ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / EXPLOSIÓN DE ARTEFACTO EXPLOSIVO / HECHO DEL TERCERO / CONFLICTO ARMADO / CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / RESPONSABILIDAD RELATIVA DEL ESTADO / FALLA EN EL SERVICIO / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / AUSENCIA DE PRUEBA / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA En consecuencia, no era posible advertir con anticipación que el establecimiento de comercio [ ] iba a ser sometido a una acción terrorista por un grupo armado al margen de la ley.
Tampoco era posible para las autoridades concluir que los grupos ilegales actuarían en contra de un establecimiento comercial abierto al público que no fue objeto de amenazas y, mucho menos, que pudieran evitar la detonación, pues se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada y no recurrente, sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera inferirse su ocurrencia. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como el daño sufrido por [ ] con la detonación de un artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero y no se probó la omisión por parte de las autoridades en el deber de protección del establecimiento de comercio [ ], ni que la acción armada pudiera preverse y evitarse o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de las demandadas.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
Según la demanda, se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / APELANTE ÚNICO / LÍMITES DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 357 COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró tenían mérito probatorio. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, rad. 25022, C. P. Enrique Gil Botero; y Corte Constitucional, sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo.
FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBERES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DEBERES DEL GOBERNADOR / DEBERES DEL ALCALDE / DEBERES DEL ESTADO / MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO / RESPONSABILIDAD RELATIVA DEL ESTADO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). Por su parte, el artículo 217 de la CN dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
Estos deberes se precisaron en la Ley 48 de 1993, retomada la por Ley 1861 de 2017. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio. FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / LEY 48 DE 1993 / LEY 1861 DE 2017 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / ACTO TERRORISTA / HECHO DEL TERCERO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA EN EL SERVICIO DE PRESTAR SEGURIDAD A LAS PERSONAS / ELEMENTOS DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / OMISIÓN DEL DEBER El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el título de imputación aplicable en eventos de actos terroristas perpetrados por terceros, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, rad. 541, C. P. Carlos Portocarrero Mutis; sentencia de 11 de noviembre de 1990, rad. 5737, C. P. Gustavo de Greiff Restrepo; sentencia de 29 de octubre de 1998, rad. 10747, C. P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 20 de junio de 2017, rad. 18860, C. P. Ramiro Pazos Guerrero.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-31-000-2008-00526-01(51807) Actor: ALCIDES PANTOJA ROJAS Y OTRO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.
DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas. ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS DE FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN-Para responsabilizar al Estado se requiere de solicitud de protección o que las condiciones de orden público permitan concluir la ocurrencia del hecho y el Estado tenga la capacidad de detener el ataque.
ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS EN FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN-Falla relativa del servicio. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general contra daños. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN EN ACTOS TERRORISTAS-Falla relativa del servicio. TESTIMONIO-Crítica testimonial. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC.
La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Un grupo armado al margen de la ley detonó un artefacto explosivo que incendió el establecimiento de comercio “Autoservicio Superbarato” de propiedad de Alcides Pantoja Rojas en el municipio de Villagarzón, Putumayo.
Alegan omisión en el deber de seguridad y protección.
ANTECEDENTES El 30 de julio de 2008, Alcides Pantoja Rojas y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y otro, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por el incendio del establecimiento comercial “Autoservicio Superbarato”.
Solicitaron 100 SMLMV por perjuicios morales y $713.977.122 por perjuicios materiales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que un grupo armado al margen de la ley detonó un artefacto explosivo que incendió el establecimiento de comercio “Autoservicio Superbarato” de propiedad de Alcides Pantoja Rojas. Alegó omisión de protección, porque las demandadas no tomaron medidas de prevención, no capturaron a los delincuentes a tiempo y el cuerpo de bomberos voluntarios no tenía equipos especializados para apagar el incendio.
El 11 de marzo de 2009 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, propuso como excepción el hecho de un tercero. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, guardó silencio. El 6 de diciembre de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
La parte demandante reiteró lo expuesto y señaló que acreditó la falla del servicio con las pruebas practicadas. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, reiteró lo expuesto y agregó que la parte demandante no probó la falla del servicio ni los perjuicios. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, alegó el hecho de un tercero. El Ministerio Público conceptuó que la parte demandante no probó que el daño fuera imputable al Estado y no solicitó medidas de protección ante las autoridades.
El 30 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia negó las pretensiones, porque se demostró que el Ejército y la Policía acudieron al lugar de los hechos después del incendio y que la parte demandante no pidió medidas de protección. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 14 de julio de 2014 y admitido el 13 de agosto de 2014.
La recurrente reiteró lo expuesto y agregó que los hechos que fundamentaron las pretensiones quedaron probados. El 11 de septiembre de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA[1], esto es, $230.750.000[2]. Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
Según la demanda, se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -30 de julio de 2008- pues el 1 de agosto de 2006 detonó el artefacto que incendió el establecimiento de comercio Autoservicio Superbarato [hecho probado 6.1], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.
Legitimación en la causa 4. Alcides Pantoja Rojas es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que era el propietario del establecimiento de comercio Autoservicio Superbarato para la época de los hechos [hecho probado 6.8]. Isidro Antonio Zambrano Coral no está legitimado en la causa por activa, pues no probó ser propietario del inmueble ni del establecimiento comercio Autoservicio Superbarato para la época de los hechos.
La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, están legitimadas en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica y la defensa del orden constitucional (artículos 217, 218, 303 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, retomada por Ley 1861 de 2017).
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección por la detonación de un artefacto explosivo de forma indiscriminada contra la población. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.
Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró tenían mérito probatorio[4]. 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1 El 1 de agosto de 2006, un grupo armado al margen de la ley incendió el establecimiento de comercio “Autoservicio Superbarato”, ubicado en el municipio de Villagarzón, con la instalación de un artefacto explosivo, según da cuenta copia auténtica de la minuta de servicios de la Estación de Policía de Villagarzón (f. 405-407 c. 2). 6.2 El 2 de agosto de 2006, Isidro Antonio Zambrano Coral y Alcides Pantoja Rojas presentaron denuncia ante la Policía de Putumayo y ante la Alcaldía Municipal de Villagarzón por el incendio del “Autoservicio Superbarato” y señalaron que un individuo arrojó un artefacto explosivo que causó daños al establecimiento de comercio, según da cuenta copia simple de las denuncias (f. 18-21 c. 1).
En esa misma fecha, el cuerpo de bomberos voluntarios de Villagarzón informó que atendió la emergencia desde la sede del cuerpo de bomberos por falta de equipos y que los bomberos de Mocoa brindaron apoyo, según da cuenta original del informe (f. 16-17 c. 1). 6.3 La Fiscalía Única Especializada de Mocoa inició investigación previa por el delito de actos de terrorismo por los hechos ocurridos el 1 de agosto de 2006 en Villagarzón, según da cuenta copia simple de la constancia del 26 de marzo de 2007, (f. 22 c. 1). 6.4 La investigación previa por el delito de actos de terrorismo que inició la Fiscalía Única Especializada de Mocoa terminó con resolución inhibitoria, según da cuenta original del oficio del 9 de febrero de 2010 (f. 401 c. 2). 6.5 Antes del 1 de agosto de 2006, Isidro Antonio Zambrano Coral y Alcides Pantoja Rojas no solicitaron medidas de protección ante la Estación de Policía de Villagarzón y el establecimiento comercial “Autoservicio Superbarato” fue destruido por un atentado terrorista, según da cuenta original del informe del 18 de febrero de 2010 (f. 403 c. 2). 6.6 Después del 1 de agosto de 2006, las Unidades de Fiscalías Seccionales no adelantaron investigación por el delito de amenazas contra Isidro Antonio Zambrano Coral y Alcides Pantoja Rojas, según da cuenta original del informe de la Dirección Seccional de Fiscalías de Putumayo del 22 de febrero de 2010 (f. 428 c. 2). 6.7 En el Batallón de Infantería nº. 25 Roberto Domingo Díaz no existía información del atentado terrorista contra el establecimiento comercial “Autoservicio Superbarato”, ni solicitudes de protección para ese establecimiento, según da cuenta copia simple del oficio de 9 de abril de 2010 (f. 520 c. 2). 6.8 Alcides Pantoja Rojas era propietario del establecimiento de comercio Autoservicio Superbarato para el año 2006, según da cuenta copia simple del certificado de Cámara de Comercio de Putumayo y de los certificados de la Secretaría Financiera Municipal de Villagarzón (f. 317-318 c. 1 y 515 y 517 c. 2).
Responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros dirigidos en forma indiscriminada contra la población 7. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[5]. Por su parte, el artículo 217 de la CN dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
Estos deberes se precisaron en la Ley 48 de 1993, retomada la por Ley 1861 de 2017. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[6] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[7] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[8] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio[9]. El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo[10]. 8.
Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, incurrió en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el atentado terrorista que incendió el establecimiento de comercio Autoservicio Superbarato. Está acreditado que un grupo armado al margen de la ley detonó un artefacto explosivo e incendió el establecimiento de comercio Autoservicio Superbarato [hecho probado 6.1]; que Isidro Antonio Zambrano Coral y Alcides Pantoja Rojas denunciaron estos hechos ante la Policía del departamento del Putumayo y la Alcaldía de Villagarzón [hecho probado 6.2]; que aunque la Fiscalía Única Especializada de Mocoa inició investigación previa por el delito de actos de terrorismo [hecho probado 6.3]; y que el trámite terminó con resolución inhibitoria [hecho probado 6.4].
Blanca Doris España Delgado (f. 497 c. 2), Jhon Jairo Peña Vargas (f.498 c. 2) y Guillermo Gustavo Burgos (f. 500 c. 2) -residentes del municipio de Villagarzón- declararon que existían amenazas contra el “comercio del pueblo”. Blanca Doris España Delgado agregó que “no era claro” si las amenazas estaban dirigidas contra los habitantes del municipio;
Jhon Jairo Peña Vargas afirmó “no sabía por quién” estaba amenazado el pueblo y que ese lugar era zona roja; y Guillermo Gustavo Burgos Criollo agregó que todo el comercio tenía miedo de un ataque. Los testigos no dieron cuenta de la razón de su dicho, pues no precisaron el contenido de las amenazas, sus posibles autores, ni la fecha -así fuere aproximada- en que ocurrieron.
Tampoco señalaron la forma en que recibieron esa información, si les contaron o si presenciaron las amenazas por ser residentes del municipio de Villagarzón. No se probó que previamente al acto terrorista se presentaran amenazas concretas en contra de Alcides Pantoja Rojas, ni contra el establecimiento de comercio “Autoservicio Superbarato”.
Por el contrario, tanto la Estación de Policía de Villagarzón como el Batallón de Infantería nº. 25 informaron a las autoridades que Alcides Pantoja Rojas no solicitó medidas de protección para el establecimiento de comercio Autoservicio Superbarato [hechos probados 6.5 y 6.7]. Así mismo, la Dirección Seccional de Fiscalías de Putumayo informó que no se adelantaron investigaciones por amenazas en contra de Alcides Pantoja Rojas [hecho probado 6.6].
Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza por grupos ilegales. En consecuencia, no era posible advertir con anticipación que el establecimiento de comercio “Autoservicio Superbarato” iba a ser sometido a una acción terrorista por un grupo armado al margen de la ley.
Tampoco era posible para las autoridades concluir que los grupos ilegales actuarían en contra de un establecimiento comercial abierto al público que no fue objeto de amenazas y, mucho menos, que pudieran evitar la detonación, pues se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada y no recurrente, sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera inferirse su ocurrencia. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como el daño sufrido por Alcides Pantoja Rojas con la detonación de un artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero y no se probó la omisión por parte de las autoridades en el deber de protección del establecimiento de comercio “Autoservicio Superbarato”, ni que la acción armada pudiera preverse y evitarse o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de las demandadas.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada. 9. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 30 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en la Ley 446 de 1998, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación -3 de julio de 2014- ya habían entrado a regir, por Ley 954 de 28 de abril de 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $461.500, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad. 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 493-494, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n.