CARENCIA DE ARGUMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN – Efectos jurídicos / RECURSO DE APELACIÓN – Objeto / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites / CUESTIONAMIENTO HECHO POR EL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO EN RELACIÓN CON EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DISPUESTO POR EL TRIBUNAL – Carencia de competencia de la sala para pronunciarse [L]a Sala observa que si bien la actora se opone a la nulidad de los actos demandados, el recurso de apelación carece de argumentos para desvirtuar la premisa a partir de la cual el tribunal desarrolló su análisis, así como la valoración probatoria, toda vez que la apelante no se detuvo a cuestionar los aspectos relacionados con la configuración del silencio administrativo positivo por no resolver el recurso de reconsideración dentro del término de un año que fija el artículo 135 del Acuerdo Municipal 002 de 2010.

Sobre el objeto del recurso de apelación, el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, expresa: “ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)” (resaltos de la Sala).

En los términos de la norma transcrita, la Sala insiste que el recurso de apelación presentado por la entidad no formuló algún reparo frente al aspecto procedimental que tuvo en cuenta el Tribunal para proferir su decisión, por el contrario, se dedicó a cuestionar otros aspectos relacionados con la obligación de declarar. Por lo cual se advierte que ello no tiene la entidad suficiente para analizar la sentencia y revocar lo dispuesto en primera instancia. En efecto, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia se limita al examen de los argumentos expuestos en la apelación, por lo cual la incongruencia de los motivos de inconformidad expresados en el recurso de apelación con la decisión del tribunal, conllevan a que la sentencia recurrida sea confirmada (sentencias del 7 de mayo de 2020, exp.21732, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y exp.22498 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto).

Frente al cuestionamiento hecho por el agente del Ministerio Público en relación con el restablecimiento del derecho dispuesto por el Tribunal, en particular del ordinal tercero, se destaca que en el recurso de apelación no se presentó reparo alguno sobre lo ordenado por el Tribunal, razón por la cual la Sala carece de competencia para pronunciarse al respecto.

FUENTE FORMAL: ACUERDO MUNICIPAL 002 DE 2010 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CARTAGO – ARTÍCULO 135 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 320 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 306 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 328 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA – Confirmación. Porque no fue objeto de apelación / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación Se confirmará la condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) impuesta en primera instancia porque no fue objeto de apelación. Además, no habrá condena en esta instancia, de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, porque no fue demostrada su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-33-000-2015-01103-01 (25008) Actor: COLOMBIANA DE COMERCIO S.A. Demandado: MUNICIPIO DE CARTAGO VALLE DEL CAUCA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls.226 a 235), que decidió: “PRIMERO.- DECLARAR que se configuró el silencio administrativo positivo en contra de la Resolución No. IC201376147-1-00156 del 26 de enero de 2014 proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Cartago – Valle, mediante la cual se impuso sanción por no declarar el Impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 2011 a la sociedad COLOMBIANA DE COMERCIO S.A.-CORBETA S.A. y/o ALKOSTO S.A., por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. IC201376147-1-00156 del 26 de enero de 2014 proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Cartago – Valle, mediante la cual se impuso sanción por no declarar el impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 2011 a la sociedad COLOMBIANA DE COMERCIO S.A.-CORBETA S.A. y/o ALKOSTO S.A. y de la Resolución No. 2015-118-76147 del 7 de mayo de 2015 proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Cartago – Valle, mediante el (sic) cual se resolvió el recurso de reconsideración, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.

TERCERO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho que la sociedad COLOMBIANA DE COMERCIO S.A.-CORBETA S.A. y/o ALKOSTO S.A., no está obligada al pago del Impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 2011 en el Municipio de Cartago-Valle, ordenando a dicha municipalidad actualizar el estado de cuenta del contribuyente eliminando cualquier obligación a su cargo, así como intereses y sanciones que se hubieren causado al respecto.

CUARTO: CONDENAR a la parte vencida en el proceso al pago de las costas de esta instancia, las cuales deberán ser liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, para lo cual se fijan como agencias en derecho la suma equivalente a 1 SMLMV.

QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente Sentencia, hágase entrega de los remanentes por gastos del proceso obrantes dentro del expediente.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previa notificación y respuesta al emplazamiento para declarar, la Administración profirió la Resolución Nro. IC201376147-1-00156 del 26 de enero de 2014, mediante la cual impuso a la demandante sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio en su jurisdicción por el año gravable 2011, por valor de $295.199.616.

La anterior decisión fue confirmada mediante Resolución Nro. 2015-118-76147 del 7 de mayo de 2015, con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto por la contribuyente. Esta decisión se notificó personalmente el 25 de mayo del mismo año.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl.63): Que previo el trámite respectivo, se declare: 1.

La NULIDAD de la Resolución que impone sanción por no declarar No. IC201376147-1-00156 del 26 de enero de 2014 proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Cartago (Valle) y de la Resolución No. 2015-118-76147 del 7 de mayo de 2015 proferida por la misma dependencia y notificada personalmente el día 25 de mayo de 2015. 2.

Declarada la nulidad de la actuación administrativa descrita, solicito que se RESTABLEZCA EL DERECHO de la sociedad COLOMBIANA DE COMERCIO S.A., declarando que no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Cartago por cuanto no realizó actividades gravadas en esa jurisdicción en el año 2011. 3. Declarada la Nulidad y a título de restablecimiento del derecho, declarar que COLOMBIANA DE COMERCIO S.A. no está obligada al pago de la sanción por valor de DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES CIENTO NOVENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS DIECISÉIS PESOS ($295.199.616), y en consecuencia, no debe suma alguna al Municipio de Cartago por este concepto. 4.

Declarada la nulidad de la actuación administrativa descrita, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, solicito CONDENAR EN COSTAS a la entidad demandada en virtud de su actuación. La parte demandante citó como normas violadas los artículos 83, 95 numeral 9, 150 numeral 12, 338 y 363 de la Constitución Política; 32 de la Ley 14 de 1983; 77 de la Ley 49 de 1990 y 683 del Estatuto Tributario.

Los argumentos de la violación se resumen así: Expuso que en este caso se configuró el silencio administrativo positivo a partir de la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución sanción. Ello debido a que el recurso fue interpuesto el día 16 de mayo de 2014, sin embargo, la Administración notificó la resolución que lo resolvió el 25 de mayo de 2015, es decir, transcurrido más de un año que establece el artículo 135 del Acuerdo Municipal 002 de 2010 para resolver este tipo de solicitudes.

En la medida en que en el recurso se solicitó revocar la sanción, al configurarse el silencio administrativo positivo debe entenderse que dicha pretensión fue resuelta a favor de la demandante. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre esta figura. Señaló que el municipio vulneró el principio de territorialidad que rige en materia del impuesto de industria y comercio, al reclamar como propios ingresos percibidos en otra jurisdicción, para lo cual afirmó que sus actividades comerciales las desarrollaba desde el Municipio de Yumbo (Valle), desde donde atendía los pedidos, fijaba el precio de sus productos y despachaba las mercancías.

Manifestó que los agentes que se enviaban a los municipios no tenían facultades de representación de la sociedad y que su labor se limitaba a la recolección de pedidos. Si bien los actos demandados se fundamentan en la información remitida por la demandante, no puede perderse de vista que lo solicitado fue una relación de los clientes con dirección en Cartago, de la cual no se excluyeron aquellos que corresponden a la actividad industrial derivada de la comercialización de motos y otros bienes ensamblados por la parte actora, así como aquellos que adquirieron bienes en almacenes ubicados en ciudades como Bogotá, Medellín y Villavicencio, pero que solicitaron su envío a Cartago.

En el proceso adelantado por el municipio se omitió realizar un análisis sobre los elementos inherentes a la venta, como son la fijación del precio, otorgamiento de descuentos, plazos o financiación del pago, y fecha de entrega, por el contrario, el único criterio que tuvo en cuenta la Administración fue el destino de la mercancía, el cual no es suficiente para determinar la sujeción pasiva de este impuesto.

Sostuvo que el municipio ignoró la jurisprudencia del Consejo de Estado[1] que era aplicable al caso concreto, sin ofrecer una justificación al respecto, cuando la jurisprudencia del alto tribunal es vinculante para las entidades administrativas, acorde a lo establecido por la Corte Constitucional. Oposición de la demanda La entidad controvirtió las pretensiones de la demanda (fls.116 a 151) con fundamento en las siguientes razones: Expuso que de acuerdo con la información aportada en sede administrativa se pudo constatar que la sociedad percibió ingresos por la realización de actividades comerciales en el municipio de Cartago, para lo cual se sirvió de la infraestructura y del mercado de clientes ubicados en la jurisdicción para llevar a cabo sus procesos de comercialización, por ende, debía declarar y pagar el impuesto de industria y comercio.

Destacó que conforme a lo establecido en el Decreto 3070 de 1983 cuando un contribuyente desarrolla la actividad en más de un municipio, su contabilidad es el medio de prueba idóneo para corroborar la obligación en cada ente territorial, como se hizo en el caso concreto, puesto que se requirió información contable a la demandante. Si bien se negó la práctica de inspección tributaria, esto obedeció a que los hechos a verificar ya estaban documentados con la información remitida.

Señaló que los actos acusados no vulneraron el derecho al debido proceso de la contribuyente, porque se ajustaron a las normas que regulan la materia, por tanto, ante la omisión de la empresa de presentar las declaraciones de ICA por el período fiscalizado, era procedente la sanción por no declarar. Citó conceptos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de la Procuraduría General de la Nación, así como jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, relacionadas con el impuesto de industria y comercio y la fuerza vinculante de las decisiones judiciales para las autoridades administrativas.

Propuso como excepciones (i) la inexistencia de la causa petendi, al considerar que no hay motivo para declarar la nulidad de los actos acusados, toda vez que la demandante no ha pagado concepto alguno por ICA; (ii) inexistencia de la vulneración a las normas que regulan el ICA, porque la decisión de la Administración se ajustó a las normas vigentes que regulan el tributo y las sanciones correspondientes;

(iii) inepta demanda por indebida escogencia del medio de control judicial, porque a su juicio, en este caso, la acción procedente era la de nulidad, y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, reiterando que no se ha realizado pago alguno por parte de la demandante; (iv) la nulidad de la acción, derivada del inadecuado medio de control de legalidad para controvertir la decisión administrativa y (v) la genérica.

Por último, formuló una petición especial, consistente en la nulidad de toda la actuación administrativa, reiterando la inadecuada escogencia del medio de defensa judicial y el tramite inadecuado del proceso[2]. Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad de los actos acusados (fls.226 a 235). Expuso que la contribuyente presentó el recurso de reconsideración contra la resolución sanción el día 19 de mayo de 2014, por lo que la Administración tenía hasta el 19 de mayo del año 2015 para resolverlo y notificarlo.

Como esto no ocurrió en el término del año previsto en la norma municipal, pues la notificación se surtió el 25 de mayo de 2015, declaró la configuración del silencio administrativo positivo a favor de la demandante. Consecuentemente, dispuso que la sociedad no estaba obligada a declarar y pagar el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2011 en el Municipio de Cartago, para lo cual ordenó a dicha jurisdicción actualizar el estado de cuenta de la contribuyente eliminando cualquier obligación a su cargo, así como intereses y sanciones que se hubieren causado al respecto.

Condenó en costas a la entidad demandada por ser la parte vencida. Recurso de apelación El municipio demandado apeló la decisión de primera instancia (fls.240 a 251) con fundamento en aspectos relacionados a la territorialidad del ICA y la sujeción pasiva de la demandante al gravamen. Al efecto señaló que de conformidad con las pruebas aportadas en sede administrativa, la sociedad obtuvo ingresos por la realización de actividades comerciales en el Municipio de Cartago, beneficiándose de la infraestructura del municipio, por tanto, independiente del lugar donde la contribuyente tuviera su sede principal, debía declarar y pagar ICA.

Precisó que, de conformidad con el Acuerdo Municipal 002 de 2010 y la Ley 1819 de 2016, el municipio contaba con amplias facultades para fiscalizar y sancionar a los contribuyentes omisos de cumplir con sus obligaciones tributarias, situación que no analizó el Tribunal. Reiteró que (i) la contabilidad es prueba idónea para corroborar que el contribuyente tiene la obligación de declarar, (ii) la demandante no ha pagado concepto alguno por ICA y (iii) la información remitida por la demandante fue la que sirvió para determinar los ingresos gravados Sostuvo que agotó todas las etapas del procedimiento tributario que dieron lugar a la expedición de la resolución sanción por no declarar, por lo que no hubo vulneración al debido proceso de la sociedad.

Alegatos de conclusión La demandante (fls.18 a 19) solicitó confirmar la sentencia apelada reiterando la configuración del silencio administrativo positivo por la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. La demandada guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público (fls.20 a 21) consideró que debían confirmarse los numerales primero, segundo y cuarto de la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que la entidad en el recurso de apelación no desestimó los argumentos que tuvo en cuenta el tribunal para declarar la nulidad de los actos acusados.

Lo anterior por cuanto el municipio sólo se limitó a discutir aspectos de fondo como la sujeción pasiva de la sociedad al ICA, sin pronunciarse sobre la declaratoria del silencio administrativo positivo. Frente al numeral tercero, reparó que como los actos demandados sólo impusieron una sanción por no declarar ICA y no liquidaron como tal el tributo, sumado a que la declaratoria de nulidad de estos no obedeció a un análisis de fondo sobre la sujeción pasiva de la contribuyente, en este caso, lo que procedía a título de restablecimiento del derecho era declarar que la sociedad no estaba obligada al pago de la sanción y, en consecuencia, no adeudaba ninguna suma al municipio por este concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que anuló los actos administrativos demandados y condenó en costas. Al efecto, es del caso verificar si el reproche planteado por el municipio de Cartago contra esa providencia, es suficiente para revocarla.

En el presente caso se tiene que el tribunal anuló los actos administrativos por los cuales la administración tributaria sancionó a la demandante por no presentar y declarar ICA en su jurisdicción por el período gravable 2011. Lo anterior, con fundamento en que la entidad notificó por fuera del término legal de un año, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la actora contra el acto que la sancionó, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo a su favor.

En el escrito de apelación, el municipio solicita la revocatoria de la decisión de primera instancia, para lo cual debatió asuntos consistentes en que las pruebas aportadas en vía administrativa demostraron que la actora realizó actividades de comercio en el municipio, que la demandante se benefició de la infraestructura y el mercado de clientes que ofrecía la jurisdicción, además, mencionó las facultades de la entidad para fiscalizar y sancionar a los contribuyentes omisos, entre otros.

Para resolver, la Sala observa que si bien la actora se opone a la nulidad de los actos demandados, el recurso de apelación carece de argumentos para desvirtuar la premisa a partir de la cual el tribunal desarrolló su análisis, así como la valoración probatoria, toda vez que la apelante no se detuvo a cuestionar los aspectos relacionados con la configuración del silencio administrativo positivo por no resolver el recurso de reconsideración dentro del término de un año que fija el artículo 135 del Acuerdo Municipal 002 de 2010[3].

Sobre el objeto del recurso de apelación, el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, expresa: “ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)” (resaltos de la Sala).

En los términos de la norma transcrita, la Sala insiste que el recurso de apelación presentado por la entidad no formuló algún reparo frente al aspecto procedimental que tuvo en cuenta el Tribunal para proferir su decisión, por el contrario, se dedicó a cuestionar otros aspectos relacionados con la obligación de declarar. Por lo cual se advierte que ello no tiene la entidad suficiente para analizar la sentencia y revocar lo dispuesto en primera instancia. En efecto, de conformidad con el artículo 328[4] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia se limita al examen de los argumentos expuestos en la apelación, por lo cual la incongruencia de los motivos de inconformidad expresados en el recurso de apelación con la decisión del tribunal, conllevan a que la sentencia recurrida sea confirmada (sentencias del 7 de mayo de 2020, exp.21732, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y exp.22498 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto).

Frente al cuestionamiento hecho por el agente del Ministerio Público en relación con el restablecimiento del derecho dispuesto por el Tribunal, en particular del ordinal tercero, se destaca que en el recurso de apelación no se presentó reparo alguno sobre lo ordenado por el Tribunal, razón por la cual la Sala carece de competencia para pronunciarse al respecto.

Se confirmará la condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) impuesta en primera instancia porque no fue objeto de apelación. Además, no habrá condena en esta instancia, de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, porque no fue demostrada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencias del 4 de octubre de 1991, exp.3320 C.P. Jaime Abella Zárate; 22 de enero de 1999 exp.9165 C.P: Julio E. Correa Restrepo; 19 de mayo de 2005, exp.14582 C.P. María Inés Ortiz Barbosa; 18 de julio de 2008, exp.13885 C.P. Héctor J. Romero Díaz, entre otras [2] Mediante audiencia inicial celebrada el 21 de febrero de 2017 (fls.179 a 188), el Tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda.

Por su parte, en la misma audiencia, el municipio desistió de la solicitud denominada nulidad de toda la actuación administrativa (fl.182). [3] Esta norma se encuentra en consonancia con el artículo 732 del Estatuto Tributario. Término para resolver los recursos. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma. [4] Código General del Proceso.

Artículo 328. Competencia del juez superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…).