ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los que se hayan efectuado las cotizaciones al Sistema de Pensiones La parte actora alega que la decisión acusada se encuentra incursa en defecto fáctico y desconocimiento del precedente por indebida aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la sala plena del Consejo de Estado, lo cual desconoce su derecho al reconocimiento íntegro de la transitoriedad de la Ley 33 de 1985, es decir, a que la pensión de la señora [C.L.] sea reliquidada con inclusión de todo lo devengado durante el último año de servicios.
(…) la lectura e interpretación otorgada al inciso 1° y al parágrafo 2° del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, ha sido diferente por parte de las autoridades judiciales contenciosas, inclusive por parte de las subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado, en el sentido de definir acerca de los efectos de la transitoriedad de la citada ley, esto es, si es integral o solo se refiere a la edad; dicho ello, se advierte que no le es posible al Juez de tutela determinar cuál es la posición aceptable en los términos del artículo 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, pues la misma sección no ha definido tal divergencia a través de una sentencia de unificación que resulte exigible de manera uniforme para todos los operadores judiciales contenciosos.
(…) encuentra la Sala que la corporación judicial acusada no incurrió en indebida aplicación del precedente endilgado (…) se observa que en el presente asunto no se presentó una indebida i) aplicación de las normas o jurisprudencia ajustables a la situación de la actora, o ii) apreciación de alguna de las pruebas aportadas, sino inconformidad con el criterio de análisis empleado por la corporación judicial accionada, frente a la que el juez constitucional no puede inmiscuirse, so pena de invadir la competencia del juez natural del proceso y contradecir los principios de independencia y autonomía de las autoridades judiciales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 6 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00608-01(AC) Actor: LIBIA CORREA DE LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación[1] impetrada por la señora Libia Correa de López, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 23 de abril de 2021, proferida por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La señora Libia Correa de López laboró al servicio del Estado en distintas entidades públicas desde el 1° de febrero de 1965, y antes de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985 (13 de febrero) había cumplido 20 años de servicio siendo beneficiaria del régimen de transición previsto en el parágrafo 2º del artículo 1º de la citada ley, por tanto, la norma se debe aplicar de manera integral y su derecho pensional se debe reconocer conforme a la normativa anterior, esto es, el Decreto 3135 de 1968, el Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 o, en su defecto, la Ley 6° de 1945.
La actora adquirió estatus pensional el 20 de diciembre de 1993, antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993; y en el último año de servicios comprendido entre el 1° de julio de 1994 y el 30 de junio de 1995 devengó sueldo básico, bonificación por servicios, bonificación por recreación, incremento de antigüedad mensual, incremento del 2,5%, retroactivo del sueldo, retroactivo incremento por antigüedad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad.
La demandante presentó solicitud de reliquidación pensional con el fin de que se le incluyera el 75% de todo lo devengado durante el último año de servicios previo a la adquisición del status, lo cual fue negado por el ente previsional a través de diferentes actos administrativos. La señora Correa de López, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2], con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos que le negaron la reliquidación pensional pretendida y obtener tal reconocimiento; es decir, que se ordene la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de prestación de servicios en su mesada pensional.
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 18 de abril de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; decisión contra la cual, el ente previsional interpuso recurso de apelación. La alzada fue desatada por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a través de sentencia del 10 de septiembre de 2020, revocó lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Al respecto, la parte actora considera que la decisión del Tribunal accionado vulnera sus derechos fundamentales del acceso a la administración de justicia, al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y a la favorabilidad en materia laboral, al encontrarse incursa en defecto fáctico e indebida aplicación del precedente contenido en la sentencia de unificación de la sala plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, teniendo en cuenta que «la interpretación jurisprudencial relativa al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 con los factores a tener en cuenta como parte del IBL en virtud del régimen de transición de la mencionada ley puesto que aquella NO ES APLICABLE a la situación del causante la cual se encuentra TOTALMENTE contemplada y perfeccionada en tenor del parágrafo del artículo 1° de la ley 33 de 1985, desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y NO ESTAMOS frente a un beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la norma Ibidem». 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…] 1. Se tutelen los derechos fundamentales del debido Proceso (Art. 29), por cuanto se desconoció el principio de la condición más favorable y el acceso a la administración de justicia y los derechos adquiridos, al igual que el derecho constitucional de igualdad (Art. 13), y a la seguridad social (Art. 48), previstos en la Constitución Política de Colombia de 1991, materializando todo lo anterior en un defecto fáctico por indebida aplicación de precedente y violación directa a la constitución. 2.
Se deje sin efectos la sentencia judicial de segunda instancia proferida el 10 de septiembre de 2020, notificada el 17 de septiembre de 2020, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B”, revocando la sentencia de primera instancia y consecuentemente negando las pretensiones de la demanda. 3.
Que como consecuencia de lo anterior se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B”, a que en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta la norma verídicamente aplicable y los precedentes jurisprudencial del Consejo de Estado en el que se reconoce que es procede (sic) la liquidación de la pensión de vejez en los términos previstos en el artículo 1°, parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985, sin escindir la norma y régimen pensional mencionado y los decretos aplicables, para quienes cumpliesen, para ese momento, con la totalidad de requerimiento fundamentales para entrar al régimen de transición de la ley citada. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto del 16 de febrero de 2021, la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como accionados, y ii) a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, como tercera con interés en el asunto.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El magistrado ponente[3] de la decisión acusada, a través de escrito del 24 de febrero de 2021, manifestó que la misma se ajustó al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia del alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por lo que se debe negar la solicitud de amparo, teniendo en cuenta que «se decidió con motivación suficiente las pretensiones de la demanda presentada, de acuerdo con lo alegado y probado en sus fundamentos de hecho y de derecho, conforme a las normas aplicables de la Constitución Política y de la Ley, así como de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado relacionada con las solicitudes de reliquidación pensional y en ella se encuentran consignados ampliamente los motivos que llevaron a la Sala a revocar la sentencia de primera instancia […]». 1.3.2.
Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El ente previsional, a través de oficio del 24 de febrero de 2021, solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo teniendo en cuenta que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: i) no se encuentra incursa en ningún requisito de precedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) no vulnera los derechos fundamentales invocados, iii) se ajustó al ordenamiento y a los criterios fijados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y, iv) la acción de tutela no es un mecanismo para reclamar pretensiones de carácter económico.
1.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La Subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de abril de 2021, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y solo en aquellos casos en que se advierta la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental, lo cual no se predicó en el asunto bajo estudio.
1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN. La parte actora impugnó la decisión del a quo, insistiendo en que sean reconsiderados los fundamentos de la decisión del Tribunal accionado, pues, es reprochable que a pesar de haber reconocido que la señora Correa de López adquirió el status pensional antes de la vigencia de Ley 100 de 1993, se hubiese efectuado para su caso, a ciegas y de manera contra legal, una subsunción inadecuada del contenido de sentencia de unificación de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018.
II. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) problema jurídico, iv) la decisión cuestionada, y v) el caso concreto. 2.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y, los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7], la Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[8] como esta Corporación[9], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[10], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia[11].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[12] la Corte Constitucional[13] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[14] y de procedencia material[15] fijados[16] por la misma Corte[17]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[18], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[19], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[20], y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la entidad accionante a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[21]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.
2.3. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿La subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció los derechos fundamentales de la señora Libia Correa de López, al proferir la sentencia del 10 de septiembre de 2020, mediante la cual le negó la pretensión de reliquidación pensional con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, incurriendo, presuntamente, en defecto fáctico e indebida aplicación del precedente al pasar por alto su derecho a la transitoriedad integral de la Ley 33 de 1985?
2.4. DE LAS ACTUACIONES SURTIDAS EN EL PROCESO ORDINARIO. - La señora Libia Correa de López, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP, con el fin de cuestionar los actos administrativos a través de los cuales le negaron su petición de reliquidación pensional con el 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicio. - El conocimiento del asunto, con radicado 11001-33-35-020-2017-00155-00, correspondió al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 18 de abril de 2018, dictada en audiencia inicial, accedió parciamente a las súplicas de la demanda al considerar: «[…] Así las cosas tenemos que la entidad reconoció la pensión de vejez de la accionante conforme a lo establecido en la Ley 33 y 62 de 1985, en cuanto a la edad y tiempo de servicios y sobre los factores incluyó únicamente la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, desconociendo el régimen de transición del cual es beneficiaria, pues no tuvo en cuenta todos los factores salariales devengados por la demandante durante el último año de servicios prestados, esto entre el 1 de julio de 1994 y el 30 de junio de 1995 (asignación básica, bonificación por servicios prestados, incremento antigüedad, incremento 2.5, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad).
Con relación al monto de la pensión de jubilación, es preciso aclarar que no sólo se refiere al porcentaje a pagar sino también incluye el ingreso base de liquidación de la pensión que se debe tener en cuenta, motivo por el cual, cuando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 erige el régimen de transición en cuanto a la “… edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez de las personas…”, establece la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, por lo tanto es inane el aparte siguiente, y la aplicación del inciso primero debe ser prevalente, en el sentido de aplicar en su integridad el beneficio de la transición instituido por el legislador, de lo contrario, se perjudicaría a los favorecidos por esa figura jurídica.
Bajo el análisis precedente, queda claro, que en materia de ingreso la base de liquidación (monto de la pensión), debe aplicarse la ley 33 y 62 de 1985, las cuales establecen que la pensión debe liquidarse teniendo en cuenta el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios prestados. […]». - El ente previsional interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia del 10 de septiembre de 2020, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta: «[…] De manera que, en el caso concreto, la pensión de la actora se encuentra amparada por lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, esto es, aplicándose una tasa de reemplazado del 75% y en la edad como requisito en conjunción con los 20 años de servicio y; tomando los factores salariales previstos en la Ley 62 de la misma anualidad, durante el último año de servicios.
Ahora, el juez de primera instancia dispuso que además de los factores reconocidos, también incluyó el incremento antigüedad, incremento 2.5, prima de servicios, prima de vacaciones v prima de navidad, lo cual no está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que establecía que los factores para liquidar los aportes son la “asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio”.
Agregando que “En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.” Así las cosas, la Sala pone de presente que el a quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, incluyendo factores salariales que, si bien fueron devengados por la demandante, no estaban enlistados en la mencionada ley 62 de 1985, salvo el incremento por antigüedad, que no se probó que se hubiesen hechos los aportes con fundamento en lo señalado en el último apartado de la referida normatividad; lo cual no se aviene con la aplicación que debe efectuarse a la citada disposición legal.
En consecuencia, la decisión del juez de primera instancia no guarda relación con lo aquí expresado; de esta forma, se revocará la decisión de primera instancia […]».
2.5. DEL CASO CONCRETO. La parte actora alega que la decisión acusada se encuentra incursa en defecto fáctico y desconocimiento del precedente por indebida aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[22], proferida por la sala plena del Consejo de Estado, lo cual desconoce su derecho al reconocimiento íntegro de la transitoriedad de la Ley 33 de 1985, es decir, a que la pensión de la señora Correa de López sea reliquidada con inclusión de todo lo devengado durante el último año de servicios.
Dicho ello, se recuerda que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoció que la accionante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, y que: «[…], se prevé que la pensión al amparo de la Ley 33 de 1985 se liquida con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
A su turno, la Ley 62 del mismo año, enlista los factores salariales que han de tenerse en cuenta para liquidar la pensión. Igualmente, se resalta que, por regla general, el legislador ha tenido como unidad de medida, para tasar los derechos pensionales, el salario, tal como se evidencia en las Leyes 33 y 62 de 1985, entre otras, como el artículo 27 del Decreto Ley 3135 de 1968 y el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, norma ésta que expresamente, además del salario, incluye las primas; finalmente, la Ley 100 de 1993, para efectos de la cuantía de la pensión, hace referencia al ingreso base de liquidación o salario cotizado[23]. […]».
Por otra parte, se recuerda que la Ley 33 de 1985[24], señala: «[…] Artículo 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aporte durante el último año de servicio. […] Parágrafo 2º.
Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley. […]». Subrayado por la Sala) De acuerdo con la normativa que antecede, la pregunta es ¿el beneficio de la transitoriedad de la Ley 33 de 1985, conlleva a que la pensión sea reconocida en un «equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio» [artículo 1.º de la Ley 6 de 1985], o, por el contrario, se refiere solo a la preservación de la edad para adquirir el derecho, de acuerdo con el régimen anterior que resultare aplicable?; interrogante de suma importancia, en tanto la primera tesis le otorgaría la razón a la parte actora, en cambio, la segunda, fue bajo la cual el Tribunal accionado emitió su decisión. Al respecto, esta misma Sala de decisión en sentencia del 11 de mayo de 2020, expediente contencioso 250002342000201602800 (012454-2018)[25], consideró: «[…] Régimen pensional aplicable a los empleados públicos con anterioridad a la Ley 33 de 1985 27.
Sea de indicar que antes del 1 de abril de 1994, fecha en la que entró a regir la Ley 100 de 1993 que estableció el Sistema General de Pensiones, las situaciones pensionales de los empleados públicos se gobernaban por la Ley 33 de 1985[26] cuya vigencia tuvo inicio el 13 de febrero de 1985[27]. 28. Esta ley en el artículo 1[28] dispuso que el empleado oficial que sirva o haya servido 20 años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años, tendrá derecho a que la respectiva caja de previsión le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. 29.
A su vez, en dicho artículo en el inciso 1º del parágrafo 2º, se determinó su régimen de transición cuando ordenó que «los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley». 30.
Esas disposiciones anteriores, tal como lo consideró esta sección[29], son las contenidas en la Ley 6ª de 1945[30], concretamente en el literal b) de su artículo 17[31], según el cual el derecho a la pensión de jubilación se adquiere con la edad de 50 años y el tiempo de servicio de 20 años continuo o discontinuo. Tal precepto posteriormente fue modificado por el artículo 3º de la Ley 65 de 1946[32] que entró a regir el 19 de diciembre de 1946, solo en el sentido de que dicha prestación sería equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. 31.
Luego, la Ley 4ª de 1966[33] en su artículo 4º[34] modificó el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, en el sentido de que las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de entidades de derecho público se liquidarán y pagarán tomando como base el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. 32.
Por su parte el Decreto 3135 de 1968[35] en el artículo 27[36] ordenó que los servidores públicos tendrían derecho a una pensión de jubilación que sería liquidada en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. Y en igual sentido, el Decreto 1848 de 1969[37] en su artículo 73[38] reiteró la cuantía en mención. 33.
Ahora bien, el Decreto 1045 de 1978[39], cuya vigencia tuvo inicio a partir del 20 de abril de 1978[40], determinó en el artículo 45[41] que, para efecto del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en el acto de liquidación se tendrán en cuenta como factores de salario los siguientes: 34.
La asignación básica mensual; los gastos de representación y la prima técnica; los dominicales y feriados; las horas extras; los auxilios de alimentación y transporte; la prima de navidad; la bonificación por servicios prestados; la prima de servicios; los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a 180 días en el último año de servicio; los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto Ley 710 de 1978; la prima de vacaciones; el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968. 35.
En conclusión, de conformidad con el régimen de transición establecido por la Ley 33 de 1985 en el inciso 1 del parágrafo 2 de su artículo 1, si para el 13 de febrero de 1985, fecha en la cual cobró vigencia dicha ley, el empleado oficial ha reunido los 15 años de servicios continuos o discontinuos, se tiene que es destinatario de la pensión de jubilación de conformidad con lo ordenado por el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, es decir con el cumplimiento de 50 años de edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, y con los factores salariales contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 36.
Ahora bien, sobre la norma anterior que resulta oponible por virtud del régimen de transición, se considera que la lectura desprevenida del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, supone que solo sea para efectos de determinar la edad; criterio que pese a ser contrario a lo que por mucho tiempo defendió la sección segunda, en cuanto a la aplicación integral e inescindible de la norma pensional, será el que acogerá esta Sala, porque apunta a la real intención del legislador al distinguir expresamente los aspectos que protegía, sustentado en su libertad de configuración, y porque resulta ser la interpretación que de mejor forma se acopla a los principios constitucionales, y con el resultado de la evolución jurisprudencial que a partir de ellos hoy día rige para las situaciones pensionales que se consolidan en vigencia de la Ley 100 de 1993, tal como pasará a explicarse. […]».
(Resaltado por la Sala) De acuerdo con la trascripción que antecede, si bien se reconoció la existencia de decisiones judiciales en las cuales se ha señalado que la transitoriedad de la Ley 33 de 1985, conlleva no solo a determinar la edad, sino a que la cuantía sea equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, y con los factores salariales contenidos en la Ley 6 del 1985 (tesis de la parte actora); también reevaluó tal interpretación, para señalar que de «la lectura desprevenida del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, supone que solo sea para efectos de determinar la edad» (tesis adoptada por el Tribunal accionado), ello amparado bajo la libertad de configuración normativa del legislador.
Como se observa, la lectura e interpretación otorgada al inciso 1° y al parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, ha sido diferente por parte de las autoridades judiciales contenciosas, inclusive por parte de las subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado, en el sentido de definir acerca de los efectos de la transitoriedad de la citada ley, esto es, si es integral o solo se refiere a la edad; dicho ello, se advierte que no le es posible al Juez de tutela determinar cuál es la posición aceptable en los términos del artículo 10[42] y 102[43] de la Ley 1437 de 2011, pues la misma sección no ha definido tal divergencia a través de una sentencia de unificación que resulte exigible de manera uniforme para todos los operadores judiciales contenciosos.
De esta manera, encuentra la Sala que la corporación judicial acusada no incurrió en indebida aplicación del precedente endilgado y, contrario a lo afirmado por la parte accionante, debe indicarse que no se encuentra actuación contraria a derecho en tal sentido, pues analizó la normatividad aplicable a la situación del demandante. En vista de lo anterior, se observa que en el presente asunto no se presentó una indebida i) aplicación de las normas o jurisprudencia ajustables a la situación de la actora, o ii) apreciación de alguna de las pruebas aportadas, sino inconformidad con el criterio de análisis empleado por la corporación judicial accionada, frente a la que el juez constitucional no puede inmiscuirse, so pena de invadir la competencia del juez natural del proceso y contradecir los principios de independencia y autonomía de las autoridades judiciales.
Así las cosas, los argumentos expuestos por el juez natural del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho resultan razonables sin que se observe la presencia de una vía de hecho, de tal forma la sentencia emitida por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto al fondo del asunto está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas.
En suma, las reglas de derecho aplicables al caso fueron razonadamente elegidas, esto es, el Tribunal dio cuenta detallada del porqué de su decisión. No hay, entonces, falta de aplicación de los lineamientos llamados a orientar la decisión, ni se incurrió en una interpretación absurda o desmesurada de los preceptos que rigen el trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho o la normatividad aplicable en materia de transitoriedad de la Ley 33 de 1985.
Ahora, es claro que la simple discrepancia de criterios entre la promotora del amparo constitucional y las razones de la providencia atacada, es insuficiente para quebrar la autonomía de que goza el juez natural para tomar las decisiones de las que este es responsable desde la perspectiva penal, patrimonial y disciplinaria. Corolario de lo expuesto en esta providencia, se advierte que no se vulneraron los ius fundamentales invocados, en la medida en que no se configuraron las vías de hecho alegadas, por lo que, en consecuencia, la Sala REVOCARÁ la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, NEGAR la solicitud de amparo invocada por la señora Libia Correa de López, contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de abril de 2021, proferida por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Libia Correa de López, contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: En su lugar, NEGAR la solicitud de amparo de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
CUARTO: Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe electrónico de la Secretaría General de la Corporación del 30 de junio de 2021. [2] En adelante UGPP. [3] Doctor Alberto Espinoza Bolaños. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. [6] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [7] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [8] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [9] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [10] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [11] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [12] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [13] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [14] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [15] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [16] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [17] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [18] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [19] Al impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y agotar cada una de las etapas procesales.
Adicionalmente, contrario a lo considerado por el a quo, se advierte que las inconformidades planteadas no se acompasan a ninguna causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión. [20] En tanto la sentencia de segunda instancia atacada fue proferida el 10 de septiembre de 2020, y la acción de tutela se presentó a principios del mes de febrero de 2021. [21] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [22] CP César Palomino Cortés. Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) [23] Corte Constitucional.
Sala Primera de Revisión. M.P. Jaime Araujo Rentaría. Sentencia T-1036 del 18 de octubre de 2005. Expediente T-1021958. [24] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público. [25] CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Actor: Maryland Carrillo Turriago, C/. Colpensiones. [26] Ley 33 de 29 de enero de 1985 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público». [27] Ley 33 de 1985.
Artículo 25. «Esta Ley rige a partir de su sanción y deroga los artículos 27 y 28 del Decreto extraordinario 3135 de 1968 y las demás disposiciones que le sean contrarias». Esta ley «entró en vigencia a partir del día siguiente de su publicación, esto es, a partir del trece (13) de febrero de 1985 porque a partir esa fecha, (sic) satisfecho el requisito de publicidad, sus disposiciones adquirieron carácter vinculante y obligatorio» tal como la Corte Constitucional lo consideró en la sentencia C-932 de 15 de noviembre de 2006 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. [28] Ley 33 de 1985.
Artículo 1. «El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio». [29] Sentencia del 16 de diciembre de 2009, exp. 1754-2006, con ponencia de Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Después, Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencias de 19 de abril de 2007. Radicación: 1114-03 y de 19 de noviembre de 2009. Radicación: 1028-07 al igual que en la sentencia de 16 de diciembre de 2009. Radicación: 1754-06. [30] Ley 6 de 1945. «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo».
Artículo 3. «La pensión mensual vitalicia de jubilación de que trata el inciso b) del artículo 17 de la Ley 6a. de 1945 será equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio». [31] Ley 6 de 1945. Artículo 17. «Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: […] b) Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo, equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($ 30) ni exceder de doscientos pesos ($ 200) en cada mes. […]». [32] Ley 65 de 1946 «Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras».
Artículo 3. «La pensión mensual vitalicia de jubilación de que trata el inciso b) del artículo 17 de la Ley 6a. de 1945 será equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio». De conformidad con su artículo 10: «Esta Ley regirá desde su sanción», que lo fue el 19 de diciembre de 1946. [33] Ley 4 de 1966. «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones».
En su artículo 14 señala que: «[ ] rige desde su sanción» y fue «Dada en Bogotá, D.E., a 23 de abril de 1966». [34] Ley 4 de 1966. Artículo 4. «A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». [35] Decreto 3135 de 1968. «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». [36] Decreto 3135 de 1968.
Artículo 27. «PENSIÓN DE JUBILACIÓN O VEJEZ. El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia o de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio. […]».
Esta norma fue derogada por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985. [37] Decreto 1848 de 1969. «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968». [38] Decreto 1848 de 1969. Artículo 73. «ARTICULO
73. CUANTÍA DE LA PENSIÓN. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin». [39] Decreto 1045 de 1978. «Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional».
Este decreto fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 5 de 1978. [40] Decreto 1045 de 1978. Artículo 57. «DE LA VIGENCIA. Las reglas del presente decreto se aplicarán al reconocimiento y pago de las prestaciones desde el 20 de abril de 1978, cualquiera sea la fecha en que se hayan causado.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición, surte efectos fiscales desde el 20 de abril del presente año y subroga en su totalidad el decreto-ley 777 de 1978». [41] Decreto 1045 de 1978. Artículo 45. «DE LOS FACTORES DE SALARIO POR LA LIQUIDACION DE CESANTIA Y PENSIONES. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; m. Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968». [42]
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. [43]
ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. […] Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.