ACCIÓN DE NULIDAD / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El Tribunal declaró la ineptitud sustantiva de la demanda porque se ejerció formalmente una acción de nulidad simple pero materialmente correspondía a una de nulidad y restablecimiento del derecho. […] La Sala confirmará la decisión de primera instancia teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre este asunto. […] [E]l Consejo de Estado ha entendido que ante casos como éste, debe tenerse en cuenta el objeto real de la acción y no solo su nombre.
En consecuencia, no puede resolverse de fondo esta demanda que, bajo la acción de nulidad simple, buscaba obtener un beneficio patrimonial particular con la anulación de un acto administrativo concreto que definió derechos y situaciones jurídicas de varios particulares, casi 15 años después de su ejecutoria. Pese a que el texto original de la demanda fue corregido y se eliminó la pretensión expresa de ordenar que el bien quedara en cabeza de los difuntos […], lo cierto es que con ella se pretendía evidentemente la obtención de ese específico efecto.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción procedente contra actos administrativos particulares, cita: Corte Constitucional, sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 20 de abril de 2012, rad. 19330, C. P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. ACCIÓN DE NULIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE NULIDAD Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Como lo indicó el tribunal, los demandantes ejercieron una acción de nulidad con un objeto propio de una acción de nulidad y restablecimiento.
Para el momento en que se radicó la demanda, como también lo advirtió el tribunal, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya estaba caducada, lo que impedía resolver de fondo el asunto. Las diferencias entre el objeto de una acción y de la otra no son menores. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstracto como la de nulidad, sino también para obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de medidas para su pleno restablecimiento o reparación. Dado que la acción de nulidad simple se ejerce exclusivamente en interés general y con el fin de salvaguardar el orden jurídico, ella puede cuestionar la legalidad de cualquier acto administrativo.
La nulidad puede interponerse incluso contra actos de contenido particular y concreto, sólo si su objeto es preservar la legalidad y la integridad del orden jurídico. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Las diferencias entre el objeto de una y otra acción, en efecto, determinan su régimen de caducidad.
La nulidad simple puede intentarse en cualquier tiempo, por la prevalencia de la necesidad de mantener el orden jurídico general. La de nulidad y restablecimiento del derecho, en cambio, tiene un término de caducidad de cuatro meses que protege la seguridad jurídica y sanciona la inactividad de quien busca la protección exclusiva de un interés particular.
NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del consejero Fredy Ibarra Martínez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D. C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 41001-23-31-000-2008-00328-01(59009) Actor: ANDERSON JAVIER CALLEJAS CAPERA Y OTROS Demandado: NACIÓN - INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO RURAL - INCODER Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Indebida escogencia de la acción de nulidad.
Síntesis del caso: Los demandantes ejercieron la acción de nulidad simple. Pretendían la revocatoria de un acto administrativo de adjudicación en el régimen de parcelación, para que las cuotas partes del predio volvieran a la sucesión de dos personas fallecidas. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró la excepción de inepta demanda y se inhibió de pronunciarse sobre el fondo.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Posición de la parte demandante. 1.2 Posición de la parte demandada. 1.3 Sentencia de primera instancia. 1.4 Recurso de Apelación. 1.1. Posición de la parte demandante Tulia Callejas Perdomo, en su nombre y el de Diego Fernando Callejas Capera; Anderson Javier Callejas Capera y Luis Eduardo Callejas Capera, mediante apoderado ejercieron la acción de nulidad simple contra la Resolución 3095 de 17 de diciembre de 1993, del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCODER.
Solicitaron que se declarara la nulidad de ese acto administrativo que adjudicó a José Diego Callejas Perdomo unas parcelas que hacen parte de un predio de mayor extensión conocido como “las mercedes”, en Natagaima – Tolima y en Villavieja Huila. Y que, como consecuencia de la anulación, se ordenara “que los mencionados predios pertenecen a los causantes Beatriz Capera y Jose Diego Callejas Perdomo”[1].
La demandante desistió de esta segunda pretensión porque el tribunal indicó que se había hecho referencia a una acción de nulidad simple pero se pretendía un restablecimiento del derecho. Según los demandantes, los esposos Jose Diego Callejas y Beatriz Capera, fueron beneficiarios de la adjudicación de 1/27 parte en común y proindiviso del predio “las mercedes”.
Esa adjudicación se hizo mediante Resolución 773 de 1989 de Incora. Beatriz Capera falleció el 29 de junio de 1992 y su sucesión no se liquidó. Pese a eso, José Diego Callejas se hizo adjudicar cuotas parte de los mismos inmuebles mediante Resolución 3094 de 1993. Ese último acto administrativo, según la demanda, tiene “vicios de forma, es decir por expedición irregular” porque se violaron los derechos de los hijos de Beatriz Capera, que eran herederos de los derechos de ella sobre esos predios.
La adjudicación no tuvo en cuenta la sucesión, y en consecuencia generó un detrimento patrimonial en los demandantes. Además, José Diego Callejas también falleció, por lo que la anulación del acto es indispensable para liquidar esta nueva sucesión. Aseguraron que la resolución está viciada por falsa motivación porque el INCORA desconocía la muerte de Beatriz Capera “y como tal desconocía si la herencia de esta se había liquidado o no”, y que solicitaron la revocatoria directa del acto pero el Incoder les informó que “eso era materia de un proceso judicial”.
En los alegatos de conclusión[2] sostuvieron que sí procedía la nulidad simple porque el acto debió haberse notificado a Beatriz Capera y eso fue imposible porque había fallecido. Ese acto debió notificarse a los herederos de la señora Capera, pero como no se hizo así, se violó el artículo 29 de la Constitución. 1.2. Posición de la parte demandada En la contestación de la demanda[3], y en los alegatos de conclusión[4], el Incoder se opuso a las pretensiones y explicó que el acto demandando era legal porque el Incora no debía verificar la finalización del trámite de sucesión de una de las adjudicatarias iniciales del predio.
El predio fue comprado originalmente por el Instituto en 1988 y fue destinado al programa de parcelaciones. En ese programa se adjudicó 1/27 parte en común y proindiviso a Beatriz Capera y a José Diego Callejas mediante resolución 773 de 1989. Después, ese acto fue revocado por resolución 209 de 1993 para adelantar un nuevo trámite de adjudicación mediante el acto administrativo que ahora se demanda.
Con base en esa historia del acto, opuso dos excepciones. Primero la de inepta demanda porque no se daban los presupuestos para demandar mediante la acción de nulidad simple un acto administrativo de carácter particular. Y en segundo lugar, la excepción de ausencia de fundamento para reprochar la legalidad de la adjudicación. El Incora adjudicó un predio de su propiedad, de acuerdo con lo exigido por la ley.
No es propio de ese procedimiento analizar otros asuntos como el que exigían los demandantes, relacionados con la clarificación de derechos sucesorales que no tienen relación alguna ni con la competencia para emitir el acto, ni con su motivación o finalidad. 1.3 Sentencia recurrida La sentencia declaró la ineptitud sustantiva de la demanda porque la parte demandante pretendió obtener un directo y personal beneficio con la solicitud de anular el acto mediante una acción de nulidad simple.
Para ello debería haber interpuesto una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, distinta incluso a las acciones especiales previstas por la ley 160 de 1994 para asuntos agrarios. Los demandantes no se refirieron a la defensa general y abstracta de la legalidad del acto o a un interés colectivo especial sino que se centraron en la pretensión de que el predio debía volver al patrimonio de Beatriz.
La reclamación era estrictamente subjetiva y particular: pese a que se eliminó la pretensión de restablecimiento del derecho, se deducía claramente que la consecuencia de la anulación era un beneficio directo de los demandantes. Debieron demandar a tiempo la nulidad y restablecimiento de su derecho. 1.4 Recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara y que en su lugar se resolviera de fondo el problema planteado[5].
Sostuvo que se dictó una sentencia inhibitoria infundada, porque en la admisión de la demanda ya se había decidido sobre su cumplimiento de los requisitos de ley, por lo que al momento de la sentencia solo quedaba la opción de resolver de fondo el asunto. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Síntesis del caso. 2.2. Indebida escogencia de la acción. 2.3 Costas 2.1 Síntesis del caso El Tribunal declaró la ineptitud sustantiva de la demanda porque se ejerció formalmente una acción de nulidad simple pero materialmente correspondía a una de nulidad y restablecimiento del derecho.
La parte demandante solicitó que se revoque esa sentencia y que se resuelva el fondo. La Sala confirmará la decisión de primera instancia teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre este asunto. Aunque la Corte en la C-426 de 2002 declaró la inconstitucionalidad de la interpretación que se conocía entonces como la teoría de los móviles y las finalidades, la Sala encuentra que el contenido de esa decisión ha sido decantado durante casi dos décadas.
La Corte decidió controlar el derecho vivo para estudiar un asunto de relevancia constitucional: las condiciones que, pese a estar reservadas al legislador, se imponían jurisprudencialmente para acceder a la justicia en ejercicio de la acción de nulidad simple contra actos particulares. Como consecuencia de esa sentencia, el Consejo de Estado eliminó de su jurisprudencia esos condicionamientos interpretativos que sólo permitían ejercer la nulidad simple contra actos administrativos particulares en ciertas circunstancias.
Sin embargo, esta corporación mantuvo su potestad constitucional como juez de lo contencioso administrativo, de interpretar el contenido de las demandas de nulidad que pretendían de manera evidente o generaban de forma necesaria el restablecimiento del derecho. Se trataba, al fin de cuentas, de un asunto de interpretación legal de su exclusiva competencia. La Sala encuentra que la aplicación de la doctrina constitucional por el juez de lo contencioso administrativo fue acogida posteriormente por el legislador de la ley 1437 de 201(CPACA).
En todo caso, incluso a la luz del CCA, la interpretación pacífica de los últimos 19 años determina que sólo es procedente la acción de nulidad simple contra actos particulares para la protección abstracta del orden jurídico. En consecuencia, sólo podría resolverse de fondo una acción de nulidad simple cuya consecuencia fuera el restablecimiento del derecho del interesado, si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debía haber ejercido no estuviera caducada[6].
Los fundamentos de esta decisión se expondrán en un único punto sobre la indebida escogencia de la acción. Posteriormente se resolverá la improcedencia de condenar en costas. 2.2. Indebida escogencia de la acción Como lo indicó el tribunal, los demandantes ejercieron una acción de nulidad con un objeto propio de una acción de nulidad y restablecimiento.
Para el momento en que se radicó la demanda, como también lo advirtió el tribunal, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya estaba caducada, lo que impedía resolver de fondo el asunto. Las diferencias entre el objeto de una acción y de la otra no son menores. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstracto como la de nulidad, sino también para obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de medidas para su pleno restablecimiento o reparación[7].
Dado que la acción de nulidad simple se ejerce exclusivamente en interés general y con el fin de salvaguardar el orden jurídico, ella puede cuestionar la legalidad de cualquier acto administrativo. La nulidad puede interponerse incluso contra actos de contenido particular y concreto, sólo si su objeto es preservar la legalidad y la integridad del orden jurídico[8].
La solución jurídica frente a la procedencia de una determinada acción de nulidad simple varía, en consecuencia, según su objeto. No resulta procedente la acción de nulidad si, además de la impugnación de la ilegalidad del acto, quien demanda pretende el restablecimiento un derecho particular, como sucedió en este caso. Si, por ejemplo, se advierte que con la declaración de nulidad surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, esta corporación ha entendido que el asunto sólo puede resolverse de fondo si la demanda cumple con los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, entre los que está su oportuno ejercicio.
Las diferencias entre el objeto de una y otra acción, en efecto, determinan su régimen de caducidad. La nulidad simple puede intentarse en cualquier tiempo, por la prevalencia de la necesidad de mantener el orden jurídico general. La de nulidad y restablecimiento del derecho, en cambio, tiene un término de caducidad de cuatro meses que protege la seguridad jurídica y sanciona la inactividad de quien busca la protección exclusiva de un interés particular[9].
Por esa razón, el Consejo de Estado ha entendido que ante casos como éste, debe tenerse en cuenta el objeto real de la acción y no solo su nombre. En consecuencia, no puede resolverse de fondo esta demanda que, bajo la acción de nulidad simple, buscaba obtener un beneficio patrimonial particular con la anulación de un acto administrativo concreto que definió derechos y situaciones jurídicas de varios particulares, casi 15 años después de su ejecutoria.
Pese a que el texto original de la demanda fue corregido y se eliminó la pretensión expresa de ordenar que el bien quedara en cabeza de los difuntos Beatriz Capera y José Diego Callejas, lo cierto es que con ella se pretendía evidentemente la obtención de ese específico efecto[10]. Resolver de fondo la acción, como lo pretende el apelante, implicaría, de una parte, proteger la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa y no ejerció su derecho en la oportunidad procesal fijada por la ley[11].
Y, de otra parte, avalar una práctica desleal con la administración de justicia, consistente en ejercer una acción determinada para ocultar pretensiones que son propias de otra a la que ya no se tenía derecho según las normas vigentes de caducidad. 2.3. Costas Sin condena en costas por no aparecer causadas. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 21 de septiembre de 2016 del Tribunal Administrativo del Huila.
SEGUNDO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folio 4 del cuaderno 1 [2] Floios 418 y 419 del cuaderno1 [3] Folios 361 a 366 del cuaderno 1 [4] Folios 441 y 417 del cuaderno 1 [5]Folio 479 del cuaderno principal [6] La posición de esta corporación encuentra su fundamento en los elementos del derecho fundamental a acceder a la justicia. Las partes tienen la carga de ejercerlo dentro de los términos previstos por el legislador para cada acción o medio de control.
Las acciones o medios de control existentes, a su vez, no son intercambiables entre sí. Por citar ejemplos que explican esta afirmación, algunas veces su procedencia está determinada por la causa del daño que se pretende reparar; otras veces por el derecho o tipo de derechos que se pretenda proteger o restituir. No es legítimo, en consecuencia, recurrir a acciones previstas para fines precisos cuando con ellas se pretende otro diferente, con la intención de burlar el incumplimiento de la carga jurídica de demandar en tiempo. [7] Ver, Corte Constitucional, Sentencia SU 498 de 2016 [8] Así lo definió la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 84 del CCA.
En esa oportunidad, la Corte estableció que la interpretación de los móviles y las finalidades, con que el Consejo de Estado había resuelto históricamente a la procedencia de la acción de nulidad simple contra actos particulares. Ver, Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. Ver, también, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 20 de abril de 2012, exp.
(19330) [9] En ese sentido, ver, Corte Constitucional, C-426 de 2002 [10] Incluso, al margen de que la pretensión misma constituya un imposible jurídico. Al revocar la resolución de adjudicación de un bien adjudicado, el predio no ingresaría al patrimonio de los particulares fallecidos como pretendían los demandantes. Al revocar la resolución, la única consecuencia posible habría sido que el bien volviera a estar en cabeza de la hoy Agencia Nacional de Tierras. [11] Esta regla se encuentra en un sentido similar, en la Sentencia de la Corte Constitucional SU-447 de 2011.