acción reivindicatoria en contra de los poseedores[18]. La demanda fue admitida el 14 de noviembre de ese mismo año. El 5 de agosto de 1985, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sabanalarga accedió a las pretensiones y ordenó restituir a los demandantes el predio rural denominado “La Ceiba” (fls. 815-823, 824-825, 828-834 c. 4).

A través de la Resolución 03292 de 16 de julio de 1984, el Incora declaró como baldío el inmueble denominado “La Ceiba” y, como consecuencia, ordenó que se efectuaran las cancelaciones de los registros de las escrituras públicas 1834 de 1 de febrero de 1971, y 889 y 890 de 8 de junio de 1979 (fls. 79-87 c. 1). Mediante Resolución 033203 de 18 de julio de 1985, el Incora resolvió el recurso de reposición interpuesto por los destinatarios del acto, en el sentido de confirmar la declaratoria de baldío del predio denominado “La Ceiba” (fls. 88-90 c. 1).

En escrito presentado el 4 de febrero de 1986, los señores Antonio Yonoff Zapata, Wilfredo Julio Utria, José Nicomedes Rodríguez Cueto, José Guillermo Zapata Castilla y César Enrique Julio Pino, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitaron que se anularan las Resoluciones 039292 de 1984 y 03203 de 1985, mediante las cuales se declaró y confirmó como baldío el predio “La Ceiba” (fls. 92-124 c. 1).

Mediante auto de 26 de noviembre de 1992[19], fue admitida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En esa misma providencia, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos (fls. 380-386 c. 4). El 3 de febrero de 1995, el señor José Guillermo Zapata Castilla presentó queja disciplinaria en contra de la señora Jamide Cabarcas Rodríguez, Alcaldesa del municipio de Manatí, por haber iniciado la construcción de un centro educativo en el predio “La Ceiba” sin permiso de sus titulares.

El 2 de julio de 1997, se archivó la investigación, porque la enjuiciada no suscribió el negocio jurídico, dado que le correspondió a la administración que le precedió. Por esta razón, se abrió investigación formal en contra del señor Darío Oliveros Pimienta, la cual culminó también con el archivo[20], ya que “el terreno en cuestión es un baldío y por lo tanto la queja presentada queda sin soporte legal” (fls. 171-172, 200-202, 221-222 c. 1).

En sentencia de 6 de marzo de 1996, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En síntesis, consideró que el predio “La Ceiba” estaba compuesto por un 60% de la “Ciénaga de Sabanagrande”, lo que, en términos del artículo 677[21] del Código Civil, lo catalogaba como baldío. Respecto del restante 40% expuso que no se desvirtuó la presunción de baldío, dado que no se lograron establecer las tradiciones por un lapso no inferior a 20 años, de conformidad con el artículo 3°[22] de la Ley 200 de 1936.

Así lo dijo: [C]on toda claridad se percibe que, aparte de la inspección judicial comentada, no existe ninguna otra prueba relacionada con los precisos supuestos que esclarece el dictamen pericial, que en ella se practicó, el cual da cuenta, como antes se expresó, de que en el 60% del terreno “La Ceiba” confluían las aguas de la denominada “Ciénaga de Sabanagrande”, circunstancia esta que dio margen para que en los actos acusados se concluyera que esa porción pertenecía al Estado (…).

Cabe anotar en relación con el 40% del terreno que no hizo parte de la Ciénaga y que, por ende, no estuvo bajo el influjo de las aguas que los demandantes tampoco lograron desvirtuar la presunción de baldíos de la susodicha porción. En efecto, al tenor de lo preceptuado en el artículo 3° de la Ley 200 de 1936 no se logró establecer que poseyeran títulos inscritos otorgados con anterioridad a la Ley en mención en que constaran tradiciones de dominio por un lapso no inferior al término de la prescripción extraordinaria, que es de 20 años (…) (fls. 125-137 c. 1).

El 27 de abril de 2006, la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, anuló los actos administrativos demandados y ordenó, como restablecimiento del derecho, la cancelación de las inscripciones de los actos administrativos en la matrícula inmobiliaria. En concreto, se manifestó que lo siguiente: Tal y como lo reconocieron los mismos actos administrativos impugnados y como se evidenció en las pruebas documentales que obran en el expediente, los demandantes acreditaron la tradición de dominio de parte del predio La Ceiba a partir del año 1885.

A su turno, la ley vigente en ese momento reconocía el dominio privado de un inmueble cuando se demostrara la tradición con títulos otorgados por particulares por un lapso no menor de 20 años, es decir, a partir del año 1917. Luego, es lógico concluir que los actos administrativos impugnados desconocieron los artículos 3° de la Ley 200 de 1936, 677 y 720 del Código Civil, en tanto que otorgaron el carácter de uso público a un lote de terreno que había accedido a un predio cuya propiedad se encontraba acreditada de conformidad con los requisitos previstos en la ley (fls. 138-167 c. 1).

Del folio de matrícula inmobiliaria número 045-10371 del predio “La Ceiba” y de las Escrituras públicas 889, 890 de 1979, se advierten los siguientes hechos (fls. 20-22 c. 1, 773-775 c. 4): ● El 19 de junio de 1979, se realizó la anotación de la escritura pública 889 de 8 de ese mismo mes y año, a través de la cual se suscribió la compraventa de 126 hectáreas a favor de los señores César Enrique Julio Pino, José Nicomedes Rodríguez Cueto, Antonio Yonoff Zapata, José Guillermo Zapata Castillo y Wilfredo Julio Utria. ● Ese mismo día se realizó la anotación de la escritura pública de 890 de 8 de junio de 1979, mediante la cual se suscribió la compraventa de 50 hectáreas a favor de los señores José Nicomedes Rodríguez, José Guillermo Zapata Castilla, Antonio Yonoff Zapata, Wilfredo Julio Utria y César Enrique Julio Pinto. ● El 9 de octubre de 1979 se realizó la anotación de la resolución 0341, mediante la cual se iniciaron las diligencias de clarificación de la propiedad. ● El 24 de octubre de 1985, se realizó la anotación de la resolución 3292, a través de la cual se declaró el predio como baldío. ● Ese mismo día, se realizó la anotación de la resolución 3292, a través de la cual se confirmó la declaratoria del predio como baldío[23]. ● El 7 de julio de 2006, se realizó la anotación del fallo de segunda instancia proferido en el proceso de nulidad con restablecimiento del derecho, mediante el cual se anularon los actos que habían declarado como baldío el inmueble. 5.- El análisis de las pretensiones y el término para formularlas Para definir si la acción interpuesta por los demandantes fue o no oportuna, es necesario determinar el momento a partir del cual se debe iniciar el cómputo del término señalado legalmente para ejercer el derecho de acción. Según expresó la parte recurrente, dicho término debía contabilizarse a partir del “último acto de perturbación”, pues con posterioridad a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos cuestionados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se adjudicaron porciones del predio “La Ceiba”, lo que les impidió reivindicar el bien y, por tanto, la demanda fue oportuna.

Para determinar el momento a partir del cual empieza a correr el término para demandar oportunamente la reparación del daño resulta ser obligado, en primer término, establecer cuál es el objeto de la pretensión reparatoria, pues el “daño es la primera condición para la procedencia de la reparación”[24]. En el presente asunto la responsabilidad administrativa que se impetra en la demanda y los hechos que se aducen como causa se relacionan con la ocupación del inmueble ejercida por parte de terceros, consentida y/o orquestada por el demandado por virtud del proceso de clarificación agraria, que les impidió su explotación económica y, por efecto del tiempo transcurrido entre la expedición de los actos que declararon el bien como baldío y la sentencia que los anuló, la supuesta pérdida de la propiedad de 150 hectáreas del predio “La Ceiba”, porque aquellos habrían adquirido ya ese predio por prescripción adquisitiva.

En estos términos fue expuesto en la demanda: Primera. Declare que hubo falla in vigilando o in eligendo, de parte del organismo estatal demandado, por el hecho indicador de haber sus funcionarios apoyado jurídica y logísticamente a un grupo conocido de campesinos invasores, a eludir las acciones administrativas, policivas y civiles adelantadas por mis mandantes y demás comuneros en el dominio del inmueble “La Ceiba” (…).

Segundo. Declare que como consecuencia de la operación administrativa descrita, por culpa del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria- Incora, hoy Instituto de Desarrollo Rural -Incoder, los demandantes perdieron definitivamente 150-0000 hectáreas (sic) de las 171-9500 hectáreas (sic) que constituía su fundo “La Ceiba” (…). Tercera.

Declare que como consecuencia del mismo fenómeno de invasión apoyado por las actividades del Incora, hoy Incoder, mis mandantes fueron privados de su pleno derecho a adelantar la explotación de las tierras invadidas y aún las que conservaron en su poder, mediante actividades de ganadería extensiva de levante y leche y explotación forestal (se destaca) (fls. 1-18 c. 1).

Al respecto, conviene destacar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario[25].

Por lo anterior, es evidente que la parte actora busca que se declare la responsabilidad de la demandada, porque, según lo afirmado en la demanda, sus funcionarios i) motivaron a los invasores a continuar ocupando el predio “La Ceiba” y, por ende, no pudieron explotar el inmueble; ii) impidieron concretar y/o ejecutar las otras acciones que inició –v. gr. policivo- iii) y, finalmente, sus actuaciones fueron las que obstaculizaron que los demandantes reivindicaran su propiedad.

Conforme a lo dicho, vale aclarar que mal haría la Sala en sostener que, en este evento, se está enjuiciando el acto definitivo expedido en el trámite agrario de clarificación, dado que dicho acto ya fue anulado por la jurisdicción. Tampoco puede entenderse que se alega un daño derivado directamente de la decisión administrativa, puesto que, como es evidente de la causa petendi, en este proceso se cuestiona la falta de explotación y la pérdida de una porción del predio de propiedad de los demandantes a causa de la ocupación de terceros, situación que, de ningún modo, fue ordenada por el Incora.

Así mismo, para la Subsección en este caso no podría entender que acaeció el fenómeno de la cosa juzgada con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que, como atrás se indicó, en relación con la causa petendi, es evidente que los actos administrativos no fueron los causantes del daño que aquí se reclama. Situación distinta es que gracias al proceso agrario y la declaratoria de baldío del inmueble “La Ceiba”, quienes ocupaban el predio vieran la posibilidad de seguir haciéndolo hasta que, por potestad de la ley y un proceso judicial y/o administrativo, hubieran podido obtener la prescripción adquisitiva del dominio agraria en los términos del artículo 12[26] de la Ley 200 de 1936 -modificada por la Ley 4° de 1973-; o la prescripción adquisitiva ordinaria civil y/o hubieran solicitado la adjudicación a la autoridad agraria.

De conformidad con lo dicho, resulta claro para esta Sala que el supuesto daño padecido por los actores se estaba produciendo desde que adquirieron el predio “La Ceiba”, porque desde ese momento conocían de la ocupación que ahí se ejercía por parte de terceros y, consecuentemente, de la imposibilidad para explotarlo por esa misma causa. De esta situación dan cuenta varios documentos en el proceso –ya relacionados-, como lo son: la Resolución 0341 de 19 de enero de 1979, la inspección ocular de 17 de mayo de 1983, el dictamen pericial de 8 de junio de 1983, entre otros.

Conviene precisar que, si bien los demandantes conocían de la ocupación del predio, lo cierto es que en la demanda se aduce que la pérdida de las 150 hectáreas –daño por el cual piden su reparación- solo vino a concretarse cuando fueron anuladas las Resoluciones 03292 de 1984 y 3203 de 1985, puesto que fue en ese instante en el que el predio volvió a considerarse de propiedad privada y los actores, a pesar de la nulidad del registro de la declaratoria de baldío, no pudieron, supuestamente, recuperar el dominio del inmueble “La Ceiba”.

Esto, bien sea por el acaecimiento de una prescripción adquisitiva agraria de los poseedores de buena fe, o bien de una por una prescripción adquisitiva del dominio ordinaria civil, o bien por la adjudicación en un proceso administrativo agrario. No obstante, es evidente que en el folio de matrícula inmobiliaria los actores aún conservan la propiedad del predio “La Ceiba”; y no demostraron que se hubiera declarado la prescripción adquisitiva del dominio por parte de los ocupantes y que se realizara su registro; tampoco probó el demandante que iniciara acciones reivindicatorias o policivas posteriores a la expedición del fallo de 27 de abril de 2006, por lo que, en relación con la alegada pérdida de la titularidad del predio, es claro que no fue probada la existencia del daño. Ahora, en cuanto a la ocupación y consecuente inexplotación del predio, cabe señalar que los demandantes estaban enterados del hecho desde que adquirieron el predio “La Ceiba”.

En efecto, del material probatorio se concluye que cuando los demandantes compraron el inmueble, esto es, el 19 de junio de 1979, ya sabían de dicha situación, puesto que, tal como lo narró la resolución 0341 de 19 de enero de 1979, en ese instante existía una ocupación de terceros desde “hace aproximadamente 6 años” y que los dueños actuales “exigen que los campesinos salgan de las parcelas que actualmente ocupan” (fls. 56-60 c. 1).

Así, es posible que en específicas ocasiones el daño se prolongue con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos que sirven de fundamento de las pretensiones, sin que esto signifique que el término de caducidad se postergue de manera indefinida, sino que, por el contrario, determina que el inicio del cómputo de la caducidad debe empezar a partir del día siguiente a su configuración, esto es, la fecha en que acaece el suceso o fenómeno que genera el daño en el caso del denominado daño inmediato y la fecha en que el daño cesa, en relación con el daño continuado[27].

Según la demanda, una de las causas del daño derivaba de la imposibilidad de explotar el lote que se extendió más allá de la ejecutoriada la sentencia de 27 de abril de 2006, proferida por el Consejo de Estado, pues si bien con la misma recuperó la titularidad del predio por la anulación del registro de los actos administrativos, la entidad demandada continuó ejecutando “varias operaciones administrativas”, al adjudicar predios a los invasores.

Esto, sin embargo, no se encuentra demostrado en el proceso, de un lado, porque no se presentaron acciones judiciales tendientes a la recuperación de la posesión del predio y, de otro, porque -de haberse proferido actos de adjudicación de porciones del inmueble expedidos con posterioridad a la declaratoria de nulidad de los actos que declararon el bien baldío- tales actos se presumen legales y, además, porque no está probado que, en efecto, se hubieran adjudicado porciones del predio de propiedad de los demandantes.

Por tanto, en relación con la pretensión relacionada con la ocupación del predio de los demandantes durante el tiempo que duró el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercieron contra los actos del INCORA -al margen de lo que pueda considerarse en relación con la existencia del daño y su imputación-, considera la Sala que es dable tomar como punto de partida para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa, como lo hizo el a quo, el 9 de junio de 2006, día siguiente a la fecha de ejecutoria del fallo de 27 de abril de 2006, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ya que, según certificación secretarial, esta quedó ejecutoriada el 8 de junio de ese mismo año (fls. 518-519 c. 4).

De este modo, dado que la demanda se presentó el 22 de agosto de 2008 (fol. 18 c. 1), resulta evidente que la misma se interpuso por fuera de la oportunidad prevista[28], de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo[29]. De lo expuesto, la Sala comparte la tesis plasmada en los alegatos de conclusión de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, en punto a recalcar que los hechos dañosos se conocían con anterioridad a la compra del inmueble[30] y, así mismo, se está de acuerdo con el a quo, en el sentido de considerar que existió caducidad de la acción de reparación directa, porque los actores no hicieron uso de su derecho de acción dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del fallo de 27 de abril de 2006.

Vale aclarar que los actos administrativos no fueron objeto de suspensión provisional en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que esta fue negada mediante auto de 26 de noviembre de 1992. Por esta razón, las Resoluciones 03292 de 1984 y 3203 de 1985 surtieron plenos efectos sobre el derecho de propiedad que ostentaban los actores en el predio “La Ceiba”.

Esta situación hubiera sido diferente si se tratara de una acción de revisión agraria, en la que, de conformidad con el artículo 23[31] de la Ley 135 de 1961, modificado por la Ley 4 de 1973, operaba la suspensión automática de los actos hasta que se profiriera la decisión judicial correspondiente. Ahora bien, no se halla asidero a la tesis de la impugnación, respecto de la cual se pretende que el daño sea computado desde el “último acto de perturbación” como si tuviera una naturaleza continuada y que el punto de partida de la caducidad fueron los actos administrativos de adjudicación supuestamente expedidos con posterioridad, dado que sobre aquellos, si la parte los consideraba ilegales, debía ejercer, si a bien lo tenía, los procesos judiciales a que hubiera lugar, sin que puedan ser entendidos como una prolongación del daño. Ahora bien, la tesis formulada en la impugnación dista de la mencionada en la demanda[32], dado que en el libelo inicial se precisó que la acción de reparación directa no estaba caducada, porque debía computarse desde que se expidió el auto de acatamiento del a quo respecto de la decisión de segunda instancia, proferida el 27 de abril de 2006 por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

No obstante, bajo esta óptica es evidente que el fallo judicial no adquiere firmeza con la aludida providencia, sino vencidos 3 días de la publicación del edicto, de conformidad con el artículo 331[33] del Código de Procedimiento Civil. Así las cosas, la Sala comparte la tesis de primera instancia y estima que operó el fenómeno de la caducidad, por lo que el fallo será confirmado en su integridad. 6.- Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 24 de mayo de 2012, en el proceso de la referencia, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF ----------------------- [1] En su calidad de sucesor procesal del liquidado Incora. De conformidad con el artículo 26 del Decreto 1292 de 2003 –por medio del cual se suprimió el Incora-, los procesos judiciales serían asumidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Así lo dice la norma: “Procesos judiciales. (…) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos”. [2] Para la Sala el libelo, a pesar de la imprecisión, se refiere al artículo 3° de la Ley 135 de 1961 que sostiene lo siguiente: “Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, a objeto de identificar con la mayor exactitud posible las que perecen al Estado, facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales”. [3] Mediante la cual se estableció la “reforma social agraria”. [4] En escrito de 10 de octubre de 2010, la demanda fue adicionada para incluir nuevos demandantes, por lo que, en auto de 11 de noviembre de 2008, se admitió y se ordenó surtir las notificaciones correspondientes (fls. 608- 612, 643 c. 3). [5] Como se explicará más adelante y, de conformidad con el material probatorio, la fecha de ejecutoria del fallo corresponde al 8 de junio de 2006. [6] Los recursos fueron presentados y sustentados el 17 y 24 de julio de 2012, esto es, dentro del término otorgado para tal fin, habida cuenta de que aquel fenecía el 27 de julio de ese mismo año. [7] Se deja constancia de que gran parte del escrito se circunscribió a relatar, de nuevo, los hechos de la demanda, algunos supuestos fácticos ocurridos con posterioridad y sobre la responsabilidad en este caso.

Por esta razón, la Sala se limitará a reseñar en este acápite los hechos que estén relacionados directamente con la tesis del fallo de primera instancia. [8] Presentó, a través de su apoderado especial, un escrito mediante el cual sustentó su impugnación individualmente, pero, en síntesis, reiteró los mismos argumentos de los demás integrantes de la parte demandante. [9] A la fecha de presentación de la demanda 500 SMMLV equivalían a $230’750.000. [10] De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, la competencia se determina según la norma vigente al momento de la presentación de la demanda. [11] En este sentido ver la sentencia de 21 de noviembre de 2012, expediente 44.474.

M.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Dicho criterio fue reiterado por la Subsección A en sentencia de 14 de mayo de 2014, expediente 25.099, M.P.: Hernán Andrade Rincón. [12] BETANCUR Jaramillo, Carlos; Derecho Procesal Administrativo; Editorial Señal Editora; Quinta Edición, 1° reimpresión. Medellín, Colombia. 2000 Pág. 151. [13] Consultar la sentencia de 23 de junio de 2011, expediente 21.093. [14] Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de mayo 7 de 2008, exp. 16922., M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de marzo de 2010, exp. 37.268, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.

En igual sentido se pronunció la Subsección el 23 de junio de 2011, exp. 21.093, M.P.: Hernán Andrade Rincón. [17] Se referenció a las siguientes personas Francisco Algorín Zapata, Rafael Ortíz, Nicolás Sarabia, Fermín Ahumada, Calixto Pérez, Julián Jaramillo, Ulises Ospino, Luis Tomás Lara, Marcelino Jaramillo, Orlando Orozco, Roque Utria, Miguel Ospino Fernández, Felipe Villa, Alberto Rodríguez, José Torres, William Rodríguez, Miguel Payares, Rodolfo Castillo, Abelardo Jiménez, Lucides Payares, Oswaldo Ortíz, Ricardo Darmillo, Rafael Marriaga, Juan Escorcia, Jerónimo López, Leonardo Parra y Enrique Torrenegra. [18] Las siguientes personas: Ricardo Jaramillo Ávila, Marcelino Jaramillo Ortiz, Julián Jaramillo Cueto, Alberto Rodríguez Reales, William Rodríguez Reales, Rafael Marriaga Reales, Rafael Torres Ruiz, Manuel Esteban Pino Cabrera, Jaime Ortiz Herrera, Miguel Antonio Ospino Rodríguez, Lacides Payares, entre otros. [19] Inicialmente fue presentada en el Consejo de Estado, mismo que le impartió el trámite de única instancia; no obstante, en auto de 12 de octubre de 1990, advirtió su falta de competencia, declaró la nulidad de todo lo actuado y envió el proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico (fls. 276-305, 362-363 c. 3). [20] Se deja constancia de que el documento tenía fecha, pero, por el paso del tiempo, ya no es legible. [21] “Propiedad sobre las aguas.

Los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso público en los respectivos territorios. Exceptúanse las vertientes que nacen y mueren dentro de una misma heredad: su propiedad, uso y goce pertenecen a los dueños de las riberas, y pasan con estos a los herederos y demás sucesores de los dueños”. [22] “Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.

Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos inscritos, otorgados entre particulares con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público”. [23] Las fechas son las mismas, porque, hasta que no se resolviera la reposición interpuesta en contra de la resolución 3292, no podía procederse al registro. [24] Al respecto consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 9 de septiembre de 2015, exp. 35.574, M.P.: Hernán Andrade Rincón. [25] Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, exp. 34357, M.P.: Hernán Andrade Rincón. [26] “Establécese una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1o. de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo”. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 27 de octubre de 2016, exp. 54.792, M.P.: Hernán Andrade Rincón. [28] En el proceso no obra la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad; no obstante, esta situación no afecta la posibilidad de decidir de fondo, toda vez que la demanda se presentó antes de la vigencia de la Ley 1285 de 2009.

Sobre el particular, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 9 de diciembre de 2013, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez. [29] Normativa aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [30] Narró que se conocía desde el año de 1972. [31] “Los efectos de la resolución que dicte el Instituto en la que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio permanecerá en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, a menos que dentro de tal término los interesados soliciten revisión de ésta ante el Consejo de Estado, conforme al artículo 8o. de la Ley 200 de 1936 y el Decreto extraordinario 528 de 1964.

La demanda de revisión solamente será aceptada por el Consejo de Estado si a ella se acompaña copia de la relación de qué trata el artículo anterior, debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno”. [32] La tesis fue la siguiente: “La sentencia del Consejo de Estado, solo adquirió fuerza obligatoria cuando en el expediente (…), se profirió auto de septiembre 12 de 2006, mediante el cual se decide acatar el fallo de segunda instancia, el cual solo logra ejecutoria 3 días después, de su publicación en estado, esto es, el 19 de septiembre del año 2006, fecha en la cual cesan los efectos jurídicos del proceso administrativo adelantado por el Incora sobre el dominio de mis mandantes (…)” (fol. 13 c. 1). [33] “Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos (…)”.