FALTA DE CONGRUENCIA ENTRE LA NULIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS Y EL RESTABLECIMIENTO QUE SE SOLICITA – Configuración El señor Guillermo Gutiérrez Arroyo pretende, a través del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la anulación de los actos administrativos que determinaron a su cargo la obligación de reintegrar la suma de $360.118.417,60 por concepto de mesadas pensionales percibidas sin tener derecho a ello, según la UGPP, por el período comprendido entre el 1.º de julio de 2013 y el 30 de septiembre de 2014.

A su vez, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos mencionados, solicita a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el reconocimiento, pago e inclusión en nómina de la pensión gracia, en los términos contemplados en la Ley 4.ª de 1966.Frente a ello, debe indicarse que la pretensión de restablecimiento del derecho del medio de control instaurado por el demandante, no es congruente con la solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados, en la medida que las voluntades administrativas acusadas no decidieron sobre el derecho a la pensión gracia del demandante, pues simplemente se limitaron a determinar unas sumas a pagar a cargo del nulidiscente, pero carecen de pronunciamiento alguno sobre la procedencia o no del reconocimiento de la prestación vitalicia. En este sentido, la órbita de decisión del juez, en el asunto objeto de pronunciamiento, está delimitada por los efectos jurídicos que podrían derivarse de una posible prosperidad de las pretensiones de nulidad invocadas, que para el caso en concreto están relacionados con el reintegro de unas mesadas pensionales y no con el otorgamiento y goce de la pensión gracia del señor Gutiérrez Arroyo.

RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES UNITARIAS – Sujeta a caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Configuración Lo discutido en el presente asunto es la presunción de legalidad de la resolución que fijó el monto adeudado por el demandante, aquella que la confirmó y la que concluyó la actuación administrativa.

Es decir, lo debatido concierne a una suma única y que no se generará sucesivamente en el tiempo, porque la obligación ya fue determinada y consolidada en una prestación unitaria, esto es, la cifra de $360.118.417,60. Así las cosas, se evidencia que la prestación de que tratan los actos administrativos demandados tiene la naturaleza de unitaria.

Por ende, la pretensión de nulidad de las resoluciones mencionadas debe atenerse al término de caducidad para la presentación del medio de control que corresponde, es decir, 4 meses. En estos términos, se observa que la Resolución RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015, a través de la cual se concluyó la actuación administrativa, fue notificada el 18 de enero de 2016, por lo que la parte demandante podía radicar la demanda hasta el 19 de mayo de 2016 y no como lo indicó la primera instancia en el entendido de que el 18 del mismo mes y año, dado que el término se contabiliza a partir del día siguiente.

Sin embargo, el líbelo introductor sólo fue impetrado el 4 de octubre de 2016, cuando el término de 4 meses previsto en el literal d del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA ya había finalizado. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la inoperancia de la caducidad cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 8 de septiembre de 2017, radicación: 4218-16.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04690-01(2538-21) Actor: GUILLERMO GUTIÉRREZ ARROYO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el 19 de mayo de 2021, a través del cual rechazó la demanda por caducidad.

ANTECEDENTES Pretensiones: El señor Guillermo Gutiérrez Arroyo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—, en la cual pretendió lo siguiente: «PRIMERO.- Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No (sic) RDP 037043 de fecha Septiembre Diez (10) del año dos mil quince (2015), por medio de la cual se declara que el señor GUTIERREZ (sic) ARROYO GUILLERMO, adeuda a favor del Sistema General de pensiones la suma de $360.118.417.60, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue (sic) – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició (sic) al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sr. GUILLERMO GUTIERREZ (sic) ARROYO; según lo regulado en los preceptos constitucionales Art. 122, 305 No (sic) 7 y 315 No (sic) 7, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional sentencia C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011 y del Consejo de Estado, la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Ley 29 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Ley 715 de 2001.

SEGUNDO. - Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No (sic) RDP 046629 de fecha Noviembre Diez (10) del año dos mil quince (2015), por medio del cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución 37043 del 10 de septiembre de 2015, confirma en todas y cada una de sus partes la Resolución No. (sic) 37043 del 10 de septiembre de 2015, conforme el recurso presentado por el señor GUTIERREZ (sic) ARROYO GUILLERMO, en cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue (sic) – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició (sic) al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sr. GUILLERMO GUTIERREZ (sic) ARROYO; según lo regulado en los preceptos constitucionales Art. 122, 305 No (sic) 7 y 315 No (sic) 7, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional sentencia C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011 y del Consejo de Estado, la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Ley 29 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Ley 715 de 2001.

TERCERO. - Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No (sic) RDP 056471 de fecha Diciembre Treinta y Uno (31) del año dos mil quince (2015), por medio del cual se agotó la vía gubernativa, en cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue (sic) – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició (sic) al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sr. GUILLERMO GUTIERREZ (sic) ARROYO; según lo regulado en los preceptos constitucionales Art. 122, 305 No (sic) 7 y 315 No (sic) 7, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional sentencia C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011 y del Consejo de Estado, la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Ley 29 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Ley 715 de 2001.

CUARTO. - Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del Derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a reconocer y pagar al actor, Sr. GUILLERMO GUTIERREZ (sic) o a quien represente sus derechos, al reconocimiento, pago e inclusión en nómina de la Pensión Gracia, en los términos contemplados en la Ley 4 de 1966, incluyendo todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a aquél en que el accionante adquirió su status jurídico de Pensionado, junto con su respectiva retroactividad, reajuste e indexación, y dicho reajuste se deberá hacer conforme a lo establecido en dichas disposiciones legales, por lo cual se ordenara (sic) el pago de la retroactividad o valores dejados de percibir por concepto de las mesadas ordinarias y adicionales, causadas por el reajuste de pensión de jubilación, de acuerdo con su grado, con la correspondiente indexación de la primera mesada, de lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para el actor y consecuencialmente un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial, según lo regulado en los preceptos constitucionales Art. 122, 305 No (sic) 7 y 315 No (sic) 7, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional sentencia C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011 y del Consejo de Estado, la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Ley 29 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Ley 715 de 2001 […]».

PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 181 a 182 vto) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante auto del 19 de mayo de 2021, rechazó la demanda por caducidad. Para el efecto, indicó que la controversia no recae en una prestación de carácter periódico, pues si bien la pensión es de naturaleza sucesiva, para el caso concreto había perdido dicha connotación desde el 5 de junio de 2015, cuando se expidió el acto administrativo que ordenó cesar el pago de la prestación vitalicia al demandante.

En tal sentido, el cobro que se efectuó en los actos administrativos acusados versa sobre un pago único y no sobre mesadas que continuarán causándose a futuro. Enfatizó que la Resolución RDP 56471 del 31 de diciembre de 2015 fue notificada personalmente al demandante el 18 de enero de 2016, por lo que contaba con cuatro meses para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, el plazo para radicar el escrito introductor del proceso finalizaba el 18 de mayo de 2016.

Sin embargo, advirtió que la demanda fue impetrada el 04 de octubre de 2016, cuando ya había fenecido el término previsto en el literal d del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA. Adicionalmente, estimó que si se tuviera en cuenta que la presentación de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad interrumpe la caducidad, no podría predicarse dicho fenómeno en este asunto, en tanto el plazo a que refieren los artículo 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 sólo puede prolongar la radicación de la demanda a un total de siete meses, pero en el proceso entre la notificación del acto que concluye la vía administrativa y la interposición del medio de control trascurrieron 9[1] meses.

RECURSO DE APELACIÓN (folios 186 a 200) La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Para lo cual indicó lo siguiente: «[…] La Resolución RDP 027196 del 14 de junio de 2013, no es contraria a los preceptos constitucionales: Art. 2, 91, 122, 305 No (sic) 7 y 315 No (sic) 7, al precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional sentencia C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011, Consejo de Estado, a la Ley 29 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001, se denota que se trata de una obligación de tracto sucesivo (la acción de tutela de fecha 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue (sic) – Bolivar (sic) no es transitoria y que deba acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa), no es predicable que el pago se realizó por única vez, por tratarse de una obligación de trato (sic) sucesivo se puede demandar sin el requisito de procedibilidad, no se puede predicar extemporaneidad, la UGPP no tiene título o sentencia a favor de la Nación para incoar el cobro coactivo, es decir no existe sentencia debidamente ejecutoriada. […] Por lo anterior solicito respetuosamente se revoque el Auto de fecha 19 de mayo de 2021, se admita la demanda, “…las Resoluciones RDP 37043 de 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 de 10 de noviembre de 2015 y RDP 56471 de 31 de diciembre de 2015, por medio de las cuales la entidad demandada determinó que el demandante “(sic) adeuda a favor del Sistema General de Pensiones la suma de 360.118.417M/CTE (TRESCIENTOS SESENTAMILLONES (sic) CIENTO DIECIOCHO MIL CUATROCIENTOS DIECISIETE PESOS CON 60/100), LA CUAL DEBERÁ PAGARSE A LA Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas…”, se generó COBRO COACTIVO por la UGPP sin título valor, violando el debido proceso, sin aplicar los preceptos constitucionales, el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional, Consejo de Estado, la Ley 29 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001, se tara (sic) de una prestación social denominada pensión gracia, es una obligación de trato (sic) sucesivo […]».

CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 19 de mayo de 2021, que rechazó la demanda, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así mismo, este auto se profiere por la Subsección en virtud de que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código.

Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Las Resoluciones RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015 y RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015 se refirieron al reconocimiento de la pensión gracia del señor Gutiérrez Arroyo? 2.

¿La suma determinada en las Resoluciones RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015 y RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015, que debe ser pagada por el demandante, tiene la connotación de periódica? Primer problema jurídico. ¿Las Resoluciones RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015 y RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015 se refirieron al reconocimiento de la pensión gracia del señor Gutiérrez Arroyo? La tesis que sostendrá la Subsección es la siguiente: Las voluntades administrativas cuestionadas en ningún momento se refirieron al reconocimiento de la pensión gracia del señor Gutiérrez Arroyo, sino que le imputaron una obligación de pago consistente en la suma de $360.118.417,60.

Las razones se explicarán seguidamente. Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido El artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.

Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.

Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.

En otros términos, deberá estudiarse si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial. En atención a los elementos probatorios que obran en el expediente, se tiene lo siguiente: ✓ Mediante Resolución 18256 del 12 de julio de 2002, la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Guillermo Gutiérrez Arroyo, por cuanto se desempeñó como docente del orden nacional.

Por medio de la Resolución 2070 del 19 de abril de 2005 se resolvió de forma desfavorable el recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo inicial. ✓ El 13 de marzo de 2008, dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicado número 2005-8072, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó el reconocimiento de la pensión gracia al señor Guillermo Gutiérrez Arroyo, comoquiera que laboró por más de 20 años en establecimientos educativos de carácter nacional. ✓ A través de la Resolución RDP 27196 del 14 de junio de 2013, en cumplimiento a un fallo de tutela proferido el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, la UGPP reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del señor Guillermo Gutiérrez Arroyo, en cuantía de $1.151.681, efectiva a partir del 19 de abril de 2000. ✓ Por medio de la Resolución RDP 022898 del 05 de junio de 2015, la entidad demandada dio cumplimiento a la orden proferida el 25 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 25000234200020140136400, que dispuso la suspensión provisional de la Resolución RDP 27196 del 14 de junio de 2013.

La misma resolución ordenó la exclusión inmediata del demandante de la nómina de pensionados, en lo que tenía que ver con la pensión gracia. En este punto, también se destaca que la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, en providencia del 10 de octubre de 2019, confirmó el auto del 25 de mayo de 2015 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2]. ✓ Mediante la Resolución RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, la UGPP determinó que el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo adeudaba a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $360.118.417,60 m/cte., suma que debería pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de las mesadas pensionales recibidas. ✓ A través de la Resolución RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015, la demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto y, en consecuencia, confirmó en todas sus partes la Resolución RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015. ✓ Por medio de la Resolución 056471 del 31 de diciembre de 2015, la UGPP declaró improcedente el recurso de apelación impetrado en contra de la Resolución RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015 y dispuso la conclusión de la vía administrativa.

De acuerdo con los antecedentes expuestos en líneas precedentes, el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo pretende, a través del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la anulación de los actos administrativos que determinaron a su cargo la obligación de reintegrar la suma de $360.118.417,60 por concepto de mesadas pensionales percibidas sin tener derecho a ello, según la UGPP, por el período comprendido entre el 1.º de julio de 2013 y el 30 de septiembre de 2014[3].

A su vez, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos mencionados, solicita a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el reconocimiento, pago e inclusión en nómina de la pensión gracia, en los términos contemplados en la Ley 4.ª de 1966.

Frente a ello, debe indicarse que la pretensión de restablecimiento del derecho del medio de control instaurado por el demandante, no es congruente con la solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados, en la medida que las voluntades administrativas acusadas no decidieron sobre el derecho a la pensión gracia del demandante, pues simplemente se limitaron a determinar unas sumas a pagar a cargo del nulidiscente, pero carecen de pronunciamiento alguno sobre la procedencia o no del reconocimiento de la prestación vitalicia. En este sentido, la órbita de decisión del juez, en el asunto objeto de pronunciamiento, está delimitada por los efectos jurídicos que podrían derivarse de una posible prosperidad de las pretensiones de nulidad invocadas, que para el caso en concreto están relacionados con el reintegro de unas mesadas pensionales y no con el otorgamiento y goce de la pensión gracia del señor Gutiérrez Arroyo.

Repárese que la suspensión de la voluntad administrativa de reconocimiento de la pensión gracia y la exclusión de la nómina del demandante se presentó, precisamente, mediante la Resolución RDP 022898 del 05 de junio de 2015, expedida en cumplimiento de la orden judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de mayo de 2015 – confirmada por el Consejo de Estado – en la que se dispuso la suspensión provisional del goce de la pluricitada prestación periódica y no, con las Resoluciones RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015 y RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015.

Al respecto, esto es, sobre la RDP 022898 de 2015, la Sección Cuarta[4] del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del auto del 1.º de agosto de 2018, al estudiar las voluntades administrativas que asumiría bajo su conocimiento de la demanda inicialmente presentada[5], consideró que los actos administrativos emitidos para el cumplimiento de sentencias judiciales no son susceptibles de control jurisdiccional, toda vez que no contienen un pronunciamiento de la administración que cree, modifique o extinga una situación jurídica, y se circunscriben a acatar la providencia judicial, por lo que rechazó el trámite respecto de la mencionada resolución del 5 de junio de 2015[6].

En este contexto, es claro que el debate jurídico propuesto con el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se circunscribe al estudio de la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados – que versan sobre la obligación de pago que se imputó al demandante – y no a la procedencia del derecho a la pensión gracia del señor Gutiérrez Arroyo, pues, se insiste, las voluntades administrativas cuestionadas en ningún momento se refirieron al respecto.

Fue la Resolución RDP 022898 del 05 de junio de 2015, la cual en cumplimiento de una orden judicial, suspendió el pago de la pensión de jubilación gracia. En otros términos, la discusión sobre el derecho o no a la prestación periódica a favor del señor Guillermo Gutiérrez Arroyo, es un tema que está siendo definido en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento instaurado por la UGPP contra el señor Gutiérrez Arroyo, el cual se adelanta en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, bajo el radicado número 25000234200020140136400.

Con las precisiones hasta aquí efectuadas, la Subsección estima que el planteamiento de la pretensión de restablecimiento del derecho, dirigida a lograr nuevamente el pago de la pensión suspendida, que como ya se dijo no es congruente con la solicitud de nulidad invocada, no implica el estudio del objeto del presente proceso como si fuera una prestación vitalicia. Por lo anterior, en la continuación de este análisis se verificará el carácter de periódica o unitaria, pero de la obligación impuesta al demandante y relacionada únicamente con los actos administrativos debatidos.

Segundo problema jurídico. ¿La suma determinada en las Resoluciones RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015 y RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015, que debe ser pagada por el demandante, tiene la connotación de periódica? La tesis que sostendrá la Subsección es la siguiente: Atendiendo a que el valor definido en los actos administrativos cuestionados tiene el carácter de suma unitaria, en la medida que no se genera sucesivamente hacia el futuro, no reviste la connotación de prestación periódica, por lo que en el presente asunto debe tenerse en cuenta el término de caducidad de 4 meses de que trata el literal d del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, como se explicará seguidamente.

Naturaleza de la prestación pretendida. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[7], las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario.

Respecto al carácter de periodicidad de las prestaciones, se ha señalado por la Sección[8] que las mismas se refieren a aquellas que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues sólo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prerrogativas, distinguiéndolas de otros beneficios laborales que no tienen el carácter de vitalicios y, en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad.

Esta Sección[9] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago, tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, teniendo en cuenta que finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.

Lo anterior quiere decir que, cuando se reclaman prestaciones laborales y la vinculación de quien pretende esos emolumentos no se encuentra vigente, no se trata de prestaciones de naturaleza periódica, sino de aquellas de carácter unitario al haber culminado la relación laboral, y bajo este presupuesto, la demanda para solicitar judicialmente esos valores está sujeta al término de caducidad previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con excepción de los derechos pensionales.

Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Esta Sección[10], referente al fenómeno jurídico de la caducidad, precisó lo siguiente: «La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras de salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.

Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano.». En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad, es precisamente, racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearlo oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[11].

Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[12]. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA regula el término para presentar la demanda, so pena de que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso. «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]» De la norma en cita puede concluirse que la presentación de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso[13].

Bajo este contexto, recuérdese que el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo pretende, a través del presente medio de control, la nulidad de los actos administrativos que determinaron a su cargo la obligación de reintegrar la suma de $360.118.417,60 por concepto de mesadas pensionales percibidas sin tener derecho a ello, según la UGPP, por el período comprendido entre el 1.º de julio de 2013 y el 30 de septiembre de 2014.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda frente a tales pretensiones. Sostuvo que con respecto a las mismas operó el fenómeno de la caducidad, comoquiera que el plazo para radicar el escrito introductor del proceso finalizaba el 18 de mayo de 2016 y la demanda fue impetrada el 04 de octubre de 2016. Decisión que fue recurrida en apelación por la parte demandante, bajo el argumento de que lo peticionado se trata de una prestación social denominada pensión gracia, la cual es una obligación de tracto sucesivo.

Al respecto, se señala que la suma que se le ha imputado al señor Guillermo Gutiérrez Arroyo tiene origen en el valor, que según afirma la UGPP, el demandante adeuda al Tesoro Público, en razón de dineros percibidos por concepto de pensión gracia, a pesar de que conocía que no era beneficiario de la misma. De esta manera, se aprecia que lo discutido en el presente asunto es la presunción de legalidad de la resolución que fijó el monto adeudado por el demandante, aquella que la confirmó y la que concluyó la actuación administrativa.

Es decir, lo debatido concierne a una suma única y que no se generará sucesivamente en el tiempo, porque la obligación ya fue determinada y consolidada en una prestación unitaria, esto es, la cifra de $360.118.417,60. Así las cosas, se evidencia que la prestación de que tratan los actos administrativos demandados tiene la naturaleza de unitaria.

Por ende, la pretensión de nulidad de las resoluciones mencionadas debe atenerse al término de caducidad para la presentación del medio de control que corresponde, es decir, 4 meses. En estos términos, se observa que la Resolución RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015, a través de la cual se concluyó la actuación administrativa, fue notificada el 18 de enero de 2016, por lo que la parte demandante podía radicar la demanda hasta el 19 de mayo de 2016 y no como lo indicó la primera instancia en el entendido de que el 18 del mismo mes y año, dado que el término se contabiliza a partir del día siguiente.

Sin embargo, el líbelo introductor sólo fue impetrado el 4 de octubre de 2016, cuando el término de 4 meses previsto en el literal d del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA ya había finalizado. En conclusión: La suma determinada en los actos administrativos debatidos a cargo del demandante no tiene la connotación de prestación periódica, por lo que en el presente asunto debe tenerse en cuenta el término de caducidad de 4 meses de que trata el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, el cual operó en atención a los elementos fácticos y probatorios que obran en el expediente.

Decisión en segunda instancia Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de mayo de 2021, que rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo, al no prosperar los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida el 19 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Así lo dice textualmente la providencia discutida. [2]https://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?numero= 25000234200020140136401 [3] Fechas tomadas textualmente de la Resolución 037043 del 10 de septiembre de 2015.

Ver folio 6 del cuaderno principal. [4] El proceso de la referencia inicialmente fue repartido a la Sección Segunda del Tribunal, quien declaró la falta de competencia y lo remitió a la Sección Cuarta. Esta Sección asumió el conocimiento de la nulidad sobre las resoluciones de cobro coactivo y provocó el conflicto negativo sobre los actos que determinaron la obligación a cargo del demandante, los cuales fueron asignados nuevamente a la Sección Segunda y son objeto de este medio de control. [5] En la demanda primigenia se encontraban demandadas las resoluciones RDP 22898 del 5 de junio de 2015, RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015, RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015, RCC 7252 del 21 de abril de 2016, por medio de la cual se libró mandamiento de pago en contra del demandante y la RCC 7793 del 30 de junio de 2016, a través de la cual se resolvieron las excepciones propuestas dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo. [6] La Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca también rechazó la demanda en cuanto a la Resolución RCC 7252 del 21 de abril de 2016 y sólo avocó el conocimiento de la Resolución 7793 del 30 de junio de 2016.

Concluyó que las Resoluciones RDP 037043 del 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 del 10 de noviembre de 2015, RDP 056471 del 31 de diciembre de 2015 eran de conocimiento de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado 08001-23-31-000-2005-02003-01(00932-07). [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 15 de septiembre de 2011, Radicado: 230012331000201100026 01. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 05001-23-33-000-2013- 00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos del 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01.

(3751-2014). [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013- 00224-01. [11] Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 7 de octubre de 2010. Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). [12] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009.

Expediente 1134-07. [13] La expresión según el caso hace referencia a la manera como el administrado conoció el acto administrativo demandado, el cual pudo haber sido a través de la notificación, comunicación o ejecución del mismo.