11001-03-15-000-2021-01178-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Incumplimiento de requisitos AUSENCIA DE DEFECTOS FÁCTICO Y SUSTANTIVO / APLICACIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 – INAPLICACIÓN DE LA RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY La autoridad judicial accionada concluyó que no era posible aplicar en virtud del principio de favorabilidad la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues el causante falleció con anterioridad a que entrara a regir y, en esas condiciones, se debían acreditar los requisitos establecidos en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, que exigía 15 años o más de servicio.

(…) En conclusión, al igual que el a quo, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en desconocimiento del precedente, dado que acertadamente concluyó que la sentencia de unificación no resultaba aplicable para decidir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2016-00355-01. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01178-01(AC) Actor: LUZ MARY MERA CALDAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 1º de julio de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó la acción de tutela.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1. Pretensiones El 17 de marzo de la presente anualidad, la señora Luz Mary Mera Caldas interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: 7.1.

TUTELAR: los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. 7.2. DECLARAR la vía de hecho en que incurrió la sentencia de fecha treinta (30) de noviembre (11) de dos mil veinte (2020), notificada electrónicamente el día siete (07) de enero (01) de dos mil veintiuno (2021), la cual violó el artículo 29 de la Constitución Política de 1991, así como los derechos anexos. 7.3.

ORDENA R que se rehaga la sentencia de segunda instancia, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la justicia. 7.4. Solicito por derecho fundamental a la igualdad, se ORDENE emitir sentencia conforme a la sentencia T-525 de fecha diez (10) de agosto (08) de dos mil diecisiete (2017), Magistrado Ponente Antonio José Lizarazo Ocampo, expediente T-6.096.221, que resolvió un caso similar. 2.

Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En la demanda se narró que la señora Luz Mary Mera Caldas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Policía Nacional con el fin de que se declarara la nulidad del oficio S- 2016-261249/ARPRE-GROIN-1.10 del 21 de septiembre de 2016, «por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes causada por el deceso del señor Luis Fernando Llack Malkun».

Mediante sentencia del 11 de septiembre de 2019, el Juzgado 11 Administrativo de Cali accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual se fundó en la sentencia de unificación «CE-SUJ-016-19». Inconforme con la anterior decisión, la entidad accionada interpuso recurso de apelación. El 30 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión de primera instancia, por considerar que «la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de quien aduce fue su compañero permanente se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior». 3.

Argumentos de la tutela La parte actora señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto fáctico porque no realizó «un debido análisis probatorio» y, asimismo, por emitir un fallo que no es «consonante con lo pedido» en la demanda. Agregó que la providencia cuestionada se profirió «sin motivación», pues, en su criterio, acreditó el cumplimiento de requisitos para acceder a la pensión de sobrevivencia y aun así el despacho en segunda instancia le negó el derecho.

Indicó, además, que se desconoció la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia: sentencias del 6 de marzo de 2003, del 9 de febrero de 2006 y del 6 de octubre de 2011. También fueron ignoradas la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y la sentencia T-525 de 2017 de la Corte Constitucional, las que, según afirmó, consideraron que en virtud del principio de favorabilidad se deben aplicar los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y no los del régimen anterior.

Finalmente, sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en violación directa de la Constitución Política «al no acatar precedentes constitucionales». 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 25 de marzo de la presente anualidad, la magistrada sustanciadora del proceso en primera instancia admitió la presente acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, como terceros con interés, al Juzgado 11 Administrativo de Cali y a la Policía Nacional.

Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señaló que la decisión cuestionada cuenta con fundamento jurídico, al considerar que la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019 no resultaba aplicable a la situación de la accionante, toda vez que la muerte del señor Luis Fernando Llack Malkum ocurrió en simple actividad y «con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 29 de marzo de 1992», por lo que, en esas condiciones, el régimen aplicable a la accionante era el establecido por el artículo 121 Decreto 1213 de 1990, que exigía acreditar 15 años de servicio del causante; sin embargo, el señor Llack Malkun solo completó 9 años, 9 meses y 28 días de servicio. 2.2.

La Policía Nacional expuso que cuando la muerte es calificada en simple actividad, se requiere como requisito para otorgar la pensión de sobrevivientes un tiempo de servicio igual o superior a 15 años, situación que no se acreditó. Asimismo, sostuvo que no resultaban aplicables las disposiciones de la Ley 100 de 1993, toda vez que dicha norma no se encontraba vigente a la fecha de la muerte del señor Llack Malkum, lo cual es acorde con la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, proferida por el Consejo de Estado, en la que se consideró que «el derecho a la pensión de sobreviviente se causa con la norma vigente al momento del fallecimiento del uniformado». 2.3.

El Juzgado 11 Administrativo de Cali y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la demanda. 3. Fallo impugnado Mediante sentencia del 1° de julio de 2021, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela, por considerar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desconoció la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues la muerte del señor Luis Fernando Llack Malkum ocurrió el 29 de marzo de 1992, es decir, cuando no había entrado en vigor la Ley 100 de 1993.

De otra parte, indicó que, en relación con el supuesto desconocimiento del precedente del Consejo de Estado contenido en las sentencias del 6 de marzo de 2003, 9 de febrero de 2006 y 6 de octubre de 2011, «no resulta útil abordar el estudio de los mismos porque son anteriores al precedente judicial vigente para el momento en que se profirió la decisión objeto de reproche constitucional».

Sostuvo, además, que la sentencia T-525 de 2017 no resultaba vinculante para resolver la situación de la señora Mera Caldas. 4. Impugnación La parte actora recurrió el fallo de primera instancia y argumentó que no se tuvo en cuenta la aplicación del precedente jurisprudencial constitucional de obligatorio cumplimiento por las autoridades judiciales.

Indicó que se debe dar aplicación al principio de favorabilidad, «en acatamiento del artículo 53 de la Constitución Política, donde estaba en vigencia al momento del nacimiento del derecho pensional y tener en cuenta que la ley 100 de 1993 tenía como fin garantizar la seguridad social», por lo que se debe concluir que le asiste derecho a la pensión de sobrevivientes en aplicación retrospectiva del artículo 46 de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, citó las sentencias T-564 de 2015, proferida por la Corte Constitucional, y la del 29 de abril de 2010 (expediente 0458-09), proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con la finalidad de reiterar los argumentos expuestos en la solicitud de amparo consistentes en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para la resolución de su caso.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental.

Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[1], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.

Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 1° de julio de 2021, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales, de hecho, ya fueron verificados por el juez de primera instancia, la Sala descenderá al análisis de fondo del asunto, con el fin de determinar si la autoridad judicial demandada, al proferir la sentencia del 30 de noviembre de 2020, vulneró los derechos fundamentales de la señora Luz Mary Mera Caldas. 3.

Análisis de la Sala 3.1. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.1.1. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes[2], al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.

En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes[3], se tiene que, para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.

El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes[4]. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico»[5] o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»[6].

Finalmente, el obiter dictum será «lo que se dice de paso»[7] en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»[8]. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores[9].

Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»[10]. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no «se deben tener en cuenta factores como que: i) “En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.

En este sentido será razonable que cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”». En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[11]: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció[12]. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente[13]). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).

La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[14]. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 3.1.2 Violación directa de la Constitución Esta causal se fundamenta en la eficacia normativa que se predica de la Constitución Política, en virtud del artículo cuarto. Ese atributo se traduce en la aplicación directa de ciertas disposiciones constitucionales para la resolución de casos concretos.

Conviene anotar que, por regla general, las cláusulas constitucionales traen una estructura abierta, de ahí que, en la mayoría de los casos, no puedan ser aplicadas a través de subsunción. Concretamente, la causal se configura cuando el juez deja de aplicar, para la solución del caso, una norma que consagra un derecho fundamental de aplicación inmediata, o cuando aplica una norma legal al margen de la Constitución, esto es, se da una interpretación a la ley que no guarda armonía con el texto constitucional. 3.1.3 Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.

La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.

La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. 4.

Caso concreto y solución al problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora manifestó que en la decisión atacada se incurrió en defecto fáctico, desconocimiento del precedente, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, en general, porque se desconoció la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la que, en su criterio, dispuso que para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deberá aplicarse retrospectivamente la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad, a pesar de que el eventual derecho se causó con anterioridad a la entrada en vigencia de la última de las disposiciones normativas citadas.

De igual modo, expuso que no se tuvieron en cuenta las sentencias del 6 de marzo de 2003, del 9 de febrero de 2006, del 6 de octubre de 2011, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y la sentencia T- 525 de 2017 de la Corte Constitucional. Pues bien, en la sentencia con la que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esta es, la proferida el 30 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia del 11 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Cali, con base en lo siguiente: 9.4.

Finalmente, en materia del reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, el Consejo de Estado[15] ha expuesto que el mismo se causa al momento del fallecimiento del causante, por lo tanto, las normas aplicables son las vigentes para esa época, de forma tal que resolver dicha situación a la luz de una disposición que fue expedida con posterioridad sería romper con la regla de la irretroactividad de los efectos de la ley.

( ) De manera que, como el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado o del empleado con derecho a pensión, en el caso analizado la prestación que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor LLACK MALKUM está gobernada por las normas vigentes el 29 de marzo de 1992, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.

La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la parte actora, entró en vigor el 1° de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151; es decir, que al momento del fallecimiento del causante no estaba en vigencia, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.

En efecto, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor LUIS FERNANDO LLACK MALKUM se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende. Lo anterior, si en cuenta se tiene que la ley sustancial, por norma general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1° de abril de 1994.

En estas condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 y 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de quien aduce fue su compañero permanente se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior. En este punto, es menester precisar que la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de abril de 2013, rectificó la posición que venía adoptando en materia de sustitución pensional, en la que se aplicaba una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, y advirtió que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.

Así las cosas, la señora LUZ MARY MERA CALDAS no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 y siguientes de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte del agente se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior. En este punto es menester precisar que en la decisión del a quo se dio aplicación a la sentencia de unificación del Honorable Consejo de Estado del 30 de mayo de 2019, bajo el argumento de que en dicha providencia se estableció que con fundamento en la regla de favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, podían beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en ésta última normatividad.

Sin embargo, la Sala no comparte las apreciaciones dadas en primera instancia, pues contrario a lo allí dispuesto, dicha decisión no resulta aplicable al presente asunto, dado que si bien la muerte del causante, de acuerdo con la Resolución No. 5636 del 11 de mayo de 1995, ocurrió en simple actividad; ésta se produjo con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 29 de marzo de 1992.

En virtud de lo anterior, es menester concluir que el régimen aplicable al caso bajo estudio es el contenido en las normas vigentes al momento del fallecimiento del causante y, dado que no se acredita el cumplimiento de los requisitos (15 años de servicio) establecidos por el Legislador en los preceptos vigentes para dicha época, toda vez que el causante completó 9 años, 9 meses y 28 días de servicio, no hay lugar entonces a disponer reconocimiento pensional alguno a favor de la parte actora.

En resumen, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, luego de valorar conjuntamente el material probatorio obrante el proceso y de realizar un análisis jurisprudencial de la pensión de sobrevivientes y de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, concluyó que el criterio de interpretación utilizado por el Juzgado 11 Administrativo de Cali para resolver el caso de la señora Mera Caldas, en realidad no resultaba aplicable, pues el causante, señor Luis Fernando Llack Malkum, murió el 29 de marzo de 1992, esto es, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.

Por consiguiente, en concordancia con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2013, lo procedente era revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En efecto, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 25 de abril de 2013, rectificó la posición adoptada en las sentencias del 29 de abril de 2010 y del 1° de noviembre de 2012, en las que, «en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior».

Es por ello que la autoridad judicial accionada concluyó que no era posible aplicar en virtud del principio de favorabilidad la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues el causante falleció con anterioridad a que entrara a regir y, en esas condiciones, se debían acreditar los requisitos establecidos en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, que exigía 15 años o más de servicio.

Para la Sala, esos argumentos resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. En los anteriores términos, la Sala considera que no se configuraron los defectos fáctico y sustantivo alegados. En cuanto a la violación directa de la Constitución y el supuesto desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019, expediente 2013-02235-01, la Sala advierte que las reglas fijadas allí no resultaban aplicables al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Mary Mera Caldas, porque en esa providencia se decidió sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de un agente de la policía que falleció el 8 de octubre de 1994, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993, mientras que, en el caso examinado, la muerte del señor Llack Malkum ocurrió antes de que entrara a regir la Ley 100 de 1993.

De hecho, en la sentencia que se consideró desconocida se unificó la jurisprudencia en los siguientes términos: 1.Con fundamento en la regla de la favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en esta última, artículos 46, 47 y 48.

Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2.Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, toda vez que la contingencia que cubre tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional.

( ) 4. Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la Ley 100, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, de acuerdo con lo previsto por el régimen general que contempla esta prestación. En conclusión, al igual que el a quo, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en desconocimiento del precedente, dado que acertadamente concluyó que la sentencia de unificación no resultaba aplicable para decidir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2016-00355-01.

Ahora bien, en cuanto a las sentencias del 6 de marzo de 2003 (expediente 1707-02), del 9 de febrero de 2006 (expediente 0426) y del 6 de octubre de 2011 (expediente 2004-01048-02), proferidas por el Consejo de Estado, y la sentencia T-525 de 2017 de la Corte Constitucional, la Sala advierte que la accionante no cumplió con la carga argumentativa mínima que se requiere para cuestionar providencias judiciales en acciones de tutela, ya que ni siquiera se preocupó por señalar cuáles eran las reglas o subreglas jurisprudenciales allí fijadas y que supuestamente fueron desatendidas por el Tribunal demandado.

De hecho, tampoco explicó con suficiencia por qué tales decisiones resultaban vinculantes en el caso particular. Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales[16]. Finalmente, en relación con el desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que fueron relacionadas en el escrito de impugnación, la Sala no se pronunciará, toda vez que, de hacerlo, vulneraría las garantías de defensa y contradicción de la autoridad judicial accionada y de los demás sujetos procesales vinculados al presente trámite, quienes fundamentaron sus intervenciones en los hechos alegados en la solicitud de amparo, la cual les fue entregada al momento de practicarse la notificación de la demanda.

Cabe agregar que la impugnación es el mecanismo por medio del cual se expresan las inconformidades con el fallo de tutela de primera instancia, mas no una oportunidad para presentar nuevos hechos y pretensiones que no fueron expuestos en el escrito de tutela. De conformidad con lo señalado, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales de la señora Luz Mary Mera Caldas, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca hubiera incurrido en los defectos alegados.

Por tanto, se confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 1° de julio de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [2] Corte Constitucional. Sentencia T-534 de 2017. [3] Corte Constitucional.

Sentencia T-292 de 2006. [4] En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [6] Corte Constitucional. Sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. [7] Corte Constitucional. Sentencia SU-1300 de 2001. Ver también, entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. [8] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [9] Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. [10] Corte Constitucional.

Sentencia T-960 de 2001. [11] Sobre el tema, ver, entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [12] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias.

Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). [13] En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. [14] Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.

Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. [15] Original de la cita: «Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013. Consejo Ponente: Dr. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001233100020070161101 (1605-09)». [16] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015-00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.