ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE OMISIONES ADMINISTRATIVAS / INEFICACIA DE LOS MEDIOS DE PRUEBA / INSUFICIENCIA PROBATORIA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / PAGO DE ACREENCIAS LABORALES / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PROCESO LIQUIDATORIO POR INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA / PAGO DE OBLIGACIONES PENDIENTES / PAGO DEL PASIVO PENSIONAL / CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RELACIÓN DE SALDOS INSOLUTOS / INCOMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / INEXISTENCIA DE PRUEBA DEL NEXO DE CAUSALIDAD [L]os medios probatorios obrantes en el proceso resultan insuficientes para probar la omisión alegada, lo que quiere decir que la parte actora no asumió la carga de demostrar los hechos que alegó como fundamento de su pretensión de reparación. [L]a Sala precisa que la falta de pago de las acreencias de los demandantes no fue resultado de una irregularidad de la Superintendencia de Salud en el proceso de liquidación, pues los únicos recursos disponibles fueron destinados al pago de las obligaciones pensionales ordenadas en fallos de tutela y a los gastos de administración. Los pagos insolutos no se ocasionaron por acción u omisión de la Superintendencia, de manera que no se puede deducir la causalidad entre la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud y el daño alegado por los demandantes.

PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA / PRÓRROGA DEL PROCESO LIQUIDATORIO / MASA DE LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA / PAGO DE APORTES AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES / PAGO DE LA MESADA PENSIONAL / CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RESERVA PRESUPUESTAL / PASIVO PRESTACIONAL / RECURSO DE CAPITAL / CIERRE CONTABLE / CIERRE DE LA EMPRESA / RELACIÓN DE SALDOS INSOLUTOS / RENDICIÓN DE CUENTAS DEL LIQUIDADOR / ACTOS DEL LIQUIDADOR / TÉRMINO DEL CERTIFICADO DE EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN LEGAL [S]e encuentra acreditado que pese a que el proceso de liquidación forzosa fue prorrogado en cuatro ocasiones, la masa de liquidación solo alcanzó para cubrir el pago de los aportes de pensiones y las mesadas pensionales ordenadas por fallos de tutela […] y que no fue posible constituir las reservas para cubrir los demás pasivos del Hospital por falta de recursos, lo cual llevó a que se hiciera el cierre contable y operativo […], quedando registrados como pasivos insolutos.

Lo anterior consta en la rendición final de cuentas suscrita por la liquidadora […] y en la Resolución […] expedida por el agente liquidador, que declaró terminada la existencia y representación legal del Hospital. CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA / AUSENCIA DE PRUEBA / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / PROCESO LIQUIDATORIO POR INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA / CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / FUNCIONES DE LA JUNTA DIRECTIVA / CERTIFICACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD / FACULTADES DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / CIERRE DE LA EMPRESA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO / SUSPENSIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD / ACTOS DEL LIQUIDADOR / TRÁMITE DE LA LIQUIDACIÓN OBLIGATORIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / FACULTAD IMPOSITIVA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / RENDICIÓN DE CUENTAS DEL LIQUIDADOR / PROCESO LIQUIDATORIO / FUNCIÓN DEL LIQUIDADOR La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque no está probado que la Superintendencia de Salud haya intervenido tardíamente al Hospital […] y que su intervención hubiese causado el daño alegado por los demandantes. [E]stá probado que a instancias de la junta directiva del Hospital, el Ministerio de Salud mediante el Decreto 1369 de 1999 autorizó el cierre definitivo del Hospital […], la liquidación de los contratos de trabajo y la terminación de la prestación del servicio de salud. [U]na vez el ministerio autorizó el cierre del Hospital, el liquidador, con autorización de la junta directiva, presentó demanda de liquidación obligatoria ante la jurisdicción ordinaria, según consta en la Resolución 1905 del 15 de octubre de 2002 expedida por la Superintendencia de Salud y en la rendición final de cuentas del proceso liquidatorio del Hospital suscrita por la liquidadora.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1369 DE 1999 ANÁLISIS DEL TRIBUNAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL / SECRETARÍA DE SALUD DEL DISTRITO CAPITAL / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / VIGENCIA DE LA NORMA / CIERRE DE LA EMPRESA / TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA / APROBACIÓN DE LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD / AUSENCIA DE IMPUTACIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCESO LIQUIDATORIO / FALTA DE RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS LABORALES / INVENTARIO DE ACTIVOS / CONSOLIDACIÓN DEL DAÑO La Sala considera que, tal como lo estableció el tribunal, operó la caducidad de la acción respecto de la imputación hecha al Ministerio de Protección Social y a la Secretaría de Salud de Bogotá, pues el término debe contabilizarse a partir de la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1369 [de 1999] que autorizó el cierre definitivo del Hospital y la terminación de los contratos de trabajo […], por cuanto las omisiones que se les imputa en la inspección, vigilancia y control del hospital, se concretaron antes de que iniciara la liquidación del mismo.

Por lo anterior, no se estudiará la imputación hecha a estas entidades. En cuanto a la Superintendencia de Salud, la Sala considera que la acción no está caducada, pero precisa que el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la fecha en la que terminó la liquidación del Hospital […] y no fue posible pagar las acreencias laborales y pensionales de los demandantes porque los activos patrimoniales del Hospital eran insuficientes para cubrirlas, pues en ese momento se consolidó el daño que reclaman.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1369 DE 1999 TOMA DE POSESIÓN CON FINES DE LIQUIDACIÓN / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / APROBACIÓN DE LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD / AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA / JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO / PROCESO LIQUIDATORIO POR INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA / ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA / ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD / FACULTADES DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL / CIERRE DE LA EMPRESA / TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO / FALTA DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA / INCOMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD [E]stá demostrado que la Superintendencia Nacional de Salud tomó posesión y ordenó la liquidación del Hospital mediante Resolución 1905 del 15 de octubre de 2002, determinación que adoptó como consecuencia de la remisión por competencia realizada por el Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá por auto del 24 de junio de 2002. [L]a intervención tardía del Hospital alegada por los demandantes no es imputable a la Superintendencia Nacional de Salud, pues la entidad solo pudo adoptar competencia de la liquidación a partir del 15 de octubre de 2002, ya que anteriormente la liquidación se estaba tramitando ante la jurisdicción ordinaria; además, cuando la Superintendencia avocó conocimiento de la liquidación, ya el Ministerio de Salud […], había autorizado el cierre del Hospital y la liquidación de los contratos de trabajo, decisión que la Superintendencia no podía modificar por falta de competencia para ello.

CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / FALTA DE PRUEBA / DAÑO OCASIONADO POR OMISIÓN / DAÑO PATRIMONIAL / MASA DE LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA / EMBARGO DEL BIEN / PAGO DEL CRÉDITO / RESERVA DE APROPIACIÓN / PROVISIÓN DE PASIVOS ESTIMADOS / RECUPERACIÓN DE LOS SALDOS A FAVOR / RESPONSABILIDAD DEL LIQUIDADOR / DETRIMENTO DEL PATRIMONIO / INTERPRETACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD DEL LIQUIDADOR / CAUSAS DEL DAÑO / FALTA DE PAGO DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES / PROCESO LIQUIDATORIO / PAGO DE ACREENCIAS LABORALES / GASTOS OPERATIVOS / AUSENCIA DE FALLA EN EL SERVICIO / INCOMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / APLICACIÓN DE LA NORMA Los accionantes no alegaron ni aportaron pruebas que demuestren acción u omisión de la demandada que hubiese afectado el patrimonio del Hospital, como sería la inadecuada integración de la masa de liquidación, el embargo tardío de bienes, la mala calificación de los créditos, no hacer las apropiaciones para el pago de los pasivos o no tomar las medidas necesarias para recuperar los activos; eventos en los cuales es clara la responsabilidad del liquidador por el detrimento del patrimonio de la liquidada. [L]a jurisprudencia ha considerado que es necesario que haya una irregularidad en la actuación del liquidador que cause el daño, así: “La falta de pago no fue resultado de una irregularidad de la Superintendencia Nacional de Salud en el marco del proceso de liquidación, sino porque los recursos disponibles fueron destinados a las obligaciones laborales y los gastos administrativos, contingencia que no fue el resultado de una falla en el servicio de la Superintendencia Nacional de Salud, sino de la aplicación de la normativa establecida para tal fin”.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad del daño por la actuación irregular del liquidador, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de mayo de 2021, rad. 65995, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01420-02(43718) Actor: CECILIA ALMEYDA NAVAS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SECRETARÍA DE SALUD DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque no está probado el nexo causal entre la acción u omisión de la demandada y el daño. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2011 por la Subsección A, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

La Sala es competente para proferir esta providencia según el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia de un tribunal administrativo. El tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, según el numeral 6 del artículo 132 del mismo Código.

I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 13 de junio de 2005[1] sesenta y cuatro (64) ex trabajadores de la Fundación Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos - Liquidada (en adelante, los demandantes) presentaron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Protección Social (antes Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Ministerio de Salud), la Superintendencia Nacional de Salud y la Secretaría de Salud de Bogotá, y formularon las siguientes pretensiones: << ( ) 1.- DECLARAR administrativa y extracontractualmente responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, BOGOTÁ D.C. - SECRETARÍA DE SALUD por los perjuicios (…) causados a todos y cada uno de los demandantes (…) derivados de la omisión, ineficiencia y ausencia de control de estas entidades frente a la FUNDACIÓN HOSPITAL INFANTIL UNIVERSITARIO LORENCITA VILLEGAS DE SANTOS EN LIQUIDACIÓN. 2.- Consecuencialmente se condene a las demandadas a pagar a los demandantes a título de perjuicios materiales y morales, las sumas de dinero que se señalan a continuación con la debida actualización teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor para la fecha de la sentencia: a.- Perjuicios Morales: 1.- Para ALMEYDA NAVAS CECILIA, como víctima afectada el equivalente a mil salarios mínimos legales o de la que resultare probada en el proceso por concepto de perjuicios morales (…) (Igual pretensión para los demás demandantes) b.- Perjuicios Materiales: Los perjuicios materiales causados a todos y cada uno de los demandantes (…) se derivan de la imposibilidad de pago de la Fundación Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos (…) de las sumas de dinero por concepto de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás acreencias laborales cuyos montos ya se encuentran precisados por la misma entidad liquidadora mediante las Resoluciones No. 001 del 23 de septiembre de 2003 y 017 de enero 23 de 2004, que corresponde al auto de calificación y graduación de los créditos, en el que se contempla lo que corresponde a cada uno de los ex trabajadores del hospital por salarios y prestaciones sociales (…) y la que repone el auto y ordena incluir los intereses correspondientes y en los términos que consigna la citada resolución. Conforme a lo anterior, el valor concreto de los perjuicios materiales solicitados para cada uno de los demandantes son los siguientes: | | |VALOR TOTAL | |No |DEMANDANTE |PERJUICIO | | | |MATERIAL | |1 |ALMEYDA NAVAS CECILIA |$10.057.047 | |2 |APONTE PUENTES OSCAR GERARDO |$22.377.506 | |3 |BALANTA OLAYA ANA JULIA |$8.782.082 | |4 |BAYONA BELTRÁN ANA IRENE |$10.397.109 | |5 |BECERRA SUÁREZ GUSTAVO |$27.705.463 | |6 |CAICEDO CHUNZA ELSA |$6.907.881 | |7 |CAMARGO DE CORTÉS ERNESTINA |$23.461.597 | |8 |CANCINO DÍAZ ANALID |$27.705.463 | |9 |CASTELLANOS DE TORRES GLORIA STELLA |$15.791.941 | |10 |CASTILLO PINILLA HADDER AUGUSTO |$11.933.257 | |11 |CRUZ DE LA TORRE LYA MARTHA SILVIA |$21.905.459 | |12 |CUERVO GRANADOS MARÍA AURORA |$34.772.465 | |13 |CUPAJITA TORRES MARÍA ANTONIA |$33.473.368 | |14 |DÍAZ LINARES MARÍA ESTHER |$41.140.468 | |15 |DÍAZ SUÁREZ OLGA |$42.840.832 | |16 |DONADO MURILLO ELIZABETH DEL CARMEN |$27.533.883 | |17 |FARÍAS JARAMILLO NOHORA LIGIA |$4.815.529 | |18 |FONSECA CASTRO SIXTA JANETH |$11.349.507 | |19 |GAITÁN JARAMILLO ISABEL CRISTINA |$7.227.773 | |20 |GARZÓN PINTOR CLAUDIA JANETH |$8.643.745 | |21 |GÓMEZ GARCÍA INÉS |$17.124.161 | |22 |GUERRERO LOZANO RAFAEL |$85.010.424 | |23 |GUTIÉRREZ CHAPARRO LIGIA ESTHER |$6.773.451 | |24 |GUZMÁN BRIÑEZ ESPERANZA |$30.593.997 | |25 |HUZA DAZA ELSA ADRIANA |$6.245.453 | |26 |JAIME MEDINA ANA TULIA |$36.710.743 | |27 |JIMÉNEZ ILDA MARÍA |$4.859.492 | |28 |LARA TAMAYO ALEXANDRA |$4.422.379 | |29 |MARTÍNEZ PACHÓN LUZ MERY |$27.926.496 | |30 |MATALLANA CASTIBLANCO ANA OLIVA |$2.370.765 | |31 |MATAMOROS DUARTE NELLY |$12.319.426 | |32 |MECÓN DÍAZ MARÍA TERESA |$9.451.629 | |33 |MILLÁN BÁEZ ROSA MELIA |$8.432.779 | |34 |MORA ESPINEL EDGAR |$39.077.400 | |35 |MOYA GONZÁLEZ CARLOS ARTURO |$8.554.611 | |36 |ORTÍZ BETANCOURT SANDRA PATRICIA |$11.707.687 | |37 |OTÁLORA PARRA LUZ MARINA |$33.723.111 | |38 |PÁEZ PATIÑO ANA YANCY |$26.097.543 | |39 |PÉREZ CURE NURY CECILIA |$14.292.681 | |40 |PERILLA GÓMEZ MISAEL ALIRIO |$6.456.541 | |41 |PINILLA VARGAS LILIA MATILDE |$21.121.933 | |42 |PORRAS GÓMEZ MARTHA LUCÍA |$8.277.284 | |43 |POVEDA PINEDA MARÍA AMPARO |$26.847.652 | |44 |QUINTERO DE GAITÁN GLADYS MERCEDES |$14.722.625 | |45 |QUIROGA GONZÁLEZ OLGA |$29.935.214 | |46 |RAMÍREZ GÓMEZ MARÍA ARGENIS |$32.816.474 | |47 |RIVERA BOLÍVAR MARTHA ISABEL |$9.004.061 | |48 |RIVERA CALDUCHO LUZ AMPARO |$27.499.417 | |49 |ROBAYO CARLOS ALFONSO |$26.331.467 | |50 |ROBLES FLÓREZ JAIME |$6.058.796 | |51 |RODRÍGUEZ BARANZA SANDRA LUCY |$22.905.035 | |52 |RODRÍGUEZ CAMARGO SANDRA CONSUELO |$21.717.269 | |53 |RODRÍGUEZ MOLINA NIDYA STELLA |$36.730.135 | |54 |ROJAS MORALES LIGIA |$7.031.200 | |55 |ROJAS VEGA MARÍA FLOR ÁNGELA |$25.491.549 | |56 |ROMERO LEAL JOSÉ ALIRIO |$3.426.194 | |57 |ROMERO TORRES IDALYD |$24.574.172 | |58 |RUÍZ PARRA JULIO EDUARDO |$58.465.672 | |59 |SÁNCHEZ URIBE CONSTANTINO |$82.595.174 | |60 |SANTANA MONTERO ALFREDO |$4.881.576 | |61 |TORRES UMBARILA PAULA MARÍA |$11.277.805 | |62 |VALENZUELA ROMERO MARÍA ESPERANZA |$3.328.704 | |63 |ZAPATA ZAPATA SILVIA MERY |$17.552.413 | |64 |ADRIANA MARTÍNEZ (representada por Blanca |$5.533.184 | | |Inés Martínez) | | Que la demandada de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A >>. 2.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 2.1.- La Fundación Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos - Liquidada (en adelante el Hospital) era una institución de carácter privado, de utilidad común y con personería jurídica cuyo objeto era la prestación de servicios de salud materno - infantil[2]. 2.2.- El 1° de marzo de 1999 la junta directiva del Hospital decidió por unanimidad declarar la disolución y liquidación de la institución y designó como gerente liquidador al señor Gabriel Enrique Solano. Por ello, según los demandantes, el 2 de marzo de 1999 el Hospital cerró sus instalaciones y suspendió la prestación de los servicios de salud, sin autorización del Gobierno y sin dar el preaviso de seis meses de anticipación al cierre, conforme al artículo 464 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.3.- El 8 de marzo de 1999 el liquidador del Hospital solicitó autorización para el cierre definitivo y la liquidación de los contratos de trabajo ante el Ministerio de Trabajo.

El 31 de mayo de 1999 el Ministerio de Trabajo remitió la solicitud al Ministerio de Salud, por competencia, en virtud de los artículos 464 y 465 del Código Sustantivo del Trabajo[3]. 2.4.- El 28 de julio de 1999 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1369[4] autorizando el cierre definitivo del Hospital y la liquidación de los contratos de trabajo, siempre y cuando se cumpliera con la obligación de prestar caución para garantizar el pago de las acreencias laborales y pensionales.

Los demandantes argumentaron que este decreto fue expedido después del cierre del Hospital y de hacer efectivo el despido de 584 trabajadores, contrario a lo dispuesto en los artículos 464 y 465 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.5.- Según los demandantes, la junta directiva y el liquidador del Hospital cancelaron los contratos de trabajo, pero omitieron la obligación de garantizar mediante caución el pago de las obligaciones laborales y pensionales previsto en el artículo 37 del Decreto 1469 de 1978, razón por la cual el sindicato de trabajadores del Hospital presentó una acción de cumplimiento ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El tribunal ordenó la constitución de la caución mediante providencia del 23 de septiembre de 1999. 2.6.- El 11 de diciembre de 2000 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social expidió la Resolución 026 en la que calificó como despido colectivo la desvinculación de 584 trabajadores del Hospital, entre ellos los demandantes, realizada entre el 28 de julio y el 1° de agosto de 1999. 2.7.- El 24 de mayo de 2001 la junta directiva del Hospital facultó al liquidador para que presentara la demanda de liquidación obligatoria, cuyo trámite correspondió por reparto al Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá. 2.7.1.- El 29 de enero de 2002 el Juzgado 15 Civil del Circuito avocó conocimiento de la liquidación obligatoria.

Sin embargo, mediante auto del 24 de junio de 2002 remitió el expediente por competencia a la Superintendencia Nacional de Salud[5]. 2.8.- Los demandantes señalan que pese a que desde 1999 solicitaron a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud la intervención forzosa administrativa del Hospital y que la Corte Constitucional en sentencias T-216 del 22 de febrero de 2001 y T-459 del 7 de mayo de 2001 ordenó la intervención del Ministerio de Protección Social para solucionar la situación de los trabajadores y pensionados del Hospital, la Superintendencia solo intervino hasta el 15 de octubre de 2002 mediante la Resolución 1905 de 2002 en la que avocó conocimiento, decretó la toma de posesión para liquidar forzosa y administrativamente el Hospital y designó como agente liquidador a la firma A&C Consultora y Auditora Empresarial.[6] 2.9.- El 23 de septiembre de 2003 el agente liquidador expidió la Resolución 001 en la que calificó y graduó los créditos a cargo de la institución y reconoció como créditos de primera clase los salarios y prestaciones a favor de los demandantes. 2.10.- De acuerdo a lo afirmado por los demandantes, el inventario y avalúo realizado por la liquidadora determinó que la masa liquidable del Hospital era insuficiente para cubrir los créditos laborales y pensionales que ascendían al monto de sesenta y un mil quinientos setenta y dos millones seiscientos sesenta y cuatro mil ochocientos treinta y un pesos ($61.572.664.831). 2.11.- Las demandadas son responsables porque pese a que existían normas vigentes que las obligaban a ejercer inspección, vigilancia y control sobre el Hospital, omitieron estas funciones y no asumieron el conocimiento de la liquidación sino casi cuatro años después de que este hubiese suspendido la prestación del servicio de salud.

Esto ocasionó el detrimento de los activos y una liquidación sin control por parte del Estado. 2.11.1- La Superintendencia Nacional de Salud omitió las funciones de vigilancia y control sobre el Hospital previstas en los numerales 17,18 y 20 del artículo 5° del Decreto 1259 de 1994 relativos a exigir a la vigilada la publicación de los estados financieros, controlar que hubiese realizado las provisiones necesarias para el pago de salarios y prestaciones de sus trabajadores y a la práctica de visitas de inspección que permitieran conocer la situación financiera del Hospital.

Tampoco adoptó medidas para evitar el daño, y por ello los demandantes no pudieron obtener el pago de sus acreencias laborales y pensionales. También omitió lo previsto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 que la facultaba para realizar la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las EPS e IPS de cualquier naturaleza, pues avocó conocimiento de la liquidación tardíamente. 2.11.2.- El Ministerio de Protección Social omitió la función de intervención para liquidar prevista en el artículo 32 del Decreto 1922 de 1994 y el procedimiento para la liquidación de las entidades sin ánimo de lucro previsto en la Resolución 009921 del 6 de diciembre de 1993, pues pese a las reiteradas solicitudes de los demandantes para que interviniera, el ministerio argumentó que no era competente porque el Hospital era una institución privada.

También omitió la obligación de exigir la constitución de las cauciones necesarias para garantizar el pago de las acreencias de los demandantes conforme al artículo 37 del Decreto 1469 de 1978 e incumplió los fallos de tutela T-216 y T-459 de 2001 en los que la Corte Constitucional ordenó la intervención del ministerio. B.- Posición de la parte demandada 3.- El Ministerio de Protección Social y la Secretaría de Salud de Bogotá se opusieron a las pretensiones formuladas y solicitaron negarlas[7].

Propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.1.- El Ministerio de Protección Social argumentó que sólo estaba facultado para actuar como ente rector de las políticas del Sistema General de Protección Social en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales, teniendo a su cargo la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos del sector.

La entidad obró dentro del marco de sus competencias y expidió los actos administrativos que eran de su resorte, y entre de sus funciones no estaba la de intervenir instituciones del área de la salud. 3.1.1.- No existe nexo causal entre el actuar del ministerio y el daño que alegan los demandantes que permita predicar solidaridad entre la entidad y los demás demandados, por ser personas jurídicas diferentes, autónomas y con funciones claramente determinadas por la normatividad vigente. 3.2.- La Secretaría de Salud de Bogotá arguyó que el hospital era una entidad de carácter privado, por lo cual la administración distrital no tenía ninguna obligación en su administración. Por esta razón no era responsable del pago de los salarios y prestaciones de los demandantes.

Las funciones de la Secretaría se limitaban a velar por el cumplimiento del objeto social y las condiciones sanitarias y de calidad del establecimiento para su funcionamiento. 3.2.1.- Si bien el Distrito hacía parte de la junta directiva del Hospital, su representante tenía voz pero no voto en las decisiones adoptadas. 4.- La Superintendencia de Salud se opuso a las pretensiones formuladas y solicitó negarlas[8].

Propuso las excepciones de: i) inexistencia de la obligación; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) hecho de un tercero y iv) caducidad de la acción, con fundamento en los siguientes argumentos: 4.1.- Operó la caducidad de la acción pues el cierre del Hospital, según afirmaron los demandantes acaeció el 2 de marzo de 1999 y la demanda fue presentada el 13 de junio 2005. 4.2.- El daño no podía atribuirse a la Superintendencia porque ejerció las facultades legales y reglamentarias que le confieren la Ley 100 de 1993, el Decreto 1259 de 1994 y el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, para efectuar la inspección, vigilancia y control de los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud; pero no era responsable de los activos del Hospital, que era una institución privada, ni tenía asignada la función de adelantar el proceso de liquidación de esta institución. 4.3.- La Superintendencia designó al liquidador del Hospital como consecuencia de la remisión por competencia del proceso de liquidación iniciado por el mismo.

Los demandantes fueron reconocidos en el referido proceso de liquidación, por lo que deben atenerse a su resultado. 4.4.- La Superintendencia no incurrió en acción u omisión alguna para causar el daño, y cumplió con sus competencias de inspección, vigilancia y control asignadas por ley. 4.5.- La responsabilidad por la administración del Hospital y su posterior cierre era de la junta directiva, órgano que determinó la disolución y liquidación voluntaria.

C.- Sentencia recurrida 5.- Mediante sentencia del 20 de octubre de 2011[9], la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probadas las excepciones de caducidad de la acción sobre los hechos acaecidos antes del proceso liquidatorio del Hospital Lorencita Villegas de Santos y falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Protección Social y de la Secretaría de Salud de Bogotá. Negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 5.1.- Para contabilizar la caducidad de la acción debía tenerse en cuenta que las pretensiones se fundaban en dos imputaciones: i) la omisión de las demandadas en las funciones de inspección, control y vigilancia del Hospital Lorencita Villegas de Santos antes de su liquidación y la terminación de las relaciones laborales existentes y ii) la omisión de la Superintendencia de Salud en la vigilancia y control del trámite de liquidación del hospital que impidió el pago de las acreencias laborales y pensionales de los demandantes. 5.1.1.- Respecto de la primera imputación, la acción estaba caducada porque el término debía contabilizarse a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1369 de 1999 que autorizó el cierre definitivo del Hospital y la liquidación de los contratos de trabajo, esto es, el 3 de agosto de 1999, pues en esta fecha se concretaron las omisiones en la inspección, vigilancia y control de las demandadas sobre el funcionamiento y permiso de cierre del Hospital.

Por lo anterior, la demanda fue presentada extemporáneamente el 13 de junio de 2005. 5.1.2.- En cuanto a la segunda imputación, la demanda fue presentada oportunamente el 13 de junio de 2005 porque el término de caducidad debía contabilizarse a partir de la expedición de la resolución de calificación y graduación de créditos, es decir, el 23 de septiembre de 2003, pues en esta fecha los demandantes tuvieron conocimiento de la insuficiencia de los activos del hospital para cubrir sus acreencias. 5.2.- La Superintendencia de Salud no ejerció oportunamente la facultad otorgada por el Decreto 788 de 1998 para intervenir el Hospital Lorencita Villegas de Santos y adelantar su liquidación obligatoria, pese a que conoció que estaba incurso en causal de liquidación desde que el Ministerio de Salud autorizó el cierre, esto es, desde el 28 de julio de 1999.

La Superintendencia intervino hasta el 15 de octubre de 2002 mediante la Resolución 1945 de 2002, en la que decretó la toma de posesión para liquidar el hospital, después de que el Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá le remitió el expediente por competencia. 5.3.- El daño estaba probado porque la resolución que terminó la liquidación y la escritura pública que protocolizó la rendición final de cuentas de la liquidación acreditaban que los activos del hospital eran insuficientes para cubrir el pasivo, incluyendo los créditos de primera clase entre los que se encontraban las acreencias laborales y pensionales de los demandantes.

Además, en la rendición final de cuentas estaban expresamente reconocidos los créditos de los demandantes como saldos sin cancelar a 9 de junio de 2008. 5.4.- Sin embargo, no estaba probado el nexo de causalidad entre el daño y la omisión de la Superintendencia. En el expediente no obraban pruebas que demostraran que la intervención tardía de la Superintendencia de Salud para adelantar la liquidación obligatoria del hospital fue la causa eficiente del daño; por el contrario, en el informe final de cuentas consta que la causa del daño era ajena a la intervención de la entidad, pues los activos del hospital eran insuficientes desde que inició la liquidación. D.- Recurso de apelación de la parte demandante 6.- Los demandantes solicitaron que se revocara la sentencia y se accediera a las pretensiones de la demanda[10] por las siguientes razones: 6.1.- El término de caducidad debía contabilizarse, respecto de todas las imputaciones, a partir de la Resolución 001 del 23 de septiembre de 2003 que calificó y graduó los créditos, porque hasta esa fecha los demandantes tuvieron conocimiento de que los activos eran insuficientes para obtener el pago de sus acreencias laborales, por lo que en ese momento se consolidó el daño. 6.2.- Todas las entidades demandadas eran responsables del daño causado por la negligencia en que incurrieron en el ejercicio de las funciones de las vigilancia, supervisión e inspección de la Fundación Hospital Lorencita Villegas de Santos; la omisión en las funciones a cargo de las accionadas fue lo que llevó a la liquidación de la institución y por lo tanto causó el daño a los demandantes. 6.2.1.- La Secretaría de Salud de Bogotá formaba parte de la junta directiva del Hospital y como ente de control omitió sus funciones, con lo que contribuyó a su liquidación, que fue la causa del incumplimiento en el pago de las acreencias laborales en favor de los demandantes. 6.2.2.- La Superintendencia de Salud y el Ministerio de Protección Social omitieron su función de inspección, vigilancia y control, pues pese a que varias providencias judiciales (fallos de tutela) ordenaron la intervención del Hospital, las entidades lo hicieron tardíamente, y así causaron el daño a los demandantes.

II. CONSIDERACIONES E.- Caducidad 7.- La Sala considera que, tal como lo estableció el tribunal, operó la caducidad de la acción respecto de la imputación hecha al Ministerio de Protección Social y a la Secretaría de Salud de Bogotá, pues el término debe contabilizarse a partir de la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1369[11] que autorizó el cierre definitivo del Hospital y la terminación de los contratos de trabajo, es decir, desde el 3 de agosto de 1999[12], por cuanto las omisiones que se les imputa en la inspección, vigilancia y control del hospital, se concretaron antes de que iniciara la liquidación del mismo.

Por lo anterior, no se estudiará la imputación hecha a estas entidades. 8.- En cuanto a la Superintendencia de Salud, la Sala considera que la acción no está caducada, pero precisa que el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la fecha en la que terminó la liquidación del Hospital Lorencita Villegas de Santos y no fue posible pagar las acreencias laborales y pensionales de los demandantes porque los activos patrimoniales del Hospital eran insuficientes para cubrirlas, pues en ese momento se consolidó el daño que reclaman. 8.1.- En el expediente obra la Resolución 109 del 22 de septiembre de 2008[13], expedida por el agente liquidador designado por la Superintendencia de Salud que declaró terminada la existencia y representación legal del Hospital.

A partir de ese momento se consolidó el daño, pues hasta esa fecha los demandantes tuvieron certeza de que no iban a obtener el pago de sus acreencias. El término de caducidad no puede computarse desde la resolución que calificó y graduó los créditos, esto es, desde el 23 de septiembre de 2003, como lo afirman los accionantes, ya que en esta resolución se les reconoció un derecho pero no tenían certeza de que tal expectativa no pudiera verse satisfecha por falta de recursos para el pago.

En consecuencia, la demanda fue presentada oportunamente el 13 de junio de 2005, cuando el proceso de liquidación aún estaba en curso y por tanto no había transcurrido el término de 2 años previsto en el numeral 8° del artículo 136 del C.C.A. F.- Decisión a adoptar 9.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque no está probado que la Superintendencia de Salud haya intervenido tardíamente al Hospital Lorencita Villegas de Santos y que su intervención hubiese causado el daño alegado por los demandantes. 9.1.- En el expediente está probado que a instancias de la junta directiva del Hospital, el Ministerio de Salud mediante el Decreto 1369 de 1999 autorizó el cierre definitivo del Hospital Lorencita Villegas de Santos, la liquidación de los contratos de trabajo y la terminación de la prestación del servicio de salud[14].

También está acreditado que una vez el ministerio autorizó el cierre del Hospital, el liquidador, con autorización de la junta directiva, presentó demanda de liquidación obligatoria ante la jurisdicción ordinaria, según consta en la Resolución 1905 del 15 de octubre de 2002 expedida por la Superintendencia de Salud[15] y en la rendición final de cuentas del proceso liquidatorio del Hospital suscrita por la liquidadora Nohora Alba Rubio[16]. 9.2.- Igualmente, está demostrado que la Superintendencia Nacional de Salud tomó posesión y ordenó la liquidación del Hospital mediante Resolución 1905 del 15 de octubre de 2002, determinación que adoptó como consecuencia de la remisión por competencia realizada por el Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá por auto del 24 de junio de 2002[17]. 9.3.- De lo anterior, la Sala concluye que la intervención tardía del Hospital alegada por los demandantes no es imputable a la Superintendencia Nacional de Salud, pues la entidad solo pudo adoptar competencia de la liquidación a partir del 15 de octubre de 2002, ya que anteriormente la liquidación se estaba tramitando ante la jurisdicción ordinaria; además, cuando la Superintendencia avocó conocimiento de la liquidación, ya el Ministerio de Salud, desde julio de 1999, había autorizado el cierre del Hospital y la liquidación de los contratos de trabajo, decisión que la Superintendencia no podía modificar por falta de competencia para ello. 10.- Ahora bien, los demandantes alegan que debido a la actuación tardía de la Superintendencia de Salud hubo un detrimento de los activos patrimoniales de la institución que les impidió obtener el pago de las acreencias pensionales y laborales reconocidas en la Resolución 001 del 23 de septiembre de 2003 que calificó y graduó los créditos, la cual no obra en el expediente. 10.1.- Sin embargo, no precisaron la acción u omisión de la Superintendencia que generó el detrimento patrimonial y, como consecuencia, el daño; se limitaron a señalar que la entidad incumplió unas obligaciones legales previas al trámite de liquidación, pero no cuestionaron la actuación de la Superintendencia dentro del proceso de liquidación. 10.2.- Los accionantes no alegaron ni aportaron pruebas que demuestren acción u omisión de la demandada que hubiese afectado el patrimonio del Hospital, como sería la inadecuada integración de la masa de liquidación, el embargo tardío de bienes, la mala calificación de los créditos, no hacer las apropiaciones para el pago de los pasivos o no tomar las medidas necesarias para recuperar los activos; eventos en los cuales es clara la responsabilidad del liquidador por el detrimento del patrimonio de la liquidada.

En ese sentido, la jurisprudencia ha considerado que es necesario que haya una irregularidad en la actuación del liquidador que cause el daño, así: “La falta de pago no fue resultado de una irregularidad de la Superintendencia Nacional de Salud en el marco del proceso de liquidación, sino porque los recursos disponibles fueron destinados a las obligaciones laborales y los gastos administrativos, contingencia que no fue el resultado de una falla en el servicio de la Superintendencia Nacional de Salud, sino de la aplicación de la normativa establecida para tal fin”[18] 10.3.- Las pruebas obrantes en el expediente demuestran que cuando se inició la liquidación forzosa administrativa no había recursos para realizar el proceso y que el agente liquidador expidió la Resolución 001 del 23 de septiembre de 2003 de calificación y graduación de créditos en la que reconoció que el Hospital adeudaba por concepto de acreencias pensionales y laborales la suma de cincuenta y cuatro mil doscientos cincuenta y ocho millones novecientos seis mil novecientos cuarenta y un pesos ($54.258.906.941)[19]. 10.4.- También se encuentra acreditado que pese a que el proceso de liquidación forzosa fue prorrogado en cuatro ocasiones, la masa de liquidación solo alcanzó para cubrir el pago de los aportes de pensiones y las mesadas pensionales ordenadas por fallos de tutela, por un monto de veintitrés mil cuatrocientos ocho millones noventa y nueve mil quinientos ochenta y ocho pesos ($23.408.099.588)[20] y que no fue posible constituir las reservas para cubrir los demás pasivos del Hospital por falta de recursos, lo cual llevó a que se hiciera el cierre contable y operativo el 9 de junio de 2008, quedando registrados como pasivos insolutos.

Lo anterior consta en la rendición final de cuentas suscrita por la liquidadora Nohora Alba Rubio[21] y en la Resolución 109 de 2008, expedida por el agente liquidador, que declaró terminada la existencia y representación legal del Hospital [22]. 11.- De este modo, los medios probatorios obrantes en el proceso resultan insuficientes para probar la omisión alegada, lo que quiere decir que la parte actora no asumió la carga de demostrar los hechos que alegó como fundamento de su pretensión de reparación. 12.- Finalmente, la Sala precisa que la falta de pago de las acreencias de los demandantes no fue resultado de una irregularidad de la Superintendencia de Salud en el proceso de liquidación, pues los únicos recursos disponibles fueron destinados al pago de las obligaciones pensionales ordenadas en fallos de tutela y a los gastos de administración. Los pagos insolutos no se ocasionaron por acción u omisión de la Superintendencia, de manera que no se puede deducir la causalidad entre la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud y el daño alegado por los demandantes.

G.- Costas 13.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 20 de octubre de 2011 por la Subsección A, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin CONDENA en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente a su Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |Con firma electrónica | |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Presidente | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |FREDY IBARRA MARTÍNEZ | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Demanda, cuaderno 1, Folios 65-120. [2] Estatutos del Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos Fl.207, C.1. [3] Según consta en el Decreto 1369 de 1999 obrante a fls.22-26, C.2, pruebas. [4] Fls.22-26, C.2, pruebas. [5] Según consta en la Resolución 1905 de 2002 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, obrante a fls.1-11, C.2, pruebas. [6] Fls.1-11, C.2, pruebas. [7] Fls.131- 152 y 164-186, C.1. [8] Fls.305-320, C.1. [9] Cuaderno principal, Fls.458-472. [10] Cuaderno principal, fls.474-477. [11] Obrante a fls.22-26, C.2, pruebas. [12] El Decreto 1369 fue expedido el 28 de julio de 1999, pero fue publicado en el Diario Oficial No.43652 del 3 de agosto de 1999, fecha en la que entró en vigencia. [13] Fls.100-104, C.2 pruebas. [14] Fls.22-26, C.2, pruebas. [15] Fls. 1-11, C.2, pruebas. [16] Fls. 4-17, C.4, pruebas. [17] Fls. 1-11, C.2, pruebas. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de mayo de 2021, expe.65995, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [19] Según consta en la rendición final de cuentas obrante a fls. 4-13, C.4, pruebas. [20] Rendición final de cuentas, fls. 8 reverso y 9, C.4, pruebas. [21] Fls. 4-17, C.4, pruebas. [22] Fls.100-104, C.2, pruebas.