25000-23-37-000-2014-00609-01 — Consejo de Estado

25000-23-37-000-2014-00609-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-09-09

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Fondo De Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales De Colombia·Demandado: Fondo De Prestaciones Económicas Cesantías Y Pensiones – Foncep

De qué trata

Síntesis: [I]mpedimento manifestado por la Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto (Índice 22), por haber conocido del proceso en primera instancia.?Corroborada esa afirmación, se declarará fundado el referido impedimento. En consecuencia, la consejera quedará separada del conocimiento del presente asunto. Con todo, existe quorum para decidir, razón por la cual la Sala se pronunciará sobre el litigio planteado por las partes.FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS - Permite la aplicación del procedimiento de cobro coactivo. Reiteración de jurisprudencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO - No probada / TÍTULO EJECUTIVO - Características. Reiteración de jurisprudencia / OBLIGACIÓN CLARA, EXPRESA Y EXIGIBLE - Alcance / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO - Requisitos. Se requiere que contenga una obligación clara, expresa y exigibleDe conformidad con el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, la demandada tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, debe seguir el procedimiento de cobro coactivo descrito en el ET, concretamente en el Título VIII de esta codificación. Al expedirse el CPACA, se adoptaron nuevas reglas sobre el procedimiento de cobro coactivo que, aunque no derogaron ni expresa ni tácitamente el referido artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, sí le dieron alcance a la regla procedimental que contenía (…) [E]l título ejecutivo debe cumplir con los requisitos formales y sustanciales contenidos en el artículo 422 del CGP (antiguo artículo 488 del CPC). Los requisitos formales, por su parte, aluden a la autenticidad del documento y al hecho de que este emane del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme. Los requisitos sustanciales aluden a la existencia de una obligación: (i) que identifique claramente al deudor, al acreedor, así como la naturaleza y los factores de cuantificación de la obligación; (ii) que sea expresa; y (iii) que sea exigible, es decir, que su cumplimiento no esté sujeto a condición o plazo. Finalmente, los actos administrativos que componen el título ejecutivo complejo deben estar ejecutoriados y en firme, en los términos de los artículos 87 y 99 del CPACA (antiguos artículos 62 y 68 del CCA).NOTA DE RELATORÍA: Sobre el procedimiento de cobro coactivo se cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 14 de agosto de 2019, Exp. 25000 - 23-37-000-2016-01378-01(23471), C.P. Julio Roberto PizaNOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de título ejecutivo se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 16 de diciembre de 2011, Exp. 25000 - 23-27-000-2008-00175-01(18123), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 19 de mayo de 2016, Exp. 17001-23-31-000-2011-00579-01(20854), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 08 de octubre de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2014-00470-02(24191), C.P. Milton Chaves GarcíaPRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO COACTIVO - Término. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva / INTERRUPCIÓN Y SUSPENSION DEL TERMINO DE PRESCRIPCIÓN - Forma de interrumpirlo. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa / EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO DE RECOBRO - No configuraciónEl artículo 4.° de la Ley 1066 de 2006, establece que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. De conformidad con el artículo 818 del ET, el término de prescripción se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago. Respecto a la forma en que se debe contabilizar el término, en la sentencia del 19 de noviembre de 2020 (exp. 25228, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), la Sala explicó que se debe tomar la fecha en que se hicieron los pagos de las respectivas mesadas pensionales y, a partir de esa fecha contar el término de prescripción.CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación[E]n lo relativo a la condena en costas en segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para su procedencia.

IMPEDIMENTO DE CONSEJERA DE ESTADO POR HABER CONOCIDO DEL PROCESO EN PRIMERA INSTANCIA - Declara fundado / QUORUM DECISORIO - Existencia [I]mpedimento manifestado por la Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto (Índice 22), por haber conocido del proceso en primera instancia. Corroborada esa afirmación, se declarará fundado el referido impedimento.

En consecuencia, la consejera quedará separada del conocimiento del presente asunto. Con todo, existe quorum para decidir, razón por la cual la Sala se pronunciará sobre el litigio planteado por las partes. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS - Permite la aplicación del procedimiento de cobro coactivo. Reiteración de jurisprudencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO – No probada / TÍTULO EJECUTIVO – Características.

Reiteración de jurisprudencia / OBLIGACIÓN CLARA, EXPRESA Y EXIGIBLE – Alcance / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO - Requisitos. Se requiere que contenga una obligación clara, expresa y exigible De conformidad con el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, la demandada tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, debe seguir el procedimiento de cobro coactivo descrito en el ET, concretamente en el Título VIII de esta codificación. Al expedirse el CPACA, se adoptaron nuevas reglas sobre el procedimiento de cobro coactivo que, aunque no derogaron ni expresa ni tácitamente el referido artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, sí le dieron alcance a la regla procedimental que contenía (…) [E]l título ejecutivo debe cumplir con los requisitos formales y sustanciales contenidos en el artículo 422 del CGP (antiguo artículo 488 del CPC).

Los requisitos formales, por su parte, aluden a la autenticidad del documento y al hecho de que este emane del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme.

Los requisitos sustanciales aluden a la existencia de una obligación: (i) que identifique claramente al deudor, al acreedor, así como la naturaleza y los factores de cuantificación de la obligación; (ii) que sea expresa; y (iii) que sea exigible, es decir, que su cumplimiento no esté sujeto a condición o plazo. Finalmente, los actos administrativos que componen el título ejecutivo complejo deben estar ejecutoriados y en firme, en los términos de los artículos 87 y 99 del CPACA (antiguos artículos 62 y 68 del CCA).

FUENTE FORMAL: LEY 1066 DE 2006 - ARTÍCULO 5 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 422 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el procedimiento de cobro coactivo se cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 14 de agosto de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2016-01378-01(23471), C.P. Julio Roberto Piza NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de título ejecutivo se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 16 de diciembre de 2011, Exp. 25000-23-27-000-2008-00175-01(18123), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 19 de mayo de 2016, Exp. 17001-23-31-000-2011-00579-01(20854), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 08 de octubre de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2014-00470-02(24191), C.P. Milton Chaves García PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO COACTIVO – Término. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva / INTERRUPCIÓN Y SUSPENSION DEL TERMINO DE PRESCRIPCIÓN - Forma de interrumpirlo.

El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa / EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO DE RECOBRO – No configuración El artículo 4.⁰ de la Ley 1066 de 2006, establece que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución CC – 023, del 12 de marzo de 2013, notificada personalmente el 01 de abril de 2013 (f. 4 cp1) la demandada libró mandamiento de pago a cargo de la demandante por concepto de recobro de cuotas partes pensionales (ff. 6 a 14 cp1). Por su parte, la demandante interpuso oportunamente las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de título ejecutivo, prescripción de la acción de cobro e inembargabilidad de bienes estatales (ff. 16 a 25 cp1).

Todas fueron negadas, salvo la excepción de prescripción de la acción de cobro que fue aceptada parcialmente a través de la Resolución CC – 022, del 27 de mayo de 2013 (ff. 55 a 62 cp1). Dicha decisión fue objeto de recurso de reposición (ff. 63 a 78 cp1), el cual fue negado, salvo por la exclusión del recobro de las cuotas partes pensionales de Domingo Contreras Páez, mediante la Resolución CC – 004461, del 18 de octubre de 2013 (ff. 80 a 88 cp1).

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (f. 89 cp1): 1. Se declare la Nulidad de la Resolución No. C.C. 023 del doce (12) de marzo de 2013, mediante la cual se ordenó librar mandamiento de pago a favor del Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones – FONCEP y en contra del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por la suma de mil ciento sesenta millones quinientos catorce mil quinientos treinta y un pesos con sesenta y cinco centavos M/CTE ($1.160.514.531.75), que incluye capital con fecha de corte para cada jubilado por un valor de seiscientos ochenta y tres millones trecientos cincuenta y cuatro mil novecientos noventa y cuatro pesos con tres centavos M/CTE ($683.354.994.03), los intereses con corte al treinta (30) de diciembre de 2012 por el valor de cuatrocientos setenta y siete millones ciento cincuenta y nueve mil quinientos treinta y siete pesos con setenta y dos centavos M/CTE ($477.159.537.72), más los intereses que se generen desde la fecha de pago de las respectivas mesadas pensionales y hasta la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente de conformidad con lo establecido en la ley. 2.

Se declare la nulidad de la Resolución No. C.C. 023 del veintisiete (27) de mayo de 2013, mediante la cual el FONCEP, declaro no probadas las excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia de título ejecutivo, e inembargabilidad de bienes estatales y ordenando seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo. 3. Se declare la nulidad de la Resolución No. C.C. 004461 del dieciocho (18) de octubre de 2013, mediante la cual el FONCEP, resolvió confirmar integralmente la Resolución No. C.C. 023 del veintisiete (27) de mayo de 2013, mediante la cual se resolvió las excepciones presentadas por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 4.

Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho declarar que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, no está obligado al reconocimiento y pago del mandamiento de pago por cobro de lo no debido e inexistencia del título ejecutivo y como consecuencia de lo anterior, se dé por terminado el proceso de cobro coactivo y se ordene el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas contra el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 5.

Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho declara que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, no está obligado al reconocimiento y pago del mandamiento de pago por la prescripción de la acción de cobro por parte del FONCEP, y como consecuencia de lo anterior, se dé por terminado el proceso de cobro coactivo y se ordene el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas contra el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 6.

Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho declara que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, no está obligado al reconocimiento y pago del mandamiento de pago por la inembargabilidad de los bienes estatales y como consecuencia de lo anterior, se dé por terminado el proceso de cobro coactivo y se ordene el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas contra el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 7.

Que se condene a la entidad demandada a pagar las costas y agencias en derecho del presente proceso. A los anteriores efectos, la demandante invocó como disposiciones violadas los artículos 2.º, 29 y 209 de la Constitución; 91 y siguientes y título IV del CPACA; 6.⁰, 87, 488, 497 y 509 del CPC, 826, 834 y 843 el Estatuto Tributario; 2.⁰ de la Ley 33 de 1985; 75 del Decreto 1848 de 1969; 2.⁰, 4.⁰ y 9.⁰ del Decreto 2921 de 1948; la Ley 490 de 1998; la Ley 1066 de 2006; el Decreto 4473 de 2006; el Decreto 816 de 2002; y el Decreto 2751 de 2002.

El concepto de violación planteado se sintetiza así (ff. 90 a 94 cp1): Sostuvo que, con base en los artículos 834 y 843 del ET, el procedimiento de cobro coactivo tributario permite aplicar el procedimiento ejecutivo contemplado en el CPC, por lo que deben aplicarse las normas que regulan el proceso ejecutivo previstas en esta codificación. Citó el artículo 509 del CPC que señala las excepciones que se pueden formular contra el mandamiento de pago, referenció la sentencia T - 1195 del 29 de noviembre de 2004 según la cual el procedimiento de cobro coactivo del CCA se rige, en lo no previsto, por el CPC.

También citó el artículo 6.⁰ del CPC que establece que las normas procesales son de orden público. Manifestó que no existe un título ejecutivo en los términos de los artículos 87 –traslado de la demanda–, 497 –mandamiento ejecutivo– y 488 –títulos ejecutivos– del CPC, pues en la diligencia de notificación del acto administrativo por medio del cual libró el mandamiento de pago, la demandada falló al integrar y notificar el título ejecutivo complejo entendido como unidad jurídica.

Precisó que la demandada omitió entregarle los actos administrativos de consulta, aceptación, reconocimiento, sustitución, liquidación, reliquidación, reajuste y modificación de pensión, así como las cuentas de cobro con constancia de envío, los oficios de aceptación de cuotas partes, oficios de consulta pensional, certificados de pago de las mesadas pensionales, liquidaciones de las deudas discriminadas, documentos que debían estar notificados y ejecutoriados.

Señaló que el artículo 826 del ET establece que un mandamiento de pago puede contener varios títulos ejecutivos, lo que a su juicio significa que en el mandamiento de pago se pueden incorporar varios documentos. Agregó que dicha omisión prueba que la demandada no surtió el procedimiento para que proceda el cobro de las cuotas partes pensionales previsto en los artículos 2.⁰, 4.⁰ y 9.⁰ del Decreto 2921 de 1948, 75 de Decreto 1848 de 1969 y 2.⁰ de la Ley 33 de 1985.

Explicó que primero se expide una preliquidación de la cuota parte pensional que debe ir acompañada de los documentos que acreditan el derecho e identifican al beneficiario. Esta ha de ser aceptada u objetada por cada entidad concurrente a la financiación de la mesada pensional. En caso de operar el silencio administrativo positivo, el acto que lo declara debe ir acompañado del proyecto preliquidatorio.

Posteriormente, se expide el acto administrativo por medio del cual se reconoce la pensión y se determina la cuota parte y, en caso de haberse formulado excepciones, las debe resolver. De realizarse reajustes, se irán incorporando a dicho acto administrativo. Finalmente, se comprueba el pago de las mesadas pensionales. Planteó que el mandamiento de pago no contiene una obligación clara, expresa y exigible.

Argumentó que la obligación no es clara porque no refleja el estado de cuenta a su cargo y no discrimina los periodos cobrados en el cuadro en el que plasmó la liquidación. No es expresa ya que no se determinó el capital adeudado ni las imputaciones que se debieron realizar sobre los pagos efectuados por la demandante, y los intereses no son determinables.

Tampoco es exigible, en la medida en que no se le han notificado la totalidad de los documentos que integran el título administrativo complejo. Destacó que, si bien la resolución que resuelve las excepciones contra el mandamiento de pago dice que se le comunicó la obligación y se le enviaron las cuentas de cobro con sus respectivos soportes, esa afirmación no cuenta con constancia de recibido.

Bajo las anteriores premisas, alegó que se vulneró su derecho al debido proceso, defensa y contradicción al igual que el principio de economía procesal. Por último, frente a la prescripción de la acción de cobro, indicó que en caso de que deba pagar cuotas partes pensionales la prescripción se ha de contar tres años hacia atrás desde el 02 de abril de 2013, día después de la notificación del mandamiento de pago, según lo dispone la Ley 1066 de 2006 en concordancia con el concepto nro. 64080 del 09 de marzo de 2001 del Ministerio de Protección Social.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 136 a 145 cp1). Explicó que las resoluciones a través de las cuales se reconocen las pensiones de jubilación, que componen el título ejecutivo complejo, reposan en el expediente administrativo de cobro coactivo y que de ello envió una copia a la demandante.

Afirmó que el título ejecutivo complejo al igual que el mandamiento gozan de presunción de legalidad y que surtió debidamente el procedimiento de cobro persuasivo. Sostuvo que en virtud del artículo 4.⁰ de la Ley 1066 de 2006 la prescripción de la acción de cobro se debe contar tres años hacia atrás desde la fecha de notificación del mandamiento de pago, momento en que se interrumpe la prescripción. En ese orden de ideas, solo libró mandamiento de pago de las cuotas partes pensionales que se causaron entre el 01 de abril de 2013 y el 30 de marzo de 2010, y reconoció la prescripción de las mesadas pensionales de Domingo Contreras Páez.

Destacó que no ha ordenado ejecutar las medidas cautelares que ordenó en la Resolución C – 023 del 12 de marzo de 2012, por ende, la excepción de inembargabilidad de bienes estatales no tiene vocación de prosperar. Insistió en que la demandante le adeuda intereses moratorios conforme lo establece el artículo 9.⁰ de la Ley 68 de 1923, desde la fecha en que se hicieron exigibles las obligaciones hasta la fecha del pago.

Desde el 29 de julio de 2006, fecha en que entró en vigor la Ley 1066 de 2006, la demandante le adeuda intereses moratorios desde la fecha de pago de la mesada pensional hasta la fecha de desembolso. Finalmente, aseguró que actuó de buena fe de modo que no se lo debe condenar en costas y solicitó el reconocimiento de cualquier excepción que el juez de oficio encuentre probada.

Sentencia apelada Mediante sentencia del 02 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas (ff. 241 a 256 cp1). Con base en la jurisprudencia contencioso-administrativa y constitucional construyó una definición de título ejecutivo de cuotas partes pensionales.

Puntualizó que es un título ejecutivo complejo, compuesto por el acto administrativo que reconoce el derecho a la pensión, y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas. Este título debe cumplir los requisitos formales de existencia de la obligación referentes a su autenticidad y que emanen del deudor, su causante, de una sentencia de condena proferida por cualquier autoridad judicial, de otra providencia judicial que legalmente tenga fuerza ejecutiva, de providencias que en procesos contencioso-administrativos o policivos aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia o de un acto administrativo en firme.

Este también ha de cumplir con el requisito sustancial de contener una obligación clara, expresa y exigible y, por último, debe estar ejecutoriado en los términos de los artículos 62 y 68 del CCA, y 87 y 99 del CPACA. Advirtió que el mandamiento de pago del caso, contenía un cuadro en el que se relacionaron los pensionados y los respectivos actos administrativos de reconocimiento y de reliquidación de la pensión, así como las cuentas de cobro, por lo que concluyó que se integró correctamente, y negó el cargo de inexistencia del título ejecutivo.

Resaltó que según el artículo 4.⁰ de la Ley 1066 de 2006, el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribe 3 años después de que se realiza el pago de la mesada pensional. Agregó que por expresa remisión del artículo 5.⁰ de la Ley referida, el cobro coactivo se rige por las reglas del Estatuto Tributario. Tras corroborar que la demandada no incurrió en alguno de los supuestos de exclusión contemplados en la disposición citada, indicó que el artículo 818 del ET establece que la notificación del mandamiento de pago interrumpe el término de prescripción de la acción de cobro.

De ahí que sea errada la tesis de la demandante, conforme a la cual la interrupción del término de prescripción de la acción de cobro opera el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago. Así las cosas, constató que en la resolución que resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago, la demandada aplicó de correctamente el término de prescripción del derecho de recobro, pues solo le exigió a la actora el pago de las cuotas partes pensionales adeudadas con posterioridad al 01 de abril de 2010 (3 años antes del 01 de abril de 2013, fecha en que se notificó el mandamiento de pago).

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión de primera instancia (ff. 265 y 266 cp1). Insistió en la inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible derivada del incumplimiento de los requisitos previstos en los Decretos 2921 de 1948 y 1848 de 1969 y en la Circular nro. 69, del 04 de noviembre de 2008, expedida por el Ministerio de Protección Social, conforme a los cuales el título ejecutivo debe estar conformado por las resoluciones de reconocimiento pensional con sus modificaciones, oficios de aceptación de cuotas partes, oficios de consulta pensional, certificados de tiempo de servicio, certificados de pago de las mesadas pensionales y documentos de sustitución pensional.

También reiteró el argumento sobre el conteo del término de prescripción del derecho de recobro, sobre la base de que se deben aplicar la Circular nro. 69, del 04 de noviembre de 2008, expedida por el Ministerio de Protección Social y la Circular Conjunta 21, del 06 de agosto de 2012, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Ministerio de Trabajo, conforme a las cuales el término de prescripción se interrumpe con una solicitud de cobro, siempre que previamente se haya agotado el procedimiento de los Decretos 2921 de 1948 y 1848 de 1969 y del artículo 2.⁰ de la Ley 33 de 1985, es decir, que se haya constituido el título que fundamenta el cobro.

Alegatos de conclusión La demandante no presentó alegatos de conclusión. La demandada afirmó que el fallo impugnado es legal y está soportado en los documentos que reposan en el expediente administrativo. Adicionalmente, recalcó en que integró correctamente el título ejecutivo complejo y citó los fundamentos de derecho que el a quo aplicó para resolver el cargo del conteo del término de prescripción del derecho de recobro (ff. 17 a 20 cp2).

El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia apelada debido a que la demandante no desvirtuó la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se reconocieron las pensiones objeto del recobro ni la liquidación de la deuda y sustentó el recurso de apelación en afirmaciones sin bases probatorias. Añadió que por mandato del artículo 5.⁰ de la Ley 1066 de 2006, se aplican las disposiciones del ET para determinar la interrupción de la prescripción del derecho de recobro, no la Circular nro. 69, del 04 de noviembre de 2008, expedida por el Ministerio de Protección Social, la cual resulta inaplicable conforme el Auto del 13 de mayo de 2014 (exp.

T-3287521 (AC), MP: Luis Ernesto Vargas Silva). Finalmente sostuvo que el a quo determinó correctamente la prescripción del derecho de recobro (ff. 22 a 24 cp2). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos demandados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte actora, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.

Le corresponde a la Sala determinar si (i) se materializó la excepción de falta de título ejecutivo. Para el efecto, se ha de esclarecer si la demandada integró correctamente el título ejecutivo complejo y si este cumple con las exigencias formales y sustanciales decantadas en el artículo 422 del CGP, antiguo artículo 488 del CPC y desarrolladas por la jurisprudencia de esta Corporación; y (ii) se materializó la excepción de prescripción del derecho de recobro.

Sobre el particular la Sala precisará cómo opera el conteo de dicho término. 2- Como cuestión previa, la Sala debe pronunciarse sobre el impedimento manifestado por la Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto (Índice 22), por haber conocido del proceso en primera instancia. Corroborada esa afirmación, se declarará fundado el referido impedimento.

En consecuencia, la consejera quedará separada del conocimiento del presente asunto. Con todo, existe quorum para decidir, razón por la cual la Sala se pronunciará sobre el litigio planteado por las partes. 3- Sobre el primer problema jurídico, la demandante niega la existencia del título ejecutivo basada en el hecho de que en la diligencia de notificación personal del mandamiento de pago no se le hizo entrega de las resoluciones que reconocieron los derechos pensionales ni los actos administrativos por medio de los cuales se liquidó la deuda a su cargo, elementos de la esencia del título ejecutivo complejo para el cobro de las cuotas parte pensionales.

Sumado a lo anterior, el título ejecutivo no cumple con la condición de contener una obligación clara, expresa y exigible. Por su parte, la demandada sostuvo que los actos administrativos que integran el título ejecutivo complejo reposan en el expediente administrativo, del cual se le hizo llegar una copia a la demandante en sede administrativa.

Así pues, afirmó que el título cumplió a cabalidad los requisitos para ser considerado legal. En línea con la demandada, el a quo encontró probada la correcta conformación del título ejecutivo complejo, así como la satisfacción de los requisitos formales y sustanciales de que trata el artículo 422 del CGP. 3.1- De conformidad con el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, la demandada tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, debe seguir el procedimiento de cobro coactivo descrito en el ET, concretamente en el Título VIII de esta codificación. Al expedirse el CPACA, se adoptaron nuevas reglas sobre el procedimiento de cobro coactivo que, aunque no derogaron ni expresa ni tácitamente el referido artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, sí le dieron alcance a la regla procedimental que contenía (sentencia del 14 de agosto de 2019, exp. 23471, CP: Julio Roberto Piza) Aclarada la normativa aplicable al caso, la Sala procede a reiterar lo dispuesto en las sentencias del 16 de diciembre de 2011 (exp. 18123, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 19 de mayo de 2016 (exp. 20854, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 08 de octubre de 2020 (exp. 24191, CP: Milton Chaves García), en las que se delimitó conceptualmente el concepto de título ejecutivo, a efectos del cobro de cuotas partes pensionales y los requisitos formales y sustanciales a los que está sujeto.

En dichas providencias la Sala fue enfática al determinar que el título ejecutivo por medio del cual se exige el cobro de cuotas partes pensionales, es un título ejecutivo complejo, que está compuesto por dos actos administrativos: (i) el acto por medio del cual se reconoce el derecho a la pensión; y (ii) el acto a través del cual se liquidan las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas causadas, pagadas y no prescritas.

Con el primer acto administrativo, nace el derecho de pensión y se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de su pago. Lo anterior, debido a que el procedimiento administrativo que antecede su expedición se caracteriza por ser incluyente y participativo, en la medida en que prevé una etapa para que todas las entidades obligadas a contribuir en el pago de la pensión concurran para expresar las observaciones y objeciones que les amerita el proyecto de resolución de reconocimiento.

Por su parte, el segundo acto administrativo materializa el último eslabón entre el reconocimiento del derecho pensional, la aceptación de la obligación de pagar la cuota parte pensional, y la exigibilidad de esta, que es la prueba del desembolso de la mesada pensional. Adicionalmente, el título ejecutivo debe cumplir con los requisitos formales y sustanciales contenidos en el artículo 422 del CGP (antiguo artículo 488 del CPC).

En el mandamiento de pago adicionalmente se advirtió al deudor que las cuentas de cobro se encontraban a su disposición en el despacho, así como los demás documentos relacionados con los pensionados incluidos en la resolución, y que se le entregaba una copia en un CD en la diligencia de notificación. (ii) La actora interpuso las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de título ejecutivo, prescripción de la acción de cobro e inembargabilidad de bienes estatales (ff. 16 a 25 cp1).

Por lo tanto, no le es posible contrastar la fecha de corte del certificado con la fecha en que fue cancelada la cédula por muerte. La Sala advierte que la demandante expresamente aceptó que la demandada le entregó un CD con los documentos relacionados en el mandamiento de pago durante la diligencia de notificación personal del mismo. Por otra parte, aportó unos certificados expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil en abril de 2013, en los que dio cuenta del estado de la cédula de ciudadanía de los siguientes pensionados y sus cónyuges: |Nro|Pensionado |Estado |Resolución |Foli| |. | | | |o | | | | | |cp1 | |1 |Contreras Paez Domingo |Cancelada por |2824 del 01 de enero |26 | | | |muerte |de 1988 | | |2 |Rojas de Contreras |Vigente | |27 | | |Obdulia | | | | |3 |Diaz Tovar Luis Felipe |Cancelada por |3863 del 01 de enero |28 | | | |muerte |de 1977 | | |4 |Mayne de Díaz Maria |Cancelada por |9236 del 03 de agosto |29 | | |Emma |muerte |de 2010 | | |5 |Cepeda Espítia Jose |Vigente | |30 | | |Crisostomo | | | | |6 |Muñoz Vda.

(iv) La actora repuso esa decisión (ff. 63 a 78 cp1), para lo cual insistió en que no le entregaron ninguno de los actos administrativos que componen el título ejecutivo, con lo que se configuraba la excepción de inexistencia de título ejecutivo. Sostuvo que la demandada no le entregó ninguno de los documentos que presuntamente anexó a la resolución por medio de la cual resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago.

Respecto a la situación de algunos pensionados, argumentó que sus procesos se encontraban en fase persuasiva y solicitó información adicional. (v) A través de la Resolución nro. CC – 004461, del 18 de octubre de 2013 (ff. 80 a 88 cp1), la demandada confirmó la parte del acto administrativo impugnado que negó la excepción de inexistencia del título ejecutivo.

Así las cosas, la Sala enfatiza que se excluyó del mandamiento de pago al señor Contreras Páez Domingo, toda vez que en la resolución que resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago se concluyó que el derecho de recobro respecto de este pensionado prescribió. No obstante, la demandada omitió incluirlo en la lista de pensionados que resolvió excluir por ese mismo motivo.

C – 023 de 2013 de la siguiente forma: |Capital |$126.411.417 | |Intereses |$13.393.702 | |Valor total crédito y|$139.805.119 | |gastos | | Adicionalmente, ordenó excluir a Cepeda Espitia José Crisóstomo y Frye Muhamad Maria Jeannette por haberse incluido en otros mandamientos de pago anteriores (ff. 238 a 243 caa). (viii) El 14 de abril de 2014, la demandante formuló las objeciones a la liquidación del crédito.

Reiteró que no se le había hecho entrega de los documentos que integran el título ejecutivo complejo, y expuso la misma tesis que expuso en el escrito de la demanda referente a la contabilización del término de prescripción del derecho de recobro (ff. 245 a 250 caa). (ix) A través de la Resolución nro. 020, del 12 de mayo de 2014, ejecutoriada el 12 de junio de 2012 (f. 285 caa) la demandada resolvió: a) rechazar la objeción contra la liquidación del crédito.

Como primer motivo adujo que el Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica de la demandante no había sido reconocido en el proceso, de ahí que, en aplicación del artículo 77 del CPC el escrito de objeciones que este presentó a su nombre requiriera presentación personal. En segundo lugar, afirmó que ha atendido la totalidad de las solicitudes de información presentadas por la demandante.

Recalcó que en la diligencia de notificación personal del mandamiento de pago, le entregó un CD con la mayoría de los documentos, y que con el oficio nro. 2014EE2634 del 27 de febrero de 2014 le entregó 3 CDs con información adicional; b) modificar el artículo primero de la parte resolutiva para fijar la liquidación del crédito en: |Capital |$119.841.617 | |Intereses |$13.312.704 | |Valor total crédito y|$137.683.077 | |gastos | | Lo anterior, dado que evidenció que tomó una fecha errada para calcular la deuda referente a los pensionados Castañeda José de Jesús y Fraile Moya Pedro Alcides; c) modificar el artículo segundo de la parte resolutiva de la Resolución nro.

Si bien en esa oportunidad faltaron algunos actos administrativos expedidos en la fase de discusión de los proyectos de resolución pensional, es verdad que la demandada hizo entrega de estos en posteriores etapas del procedimiento de cobro coactivo. Sobre el particular, se advierte que las copias de dichos actos administrativos se anexaron al cuaderno de antecedentes administrativos allegado al presente proceso.

Además, si bien la demandada observó que faltaba el certificado de pago de mesadas a 30 de diciembre de 2012 y, sin embargo, para algunos casos esa certificación solo se expidió hasta el 30 de septiembre de 2012, se destaca que dicho documento no hace parte del título ejecutivo complejo como se ha entendido por esta Sección. De igual modo, debe anotarse que la falta de tal certificado debió cuestionarse mediante el medio de control contra los actos administrativos que son objeto de cobro coactivo, particularmente frente al que liquidó las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas causadas, pagadas y no prescritas.

En definitiva, la Sala corroboró que la demandada entregó a la demandante la totalidad de los actos administrativos que componen el título ejecutivo complejo, de ahí que no prospere el cargo de apelación. 4- Por otra parte, la actora alega que operó la prescripción del derecho de recobro, pues la demandada liquidó la deuda a su cargo desde el 01 de abril de 2010, lo cual es errado pues la verdadera fecha de inicio del término de prescripción es el 02 de abril de 2010.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el mandamiento de pago se notificó el 01 de abril de 2013 y el término de prescripción comienza a contar a partir del día siguiente a la notificación, es decir desde el 02 de abril de 2013, tres años hacia atrás, hasta el 02 de abril de 2010. Por su parte, la demandada expuso que, conforme al artículo 4.⁰ de la Ley 1066 de 2006 el derecho de recobro de cuotas partes pensionales prescribe a los tres años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva.

En ese orden de ideas, como interrumpió el término de prescripción el día 01 de abril de 2013, fecha en que notificó el mandamiento de pago, estaba habilitada para cobrar las mesadas pensionales que se causaron y pagaron entre el 01 de abril de 2010 y el 01 de abril de 2013. El a quo estuvo de acuerdo con el modo en que la demandada contabilizó el término de prescripción del derecho de recobro. 4.1- El artículo 4.⁰ de la Ley 1066 de 2006, establece que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que la forma en que la demandada contó el término de prescripción en los actos administrativos demandados es correcta. Por ende, no prospera el cargo de apelación. De acuerdo con lo expuesto la Sala confirmará la sentencia de instancia. 5- Finalmente, en lo relativo a la condena en costas en segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para su procedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar fundado el impedimento manifestado por la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto. En consecuencia, se le separa del conocimiento de este proceso. 2. Confirmar, por las razones expuestas la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas. 4. Reconocer personería jurídica a Viviana Andrea Ortiz Fajardo como apoderada de la parte demandante (Índice 18).