15001-33-33-004-2017-00098-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN POPULAR / REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE POPULAR – No se selecciona / SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR / INCONFORMIDAD CON LA PROVIDENCIA ACUSADA – No responde al propósito de unificar jurisprudencia / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Para justificar la flexibilización del principio de congruencia / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Requiere indicar y sustentar las razones por las cuales la providencia debe ser objeto de revisión / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Sobre los requisitos desarrollados por la jurisprudencia para seleccionar un fallo para revisión / IMPROCEDENCIA DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR – Se pretende reabrir el juicio de legalidad planteado en el proceso ordinario La Sala observa que la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, fue notificada por medio de correo electrónico el 1° de abril de 2019, en consecuencia, cobró ejecutoria el día 4 del mismo mes y año. Por su parte, el actor popular presentó la solicitud de revisión eventual el 5 de abril de 2019, es decir, dentro del término establecido.

(…) Al estudiar de manera integral y detallada el texto de la petición, la Sección observa que el actor popular pidió la revisión, con fundamento en las siguientes razones: i) la declaración del hecho superado relacionado con el estado de los puentes peatonales objeto de la acción popular no era procedente, ii) el tribunal actuó contraviniendo una sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de flexibilización del principio de congruencia, iii) se requiere precisar los alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando sobrevienen nuevas circunstancias fácticas o elementos de prueba de la vulneración de los derechos colectivos, iv) se necesita interpretar de forma unificada el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, relacionado con la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que apruebe un pacto de cumplimiento y, v) no existe unidad de criterios en relación con la condena en costas y agencias en derecho.

Ahora, al examinar el escrito que contiene la petición, la Sala encuentra que no atiende a la finalidad de unificación de jurisprudencia propia del mecanismo de revisión eventual ni cumple con la carga suficiente de sustentación razonada, establecido en el numeral 2° del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011. Tampoco se encuadra en alguna de las hipótesis determinadas en el artículo 273 del referido código, como pasa a explicarse.

(…) [L]a Sala establece que el primer tema propuesto por el actor popular no cumple con la finalidad de la figura de revisión eventual, dado que él en su argumentación expuso principalmente razones de inconformidad en contra de la providencia de segunda instancia que declaró la vulneración de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y al goce del espacio público y el hecho superado relacionado con el estado de los puentes peatonales objeto de la acción popular.

En efecto, la Sala observa que el actor popular enfatizó su solicitud en la revocación de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019), es decir, que emplea el mecanismo de revisión eventual como un nuevo recurso o instancia adicional dentro del trámite del medio de control de protección de los derechos colectivos, circunstancia que desconoce el carácter eventual, no automático de este mecanismo y el propósito del mecanismo de revisión eventual, que es la unificación de la jurisprudencia. En lo que tiene que ver con los temas relacionados con la flexibilización del principio de congruencia, los alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando sobrevienen nuevas circunstancias fácticas o elementos de prueba de la vulneración de los derechos colectivos y la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que apruebe un pacto de cumplimiento, la Sección estableció que el peticionario no cumplió con la carga de sustentación razonada y suficiente ni ajustó los argumentos que planteó con la finalidad del mecanismo eventual de revisión. Finalmente, y teniendo en cuenta que esta corporación definió un criterio uniforme en relación con la condena en costas y agencias en derecho en las acciones populares, se torna improcedente seleccionar nuevamente el asunto para revisión respecto del referido tema.

En consecuencia, no procede la selección de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) para su revisión eventual. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 273 - ARTÍCULO 274 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 15001-33-33-004-2017-00098-01(AP)REV Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y EMPRESA DE ENERGÍA DE BOYACÁ EBSA BOYACÁ S.A. E.S.P. Asunto: Mecanismo de revisión eventual del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos – auto que resuelve sobre la solicitud de revisión presentada por el actor popular. [1] La Sala procede a resolver la solicitud de revisión eventual que presentó el actor popular respecto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 28 de marzo de 2019[2], mediante la cual esa corporación revocó parcialmente la providencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja del 7 de noviembre de 2018[3] que declaró parcialmente probada la excepción de cosa juzgada y la carencia actual de objeto por hecho superado.

En su lugar, el tribunal declaró: i) la vulneración de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, ii) el cese de tal vulneración, y iii) la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado. I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda[4]. 1. El señor Yesid Figueroa García instauró demanda en ejercicio de acción popular con el fin de obtener el amparo de las garantías colectivas a la defensa del patrimonio público, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Como consecuencia de lo anterior, el accionante pidió que se ordene, lo siguiente: 2.

Al municipio de Tunja que efectúe la recuperación, mantenimiento, reparación y arreglo de los daños que tienen las estructuras de los puentes peatonales ubicados en la: i) Avenida Maldonado con carrera 30 (sector Hugolino), ii) Avenida Oriental con Calle 24 (sector del Viaducto) y, iii) Avenida Norte con Calle 55 (sector de los barrios Villa Luz y Santa Rita) de esa ciudad, de modo que se garantice el uso seguro por parte de las personas en situación de discapacidad.

De manera subsidiaria, pidió que se disponga la construcción de puentes nuevos que reemplacen los existentes. 3. A la EBSA S.A. E.S.P que realice: i) el aislamiento o levantamiento de los cables de alta tensión que colindan con el Puente Peatonal de la Calle 55 del sector de los Barrios Villa Luz y Santa Rita y que atraviesan la Avenida Norte y ii) la señalización del cableado eléctrico. 1.1.1 Hechos de la demanda[5]. 4.

Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes hechos: 5. El accionante relató que el puente peatonal ubicado en el sector Hugolino de Tunja es paso obligado de los habitantes del sector, en especial de su comunidad estudiantil. Agregó que esa estructura presenta daños en su parte intermedia, consistentes en el desprendimiento parcial de sus paralelas inferiores.

Adujo que tal situación amenaza con causar un perjuicio grave a la integridad física y a la vida de los transeúntes y que para superar ese problema, se requiere de la intervención inmediata por parte de la administración municipal. 6. Argumentó que los puentes peatonales ubicados en los sectores denominados Viaducto y de los barrios Villa Luz y Santa Rita de Tunja presentan daños severos y no tienen una infraestructura que garantice para las personas con movilidad reducida su uso seguro y permanente.

Por lo anterior, se requiere que el municipio adelante las reparaciones y adecuaciones a que haya lugar o que construya nuevas infraestructuras que reemplacen las existentes. 7. El demandante aseguró que puso en conocimiento de la administración municipal las problemáticas indicadas; sin embargo, el ente no realizó alguna intervención tendiente a superar los daños de los que adolecen los referidos puentes peatonales o a mitigar el impacto estructural que presentan, de modo que se evite el riesgo o amenaza de los derechos colectivos invocados. 8.

Aseguró que el puente de la Avenida Norte con Calle 55 colisiona con cables de alta tensión y transmisión de energía eléctrica pero no existe algún tipo de señalización que advierta a los transeúntes del peligro o amenaza a su seguridad, vida e integridad. 9. Finalmente, afirmó que a través de varias peticiones advirtió al municipio de Tunja y a la EBSA E.S.P de los hechos que relató; sin embargo, no obtuvo respuesta de fondo a sus requerimientos. 1.2.

Sentencia de primera instancia. 10. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja profirió sentencia el día 7 de noviembre de 2018, por medio de la cual declaró probadas las excepciones de cosa juzgada, carencia actual de objeto por hecho superado y falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las pretensiones subsidiarias de la acción popular[6]. 11.

De forma previa y de oficio, determinó que frente a las pretensiones relacionadas con la falta de acceso a los puentes relacionados en la demanda de personas con limitaciones de movilidad, se configuró la excepción de cosa juzgada. 12. Explicó que ante el Tribunal Administrativo de Boyacá se adelantó la acción popular 15001233100020020247701, en la que se discutió la vulneración de derechos colectivos de las personas con restricciones de movilidad, causados por la carencia de accesos para hacer uso de los puentes peatonales de Tunja, en la que se incluyeron las infraestructuras objeto de esta demanda.

Indicó que el asunto fue decidido en segunda instancia por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 7 de julio de 2011, por medio de la cual se le ordenó a la ciudad la construcción de rampas y ascensores que permitan la movilización de esa población. 13. Con el propósito de resolver los cargos relacionados con las condiciones actuales y la proximidad del cableado eléctrico respecto de los puentes peatonales objeto de la demanda, la juez de primera instancia analizó las pruebas documentales allegadas y el dictamen pericial que se practicó en el trámite popular. 14.

De lo anterior, estableció lo siguiente: i) el desprendimiento de las barras laterales de la parte inferior de la pasarela del puente peatonal del sector de Maldonado fue reparado por el municipio como resultado de la ejecución del contrato 1218 de 2017, ii) el estado del puente del Viaducto no representa algún riesgo para la comunidad porque los daños que presentaba fueron corregidos por la administración y, iii) las falencias del puente peatonal del barrio Villa Luz fueron superadas con el mantenimiento que realizó el municipio.

En consecuencia, declaró la carencia actual del objeto frente a la pretensión relacionada con el mantenimiento de los puentes peatonales y negó la pretensión subsidiaria de ordenar su reemplazo. 15. Finalmente, en lo que tiene que ver con el peligro o amenaza a la seguridad, vida e integridad de los usuarios del puente peatonal ubicado en la Avenida Norte con Calle 55, aducido en la demanda, determinó que con el trenzado y el aislamiento de las líneas eléctricas que realizó la EBSA, se superaron los hechos que motivaron la acción popular. 1.3.

Recurso de apelación. 16. El actor popular interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia para que se revocara en su totalidad y se acogieran las pretensiones de la demanda. Alegó que si bien, con ocasión del trámite popular, el municipio llevó a cabo la intervención de los puentes objeto de debate, lo cierto es que ello no genera certeza de la superación de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.

Para sustentar su inconformidad, expuso los argumentos que se resumen a continuación[7]. 17. Consideró que la sentencia de primera instancia incurrió en defecto fáctico, debido a que la valoración del dictamen pericial fue precaria. Explicó que la juez erró al deducir de ese medio probatorio que los puentes objeto de la litis no presentan fallas estructurales, pues lo que determinó el perito es la necesidad imperiosa de llevar a cabo mantenimientos periódicos a dichas estructuras para evitar su deterioro progresivo y garantizar su vida útil. 18.

Alegó que la referida providencia desconoció el precedente jurisprudencial sobre el derecho colectivo que tienen las personas en situación de discapacidad de acceder a la infraestructura de servicios. Indicó que tal garantía fue reconocida por esta corporación mediante la sentencia de 8 de octubre de 2013[8], en la que se exhortó a los entes territoriales para que atendieran los deberes de protección prevención y cuidados de esa especial población. 19.

Agregó que la juez de instancia también desconoció el precedente del Consejo de Estado sobre la inexistencia de la cosa juzgada absoluta en acciones populares. Para sustentar su argumento, citó la sentencia proferida por la Sala de Decisión No. 3 de esta corporación el 22 de agosto de 2018, dentro del expediente 15001-33-33-007-2017-00036-00 pero no realizó alguna manifestación adicional. 20.

Finalmente, indicó que en la sentencia de primera instancia se omitió ordenar al municipio de Tunja que publicara la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, tal como lo prevé el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. 1.4. Sentencia de segunda instancia. 21. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, mediante sentencia proferida el 28 de marzo de 2019[9], al resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor popular contra la decisión inicial, revocó parcialmente el fallo de primera instancia. En su lugar, declaró la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda y la configuración de la carencia actual del objeto por hecho superado, en los siguientes términos: «Primero. Revocar la sentencia proferida el 07 de noviembre de 2018 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, en el proceso iniciado por Yesid Figueroa García contra el Municipio de Tunja y la Empresa de Energía de Boyacá S.A, excepto los numerales primero y cuarto que se confirman.

En su lugar, se dispone: SEGUNDO.- Declarar que el Municipio de Tunja vulneró los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público al faltar a su deber de rehabilitación o conservación de los puentes peatonales objeto de la litis, situación que cesó en el curso del trámite de la presente acción popular, razón por la cual, se configura en el proceso el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado.

TERCERO. - Declarar que la Empresa de Energía de Boyacá (EBSA S.A E.S.P) vulneró derechos colectivos al omitir el aislamiento y señalización del cableado eléctrico próximo al puente peatonal de la Avenida Norte con Calle 55 Barrio Villa Luz, situación que cesó en el curso del trámite de la presente acción popular, razón por la cual, se configura en el proceso el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado.

SEXTO. - Siempre que en el expediente aparezca que se causaron y, en la medida de su comprobación, condénese en costas al Municipio de Tunja y la Empresa de Energía de Boyacá (EBSA S.A E.S.P) en los términos del artículo 365 del CGP, las cuales serán canceladas por partes iguales. Segundo. Adicionar la sentencia apelada para: → Ordenar al Municipio de Tunja y la Empresa de Energía de Boyacá S.A. que, asumiendo los costos por partes iguales, publiquen en un diario de amplia circulación nacional, la parte resolutiva de los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro del presente tramite. […]» 22.

El tribunal analizó las pruebas allegadas al expediente y estableció que las averías que presentaba el puente peatonal ubicado en la Avenida Maldonado con calle 30 del sector Hugolino, fueron solucionadas por el municipio. Ello, como resultado de la ejecución del contrato de obra 1218 de 4 de septiembre de 2017. Agregó que de acuerdo con el registro fotográfico aportado por el perito y el informe final de ejecución de las obras de mantenimiento, pudo establecer que la administración municipal también llevó a cabo actividades de limpieza, pelado, alistado de muros y superficies, pintura sobre muros y estructuras en concreto y cambio de elementos metálicos deteriorados. 23.

En lo concerniente al puente peatonal ubicado en la Avenida Oriental con calle 24 del sector Viaducto, explicó que el accionante aportó un registro fílmico que sirvió de soporte para el decreto de medidas cautelares que se dispusieron mediante auto de 17 de agosto de 2017. Indicó que en esa providencia, se le ordenó al municipio de Tunja: i) instalar en los accesos del puente la señalización que advierta a los transeúntes de sus condiciones y, ii) realizar el reemplazo y/o mantenimiento necesario a las placas del puente, para efectos de atender el desgaste de la estructura y los hierros a la vista con el propósito de garantizar la seguridad de los transeúntes.

Agregó que en cumplimiento de esa orden, la demandada acreditó la intervención del inmueble en la pasarela y las escaleras de acceso, tal y como lo evidenció el perito en su dictamen. 24. Frente a la situación del puente peatonal ubicado en la Avenida Norte con calle 55, sector de los barrios Villaluz y Santa Rita, dijo que el municipio acreditó que en el marco de la ejecución del contrato de obra 1218 de 2017, realizó las actividades de reparación y limpieza de la referida estructura, intervención que también fue ratificada por el perito designado. 25.

El tribunal estableció que a la fecha de presentación de la demanda, el mal estado de los puentes peatonales configuraba la vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados; sin embargo, determinó que los hechos que la motivaron desaparecieron en el trascurso del proceso, debido a la intervención que realizó el municipio de Tunja. 26.

Concluyó que: i) se configuró la cosa juzgada frente a las pretensiones relacionadas con la falta de acceso a los puentes relacionados en la demanda de personas con limitaciones de movilidad, ii) a pesar que la juez de primera instancia estableció la carencia actual de objeto por hecho superado frente a las pretensiones de la demanda popular, olvidó declarar de manera previa la vulneración de los derechos colectivos y, iii) no había lugar a ordenar medidas protectoras porque las garantías populares fueron restablecidas. 27.

Finalmente, encontró procedente adicionar el fallo de primera instancia en el sentido de ordenar la publicación de las sentencias que resolvieron el asunto en un diario de amplia circulación. II. REVISIÓN EVENTUAL 2.1 Solicitud de revisión eventual. 28. Dentro del término legal, el 5 de abril de 2019[10], el actor popular solicitó la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en los argumentos que la Sala agrupa y resume a continuación. 29.

En primer lugar, el demandante indicó que las sentencias de instancia desconocieron la jurisprudencia unificada de esta corporación, fijada en la sentencia de 8 de octubre de 2013[11], en relación con el cumplimiento por parte de las administraciones públicas de los deberes de protección, prevención y cuidado de las personas en situación de discapacidad, específicamente el de asegurarles el acceso a espacios y bienes de uso público.

Agregó que el tribunal erró al declarar el hecho superado frente al estado de los puentes peatonales objeto de la demanda, pues las pruebas obrantes en el proceso evidenciaron que la amenaza a los derechos colectivos no había cesado. 30. En segundo término, el solicitante afirmó que el criterio del tribunal se opone a lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 5 de junio de 2018[12], en lo que tiene que ver con el principio de congruencia y su flexibilidad en la acción popular.

Indicó que el tribunal no desató el recurso de apelación frente a la vulneración de los bienes de uso público pese a que, en su criterio, ello guardaba una relación inescindible con las pretensiones de la demanda, y respecto del cual el demandado ejerció el derecho de contradicción. 31. Seguidamente, explicó que la sentencia debe ser seleccionada para que esta corporación unifique su postura sobre la figura de la cosa juzgada en las acciones populares, de forma que se acoja el criterio que expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999, según el cual en acciones populares es posible volver a demandar cuando surjan nuevas circunstancias fácticas o elementos de pruebas que demuestren alguna vulneración. Agregó que en este caso, el tribunal impuso un límite objetivo frente a ello y declaró la configuración de ese fenómeno. 32.

En cuarto lugar, advirtió divergencias interpretativas frente al penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, norma que establece que la parte resolutiva de la sentencia que apruebe el pacto de cumplimiento debe ser publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas. Añadió que según la misma sentencia C- 215 de 1999, esa carga es atribuible a las entidades accionadas; sin embargo, el Tribunal de Boyacá ha expedido fallos disímiles sobre este aspecto[13]. 33.

Seguidamente, señaló que la sentencia del tribunal debe ser seleccionada con el propósito de que se unifique la jurisprudencia reiterada en relación a la vigencia y aplicación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, relativo a las costas procesales y agencias en derecho. Agregó que esa norma ha sido interpretada de forma contradictoria y divergente por el Tribunal Administrativo de Boyacá y en contraposición del criterio expuesto en diferentes sentencias dictadas por las Secciones Quinta, Tercera y Primera del Consejo de Estado. 34.

Añadió que las referidas secciones de esta Corporación reconocen las costas procesales en trámites populares en casos en que el demandante actúa con temeridad o mala fe; sin embargo, en otros fallos, han considerado que la condena en costas obedece a un criterio objetivo, de forma que sólo se reconocen y liquidan cuando esté plenamente acreditada su causación. 35.

Advirtió que en varias providencias de esta corporación se ha sentado precedente, en el sentido de que la condena en costas es plenamente aplicable a las acciones populares, en lo que tiene que ver con los gastos que se acrediten dentro del proceso y, en otras ocasiones, se ha hecho referencia a la conducta del accionante dentro del trámite procesal aunque no haya actuado a través de apoderado judicial.

Para sustentar el desconocimiento del precedente judicial, especificó y analizó las sentencias del Consejo de Estado que se resumen a continuación. 36. En primer lugar, se refirió a la providencia del 4 de agosto de 2016 de la Sección Quinta[14], en la que se concluyó que la sentencia dictada por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en defecto fáctico al reconocer al actor popular costas procesales y agencias en derecho con fundamento en el Acuerdo 1887 de 2003.

En esa oportunidad, esa Sala indicó que la acción popular no es ajena al reconocimiento de las agencias en derecho y constituye un derecho del accionante a quien le prosperan las pretensiones de la demanda. 37. En segundo término, describió la sentencia del 29 de agosto de 2014 de la Sección Tercera, Subsección B[15], que condenó a las entidades vencidas en el trámite popular a pagar a los actores populares, en proporción al interés que les asista: i) las costas de la primera y segunda instancia, en aplicación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, norma que remite al procedimiento civil y, ii) las agencias en derecho, determinadas conforme con el artículo 19 de la Ley 1395 de 2011. 38.

Finalmente, relacionó la sentencia del 20 de junio de 2012 de la Sección Primera[16], en la que se dispuso la condena en costas a cargo de la entidad vencida. En esa oportunidad, esa Sala consideró que las agencias en derecho hacen parte de las costas y que procede su reconocimiento a favor del actor popular aun cuando no se haya actuado por intermedio de apoderado siempre que se compruebe que intervino durante todo el curso del proceso y que su actuación fue determinante para lograr la protección de los derechos colectivos vulnerados.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia. 39. Con la expedición del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[17], que adicionó el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, el legislador creó el mecanismo de revisión eventual en materia de acciones populares y de grupo. 40. Esta disposición estableció la competencia del Consejo de Estado para seleccionar la revisión eventual, a petición de parte o del Ministerio Público, de las sentencias que resuelven las acciones populares y de grupo o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de tales procesos, con el fin de unificar la jurisprudencia y garantizar la igualdad en la aplicación de la ley. 41.

A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expidió el Reglamento del Consejo de Estado. En el parágrafo 1° del artículo 13 estableció que: «De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.» 42.

En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a esta Sección, la Sala es competente para conocer y decidir sobre la selección de la solicitud de revisión de la acción popular de la referencia presentada por el actor popular. 3.2 Finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual 43. El mecanismo de revisión eventual en materia de acciones populares fue creado por la Ley 1285 de 2009.

La norma, a través de su artículo 11, adicionó el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en los siguientes términos: «Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia[18].

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

PARÁGRAFO 1 o. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios[19].

PARÁGRAFO 2 o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.» 44. En tales condiciones, el mecanismo de revisión eventual tiene como objetivo unificar la jurisprudencia en los procesos de acciones populares y de grupo por lo que esta Corporación se encuentra facultada para seleccionar, o no, las providencias -autos o sentencias- que finalicen el proceso.

Lo anterior, según el tema y con el fin de que se apliquen las mismas directrices en casos que compartan iguales supuestos fácticos y jurídicos. 45. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 270 estableció que el fallo que decide sobre la providencia seleccionada para revisión tiene el carácter de sentencia de unificación, en los siguientes términos: «Artículo 270.

Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 46.

La referida Ley 1437 de 2011 mantuvo el mecanismo de revisión eventual y plasmó su propósito de forma más clara, a través de su artículo 272, así: « Artículo 272. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.» 47.

De lo anterior, es posible deducir que la finalidad de la revisión eventual es la de unificar la jurisprudencia en los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, evitar la coexistencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema.

De esta manera, se asegura la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica y con ello, se garantizan los principios de igualdad y seguridad jurídica. 48. A continuación, el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 prevé, como causales de procedencia de la revisión eventual, las siguientes: «1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2.

Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación.» 49. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Auto IJ de 14 de julio de 2009[20], en relación con la finalidad de la unificación de jurisprudencia del mecanismo de revisión eventual contemplado en la Ley 1285 del 2009, criterio que resulta aplicable en vigencia de la Ley 1437 de 2011, precisó: «[…] 2.4.

El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. Cumplidos los anteriores presupuestos, ha de tenerse presente que la selección de una providencia para su revisión debe tener como propósito la unificación de jurisprudencia. Al respecto, la Constitución Política se ocupó de asignarle al Consejo de Estado, de manera expresa y precisa, el carácter y a la vez las funciones que corresponden a la máxima Corporación de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cuanto en el numeral 1 del artículo constitucional 237 se consagra como la primera de sus atribuciones la de “[d]esempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.

Pues bien, la aludida disposición constitucional no contiene un simple adjetivo calificativo en relación con el Consejo de Estado, ni se limita a realizar una mera descripción de su naturaleza jurídica, sino que, por el contrario, la primera de las atribuciones que el Constituyente tuvo a bien asignarle a esta Corporación, de entre el conjunto de funciones que se consideró relevante asignarle de forma directa, consistió, precisamente, en atribuirle la condición de Tribunal Supremo, dentro de lo que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se refiere, determinación adoptada por la Carta Política que se concreta en esa expresión que, por ello mismo, se encuentra llena de contenido y por lo cual está llamada a producir múltiples y muy variados efectos en el ordenamiento jurídico nacional. […] Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: • Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; • Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; • Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. • Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo. […]». 50.

En lo que tiene que ver con los requisitos que debe reunir la solicitud de revisión de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera del Consejo de Estado en auto proferido el 27 de abril de 2017[21], estableció lo siguiente: «[…] Del texto normativo mencionado, para la prosperidad del aludido mecanismo de revisión eventual se tienen como requisitos, los siguientes: a) Petición de parte o del Ministerio Público.

Se necesita solicitud expresa de parte o del agente del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por parte de la autoridad judicial. b) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La revisión recae, únicamente, sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. c) Petición presentada en oportunidad La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. d) La petición esté debidamente sustentada.

Como se mencionó en el acápite anterior, si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia, que el interesado exponga las razones por las cuales considera que la sentencia definitiva debe ser seleccionada para efectos del cumplimiento del fin unificador previsto en la ley.[…]» (Destacado del texto original) 51.

De conformidad con lo expuesto, para que el mecanismo de revisión eventual proceda frente a los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos, se requiere que se cumplan los siguientes presupuestos: i) debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público; ii) la providencia objeto de revisión debe determinar la finalización o el archivo del respectivo proceso y haber sido proferida por un tribunal administrativo que no sea susceptible de recurso de apelación ante el Consejo de Estado, iii) procede cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y cuando se oponga a alguna sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de la Corporación; iv) el fin de la revisión debe ser la unificación de jurisprudencia y; v) la solicitud debe estar debidamente sustentada. 52.

La Sala aclara que si bien la revisión eventual procede respecto de providencias y sentencias en firme, sobre las cuales se han agotado las correspondientes instancias; no constituye una tercera instancia. Lo anterior conforme al criterio pacífico de esta Corporación[22], según el cual cuando el Consejo de Estado conoce del mecanismo de revisión eventual no actúa como juez de instancia sino como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 53.

La Sección también precisa que la selección del asunto para adelantar el mecanismo de revisión no es automática ni absoluta, de manera que aunque la solicitud de revisión esté conforme a los lineamientos trazados por la Sala Plena del Consejo de Estado, ello no obliga al escogimiento del asunto, toda vez que la revisión, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual[23]. 54.

De lo expuesto, la Sala deduce que la revisión eventual es un mecanismo procesal especial y excepcional, por lo tanto autónomo y diferente en su finalidad y alcance respecto de los intereses y propósitos perseguidos por las partes en el proceso original, aunque ligado tanto fáctica como jurídicamente con los diversos extremos debatidos en el litigio en el que se origina; sin embargo, «resulta abiertamente improcedente presentar la solicitud de revisión eventual con el propósito de ejercer un control de legalidad respecto de cualquiera de las providencias proferidas dentro del proceso»[24]. 4.

Caso concreto. 55. La Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir si en el presente caso hay lugar a seleccionar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Con ese propósito, la Sala verificará si se cumplen los requisitos y los presupuestos de procedencia de dicho mecanismo, de conformidad con la normativa y jurisprudencia antes referida, atendiendo también a cada uno de los temas frente a los que el actor popular pide unificación de criterio. 4.1.

Petición expresa de parte de revisión de una providencia que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso presentada de forma oportuna. 56. De conformidad con lo establecido en el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, el mecanismo de revisión eventual debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al proceso. 57.

La Sala observa que la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá[25], fue notificada por medio de correo electrónico el 1° de abril de 2019[26], en consecuencia, cobró ejecutoria el día 4 del mismo mes y año. Por su parte, el actor popular presentó la solicitud de revisión eventual el 5 de abril de 2019[27], es decir, dentro del término establecido. 58.

Conforme se indicó, la providencia objeto de la solicitud de revisión eventual fue proferida por un tribunal administrativo y determinó la finalización del respectivo proceso. La remisión del expediente de la referencia para decidir sobre la revisión eventual fue ordenada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 10 de abril de 2019[28]. 59.

Al estudiar de manera integral y detallada el texto de la petición, la Sección observa que el actor popular pidió la revisión, con fundamento en las siguientes razones: i) la declaración del hecho superado relacionado con el estado de los puentes peatonales objeto de la acción popular no era procedente, ii) el tribunal actuó contraviniendo una sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de flexibilización del principio de congruencia, iii) se requiere precisar los alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando sobrevienen nuevas circunstancias fácticas o elementos de prueba de la vulneración de los derechos colectivos, iv) se necesita interpretar de forma unificada el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, relacionado con la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que apruebe un pacto de cumplimiento y, v) no existe unidad de criterios en relación con la condena en costas y agencias en derecho. 60.

La Sección encuentra que la solicitud de revisión eventual presentada por el actor popular no cumple con la finalidad prevista para este mecanismo, esto es, la unificación de jurisprudencia, pues de su contenido no se establece ese propósito, más bien se deduce que principalmente cuestiona la sentencia de segunda instancia que profirió el Tribunal Administrativo de Boyacá, el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019). 62.

Analizada la petición de revisión, la Sala constata que el primer tema propuesto se orienta a ejercer un control de legalidad sobre la providencia y que con él se pretende reabrir el debate probatorio surtido en las instancias ordinarias. En efecto, el peticionario aduce razones de inconformidad frente a la declaración del hecho superado, al afirmar que obedeció a la indebida valoración que hizo el fallador de segunda instancia de las pruebas practicadas dentro de dicho proceso.

Comoquiera que el presente mecanismo no supone el acceso a una tercera instancia donde se pueda suscitar nuevamente un debate probatorio, las razones sostenidas por el accionante, respecto a este punto, resultan abiertamente improcedentes a la naturaleza de la revisión eventual. 63. En este sentido, la Sección establece que el asunto no cumple con la finalidad de la figura de revisión eventual, dado que el demandante popular sustentó en gran parte su solicitud de revisión en proponer un control de legalidad de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en particular, para que el Consejo de Estado valore nuevamente las pruebas practicadas en sede popular y enfatizó su solicitud en la revocación de la providencia expedida el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019). 64.

Ahora, si bien el actor popular refirió la sentencia de 8 de octubre de 2013[29], proferida por el Consejo de Estado, oportunidad en la que se decantó la jurisprudencia «sobre el derecho al espacio público y su utilización por los discapacitados […], en relación con las condiciones en que tiene derecho a usarlo.», en su argumentación expone razones de inconformidad en contra de la providencia de segunda instancia que declaró la vulneración de los derechos colectivos referidos porque el municipio de Tunja omitió su deber de rehabilitación o conservación de los puentes peatonales objeto de la litis y declaró la carencia actual de objeto debido a que en el trascurso del proceso se superó tal vulneración; sin embargo, no explicó la forma en que el fallo de segunda instancia se apartó del criterio de unificación. 65.

De esta manera, el peticionario emplea el mecanismo de revisión eventual como un nuevo recurso o instancia adicional dentro del trámite del medio de control de protección de los derechos colectivos, circunstancia que desconoce el carácter eventual, no automático de la revisión, que es la unificación de la jurisprudencia. 4.3. De la flexibilización del principio de congruencia 66.

El segundo argumento que sustentó la petición de selección, se relaciona con el presunto desconocimiento de la regla establecida en la sentencia de unificación, proferida el 5 de junio de 2018[30] por el Consejo de Estado, en relación con la flexibilización del principio de congruencia en materia de acciones populares. La Sala precisa que en esa providencia esta corporación estableció que «el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa». 67.

De lo trascrito, se deduce que en criterio de esta corporación, la modulación a la regla general de congruencia, requiere de la concurrencia de por lo menos dos requisitos, esto es: i) la conexidad de los derechos invocados en la demanda con los que no lo han sido y, ii) el aseguramiento de la garantía de contradicción a la parte demandada. 68.

En el caso concreto, el peticionario en su solicitud indicó que el tribunal desconoció la anterior regla porque no ejerció la facultad de proferir fallos ultra o extra petita pese a que «el juez popular tiene dicha facultad y debe ejercerla cuando en el curso del debate surgen circunstancias que no fueron expresadas en la demanda y de contera afectaciones a los derechos colectivos que aunque no sean objeto de la acción tengan una relación estrecha con los derechos colectivos prenombrados»; sin embargo, no identifica algún derecho colectivo, reproche, circunstancia o argumento que el tribunal hubiera omitido resolver pese a que se relacionaban con las garantías colectivas invocadas en la demanda. 69.

De lo anterior, no es posible advertir contradicción entre lo resuelto por el tribunal y la postura unificada de flexibilización del principio de congruencia en acciones populares que invoca el solicitante. En consecuencia, no se encuentra acreditada alguna oposición o divergencia que habilite la posibilidad de que esta corporación seleccione el asunto de la referencia con miras a proferir un fallo de unificación. 4.4 Alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando sobrevienen pruebas de la vulneración de los derechos colectivos. 70.

El peticionario considera que se requiere que el Consejo de Estado defina los alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando sobrevienen nuevas circunstancias fácticas o elementos de prueba de la vulneración de los derechos colectivos, en igual sentido al que estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999. 71.

La Sala precisa que la Corte, en la sentencia referida por el peticionario, resolvió la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 11, 12 (parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998. 72. En lo que tiene que ver con el tema analizado, la Sección observa que en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 27[31] de la Ley 472 de 1998, «en el entendido de que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.» 73.

En la misma providencia, la Corte explicó que en las acciones populares no es posible conceder el alcance de cosa juzgada absoluta a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, «pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.»[32] 74.

En esa oportunidad, esa corporación se refirió a la hipótesis en la que se haya logrado un acuerdo en sede popular, contenido en el pacto de cumplimiento, y en la misma comunidad titular de los derechos e intereses colectivos se generen nuevas situaciones que los vulneren y que obedezcan a causas distintas a las alegadas y a la aparición de informaciones de carácter técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez ni las partes al momento de conciliar la controversia.

Frente a ello, concluyó que «debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa.»[33] 75.

En este orden, se tiene que la Corte fue clara en establecer que la cosa juzgada es una regla general y que admite como excepción la sentencia que apruebe un pacto de cumplimiento, caso en el cual esa decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa. En ese evento, es posible volver a analizar el asunto, cuando se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto. 76.

Lo expuesto encuentra su razón de ser, en la necesidad de garantizar los derechos de las personas afectadas que no participaron en el pacto de cumplimiento. En palabras de la Corte, si bien, quienes resulten lesionados «pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.»[34] 77.

La Sección observa que la anterior construcción jurídica se realizó en sede de control abstracto de constitucionalidad, de manera que tiene en sí misma alcances de cosa juzgada constitucional en los términos del artículo 243 de la Carta Política[35]. En consecuencia, la sustentación de la procedencia de la solicitud de revisión de la referencia en una cuestión frente a la cual no existe mayor controversia no resulta suficiente ni adecuada. 78.

Además, la Sala destaca que las sentencias de instancia en el asunto analizado no fueron producto de acuerdo alguno, concretado en un pacto de cumplimiento. Ellas se profirieron agotadas todas las etapas procesales previstas en la Ley 472 de 1998, es decir, que estamos ante un supuesto distinto al que estudió la Corte Constitucional en la sentencia que refirió el solicitante.

En este orden, no hay lugar a la selección del asunto para su eventual revisión con fines de precisar la figura de la cosa juzgada, en los términos planteados en la petición. 4.5. Divergencias interpretativas respecto del penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, relacionado con la publicación en medio de comunicación de amplia circulación nacional de la parte resolutiva de la sentencia que culmine con pacto de cumplimiento 79.

Del contenido de la solicitud de revisión, la Sección establece que el actor popular pide que se unifique la jurisprudencia de esta corporación en lo que tiene que ver con el mandato contenido en el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, respecto del que afirmó, admite varias interpretaciones; sin embargo no explicó ni expuso cuáles serían.

La referida norma establece lo siguiente: «La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas.» 80. El peticionario afirmó que la publicación que ordena el referido artículo también se requiere en los casos en que el trámite popular no termina con acuerdo o pacto de cumplimiento, esto es, cuando la sentencia se expide luego de un debate probatorio pero no expuso razones concretas que sustentaran la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre ese aspecto puntual. 81.

En efecto, el peticionario relacionó en un cuadro tres (3) sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de 16 de agosto y 9 de octubre de 2018 y 28 de marzo de 2019 pero no explicó si existía alguna contradicción entre ellas ni señaló sentencias o providencias de los diferentes tribunales administrativos en las que se hubieren aplicado criterios jurídicos distintos.

Tal información era necesaria para que la Sala pudiera establecer si las decisiones son contrapuestas, de manera que se justifique la unificación y resolver si procede o no a su revisión. De lo anterior, se establece que este punto de la petición no cumple con la carga de sustentación razonada y suficiente ni con la finalidad del mecanismo de eventual revisión. 4.6.

De la unidad de criterios en relación con la condena en costas y agencias en derecho 82. En último lugar, el actor popular pidió que se seleccione el asunto para que esta corporación unifique su jurisprudencia en torno a la vigencia y el alcance del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, de modo que se supere la falta de unidad de criterios en cuanto a la procedencia y forma de liquidar la condena en costas y agencias en derecho en las acciones populares, especialmente como forma de estimular la presentación de demandas y recompensar los recursos y gastos en que incurre la parte accionante en el trámite.

Lo anterior, ante la eliminación del incentivo económico que establecían los artículos 39 y 40 de la misma norma. 83. Con el propósito de mostrar la presunta disparidad de criterios, el solicitante refirió algunos fallos expedidos por las Secciones Primera, Tercera y Quinta del Consejo de Estado, así como del Tribunal Administrativo de Boyacá y varios juzgados administrativos de Tunja.

Además, invocó lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 630 de 2011, de la que concluyó que ante la derogatoria del incentivo, es posible hacer uso de los recursos que provienen de las costas para promover la interposición de acciones populares. 84. La Sala observa que sobre el tema que se analiza, la Sección Quinta de esta corporación, mediante auto de 24 de enero de 2019[36], seleccionó para revisión un proceso de acción popular promovido por el también aquí solicitante, Yesid Figueroa García, en torno a la condena en costas y agencias en derecho, en los mismos términos que se plantean en esta oportunidad.

En efecto, de los antecedentes que se expusieron en esa providencia, la Sala constata que en aquella ocasión, el solicitante invocó las misma sentencias que refirió en este tramité, esto es, de la Sección Quinta del 4 de agosto de 2016[37], de la Sección Tercera, Subsección B, del 29 de agosto de 2014[38] y de la Sección Primera del 11 de agosto de 2011[39]. 85.

En la referida providencia de 24 de enero de 2019[40], la Sección Quinta del Consejo de Estado, concluyó lo siguiente: «3.4 Conclusión. Teniendo en cuenta que la solicitud de revisión eventual fue presentada oportunamente, reúne los requisitos previstos en el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011, cumple con la exposición razonada de que trata el artículo 274 ejusdem y se ajusta al propósito unificador que el legislador impuso para este mecanismo, la Sala accede a la revisión eventual de la sentencia dictada el 16 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se resolvió la acción popular interpuesta por el señor Yesid Figueroa García contra el municipio de Tunja.

En atención a los motivos que sustentaron la formulación del mecanismo de revisión eventual y a las sentencias del Consejo de Estado que el actor señaló desconocidas por el mencionado tribunal, la Sala selecciona el presente asunto con el fin de unificar jurisprudencia en los siguientes puntos de derecho: 1. Alcance interpretativo del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones del Código General del Proceso en relación con las costas procesales en el marco de las acciones populares. 2.

Procedencia de la liquidación de agencias en derecho en los procesos donde se promueve la protección de intereses colectivos por vía de la acción popular.» (Subrayado fuera del texto original). 86. De lo expuesto, se establece que el tema de reconocimiento y condena en costas y la liquidación de las agencias en derecho en los términos pretendidos por el solicitante, fue seleccionado por la Sección Quinta del Consejo de Estado con fines de unificación jurisprudencial. 87.

El referido asunto fue decidido por la Sala Veintisiete Especial de Decisión - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación por medio de la sentencia de 6 de agosto de 2019[41], en la que se resolvió lo siguiente: «PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]» 88.

De conformidad con lo expuesto, la Sección observa que antes de la presentación de la solicitud de revisión eventual que ahora resuelve, el 5 de abril de 2019, la Sección Quinta había seleccionado la sentencia dictada el 16 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se resolvió la acción popular interpuesta por el señor Yesid Figueroa García para unificar el tema de costas procesales, incluidas las agencias en derecho de quien actúa a nombre propio.

Además, como se advirtió, a la fecha esta Corporación tiene definido un criterio uniforme sobre el referido asunto procesal. 89. En conclusión, la Sala establece que el primer tema propuesto por el actor popular no cumple con la finalidad de la figura de revisión eventual, dado que él en su argumentación expuso principalmente razones de inconformidad en contra de la providencia de segunda instancia que declaró la vulneración de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y al goce del espacio público y el hecho superado relacionado con el estado de los puentes peatonales objeto de la acción popular. 90.

En lo que tiene que ver con los temas relacionados con la flexibilización del principio de congruencia, los alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando sobrevienen nuevas circunstancias fácticas o elementos de prueba de la vulneración de los derechos colectivos y la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que apruebe un pacto de cumplimiento, la Sección estableció que el peticionario no cumplió con la carga de sustentación razonada y suficiente ni ajustó los argumentos que planteó con la finalidad del mecanismo eventual de revisión. 92.

Finalmente, y teniendo en cuenta que esta corporación definió un criterio uniforme en relación con la condena en costas y agencias en derecho en las acciones populares, se torna improcedente seleccionar nuevamente el asunto para revisión respecto del referido tema. En consecuencia, no procede la selección de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) para su revisión eventual.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión eventual la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) en la acción popular que promovió el señor Yesid Figueroa García contra el Municipio de Tunja y Empresa de Energía de Boyacá - EBSA S.A. E.S.P, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR por correo electrónico esta providencia al demandante, a los demandados y al Ministerio Público.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada Firmado electrónicamente Ausente con excusa WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrado | Firmado electrónicamente | |GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ | |Magistrado | | | | | Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] En adelante EBSA S.A. E.S.P [2] Folios 328 a 342. [3] Folios 402 a 436 [4] El actor popular radicó la demanda de acción popular el 2 de diciembre de 2009 (Folios 1 a 5 del cuaderno 1). [5] Folios 2-6 del cuaderno 1 [6] Folios 328 – 342 [7] Folio 341 - 375 [8] M.P Enrique Gil Botero, radicación 08001-33-31-003-2007-00073-01 (AP) REV. [9] Folios 402 – 436 [10] Folio 438 [11] M.P Enrique Gil Botero, radicación 08001-33-31-003-2007-00073-01 (AP) REV. [12] Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 15001-33-31-001-2004-01647-01, demandado: Municipio de Tunja. [13] Relacionó un listado de las decisiones que considera dispares entre las salas de decisión Nos. 1 y 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá. [14] Acción de tutela No. 11001-03-15-000-2016-00280-01 AC, M.P Alberto Yepes Barreiro. [15] Acción popular No. 25000-23-24-000-2011-00032-01 AP, M.P Stella Conto Díaz. [16] Acción popular No. 25000-23-24-000-2010-00747-01 AP, M.P María Elizabeth García González. [17]

ARTÍCULO 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. [18] Inciso 1o. declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández, ' en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión'. [19] Parágrafo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández, ' en el entendido de que se trata de una competencia adicional del Consejo de Estado, de que la eventual revisión es contra sentencias o providencias que pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela'. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 14 de julio de 2009, Radicación número: 20001-23-31-000-2007-00244- 01(IJ)AG, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [21] Consejo de Estado.

Sección Primera. Auto de 27 de abril de 2017, Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02919-01(AG) REV4. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [22] Sobre el alcance, finalidad y requisitos del mecanismo de revisión eventual pueden consultarse las siguientes providencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación: i) sentencia del 1.º de diciembre de 2015, Radicación número: 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP), ii) sentencia del 8 de octubre de 2013 Radicación número: 08001-33-31-003- 2007-00073-01(AP)REV y iii) sentencia del 3 de septiembre de 2013 Radicación número: 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ). [23] Consejo de Estado.

Sección Tercera. Auto del 11 de septiembre de 2012, Exp. 2010-00205-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [24] Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de 25 de marzo de 2021, Radicación número: 11001-33-42-048-2019-00356-01(AG)REV. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [25] Folios 402 – 436 vuelto. [26] Folio 437. [27] Folio 438. [28] Folios 460 y 461. [29] M.P Enrique Gil Botero, radicación 08001-33-31-003-2007-00073-01 (AP) REV. [30] Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01, Demandado: municipio de Tunja. [31] La norma regula el pacto de cumplimiento en las acciones populares. [32] Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999 [33] Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999 [34] Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999 [35]

ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. [36] Sección Quinta, auto de 24 de enero de 2019, M. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV, demandado: municipio de Tunja – Boyacá. [37] Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, M.P Alberto Yepes Barreiro.

Acción de tutela No. 11001-03-15-000-2016-00280-01 AC [38] Sección Tercera, Subsección B, M.P Stella Conto Díaz. Acción popular No. 25000-23-24-000-2011-00032-01 AC [39] Sección Pr;BNPl{†äçû |; H I K å =PS‚Šimera, sentencia del 11 de agosto de 2011, M.P María Elizabeth García González. Acción popular No. 85001-23-31-000-2010-00131-01 AP [40] Sección Quinta, M. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-33-33-007-2017- 00036-01(AP)REV, demandado: municipio de Tunja – Boyacá. [41] Sala Veintisiete Especial de Decisión - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV, demandado: municipio de Tunja – Boyacá