66001-23-33-000-2018-00399-01 — Consejo de Estado

PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA PARA CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN – Reconocimiento procede si la norma contempla el cargo como beneficiario / JEFE DE OFICINA ASESORA DE CONTROL INTERNO - No beneficiario de la prima técnica [L]a prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se consolida a favor del empleado público siempre que desempeñe en propiedad los cargos y niveles que disponga la norma que en el caso concreto se limita al nivel directivo y a los empleos de gerentes o directores generales, subdirectores generales y secretarios generales; así mismo, debe ser acorde con el sistema de evaluación de experiencia que adopte la entidad fijada y de conformidad con su política de personal.

(…) [E]stá claro que la demandante no ocupaba ninguno de los cargos establecidos en el artículo 4 del Decreto 999 de 2017 vigente para la época de su nombramiento, pues no se trataba del director, gerente o subdirector de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. (…) En consecuencia, no tiene derecho a reclamar la asignación de prima técnica.

En ese orden de ideas, no es necesario analizar si la señora Jiménez Londoño excedía los requisitos de experiencia de la entidad, pues lo cierto es que el cargo de jefe de oficina asesora de control interno no está dentro de los previstos en el Decreto 999 de 2017, como empleos beneficiarios de la prima técnica en las corporaciones autónomas regionales, pues se reitera que en la normativa tan solo se incluyeron a los gerentes, directores y subdirectores.

Ahora bien, tal como se puede inferir a partir del marco jurídico, el hecho de que se trate de un empleo de libre nombramiento y remoción no la priva del derecho a la prima técnica, pues también es posible que cargos de esta naturaleza perciban este emolumento. Por el contrario, la imposibilidad de reconocer este incentivo tiene que ver con el hecho de que no fue previsto para el nivel y cargo que la señora Jiménez Londoño ocupa.

En ese orden de ideas se hace un llamado al Tribunal Administrativo de Risaralda, puesto que el criterio de esta corporación para acceder o negar la prima técnica radica en la clase de nombramiento, esto es, que el cargo sea provisto en propiedad o provisionalidad, y no deriva de la naturaleza de carrera, puesto que si bien es cierto que esta clase de vínculo otorga el derecho a este incentivo, también opera para aquellos cargos de libre nombramiento y remoción para los que expresamente se haya previsto y que sean nombrados en propiedad.

NOTA DE RELATORIA: Referente a las características de las Corporaciones Autónomas Regionales, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 28 de junio de 2006, Rad. 1755, M.P Enrique José Arboleda Perdomo. En cuanto al otorgamiento de la prima técnica de acuerdo con la política de personal y las necesidades específicas de la entidad, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 30 de julio de 2015, Rad. 0051-2010, M.P Gerardo Arenas Monsalve.

Frente a la naturaleza del nombramiento, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 12 de diciembre de 2002, Rad. 1477, M.P Susana Montes de Echeverri. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 23 / DECRETO 1076 DE 2015 / DECRETO 1661 DE 1991 / DECRETO 2164 DE 1991 / DECRETO 1724 DE 1997 / DECRETO 1336 DE 2003 / DECRETO 1374 DE 2010 / DECRETO 999 DE 2017 - ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 66001-23-33-000-2018-00399-01(2117-20) Actor: SANDRA PATRICIA JIMÉNEZ LONDOÑO Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA CARDER Tema: Prima técnica en Corporaciones Autónomas Regionales – cargos susceptibles de percibir la prima. Ley 1437 de 2011 – Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO. La Sala de Subsección A, decide el recurso de apelación presentado por el apoderado de la señora Sandra Patricia Jiménez Londoño en contra de la sentencia de 15 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones de la demanda[1] La señora Sandra Patricia Jiménez, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución A1620 de 19 de diciembre de 2017, expedida por la Dirección de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. - Resolución A-454 de 18 de abril de 2018 expedida por la Dirección de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), a través de la cual se resolvió el recurso de reposición presentado en contra de la anterior decisión, confirmándola.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica en cuantía equivalente al 50% de la totalidad de los salarios devengados, así como la reliquidación de las cesantías, intereses sobre las mismas, prima de navidad, prima de servicios y aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones.

Así mismo, que se condene en costas a la demandada. 2.2. Hechos[2] En la demanda que dio origen al presente proceso se narraron los siguientes hechos relevantes: 2.2.1. Sandra Patricia Jiménez Londoño se vinculó a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER a través de la Resolución A-1195 de 29 de septiembre de 2017 en el cargo de jefe de oficina de control interno, código 0137, grado 18 de la dirección general de libre nombramiento y remoción de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, y tomó posesión de este el 2 de octubre de 2017. 2.2.2.

La señora Jiménez Londoño, en escrito sin fecha, solicitó al director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER el reconocimiento de la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada. 2.2.3. Por medio de la Resolución A-1620 de 19 de diciembre de 2017 le fue negado el reconocimiento debido a que se consideró que el título de posgrado acreditado por la hoy demandante así como su experiencia profesional no tenían relación con el cargo de jefe de control interno. 2.2.4.

Frente a esta decisión presentó recurso de reposición, el cual fue desatado a través de la Resolución A-454 de 18 de abril de 2018 en el que se confirmó íntegramente la Resolución A-1620 de 19 de diciembre de 2017. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación[3] Como fundamento de las pretensiones invocó las siguientes disposiciones: - Constitución Política: artículos 2, 4, 6, 13, 25, 48, 53, 90, 209, 229. - Decreto 1661 de 1991. - Decreto 2164 de 1991. - Decreto 1336 de 2003. - Decreto 2177 de 2006.

Como concepto de violación, expuso que la señora Jiménez Londoño excedió los requisitos mínimos del cargo de jefe de control interno de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, puesto que al momento de su posesión acreditaba más de 19 años de experiencia profesional relacionada con su título de administradora ambiental, sumado a una especialización en gestión ambiental, motivo por el cual la demandada no debió negar la solicitud de reconocimiento de prima técnica. 2.4.

Contestación de la demanda[4] La entidad demandada, a través de apoderado judicial solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda puesto que Sandra Patricia Jiménez Londoño no cumple con los requisitos para acceder a la prima técnica. En ese orden de ideas, propuso las siguientes excepciones de mérito: - «Inexistencia de los requisitos de formación avanzada en el título en áreas relacionadas con las funciones a desempeñar y cinco años de experiencia altamente calificada».

En cuanto a esta excepción señaló que el título de posgrado en modalidad de especialización en gestión ambiental local que ostenta la demandante, no tiene relación con el cargo de jefe de oficina asesora de control interno disciplinario de la entidad. Así mismo, afirmó que, si bien es cierto que la demandante tiene experiencia en el sector del medio ambiente por más de 11 años, lo cierto es que esta no se adquirió en el campo del control interno. - «Carencia del derecho reclamado por inexistencia del reglamento interno de la CARDER para el reconocimiento de la prima técnica. - «No cumplimiento del requisito del cargo de naturaleza permanente o en propiedad para acceder al reconocimiento de la prima técnica».

En relación con esta excepción precisó que no es posible conceder la prima técnica en cargos de libre nombramiento y remoción. Adicionalmente, puso de presente que las Corporaciones Autónomas regionales son entidades que están sujetas a un régimen especial por lo que no hacen parte del sector central de la Administración Nacional. 2.5.

Decisiones relevantes en el trámite de la audiencia inicial. En el trámite de la audiencia inicial, llevada a cabo el 8 de noviembre de 2019, debido a que no se presentaron excepciones previas, el Tribunal Administrativo de Risaralda fijó el litigio en los siguientes términos: «De conformidad con lo expuesto, se considera que el litigio se circunscribe en determinar la legalidad de los actos administrativos demandados y si la Señora Sandra Patricia Jiménez Londoño es beneficiaria del reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en los términos consagrados en los Decretos Nos. (sic) 1661 (sic), 2164 de 1991, 1724 de 1997, 1336 de 2003, 2177 de 2006 y 1164 de 2012»[5]. 2.6.

La sentencia apelada[6] El Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la sentencia de 15 de noviembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda con base en los argumentos que a continuación se resumen: Para comenzar, realizó un recuento de la evolución de la figura de la prima técnica, y expuso que se trata de un incentivo creado por la ley, con el fin de atraer o mantener en el servicio a personal altamente calificado.

A continuación, analizó las pruebas documentales que reposan en el expediente y señaló que Sandra Patricia Jiménez Londoño no tiene derecho a la prima técnica pues el cargo de jefe de oficina asesora de control interno es de libre nombramiento y remoción, y, al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que tan solo es posible reconocer este emolumento a los servidores que han ingresado a través del sistema de méritos, tal como se estableció en la sentencia de 18 de julio de 2019, en el expediente 2208- 14.

En consecuencia, dado que la señora Sandra Patricia Jiménez Londoño no tiene derechos de carrera en el cargo de jefe de oficina de control interno, no puede pretender ser beneficiaria de este emolumento, en la medida en que, por tratarse de un empleo de libre nombramiento, no tiene vocación de permanencia. Aunado a lo anterior, aseveró que la demandante no logró acreditar 5 años de experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, en tanto las certificaciones allegadas por esta dan cuenta de los tiempos de servicios y las funciones desempeñadas, pero sin que se precise la calificación de la experiencia profesional o su relación con el control interno. Dado que no existió un concurso de méritos para acceder al cargo, y que no se acreditó que la experiencia tenga la naturaleza de altamente calificada negó las pretensiones.

Por último, se abstuvo de condenar en costas a la señora Jiménez Londoño, debido a que no se comprobó que se hayan causado. 2.7. Recurso de apelación[7] El señor apoderado de Sandra Patricia Jiménez Londoño apeló la decisión de 15 de noviembre de 2019[8], con el fin de que sea revocada y que, en consecuencia, se acceda a las pretensiones por las razones que se resumen a continuación: Para ser nombrado jefe de la oficina de control interno de la Corporación Autónoma Regional se debía acreditar: - Ser profesional en áreas de administración y un título de posgrado en la modalidad de especialización en áreas relacionadas con las funciones del cargo, el cuál se homologó por tiempo de experiencia de dos años. - 56 meses de experiencia profesional relacionada.

En el caso concreto Sandra Patricia Jiménez Londoño acreditó experiencia profesional por más de 19 años dado que optó al título de administradora ambiental de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), el 11 de septiembre de 1998. Adicionalmente, tiene estudios de formación avanzada como especialista en gestión ambiental local, otorgado el 23 de mayo de 2008.

Al respecto, puso de presente que la demandante se desempeñó como directora ejecutiva de la Fundación Horizontes Abiertos por el lapso de 3 años, 4 meses y 10 días; adicionalmente, ostentó el cargo de subdirectora de gestión ambiental territorial de la Corporación Autónoma regional de Risaralda CARDER por 3 años, 10 meses y 27 días, con lo que excede el tiempo para acceder al cargo de jefe de oficina de control interno. Ahora bien, la parte demandante señaló que el hecho de que el cargo sea de libre nombramiento y remoción no es un obstáculo para que se reconozca la prima técnica, puesto que en otras entidades que son del orden nacional se ha asignado, tal como lo determinó el Departamento Administrativo de la Función Pública en el concepto 153171 de 2015, criterio que compartió la Sala de Consulta y Servicio Civil el 12 de diciembre de 2002, en el expediente con radicado 1477, en el que señaló que se requiere la vocación de permanencia del servidor público, bien sea en un cargo de carrera o en uno de libre nombramiento y remoción, lo que excluye los nombramientos en provisionalidad. 2.8.

Alegatos de conclusión La Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER[9] solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, puesto que no se probó que la señora Jiménez Londoño tenga derecho a la prima técnica. La parte demandante guardó silencio y el agente del ministerio público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2. Marco de análisis de la segunda instancia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso[11], la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto, se trata de apelante único, por lo que se analizarán exclusivamente los argumentos expuestos por el apoderado de Sandra Patricia Jiménez Londoño, conforme a los cuales se debe reconocer la prima técnica, y que serán precisados a continuación. 3.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante debe determinarse si Sandra Patricia Jiménez Londoño acreditó la experiencia adicional para ser beneficiaria de la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada y, por otra parte, si por tratarse de un cargo de libre nombramiento y remoción es susceptible de obtener este beneficio.

La Sala considera importante, sin embargo, hacer referencia a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales y el régimen salarial de sus empleados, puesto que el derecho a obtener la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada guarda estrecha relación con este aspecto. 4. Marco normativo La naturaleza de las Corporaciones Autónomas Regionales En relación con esta clase de entidades la doctrina, en cabeza de Libardo Rodríguez Rodríguez, ha expuesto que hasta la expedición de la Constitución Política de 1991, constituían un grupo especial de establecimientos públicos, «con jurisdicción regional, cuyo objetivo común era promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales», y que a partir de su expedición, concretamente con fundamento en el artículo 150-7 el Congreso debe «reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía»[12].

Posteriormente, mediante la Ley 99 de 1993, se transformaron las corporaciones existentes y se crearon algunas nuevas y, al precisar su naturaleza jurídica, el artículo 23 señaló que «son entes corporativos de carácter público, creados por ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa, financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente».

Ahora bien, respecto del régimen salarial y prestacional de los empleados de las Corporaciones Autónomas Regionales es necesario tener en cuenta su especial naturaleza. En ese orden de ideas, es importante poner de presente lo que respecto de estas entidades ha establecido la Corte Constitucional: «Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7o. del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas».

Por su parte, esta Corporación ha resaltado que las Corporaciones autónomas regionales tienen las siguientes características: «Se detiene en este punto la Sala para recordar brevemente que en materia de estructura del Estado colombiano, la Carta adoptada en 1991, además de reiterar la división del poder público en las ramas legislativa, ejecutiva y judicial, previó otros órganos para el “cumplimiento de las demás funciones del Estado,” a los cuales caracterizó como “autónomos e independientes”, creando directamente algunos y dejando a la ley su organización y funcionamiento.

Comparten esta calificación constitucional, los órganos de control, los electorales, las universidades, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión y las corporaciones autónomas regionales. Con base en la abundante y reiterada jurisprudencia constitucional al respecto, son características de estas entidades las siguientes: i) No pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada”.

A lo cual se agrega que la autonomía que les es reconocida por la Constitución no implica que sean ajenas e independientes del mismo Estado, “pues cualquier entidad pública, por el simple hecho de pertenecer a un Estado de Derecho se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley.” Ahora bien, al expedir la ley (sic) 489 de 1998 el legislador regula la organización y el funcionamiento de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público, y determina aquellas que sin hacer parte de ésta conforman la administración pública, unas de las cuales son los organismos y entidades a los que la Carta reconoce autonomía e independencia, para cuyo tratamiento remite a “las respectivas leyes.” Así, en el artículo 38 trata de la “integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional”, tanto en el sector central como en el descentralizado, en ninguno de los cuales ubica a los entes autónomos; mientras que en el artículo 40, estatuye: “Artículo 40.

Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.” (…) su definición como entes autónomos, no la excluye de la definición de “administración pública” que trae el artículo 39 de la misma ley, que sobre el particular expresa: “Artículo 39.

Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. ( )” Del contenido de esta disposición concluye la Sala que las corporaciones autónomas regionales, incluída (sic) la del río Grande de la Magdalena, forman parte de la administración pública, pero son independientes de la rama ejecutiva (y por disposición del artículo 113 constitucional, de las demás ramas del poder público) y se rigen por las leyes especiales que la Constitución tiene previstas para ellas»[13].

Ahora bien, en el Decreto 1768 de 1994, compilado en el Decreto 1076 de 2015, quedó clara la relación de estas particulares entidades tanto con los entes territoriales, como con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible: «Artículo 2.2.8.4.1.4. Relación con las entidades territoriales. Las entidades territoriales de la jurisdicción de cada corporación son sus asociados y en tal virtud participan en la dirección y administración de las corporaciones conforme a lo previsto en la Ley 99 de 1993 y en las normas reglamentarias correspondientes.

Artículo 2.2.8.4.1.5. Relación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Las corporaciones pertenecen al SINA y en consecuencia el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como organismo rector del sistema, orientará y coordinará la acción de las corporaciones de manera que resulte acorde y coherente con la política ambiental nacional, lo cual hará a través de su participación en el consejo directivo y de lineamientos y directrices que con carácter general expida, sin perjuicio de los demás mecanismos establecidos por la ley, por el presente capítulo y demás normas que lo complementen.

De conformidad con lo establecido por los artículos 5 numeral 16 y 36 de la Ley 99 de 1993 el ministerio ejercerá sobre las corporaciones inspección y vigilancia, en los términos de la ley, el presente capítulo y demás normas que las complementen o modifiquen, tendiente a constatar y procurar el debido, oportuno y eficiente cumplimiento de las funciones establecidas en la Ley 99 de 1993».

En las normas sobre las Corporaciones Autónomas Regionales está prevista la creación de un régimen especial, pero hasta entonces perciben los emolumentos establecidos en el Decreto 1042 de 1978, y los demás que expresamente se hayan determinado para esta clase de entidades, tal como quedó en el artículo 12 del Decreto 1768 de 1994, compilado en el artículo 2.2.8.4.1.12 del Decreto 1076 de 2015[14].

El régimen de prima técnica consagrado en el Decreto 1661 de 1991. Con respecto al reconocimiento de prima técnica al jefe de una oficina asesora de una Corporación Autónoma Regional, el Decreto 2164 de 1991, «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto ley 1661 de 1991», establece: «ARTÍCULO 1. DEFINICION Y CAMPO DE APLICACIÓN. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.

Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto. Tendrán derecho a gozar de la prima técnica los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional».

Como se puede apreciar, en la normativa no se estableció expresamente la posibilidad de que este emolumento sea percibido por parte de los empleados de las Corporaciones Autónomas Regionales. Posteriormente, se expidió el Decreto 2164 de 1991, en el que no se incluyeron de manera expresa a los empleados de las Corporaciones Autónomas Regionales, como consta en el artículo 1, en los siguientes términos: «ARTICULO 1° DEFINICION Y CAMPO DE APLICACION.

La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.

Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de la prima técnica los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional.

También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados». Posteriormente, en el Decreto 1768 de 1994, compilado en el artículo 2.2.8.4.1.25. del Decreto 1076 de 2015, extendió la prima técnica a las corporaciones autónomas, así: «Régimen de estímulos. Los empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción de las Corporaciones podrán gozar del régimen de primera técnica y estímulos a la eficiencia, creados por el Decreto Ley 1661 de 1991, sus decretos reglamentarios y demás normas sobre la materia».

Más adelante, el presidente de la República, en desarrollo de las normas marco de que trata la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 1724 de 1997, que en su artículo 1°, modificó el artículo 3° del Decreto 1661 de 1991, para restringir el reconocimiento de esta prestación a los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público.

Y en el artículo 3°, determinó que, en los demás aspectos, la prima técnica se regiría por las disposiciones vigentes. En el artículo 4°, expresamente estableció que «aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento».

Lo anterior significa que esta norma estableció un régimen de transición, con el propósito de respetar los derechos de quienes devengaron la prima técnica por ocupar los cargos que a partir de la vigencia de este Decreto dejaron de ser beneficiarios de la misma. Así, se permitió que los empleados que reunieran los requisitos para acceder a la prima técnica con anterioridad a la vigencia del Decreto 1724 de 1997 continuaran en el goce de la misma hasta su retiro de la entidad o hasta que se cumpliera alguna de las condiciones para perder el derecho.

A su vez, el Decreto 1336 de 2003, en su artículo 1, modificó los empleos destinatarios de la prima técnica, para tener en cuenta sólo aquellos pertenecientes a los niveles directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor adscritos a los despachos del ministro, viceministro, director de Departamento Administrativo, superintendente y director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.

Y en el artículo 4, contempló el régimen de transición. Luego, el Decreto 2177 de 2006 en su artículo 3º, modificó los criterios para la asignación de la prima técnica, y consagró que a la misma tienen derecho los empleados con: a) título de estudios de formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada. Para otorgar el beneficio por el primer criterio se requiere que el funcionario acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe, sin que el título de estudios de formación avanzada se pueda compensar por experiencia, aun cuando y debe estar relacionado con las funciones del cargo.

Además, es claro que el otorgamiento de la prima técnica «por uno de los criterios de título de estudios de formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada, se evaluará según el sistema que adopte cada entidad». Es preciso poner de presente que esta Corporación ha dejado claro que la prima técnica se concede de acuerdo con la política de personal y las necesidades específicas de la entidad, en los siguientes términos: «La Superintendencia de Notariado y Registro como entidad descentralizada, técnica, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonial adscrita para la época de la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia a través de su Consejo Directivo como órgano competente estaba sujeto a efectos de regular la prima técnica a lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto 1661 de 1991 y 7° de su Reglamentario 2164 de 1991, que señalan lo siguiente: Artículo 9° Decreto 1661 de 1991: “ARTÍCULO 9º.

OTORGAMIENTO DE PRIMA TÉCNICA EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Dentro de los límites consagrados en el presente decreto las entidades y organismos descentralizados en la rama ejecutiva, mediante resolución o acuerdo de sus juntas, consejos directivos o consejos superiores, tomarán las medidas pertinentes para aplicar el régimen de prima técnica, de acuerdo con sus necesidades específicas y la política de personal que adopten”.

Artículo 7° Decreto 2164 de 1991: “ARTICULO 7o. DE LOS EMPLEOS SUSCEPTIBLES DE ASIGNACION DE PRIMA TECNICA. El Jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo 3o. del Decreto Ley 1661 de 1991, señalados en el artículo 3o. del presente Decreto”.

Ahora bien, el ejercicio de esta facultad según lo prevé el artículo 9° debe ejercerse dentro de los límites de lo dispuesto en la citada disposición. ¿Pero cuáles son esos límites? Según la parte final de la misma norma son: “… sus necesidades específicas y la política de personal que adopten”, sin embargo, esa directiva no debe leerse sola sino en concordancia con el artículo 7° del Decreto 2164 de 1991 transcrito y del cual se extrae que: - La adopción de la prima técnica debe hacerse por medio de resolución motivada o de acuerdo.

Ese acto debe contener de manera expresa los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica. - Ese reglamento debe adoptarse conforme a las necesidades específicas del servicio, la política de personal adoptada y con sujeción a la disponibilidad presupuestal.

Lo anterior significa que si bien el Legislador reguló los niveles en los cuales era viable el reconocimiento de la prima técnica teniendo como criterio para el caso que nos ocupa el de formación avanzada y experiencia, le dejó al organismo competente la obligación para determinar su reconocimiento el estudio de las necesidades específicas del servicio, su política de personal y la disponibilidad presupuestal.

Es decir, que fijó dos límites: en la definición de niveles dispuso un piso inferior, toda vez que lo posibilitó desde profesional pasando por ejecutivo, directivo y asesor, lo que significa, que no podía reconocer este criterio para niveles asistenciales o técnicos como sí le daba la posibilidad de hacerlo con el de desempeño, y un segundo control, referido a las condiciones de la empresa en materia laboral y presupuestal.

Es por ello que el artículo 7° dispone: “…conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica…”.

En ese entendido no se extralimitó el Consejo Directivo de la Superintendencia de Notariado y Registro al excluir el nivel profesional de la regulación del criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, porque su regulación podía hacerse dentro de los límites allí propuestos –requisitos- y conforme a la situación laboral y presupuestal de la entidad.

Eso si debe aclarar la Sala, que el análisis se hace sobre la base del alcance de la competencia sin entrar a analizar si el organismo tuvo en cuenta los presupuestos exigidos por las normas, toda vez, que el actor solamente se limitó a observar que se habían incluido únicamente los cargos de nivel directivo, asesor y ejecutivo “…dejando por fuera otras personas o funcionarios altamente calificados…” y la Sala no tiene los elementos para su estudio dado que es una obligación del actor conforme al artículo 177 del C.P.C probar los supuestos de hecho»[15].

Ahora bien, a partir del Decreto 1374 de 2010, se ha restringido el pago de la prima técnica en las Corporaciones Autónomas Regionales a los cargos previstos en el artículo 4, y en los decretos subsiguientes se ha mantenido la disposición en los siguientes términos: «Artículo 4°. Prima Técnica. El Director General de la Unidad Administrativa Especial, código 0015; los Superintendentes, código 0030; y quienes desempeñen los empleos a que se refieren los literales b), d) y e), del artículo 3° del presente decreto; los Rectores, Vicerrectores y Secretarios Generales de Instituciones de Educación Superior; los Gerentes o Directores Generales, los Subdirectores Generales y Secretarios Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de las Empresas Sociales del Estado y los Secretarios Generales de los Establecimientos Públicos percibirán prima técnica, en los términos y condiciones a que se refiere el Decreto 1624 de 1991 y demás normas que lo sustituyan o modifiquen»[16].

Del anterior recuento normativo, se establece que la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se consolida a favor del empleado público siempre que desempeñe en propiedad los cargos y niveles que disponga la norma que en el caso concreto se limita al nivel directivo y a los empleos de gerentes o directores generales, subdirectores generales y secretarios generales; así mismo, debe ser acorde con el sistema de evaluación de experiencia que adopte la entidad fijada y de conformidad con su política de personal.

La posibilidad de que los empleados de libre nombramiento y remoción perciban la prima técnica. Tal como se indicó previamente en la presente providencia, la prima técnica constituye un incentivo con el fin de atraer o mantener en el servicio público a servidores públicos altamente calificados. Como consecuencia de ello, tan solo es posible que le sea asignado a quienes tengan la condición de empleados en propiedad, bien sean de carrera o de libre nombramiento y remoción, lo que excluye la provisionalidad, bien sea que se trate de un cargo de carrera administrativa o uno de libre nombramiento y remoción. Precisamente varios de los cargos establecidos en las normas relativas a la prima técnica, pertenecen a la categoría de libre nombramiento y remoción, como pueden ser los del nivel asesor, dado que por sus funciones el vínculo surge en razón de la confianza.

Precisamente respecto de la naturaleza del nombramiento, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación señaló: «…Como quiera que las normas en comento desarrollan el principio constitucional consagrado en el artículo 53 de la Carta sobre la estabilidad o permanencia en el empleo, considera la Sala que el término de ”nombrados con carácter permanente”, hace referencia directa a los servidores públicos que en virtud de los méritos demostrados en el concurso respectivo, se encuentren desempeñando un cargo en propiedad conforme a la ley.

No sobra advertir que esta permanencia no implica de manera alguna que estos sean inamovibles. Es claro que la norma cobija también a los empleados de libre nombramiento y remoción que desempeñen cargos en propiedad en los niveles indicados en la ley. En este sentido la Corte Constitucional en Sentencia C-023 DE 1994, precisó: “La Estabilidad en el empleo es una manifestación del principio de seguridad, pues como el trabajo además de ser un medio de sustento vital es una manifestación del libre desarrollo de la personalidad.

Se hace entonces necesario que exista una estabilidad básica en dicho empleo, que no significa que el trabajador sea inamovible en términos absolutos, porque siempre se tendrán en cuenta las justas causas para dar por terminado el empleo. El principio de la estabilidad, que no debe confundirse con la inamovilidad absoluta e injustificada, se encuentra recogido en la filosofía que inspira la carrera administrativa, que no sólo consagra los postulados de eficiencia y eficacia, sino que es una realización de la igualdad y estabilidad.” (…) En este orden de ideas, resulta importante para la Sala precisar los siguientes aspectos: - La permanencia como requisito sine qua non para el otorgamiento de la prima técnica, ha estado consagrada en las normas reglamentaria desde 1991. - El nombramiento en propiedad entendido como aquel que se efectúa en cabeza de la persona, que además de cumplir los requisitos para desempeñar el cargo, ha sido seleccionado mediante concurso o siendo de libre nombramiento y remoción lo desempeñe en propiedad jurídicamente es el que le confiere el fuero de estabilidad o permanencia en el empleo. - La expresión “estén nombrados con carácter permanente” no se puede predicar de los empleos provistos en provisionalidad, toda vez que la situación en que se encuentran los funcionarios así nombrados, es eminentemente transitoria y precaria y, por lo mismo no pueden generar ningún tipo de estabilidad»[17].

En ese orden de ideas, se precisa que los cargos de libre nombramiento y remoción no están excluidos de la posibilidad de obtener la prima técnica. La restricción que se hace en las normas tiene que ver con la provisionalidad, aspecto que impide acceder al incentivo. 5. El caso concreto En el caso concreto está demostrado que Sandra Patricia Jiménez Londoño se vinculó a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) como jefe de oficina de control interno, empleo de libre nombramiento y remoción a través de la Resolución A- 1195 de 29 de septiembre de 2017, cargo en el que se posesionó el 2 de octubre de 2017[18].

Por medio de la Resolución A-1620 de 19 de diciembre de 2017 se negó el reconocimiento de la prima técnica porque, a juicio de la entidad no tenía experiencia que se pudiera considerar altamente calificada[19]. No se encuentra en el expediente el acto administrativo que contenga la política de personal de la entidad, por medio del cual se hayan establecidos los criterios para calificar como «altamente calificada» la experiencia de los servidores de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER.

Ahora bien, está claro que la demandante no ocupaba ninguno de los cargos establecidos en el artículo 4 del Decreto 999 de 2017 vigente para la época de su nombramiento, pues no se trataba del director, gerente o subdirector de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, cuyo texto es el siguiente: «Artículo 4°. Prima técnica. El Director General de Unidad Administrativa Especial, código 0015; los Superintendentes, Código 0030; y quienes desempeñen los empleos a que se refieren los literales b), d), e), 1), o) y p) del artículo 3° del presente decreto; los Rectores, Vicerrectores y Secretarios Generales de Instituciones de Educación Superior; los Gerentes o Directores Generales, los Subdirectores Generales y Secretarios Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de las Empresas Sociales del Estado y los Secretarios Generales de los Establecimientos Públicos percibirán prima técnica, en los términos y condiciones a que se refiere el Decreto 1624 de 1991 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan».

En consecuencia, no tiene derecho a reclamar la asignación de prima técnica. En ese orden de ideas, no es necesario analizar si la señora Jiménez Londoño excedía los requisitos de experiencia de la entidad, pues lo cierto es que el cargo de jefe de oficina asesora de control interno no está dentro de los previstos en el Decreto 999 de 2017, como empleos beneficiarios de la prima técnica en las corporaciones autónomas regionales, pues se reitera que en la normativa tan solo se incluyeron a los gerentes, directores y subdirectores.

En ese orden de ideas, se confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones expuestas en la presente providencia. 6. Costas Toda vez que se cumplen los presupuestos de los numerales 1, y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso[20], se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante puesto que se ha resuelto desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, y se acreditó que se causaron, ya que la entidad demandada presentó alegatos de conclusión de segunda instancia. Las mismas se liquidarán de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta por Sandra Patricia Jiménez Londoño en contra de la Corporación Autónoma regional de Risaralda CARDER.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la señora Sandra Patricia Jiménez Londoño, de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia, las cuales se liquidarán de conformidad con lo establecido en el artículo 366 de la Ley 1564 de 2012.

TERCERO. RECONOCER personería al abogado Isaías Moreno Aricapa, con tarjeta profesional de abogado 124.331 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 13 del aplicativo SAMAI.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 113 y 114 del expediente [2] Folios 111 a 113 del expediente. [3] Folios 114 a 122 del expediente. [4] Folios 142 a 150 vto. del expediente. [5] Folio 160 del expediente. [6] Folios 508 a 521 del expediente. [7] Folios 535 a 569 del expediente. [8] Folios 184 a 202 del expediente. [9] Escrito que se encuentra en el índice 13 de SAMAI. [10] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [11] «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». [12] Libardo Rodríguez Rodríguez, Estructura del poder público en Colombia, 15 Edición, Bogotá, Temis, pp. 152 y 153, 2017. [13] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 28 de junio de 2006, radicación 1755, consejero ponente: Enrique José Arboleda Perdomo. [14] Artículo 2.2.8.4.1.12.

Régimen de personal. Adóptase para los empleados de las Corporaciones, el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos establecido en el Decreto 1042 de 1978 o la norma que la modifique o sustituya, hasta tanto se adopte el sistema especial para las corporaciones. Las personas que prestan sus servicios a las corporaciones tendrán la condición de empleados públicos por regla general.

Excepcionalmente serán trabajadores oficiales aquellas personas que desarrollen las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 30 de julio de 2015, expediente: 0051-2010, magistrado ponente: Gerardo Arenas Monsalve. [16] Este artículo ha sido reproducido en los siguientes decretos: 1031 de 2011; 853 de 2012; 1029 de 2013; 199 de 2014; 1101 de 2015; 229 de 2016; 999 de 2017; 330 de 2018; 1011 de 2019; y 304 de 2020. [17] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 12 de diciembre de 2002, radicación 1477, magistrada ponente: Susana Montes de Echeverri. [18] Folio 6 del expediente. [19] Folios 12 y 13 del cuaderno principal del expediente. [20] “1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este Código. (…).”