ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Como la presunta ilegalidad de la Licencia de Urbanismo […] es la fuente del daño, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. […] Como la demandante tuvo conocimiento de la Licencia de Urbanismo […], el término de 4 meses empezó a correr el 17 de julio de 2010 y vencía el 17 de noviembre de 2010.

Como la demanda se presentó el 14 de diciembre de 2011, según da cuenta el sello de radicado […], operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FUENTE DEL DAÑO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2011, rad. 19846, C. P. Ruth Stella Correa Palacio. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 15 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00221-01(55838) Actor: CONSTRUCTORA FUSAGASUGÁ LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos.

CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Fusagasugá expidió una licencia de urbanismo, que autorizó a Julián Duarte Castellanos y a otros la construcción de obras de infraestructura, redes eléctricas y vías para la Urbanización Prados de Bethel.

Alega que la demandada expidió la licencia sin cumplir los requisitos legales, pues la otorgó sobre un inmueble de su propiedad.

ANTECEDENTES El 14 de diciembre de 2011, la Constructora Fusagasugá Ltda., a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el municipio de Fusagasugá, Cundinamarca, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la expedición de unas licencias de construcción y urbanismo sobre predios de su propiedad.

Solicitó $1.376.537.500, por daño emergente y $100.000.000, por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 23 de diciembre de 2009, la Oficina Asesora de Planeación del municipio de Fusagasugá expidió la Licencia de Urbanismo n°. 12, que autorizó a Julián Duarte Castellanos y a otros la construcción de obras de infraestructura, redes eléctricas y vías para la Urbanización Prados de Bethel y, posteriormente, expidió las licencias de construcción n°. 266 a 289 sobre predios de esa urbanización. Adujo que el 16 de julio de 2010 solicitó la revocatoria directa de la Licencia de Urbanismo n°. 12, porque la licencia se otorgó sin cumplir los requisitos legales, pues se concedió sobre inmuebles de su propiedad.

Agregó que la demandada negó la solicitud. El 17 de mayo de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el municipio de Fusagasugá propuso las excepciones de cosa juzgada, indebida escogencia de la acción y caducidad, porque la demanda atacó la legalidad de la Licencia de Urbanismo n°. 12 y, al tratarse de un acto administrativo en firme, debió demandar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

El 12 de mayo de 2015 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante señaló que no atacó la legalidad de un acto administrativo, sino que reclamó los daños por la expedición de las licencias, porque ese trámite no cumplió con los requisitos legales.

La parte demandada reiteró lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que no se probaron las irregularidades en la expedición de las licencias y solicitó negar las pretensiones. El 13 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y señaló que operó el fenómeno preclusivo de la caducidad, porque los perjuicios reclamados derivaron de la expedición irregular de la licencia de urbanismo n°. 12 y de las licencias de construcción n°. 266 a 289, de modo que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento y no la de reparación directa.

La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 6 de octubre de 2015 y admitido el 22 de enero de 2016. La recurrente esgrimió que los perjuicios que solicitó fueron causados por una omisión de la demandada al expedir las licencias sin el cumplimiento de los requisitos legales, de manera que no atacó el acto administrativo sino sus efectos.

El 4 de abril de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 157 CPACA - aplicable según lo dispuesto por el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011- el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $267.800.000[1].

Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3]. 3.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). La demandante afirmó que la Oficina Asesora de Planeación del municipio de Fusagasugá causó un daño al expedir la Licencia de Urbanismo n°. 12 y las posteriores licencias de construcción n°. 266 a 289, porque no cumplieron con los requisitos legales para su expedición (f. 72, 75-76 c. 1).

Señaló que el daño derivó de la expedición de la Licencia de Urbanismo n°. 12 que autorizó a Julián Duarte Castellanos y a otros la construcción de obras de infraestructura, redes eléctricas y vías para la Urbanización Prados de Bethel sobre inmuebles de propiedad de la Constructora Fusagasugá Ltda. (f. 73-76 c. 1). Como la presunta ilegalidad de la Licencia de Urbanismo n°. 12 es la fuente del daño, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

Está acreditado que el 23 de diciembre de 2009, la Oficina Asesora de Planeación del municipio de Fusagasugá expidió la Licencia de Urbanismo n°. 12, que autorizó a Julián Duarte Castellanos y a otros la construcción de obras de infraestructura, redes eléctricas y vías para la Urbanización Prados de Bethel, según da cuenta copia auténtica de la licencia (f. 26 c. 1).

También está probado que el 16 de julio de 2010, la Constructora Fusagasugá Ltda. solicitó la revocatoria directa de ese acto administrativo (f. 20-24 c. 1) y que el 2 de diciembre de 2010, la Oficina Asesora de Planeación Municipal expidió la Resolución n°. 215, que negó la solicitud de revocatoria directa, porque la licencia se otorgó en cumplimiento de los requisitos legales (f. 93-96 c. 10).

Como la demandante tuvo conocimiento de la Licencia de Urbanismo n°. 12 el 16 de julio de 2010, el término de 4 meses empezó a correr el 17 de julio de 2010 y vencía el 17 de noviembre de 2010. Como la demanda se presentó el 14 de diciembre de 2011, según da cuenta el sello de radicado (f. 80 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. 4.

De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 13 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE la caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaro voto NICOLÁS YEPES CORRALES ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00221-01(55838) Actor: CONSTRUCTORA FUSAGASUGÁ LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (ACLARACIÓN DE VOTO) Aunque estuve de acuerdo en que el presente caso no podía ser fallado de fondo, a mi modo de ver, la razón de ello no residía en la caducidad de la acción para reclamar los perjuicios ocasionados con la expedición de licencias de construcción y urbanismo a terceros, sino en la falta de idoneidad de la acción incoada, pues como bien se advirtió dentro de las consideraciones, la acción idónea para los efectos pretendidos por la parte accionante era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

Entiendo que con la conversión de la acción que se realizó en esta ocasión se pretendía observar el lineamiento trazado por la Corte Constitucional según el cual no es deseable el fallo inhibitorio y el juez debe, en lo posible, adecuar la acción que puso en ejercicio el demandante si con tal proceder puede resolver materialmente el caso.

Sin embargo, considero que adecuar la acción para declarar su caducidad o la ausencia de algún otro presupuesto para emitir una sentencia de fondo, carece de sentido pues con él no se garantiza la realización del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material. En esos términos me permito, con todo respeto, dejar sentada mi aclaración de voto.

Fecha ut supra, JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS MAGISTRADO Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2011, $535.600, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1].