ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DE INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS / PROCESO POLICIVO / ARCHIVO DEL PROCESO POLICIVO – El archivo del proceso no constituye una limitación a la continuidad de la investigación / REMISIÓN POR COMPETENCIA – A la Fiscalía General de la Nación y Corpocaldas El [actor] señaló como vulnerado el derecho al debido proceso, en orden a que la Corregidora de Panorama, decidió archivar el proceso policivo seguido contra la señora [M.A.B.]y remitió el asunto a la Fiscalía General de la Nación y Corpocaldas, al advertir que eran las entidades encargadas de surtir las investigaciones pertinentes.
La Sala advierte que el [actor] cuenta con las herramientas jurídicas óptimas con el fin de lograr lo pretendido en esta acción constitucional; en ese sentido se destaca que el numeral 4º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, establece que las decisiones tomadas por la autoridad administrativa, dentro del proceso policivo abreviado, son susceptibles de ser cuestionadas a través de los recursos de reposición y en subsidio apelación. Dicho esto, se tiene que comoquiera que no se puede colegir que se haya interpuesto el medio de control adecuado, la acción constitucional no puede prosperar con el fin de lograr lo pretendido en esta tutela, toda vez que iría en contra del principio de subsidiariedad propio de esta acción. En ese sentido, es preciso advertir que ni de lo expresado por el [actor], ni de los documentos obrantes en el expediente, se puede avizorar que se encuentre en una situación que amerite la intervención del juez constitucional.
Puesto que en principio, el archivo del proceso policivo no constituye una limitación a la continuidad de la investigación, toda vez que esta debería ser asumida por la Fiscalía General de la Nación y CORPOCALDAS, según se extrae de los oficios de remisión. Así las cosas, no es procedente que el actor señale como no valoradas las pruebas aportadas con el escrito de tutela, pues se reitera, esto debió ser alegado en el procedimiento policivo y, actualmente, ante las autoridades que deben continuar con el asunto.
En ese orden, la Sala encuentra que le asiste razón al a quo al sentenciar que la tutela de la referencia adolecía del requisito de subsidiariedad y en tal virtud, abstenerse de realizar cualquier otro pronunciamiento que implique un juicio de fondo del caso de marras. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2021-00151-01(AC) Actor: ALBERTO ROLDÁN SALCEDO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Y OTROS Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 19 de julio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio del cual se declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Alberto Roldán Salcedo.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Alberto Roldán Salcedo, quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó lesionado como consecuencia de la decisión de archivo proferida por la autoridad del Corregimiento Panorama y la actuación de las demás autoridades, dentro del proceso policivo que dio origen a esta acción constitucional.
En amparo del derecho invocado, solicitó: “Primero. Tutelar los derechos fundamentales constitucionales citados y los que resulten probados en la foliatura, de acuerdo a lo siguiente: Segundo. Respecto de la Corregidora: Decretar la nulidad de las actuaciones procesales y legales proferidas por la Corregidora, Olga Lucía Bustamante Osorio, que constituyen violación al derecho de defensa y al debido proceso, ordenando lo siguiente: 1.
Disponer la nulidad del auto de archivo del proceso; 2. Decretar la reconstrucción en debida forma el proceso convencional por urbanismo ilegal, en orden cronológico en que se presentaron los escritos que no se incorporaron al expediente, numerar los folios de manera secuencial para que se puedan advertir y citar sin dificultad, lo que hará debida, pronta y cumplidamente; 3.
Garantizar la participación procesal de los sujetos, reconocerles personería y garantizarles la representación mediante el apoderado que estimen conveniente, respetándoles el derecho de defensa y debido proceso. 4. Ordenar que el desarrollo del proceso sea garantizado de manera debida, pronta y cumplida, para todos los intervinientes, evitando las dilaciones que propugnan por su entorpecimiento, para lo cual podrá hacer uso de las facultades sancionatorias que correspondan y que están consagradas para los regímenes que estime convenientes. 5.
Pronunciarse sobre la compulsa de copias que estime convenientes. 6. Las que estime la Magistratura para garantizar el cumplimiento y respeto de los derechos conculcados. 7. Que las actuaciones objeto de orden judicial informe al suscrito accionante. (…)”. 2. Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: El corregimiento Panorama de Manizales, por conducto de su autoridad administrativa, inició proceso policivo a que hace referencia el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, contra la señora Mónica Aristizábal Botero, por la presunta construcción irregular en terrenos de protección ambiental.
Con posterioridad, esa autoridad mediante auto sin fecha, dispuso el archivo del asunto, al considerar que carecía de competencia para continuar con el trámite. En consecuencia, mediante oficios de 22 de julio de 2019 dispuso su envío a la Fiscalía General de la Nación y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante CORPOCALDAS), para que continuaran con las investigaciones a que hubiere lugar.
El accionante manifestó que la decisión de archivo fue proferida en forma contraria al ordenamiento jurídico y con desconocimiento de las competencias propias de la corregidora, en quien recaía el deber de finalizar la actuación. Dispuso que esa entidad, como la investigada, observaron una conducta negligente, puesto que dilataron la celebración de las audiencias dispuestas en la Ley 1801 de 2016.
De igual manera, criticó la forma en que se compendiaron los documentos allegados en el expediente, pues en su sentir, este se estructuró de forma poco técnica. Refirió que las entidades intervinientes no cumplieron a cabalidad sus funciones, señalando para el efecto, que el municipio de Manizales pretermitió intervenir de forma oportuna para preservar el orden urbanístico de la región. Asimismo, reprochó que la Procuraduría 5 Judicial Agraria II de Manizales no hubiese intervenido en el proceso, a pesar de haber requerido su acompañamiento.
Por lo demás, expresó que la Policía Nacional y Corpocaldas han permitido el proceder de la señora Aristizábal Botero, a pesar de ser contraria al deber constitucional que les asiste. 3. Trámite El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 10 de mayo de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, para que hicieran las consideraciones que estimara pertinentes. 4.
Intervenciones La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional solicitó su desvinculación de la tutela, en atención a que el procedimiento policivo de suspensión de obras e imposición de sellos, es una prerrogativa exclusiva de las autoridades administrativas señaladas en la Ley. CORPOCALDAS pidió la improcedencia de la acción, en atención a que no superaba el requisito de subsidiariedad.
Expuso que, a pesar de lo confuso del escrito de tutela, lo pretendido se contraía a cuestionar la decisión tomada por la Corregidora de Panorama – Manizales, en orden a archivar el expediente policivo, la cual podía ser controvertida a través de los recursos contenidos en la Ley 1801 de 2016. De igual manera argumentó que, en caso de continuar con la pretensión de nulidad parcial del asunto, dicha norma también contenía un incidente para discutir si había lugar a nulitar en todo en parte el procedimiento.
Concluyó que, el escrito contiene acusaciones y expresiones desobligantes del actor. La Personería de Manizales se opuso al amparo. Indicó que el escrito de tutela se encuentra soportado en apreciaciones personales del actor, que no formuló una petición concreta respecto de esa dependencia. Por lo demás, expuso que ha acompañado dentro del marco de sus competencias al actor, dentro del proceso policivo seguido contra la señora Mónica Aristizábal Botero.
La señora Mónica Aristizábal Botero pidió denegar el amparo solicitado. Indicó que el señor Roldán Salcedo utiliza en forma abusiva el amparo constitucional, toda vez que a través de este, pretende obtener un nuevo pronunciamiento sobre elementos que ya fueron dirimidos por la autoridad administrativa correspondiente. Concluyó que la tutela adolece del requisito de subsidiariedad, toda vez, que puede acudir al incidente de nulidad, según lo reglado en la Ley 1801 de 2016.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 5. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 19 de julio de 2021 declaró la improcedencia de la tutela interpuesta por el señor Roldán Salcedo, en atención a que no satisfacía el requisito de subsidiariedad. Advirtió que en síntesis, el actor pretende controvertir lo decidido por la Corregidora de Panorama, municipio de Manizales, que dispuso el archivo del proceso policivo seguido contra la señora Mónica Aristizábal Botero.
En tal virtud, puntualizó que dicha decisión era pasible de ser cuestionada a través de los recursos de reposición y apelación, según lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016, hecho que no fue acreditado por el actor. En ese orden, sentenció que no correspondía al juez de tutela irrumpir en la competencia propia de las autoridades señaladas por la Ley, para dirimir determinado asunto.
Concluyó que no existía un perjuicio de tal magnitud, que impusiera la intervención del juez constitucional. 6. La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se accedieran las pretensiones de la tutela reiterando los argumentos esgrimidos en su escrito de tutela: Afirmó que el a quo omitió valorar las pruebas allegadas, con las que en su concepto, se demostraba la actuación irregular de los tutelados.
Sostuvo que se demostró suficientemente el actuar contrario a derecho de los accionados, luego correspondía al juez de tutela intervenir en procura de la protección de los derechos fundamentales invocados. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1983 de 2017 y del artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[1], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 19 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Caldas. 1.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual declaró la improcedencia de la tutela presentada por el señor Alberto Roldán Salcedo. 3. De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente[2]. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)"[3].
Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 1.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[4] y el Consejo de Estado[5] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[6]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 5. Caso concreto El señor Alberto Roldán Salcedo señaló como vulnerado el derecho al debido proceso, en orden a que la Corregidora de Panorama, decidió archivar el proceso policivo seguido contra la señora Mónica Aristizábal Botero y remitió el asunto a la Fiscalía General de la Nación y Corpocaldas, al advertir que eran las entidades encargadas de surtir las investigaciones pertinentes.
La Sala advierte que el señor Alberto Roldán Salcedo cuenta con las herramientas jurídicas óptimas con el fin de lograr lo pretendido en esta acción constitucional; en ese sentido se destaca que el numeral 4º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, establece que las decisiones tomadas por la autoridad administrativa, dentro del proceso policivo abreviado, son susceptibles de ser cuestionadas a través de los recursos de reposición y en subsidio apelación. Al efecto, la citada disposición reza lo siguiente: “Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes: (…) 4.
Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso.
El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación. (…)”. De igual manera, se enfatiza que, en caso de insistir en la nulidad de lo actuado, como se desprende del escrito de tutela, el señor Roldán Salcedo ha debido agotar el trámite correspondiente, según lo reglado en el artículo 228 de esta norma, así: “Los intervinientes en el proceso podrán pedir únicamente dentro de la audiencia, la nulidad del mismo por violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, solicitud que se resolverá de plano. Contra esta decisión solo procederá el recurso de reposición, que se resolverá dentro de la misma audiencia”.
Dicho esto, se tiene que comoquiera que no se puede colegir que se haya interpuesto el medio de control adecuado, la acción constitucional no puede prosperar con el fin de lograr lo pretendido en esta tutela, toda vez que iría en contra del principio de subsidiariedad propio de esta acción. En ese sentido, es preciso advertir que ni de lo expresado por el señor Alberto Roldán Salcedo, ni de los documentos obrantes en el expediente, se puede avizorar que se encuentre en una situación que amerite la intervención del juez constitucional.
Puesto que en principio, el archivo del proceso policivo no constituye una limitación a la continuidad de la investigación, toda vez que esta debería ser asumida por la Fiscalía General de la Nación y CORPOCALDAS, según se extrae de los oficios de remisión. Así las cosas, no es procedente que el actor señale como no valoradas las pruebas aportadas con el escrito de tutela, pues se reitera, esto debió ser alegado en el procedimiento policivo y, actualmente, ante las autoridades que deben continuar con el asunto.
En ese orden, la Sala encuentra que le asiste razón al a quo al sentenciar que la tutela de la referencia adolecía del requisito de subsidiariedad y en tal virtud, abstenerse de realizar cualquier otro pronunciamiento que implique un juicio de fondo del caso de marras. II. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 19 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, puesto que del estudio del escrito de tutela, no se encuentra vulneración alguna de los derechos invocados, además de haberse acreditado que el actor no acudió a los recursos propios de la vía administrativa en el marco del proceso policivo para reclamar los aspectos que considera como trasgresores de sus derechos, de conformidad con lo expuesto en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 19 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del asunto de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. [2] Sentencia SU-111 de 1997 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [3] Corte Constitucional, Sentencia T – 177 de 14 de marzo de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [4] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [5] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [6] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.