CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SUPERADO / EXPEDICIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE CERTIFICA LA PRÁCTICA JURÍDICA La Sala evidencia que ocurrió un hecho superado, dado que, después del 12 de mayo de 2021, fecha de la interposición de la acción de tutela, y antes de que se profiriera fallo de primera instancia, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura reconoció la práctica jurídica de la [accionante], por lo que cualquier orden que emita el juez constitucional resultaría inane.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02492-01(AC) Actor: LAURA VALENTINA PEÑA CÁRDENAS Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, UNIDAD DE REGISTRO NACIONAL DE ABOGADOS Y AUXILIARES DE LA JUSTICIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionada en contra de la sentencia del 1 de julio de 2021, que fue proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos y argumentos de la solicitud de tutela[1] Laura Valentina Peña Cárdenas solicitó a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, en correo electrónico enviado el 7 de abril de 2021, el reconocimiento de su práctica jurídica, para lo cual adjuntó los documentos requeridos, no obstante, no recibió respuesta, circunstancia que, afirmó, vulneró su derecho fundamental de petición. 1.3.
Pretensiones de tutela Como pretensiones de tutela, la accionante solicitó al juez constitucional que ampare su derecho fundamental de petición, y, en consecuencia, que ordene a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura que expida la resolución de reconocimiento de su práctica jurídica[2]. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con auto del 18 de mayo de 2021[3], admitió la tutela y ordenó notificar a los sujetos procesales. 1.4.2. La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura contestó que expidió la Resolución núm. 3089, el 31 de mayo de 2021[4], en la que reconoció la práctica jurídica a Laura Valentina Peña Cárdenas, conforme a los documentos que aportó para tal fin, decisión que fue notificada a la interesada.
Por lo anterior, sostuvo que, por tratarse de un hecho superado, no existe vulneración de derechos fundamentales[5]. Por último, manifestó que “[e]n lo que va corrido del año ha tramitado 2.803 solicitudes de reconocimiento de práctica jurídica, [ha] expedido 6.004 tarjetas profesionales de abogado, así como […] 967 licencias temporales de abogado, pese a que se han recibido 59.270 solicitudes de toda índole”[6]. 1.4.
Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 17 de junio de 2021[7], amparó el derecho fundamental al debido proceso administrativo y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. Para fundamentar su decisión, la aludida autoridad judicial explicó que, de acuerdo con el Acuerdo núm. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de 2010 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[8], la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia cuenta con un término de 10 días para dar respuesta a las solicitudes de reconocimiento de práctica jurídica.
En atención a lo expuesto, consideró que: “Descendiendo al caso concreto se observa, de conformidad con los elementos probatorios que reposan en el expediente, que el 7 de abril de 2021 la demandante solicitó el reconocimiento de la práctica jurídica, petición que, a la fecha de radicación de la tutela, no había sido resuelta. Lo anterior fue corroborado por la misma Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de Justicia, que en su informe manifestó que, efectivamente, en la fecha citada, recibió la petición de reconocimiento de la práctica jurídica y que, una vez le fue notificado el auto admisorio de la presente demanda de tutela, procedió a estudiar los documentos aportados por la señora Peña Cárdenas, por lo que expidió la Resolución 3089 de 31 de mayo de 2021, por medio de la cual le reconoció el cumplimiento de la práctica jurídica, decisión que fue notificada el 1 de junio de 2021 al correo electrónico aportado en la petición. Así las cosas, la Subsección colige que, aunque la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia sobrepasó los términos previstos reglamentariamente para resolver los trámites tendentes al reconocimiento de la práctica jurídica, a la fecha, ya resolvió de fondo la solicitud formulada por la accionante, puesto que expidió la Resolución 3089 de 31 de mayo de 2021, notificada a la interesada el 1 de junio siguiente, lo que denota que la causa que dio origen a la vulneración de los derechos fundamentales alegada por la demandante ha sido superada.”[9]. 1.5.
Impugnación. La Directora de la Unidad del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa de la Ciudad de Bogotá D.C. (Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia) radicó escrito de impugnación en el que manifestó que el verdadero propósito de las tutelas interpuestas como la de la referencia, no es otro que el de utilizar el aparato judicial para lograr saltarse el turno que a cada accionante le corresponde en atención al orden de llegada de las peticiones radicadas[10].
De otra parte, afirmó: “Con el s[o]lo propósito de poner de presente que esta Unidad pese a la situación de emergencia sanitaria mundial que la humanidad atraviesa, no ha suspendido la prestación de sus servicios y antes por el contrario ha dispuesto que para prevenir el contagio con Covid 19, todos los trámites se realicen de manera virtual, y en el caso de las tarjetas profesionales de abogado, las mismas sean enviadas al domicilio registrado por el solicitante, sino que en lo que va corrido del año ha tramitado 3.332 solicitudes de reconocimiento de práctica jurídica y ha expedido 7.449 tarjetas profesionales de abogado, así como la expedición de 1.183 licencias temporales de abogado, pese a que se han recibido 76.563 solicitudes de toda índole, al correo institucional de la Unidad, (cuy relación anexo), nada de lo cual es objeto de consideración en fallos de la naturaleza que por este medio se impugnan. […] Finalmente, no podría dejar de expresar que en promedio esta Unidad expide al año cerca de 15.000 tarjetas profesionales de abogado, respecto de cuyos titulares también debió mediar pronunciamiento sobre las prácticas jurídicas realizadas y las licencias temporales que asimismo debieron solicitar, lo cual fácilmente multiplica por tres el número de pronunciamientos sobre un mismo profesional del derecho elevando enormemente el número de decisiones finalmente adoptadas, nada de lo cual es materia de consideración en la decisión que por esta vía se impugna”[11].
En ese orden, solicitó que se revocara el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 17 de junio de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental al debido proceso administrativo. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley[12].
Para emitir un pronunciamiento, la Sala considera necesario hacer primero unas aproximaciones a los conceptos de carencia actual de objeto por hecho superado y del derecho al debido proceso administrativo, para luego si, estudiar el caso concreto. 2.2.1. Carencia actual de objeto por hecho superado La Corte Constitucional ha reiterado que “ante la alteración o la desaparición de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial”[13], lo que constituye la carencia actual de objeto por hecho superado.
Una de las hipótesis en la que se puede dar lo anterior ocurre “cuando entre el momento de interposición de [la] tutela y el fallo, se evidencia que, como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada”[14]. Finalmente, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-522 de 2019, fijó como subreglas para el juez constitucional, ante los escenarios de carencia actual de objeto, las siguientes: “(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo.
Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental”.
(La Sala resalta). Es decir que, en términos de la Corte Constitucional, el juez de tutela no está obligado a emitir un pronunciamiento de fondo ante la presencia de una carencia actual de objeto por hecho superado, pero, en todo caso, si lo considera necesario, puede hacerlo. 2.2.2. Debido proceso administrativo La Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, en el que se debe materializar el cumplimiento de una “secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa”[15], por lo que la finalidad de este consiste en “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[16].
Dentro de las garantías del debido proceso administrativo, ha señalado que hacen parte los derechos a (i) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; y (ii) que la actuación se adelante con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico[17]. Respecto de la dilación injustificada, la Corte ha sostenido que se presenta cuando la duración de un procedimiento supera el plazo razonable establecido para cada caso particular.
En este contexto la garantía del plazo razonable no se refiere únicamente a que los juicios se den sin dilaciones injustificadas, sino además que las actuaciones se adelanten en los términos establecidos de tal forma que se garantice el derecho a la defensa y el derecho a la contradicción. Por lo tanto, el plazo razonable se puede desconocer (i) por la ausencia de celeridad de una actuación; o (ii) porque el procedimiento se realiza en un plazo excesivamente sumario afectando el derecho de defensa[18]. 2.2.3.
Caso concreto Laura Valentina Peña Cárdenas presentó petición, el 7 de abril de 2021, con el objeto de que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura le reconociera su práctica jurídica, situación que ocurrió el 31 de mayo de 2021, con la expedición de la Resolución núm. 3089[19].
Así las cosas, la Sala evidencia que ocurrió un hecho superado, dado que, después del 12 de mayo de 2021[20], fecha de la interposición de la acción de tutela, y antes de que se profiriera fallo de primera instancia, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura reconoció la práctica jurídica de la señora Peña Cárdenas, por lo que cualquier orden que emita el juez constitucional resultaría inane.
Ahora bien, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, más allá de verificar únicamente la configuración del hecho superado, analizó el caso de fondo, indicó los requisitos y el trámite que debe ser impartido al reconocimiento de la práctica jurídica y estableció que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia sí sobrepasó el término de 10 días previstos reglamentariamente para contestar la petición de Laura Valentina Peña Cárdenas.
Por lo tanto, infiere esta Sala, amparó el derecho fundamental al debido proceso administrativo y declaró la carencia actual de objeto. Al respecto, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia manifestó en su escrito de impugnación, por un lado, que la sentencia del 17 de junio de 2021 amparó el derecho fundamental al debido proceso administrativo, a pesar de que ocurrió un hecho superado.
Por otro lado, que la accionante tuvo como propósito, con la tutela, saltarse el turno que le correspondió en relación con todas las solicitudes que han sido radicadas por los aspirantes a ser profesionales del derecho; y que su capacidad operativa y de recursos disponibles fue desbordada por la excesiva carga laboral. Pues bien, para la Sala es necesario destacar que, en primer lugar, conforme a la sentencia SU-522 de 2019, el juez de tutela tiene competencia para emitir un pronunciamiento de fondo en un caso concreto, aunque encuentre configurada la carencia actual de objeto por hecho superado.
En ese orden, no es reprochable que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado haya verificado si la autoridad accionada vulneró o no el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Peña Cárdenas. En segundo lugar, la Sala comparte la conclusión a la que llegó el juez de tutela de primera instancia en la parte motiva de la sentencia del 17 de junio de 2021, porque: i) En efecto, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia sí superó el término de 10 días previsto en el Acuerdo núm. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de 2010 para resolver las solicitudes de reconocimiento de práctica jurídica, pues la petición fue radicada en tal sentido por Laura Valentina Peña Cárdenas, el 7 de abril de 2021, y la Resolución núm. 3089 fue proferida el 31 de mayo del mismo año. ii) La recurrente argumentó que objetivamente no tenía la capacidad para dar respuesta a las solicitudes de los estudiantes de derecho en los términos previstos para tal fin.
Sin embargo, no explicó, en concreto, aspectos relevantes para comprender su falta de capacidad, como por ejemplo: i) cómo está compuesto el personal disponible para atender el reconocimiento de tarjetas profesionales, licencias temporales y prácticas jurídicas; ii) cuál es la cantidad de solicitudes recibidas durante periodos concretos que permitan medir el flujo de trabajo por empleado; iii) cuánto es el tiempo que implica resolver cada una de estas; y iv) qué disponibilidad tienen de recursos que impide tomar medidas para solventar las necesidades de los usuarios. iii) La autoridad accionada sostuvo que el propósito de la señora Peña Cárdenas con esta acción, fue el de saltarse el turno que le correspondió a la solicitud radicada el 7 de abril de 2020.
No obstante, en los escritos de contestación de tutela y de impugnación, no indicó cuál era el turno asignado y la fecha que se tenía como probable para atender la petición, para el momento en que se interpuso la acción. Pero lo que sí no comparte esta Sala, es el amparo concedido en el numeral primero de la parte resolutiva del fallo impugnado del 17 de junio de 2021, por las siguientes razones: La carencia actual de objeto por hecho superado implica, precisamente, que la circunstancia que originó la solicitud de tutela desapareció, y que con ella, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales.
Es decir que, aunque haya habido violación de garantías constitucionales, ya no existe esta al momento de proferir la sentencia y, por lo tanto, no hay lugar a amparar el derecho ius fundamental. En consecuencia, la Sala considera que en el sub lite la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia sí vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de Laura Valentina Peña Cárdenas, pero, como ocurrió la carencia actual de objeto por hecho superado, el amparo se torna inane.
Por lo anterior, la Sala revocará el numeral primero de la parte resolutiva del fallo impugnado del 17 de junio de 2021 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, y confirmará en los demás aspectos la citada providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla PRIMERO: REVOCAR EL NUMERAL PRIMERO DE LA SENTENCIA DEL 17 DE JUNIO DE 2021 PROFERIDA POR LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO, QUE AMPARÓ EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, POR LOS MOTIVOS PRESENTADOS EN ESTA PROVIDENCIA.
SEGUNDO: CONFIRMAR el numeral segundo de la sentencia del 17 de junio de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró la carencia actual de objeto, por las razones expuestas en la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Ver documento contenido en el expediente digital de tutela, con certificado FF4624AFBD61D047 3C9D9F0F28BF84D1 D50F7912F92FFD2B 9F1655B1658030C2. [2] Ver página 3 del documento contenido en el expediente digital de tutela, con certificado FF4624AFBD61D047 3C9D9F0F28BF84D1 D50F7912F92FFD2B 9F1655B1658030C2. [3] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado FA65227FED2B59F7 9A112A5411E4D1EE F3CE004C829F55B9 8B165093F69FBB36. [4] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 310BF935AB7B3654 E597B3E1861CD4E0 52DB23A064887F46 8B4A14DB28CE13AC. [5] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 1CB69A2D8506F3F0 D9E0F298B1EB788C D41E055C29CAD9B9 CA3EC0B939595B27. [6] Página 2 ibídem. [7] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 2F2342EA9FBB6D35 27C6DF81ACC06F61 BB1E2185CF4C9E69 92B744793212531D. [8] “Por medio de la cual se reglamenta la judicatura como requisito alternativo para optar el título de abogado”. [9] Páginas 8 y 9 ibídem. [10] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 755FABC48CBD71C6 B1F7DED9DB0BE46F 0090C696D1426249 3A085350E45207D4. [11] Página 2 ibídem. [12] Sentencia T-867 de 2013 de la Corte Constitucional: “Esta Corporación, en ejercicio de su labor como intérprete autorizado de la Constitución, ha determinado en reiterada jurisprudencia, el alcance y contenido que el Constituyente otorgó al artículo 86 de la Carta Política, resaltando que la acción judicial en él contemplada, además de ostentar un carácter preferente y sumario, tiene por principal objeto, la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de los ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular que se encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley”. [13] Corte Constitucional.
Sentencias T-001 de 1996, T-411 de 1999, T-988 de 2002, T-066 de 2007 y T-192 de 2008: “[…] la decisión del juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, se ha modificado sustancialmente, de tal manera que ha desaparecido toda posibilidad de amenaza o de daño a los derechos fundamentales.
Siendo la defensa de éstos la justificación y el propósito de esta forma expedita de administrar justicia constitucional en el caso concreto, ningún sentido tiene que el fallador imparta órdenes de inmediato cumplimiento en relación con unas circunstancias que pudieron configurarse en el pasado pero que, al momento de cumplirse la sentencia, no existen o, cuando menos, presentan características totalmente diferentes a las iniciales”. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-038 de 2019. [15] Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010. [16] Ibidem. [17] Corte Constitucional, sentencias C-980 de 2010, C-758 de 2013, C-034 de 2014 y T-543 de 2017. [18] Corte Constitucional, sentencia T-295 de 2018. [19] Ver nota al pie n.° 7. [20] Ver documento contenido en el expediente digital de tutela, con certificado BBD5351D2F5075F3 2032D16B521B311A A7FA9C91718BBF46 5E35832D5DF407EA.