ACCIÓN DE TUTELA / SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS POR LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / DERECHO A LA PROTESTA SOCIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.
Así mismo, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de esta acción radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de representante. (…) En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) por medio de representante legal o de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por medio del Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales.
Por regla general, la acción de tutela se interpone directamente por el titular del derecho fundamental violado o amenazado, o, por intermedio de apoderado judicial. Sin embargo, en situaciones excepcionales en las que por circunstancias físicas, mentales o sicológicas el afectado no pueda ejercerla por sí mismo, se acepta que sea interpuesta por su representante legal o agente oficioso.
(…) Así, establecidos los diferentes supuestos de legitimación en la causa por activa en sede de tutela, (…) se debe recordar que la parte activa en el presente litigio alegó la vulneración de los derechos fundamentales a la integridad física, psíquica y moral, a la vida y a la manifestación pública por la presunta negativa del gobierno nacional de acatar las recomendaciones formuladas por la CIDH.
En este orden de ideas, en el presente asunto la legitimación en la causa por activa debe ser analizada bajo el prisma de la concreción o materialización de la vulneración alegada, cuestión frente a la cual sea lo primero precisar que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cita, debe haber una razón claramente fundamentada que permita discernir con absoluta claridad los hechos u omisiones que amenazan los derechos fundamentales invocados.
Así pues, en el presente asunto no se observa conducta concreta de la cual se pueda inferir la afectación de los derechos fundamentales deprecados por el tutelante y, menos aún, una relación de causalidad directa que legitime a la parte activa en el presente asunto para promover este reclamo constitucional, en atención a que no estableció de manera clara y precisa la situación concreta o la manera en que la presunta negativa del gobierno nacional a acatar las recomendaciones de la CIDH podría afectar directamente sus ius fundamentales de integridad física psíquica y moral, vida y manifestación pacífica o el interés particular frente a la pretensión expuesta.
(…) Una vez establecido que en el sub examine no se configura el supuesto de legitimación en la causa por activa, en tanto no se encuentra un v[í]nculo directo o relación causal en el litigio entre las pretensiones expuestas y los derechos fundamentales deprecados, es pertinente determinar si la acción de amparo constitucional procede para procurar el cumplimiento de las recomendaciones formuladas por la CIDH como resultado de la visita de trabajo realizada en Colombia del 8 al 10 de junio de 2021, con motivo de las manifestaciones presentadas en el territorio nacional en medio del denominado paro nacional a partir del 28 de abril de 2021.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD / PROTECCIÓN INTERNACIONAL A LOS DERECHOS HUMANOS / SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS / COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Por regla general, el derecho internacional convencional se incorpora en los ordenamientos internos, conforme a lo dispuesto en su propia norma fundamental, en su jurisprudencia, o en su práctica internacional.
Así mismo, la jurisprudencia internacional es uniforme en establecer que el derecho internacional prevalece sobre el ordenamiento interno, y en que no es admisible alegar el incumplimiento de este último, incluso la Constitución, como justificación para no acatar una norma de derecho internacional. En cuanto a tratados internacionales muchos Estados manifiestan en sus Constituciones que prevalecen sobre el ordenamiento jurídico interno, sin embargo, algunos otros aplican una relación de reciprocidad, aunque, actualmente, hay Estados que en sus nuevas normas fundantes han abandonado la superioridad del derecho internacional.
Pese a esto, la incorporación que se ha hecho del derecho internacional de los derechos humanos a los ordenamientos internos, reconociéndosele igual jerarquía que la de la Constitución Política en la mayoría de casos, no es escasa y tal convencionalidad ha incidido directamente en la forma en que debe entenderse el derecho contemporáneo. (…) Así mismo, el bloque de constitucionalidad se constituye en fuente de derecho al tener jerarquía constitucional, razón por la cual las providencias y sujetos de derecho en sus comportamientos públicos y privados deben atender sus prescripciones, es decir que son de obligatorio y forzoso cumplimiento por regla general.
(…) Adicionalmente, el constituyente especificó que solo se pueden incluir los tratados que versen sobre derechos humanos la prohibición de limitarlos en los estados de excepción, tal como está dispuesto en el artículo 93 de Constitución política. En materia de derechos humanos, las obligaciones de respetar y garantizar sin discriminación los derechos de las personas bajo su jurisdicción, se encuentran consagradas, especialmente, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 2.1) y en la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 1.1).
Por último, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-352 de 2016, reiteró la plena vigencia y carácter vinculante de normas como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. A nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) también hace parte del bloque de constitucionalidad y consagra con claridad las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos. (…) La Organización de Estados Americanos – OEA, es una organización internacional creada por los Estados del continente americano, con el fin de lograr un orden de paz y justicia, fomentar su solidaridad y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia, conforme lo dispone el artículo 1.º de la Carta de organización de la OEA.
Desde su creación, los Estados americanos han adoptado una serie de instrumentos internacionales que se han convertido en la base normativa de un sistema regional de promoción y protección de los derechos humanos, al reconocer estos derechos, establecer obligaciones tendientes a su promoción y protección, y crear órganos destinados a velar por su observancia. Así, este sistema se inició formalmente con la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá en abril de 1948, en el marco de la cual también se adoptó la propia Carta de la OEA que proclama los "derechos fundamentales de la persona humana" como uno de los principios en que se funda la Organización. Posteriormente, en el marco de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Santiago de Chile en 1959 adoptó importantes resoluciones relativas al desarrollo y fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos, entre aquellas se expidió la relacionada con la creación de una Comisión Interamericana de Derechos Humanos, encargada de promover el respeto de los derechos humanos. Así, el Consejo de la Organización aprobó el Estatuto de la Comisión el 25 de mayo de 1960 y eligió a sus primeros miembros el 29 de junio de ese mismo año. En 1961 la CIDH comenzó a realizar visitas a varios países para observar in situ la situación de derechos humanos, la Comisión se rigió por su Estatuto original hasta que en noviembre de 1965 la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria celebrada en Río de Janeiro, Brasil, resolvió modificarlo, ampliándose las funciones y facultades de la Comisión, por lo cual fue autorizada expresamente a recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se alegaban violaciones a los derechos humanos. Por último, en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que entró en vigor en 1978 y fue ratificada por Colombia, mediante la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en la cual se definieron los derechos humanos que los Estados ratificantes se comprometen internacionalmente a respetar y dar garantías para que sean respetados.
Tal norma, además, crea la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y define atribuciones y procedimientos tanto de la Corte como de la CIDH, esta última mantiene también las facultades adicionales que preceden a la Convención y no derivan directamente de ella. (…) Visto lo anterior, se entiende que la CIDH, con el objeto de promover el respeto de los derechos humanos, tiene la facultad, entre otras, de formular recomendaciones a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas y disposiciones apropiadas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS POR LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE LAS RAMAS DEL PODER PÚBLICO / FUNCIÓN EJECUTIVA / FUNCIÓN LEGISLATIVA Ahora bien, en el caso de las recomendaciones emitidas por la CIDH, en virtud del artículo 41 de la Convención Americana, estas tienen un carácter generalizado de vulneraciones de derechos humanos en un Estado parte, como las que, se alega, pudieron ocurrir en el marco del paro nacional ocurrido en Colombia a partir del 28 de abril de 2021 y que se prolongó por varios días.
Su implementación en el ámbito interno del territorio nacional dependen de la voluntad del Legislador, cuando se trata de regular ciertas materias o derogar normativas contrarias al tratado internacional aplicable; y, por su parte, cuando se dirigen al ejecutivo, en la mayoría de ocasiones son para que reevalúe ciertas prácticas administrativas o comportamientos en los que han incurrido los encargados del mantenimiento del orden público, tal como sucede en el caso concreto del informe presentado por la CIDH en el mes de junio de 2021.
En este orden de ideas, en concordancia con la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional respecto al tema, la acción de tutela no es procedente para buscar el cumplimiento o la ejecución de una recomendación de esta naturaleza, dado que se vulneraría, de manera grave, el principio constitucional de la separación de poderes, máxime si se tiene en cuenta que, de acuerdo a los informes rendidos por la Presidencia de la República y los ministerio de Defensa y Relaciones Exteriores respectivamente, el gobierno nacional tiene la intención de cumplir de buena fe con sus obligaciones internacionales, por lo que se encuentra revisando cada una de las 41 recomendaciones planteadas para identificar cuáles de ellas ya fueron acogidas, cuáles se pueden incorporar, cuáles se pueden adoptar de manera progresiva, cuáles desbordan el ámbito de competencia del Gobierno y cuáles representan algún tipo de dificultad material para su cumplimiento, tal como sucede con aquellas que requieren un trámite legislativo o corresponden a la competencia de las diferentes ramas del poder público La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental.
Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía.(…) Corolario de lo expuesto respecto al requisito de subsidiariedad en la acción de tutela, así como de su carácter residual y subsidiario para la defensa de los derechos fundamentales de las personas, se entiende que el recurso de amparo constitucional, por regla general, solo procede cuando el afectado no cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo o cuando se utiliza para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, particularidad en la cual se encuentra el tutelante, puesto que su situación reúne los elementos de: i) inminencia, ii) urgencia y iii) gravedad, motivo por el cual resulta procedente el estudio de fondo del reclamo constitucional formulado por el tutelante.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la acción de amparo constitucional es improcedente cuando no existe actuación u omisión de la autoridad accionada a la que se le pueda atribuir la amenaza o vulneración de las garantías fundamentales invocadas. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de 2021. Referencia: Acción de tutela Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04412-00 (AC) Actor: JEAN PAUL ARTUNDUAGA NIÑO Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema Tutela para solicitar el cumplimiento de las recomendaciones realizadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Decisión: Declara falta de legitimación en la causa por activa y la improcedencia de la acción de tutela.
FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela1 presentada por el señor Jean Paul Artunduaga, en nombre propio, contra la Presidencia de la Republica, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Relaciones Internacionales y la Cancillería, con ocasión de la solicitud de cumplimiento de las recomendaciones realizadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales a la integridad física, psíquica y moral, a la vida y a la manifestación pacífica.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El día 28 de abril de 2021, se inició una movilización ciudadana que manifestaba el inconformismo con el Gobierno Nacional y con las políticas que pensaba adoptar, día desde el cual se presentaron fallecidos y heridos por el actuar desproporcionado de la fuerza pública y a lo largo del paro nacional de manera continua, a pesar de las graves denuncias por parte de organizaciones protectoras de derechos humanos. Debido a la situación, varios mandatarios locales, solicitaron investigaciones y parar la violencia en las ciudades contra los manifestantes, Indepaz, publicó un informe hasta el 28 de junio de 2021 con detalle sobre las victimas mortales durante el paro, en este informe reposa a detalle lo relacionado a las 74 víctimas mortales.
Así mismo, la ONG Temblores reportó 1.617 víctimas de violencia física y suministró un registro de 82 personas con traumas oculares. Adicionalmente, informó sobre 2.005 detenciones arbitrarias ocurridas en el marco de las protestas. Con respecto a los hechos de violencia sexual, esa organización reportó 25 casos cometidos presuntamente por agentes de la fuerza pública.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos decidió realizar una visita a Colombia para verificar la situación, la cual se desarrolló del 8 al 10 de junio de 2021, donde se adelantaron reuniones con el Gobierno, entidades, victimas, entre otros, con el propósito de realizar un informe que se daría a conocer un mes después de la visita.
El informe fue publicado por la presidenta de la CIDH, el día 7 de julio de 2021, documento que cuenta con un análisis imparcial y basado en la Convención Americana de Derechos Humanos que ratificó Colombia. En aquel se realizaron varias recomendaciones para disminuir la constante violación de derechos humanos en el territorio Colombiano durante el paro nacional, con el mayor respeto a la autonomía del Estado Colombiano, pero con la confianza de que serían acogidas como en anteriores ocasiones se ha hecho.
No obstante, el Gobierno Nacional, a través de sus distintos funcionarios (incluido el Presidente de la República), se negó a cumplir con las mencionadas recomendaciones, alegando que nadie puede pedir a un país ser tolerante con actos de criminalidad. Argumentó que los derechos fundamentales invocados son vulnerados por las autoridades accionadas, en tanto si bien las recomendaciones de la CIDH no son obligatorias, si son necesarias para la protección de los derechos fundamentales que se encuentran tanto en la Constitución Nacional como en la Convención Americana.
En consecuencia, afirma: «Esto genera una inacción del gobierno para contener los actos de violación a derechos humanos, generando que se mantengan las conductas detonadoras hasta el día de hoy, siguen vigentes». Pretensión Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…] 4. ORDENAR al Presidente de la República Iván Duque Márquez a cumplir e implementar en un tiempo prudente las recomendaciones de la CIDH publicadas el 7 de julio de 2021. 5.
ORDENA R al Ministerio de la Defensa Nacional que implemente y cumpla con las recomendaciones hechas por la CIDH publicadas el 7 de julio de 2021 dentro de un tiempo prudente, con respeto a sus competencias. 6. ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores que verifique el cumplimiento de las recomendaciones hechas por la CIDH a Colombia publicadas el 7 de julio de 2021 y garantice a la CIDH su cumplimiento en procura de proteger los derechos humanos. 7.
ORDENA R al Ministerio de Relaciones que mediante un comunicado público, ampliamente divulgado y en espacios institucionales, el compromiso del país de proteger los derechos humanos, reconocer las violaciones cometidas a los mismos y reconocer la importancia de las recomendaciones hecha por la CIDH. 8. ORDENAR al Ministerio De Relaciones Exteriores y a la Canciller, garantizar la instalación de la COMISIÓN DE SEGUIMIENTO mencionada en el informe resultado de la visita de la CIDH a Colombia. […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 30 de julio de 2021, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de i) la Presidencia de la República, los Ministerios de Defensa Nacional y Relaciones Internacionales y la Cancillería, en calidad de accionados; y, ii) al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Ministerio de Defensa Nacional. La coordinadora del grupo contencioso constitucional de la mencionada cartera ministerial rindió informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, con sustento en los siguientes argumentos: En atención al deber de cumplir de buena fe las obligaciones internacionales, el Gobierno Nacional avanza en la revisión de cada una de las 41 recomendaciones planteadas para identificar cuáles de ellas ya fueron acogidas, cuáles se pueden incorporar, cuáles se pueden adoptar de manera progresiva, cuáles desbordan el ámbito de competencia del Gobierno y cuáles representan algún tipo de dificultad material para su cumplimiento.
En cuanto a las recomendaciones que desbordan las competencias del Gobierno Nacional, ejemplo, la número 7 según la cual el Estado Colombiano debe “Elaborar y aprobar una ley estatutaria que regule los alcances y limitaciones del derecho a la protesta en Colombia, de acuerdo con lo dictado por la Corte Suprema y en conformidad a los estándares internacionales en la materia”, si bien es cierto, este goza de iniciativa legislativa, la aprobación de las leyes es una facultad exclusiva del Congreso de la República.
En esa línea, aunque el Gobierno Nacional está elaborando un proyecto de ley estatutaria que presentará al Congreso de la República, no se puede comprometer a que este sea aprobado en los mismos términos en los que se radique. Igualmente, sucede con la recomendación 25 que solicita “Liberar en forma inmediata a quienes hayan sido detenidos en forma arbitraria o injustificada y aún se encuentren privadas de la libertad”.
Al respecto, el Gobierno Nacional no tiene funciones jurisdiccionales para definir 1) si una detención se llevó a cabo de forma arbitraria o injustificada y 2) para ordenar la liberación de personas privadas de la libertad, facultades propias de los jueces de la república. 3.2. Presidencia de la República. La apoderada judicial de la Presidencia de la República dio respuesta y pidió negar el amparo solicitado al considerar que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, además de invocar algunos argumentos similares a los expuestos por el Ministerio de Defensa en cuanto al difícil cumplimiento de algunas de las recomendaciones de la CIDH; adicionalmente, expuso las razones que se observan a continuación: Del total de 12.478 actividades realizadas a la fecha, 11.060 han sido pacíficas, esto implica que el 89% de las manifestaciones se han efectuado de manera pacífica, evidenciando la protección y el acompañamiento que se ha dado desde el Gobierno Nacional a la manifestación pacífica.
Tan sólo en 1.418 ocasiones, correspondientes al 11% del total, se han presentado disturbios o acciones violentas que afectan la convivencia, hechos que habilitan la intervención del ESMAD. Esta descripción fáctica demuestra que el uso de la fuerza ha sido excepcional y se ha materializado únicamente en los casos en que resultó necesaria la intervención de la policía, previo análisis a la legalidad, absoluta necesidad, proporcionalidad y racionabilidad, con el fin de proteger los derechos humanos de la población contra amenazas graves e inminentes.
En ese universo donde se ha usado la fuerza de manera excepcional, se ha hecho bajo los criterios de prevención, persuasión, disuasión, reacción y contención. La doctrina institucional en casos de alteraciones a la convivencia, la seguridad o el orden público, en el marco de manifestaciones, privilegia el diálogo (Decreto 003 de 2021) a través de las diferentes autoridades, evitando al máximo el uso de la fuerza.
Sin embargo, por su gravedad, algunas conductas ameritan la intervención de la Policía para cumplir con su mandato constitucional y legal. Los excesos y abusos generalizados en el ejercicio del derecho a la protesta social, los cientos de bloqueos en carreteras y vías de comunicación, y los miles de hechos de violencia, vandalismo y criminalidad desatados en el curso de las manifestaciones, constituyen en su conjunto una grave alteración del orden público en todo el territorio nacional, que comprometió, y sigue comprometiendo, la seguridad ciudadana y los derechos de las mayorías ciudadanas que no participaron en las protestas, así como los derechos de los que se manifiestan de manera pacífica.
Bajo las consideraciones anteriores, las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional son consistentes con la normatividad vigente y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las funciones y medidas presidenciales para preservar o restablecer el orden público y las medidas adoptadas en el mismo son plenamente consistentes con los estándares interamericanos de derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad.
Después de efectuar un resumen de las investigaciones disciplinarias y penales adelantadas a la fuerza pública, afirmó que el Gobierno Nacional desde sus Políticas de Defensa y Seguridad y Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana ha establecido que el respeto por los derechos humanos es un presupuesto de la acción eficaz del Estado. De tal manera, este gobierno rechaza tajantemente actuaciones por parte de miembros de la Fuerza Pública que no se realicen bajo un estricto apego de los derechos humanos. La política es de cero tolerancia con estas actuaciones y para ello el Sector Defensa cuenta con una Política Integral de derechos humanos y derecho internacional humanitario desde hace más de una década que ha sido replicada y es permanentemente aplicada en todos los niveles del mando de la Fuerza Pública. 3.3.
Ministerio de Relaciones Exteriores. El coordinador del grupo interno de trabajo de atención a instancias internacionales de DH y DIH de la referida cartera ministerial solicitó desestimar o negar las súplicas del escrito de tutela por no haber vulneración de derecho fundamental alguno, con los siguientes argumentos: Después de hacer referencia al Decreto 869 de 2016 que modificó la estructura de esa cartera ministerial y las funciones asignadas conforme a la normatividad aplicable, destacó que no tiene a su cargo labores de verificación de cumplimiento de recomendaciones que, en los casos procedentes tal como se analizará en los siguientes literales, hace parte del objetivo central del proceso de seguimiento de la CIDH.
Las recomendaciones adoptadas por organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a las que se hace alusión en el artículo 42 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, carecen de efectos jurídicos vinculante y se limitan a proponerle a sus destinatarios un determinado comportamiento, más no la obligación de someterse a ellas.
La acción de tutela no puede constituirse como un mecanismo idóneo para requerir al Estado colombiano el acatamiento de las recomendaciones de un organismo internacional no jurisdiccional, toda vez que dicha facultad se encuentra reservada única y exclusivamente en cabeza del Presidente de la República, como director del relacionamiento con las instancias internacionales que interactúan con el Estado.
Es decir, permitir que por vía judicial se suplanten las atribuciones que le corresponden constitucionalmente a la máxima autoridad del poder ejecutivo, esto es, al Presidente de la República, implicaría desconocer la división tripartita del poder público que es transversal a nuestro modelo de Estado. No le asiste la razón al accionante cuando menciona que el Gobierno Nacional tomó la decisión de rehusarse a cumplir las recomendaciones de la CIDH.
Por lo contrario, como se puede evidenciar en el Comunicado de Prensa del Ministerio de Relaciones Exteriores del 07 de julio del año en curso, el Gobierno Nacional coincide y recibe con beneplácito diferentes observaciones que formula la CIDH en su informe, sin perjuicio de no encontrar pertinentes otras tantas. Como lo reconoció la CIDH en su comunicado, el Estado colombiano cuenta con una institucionalidad democrática sólida, participativa y pluralista, y con una arquitectura institucional equilibrada entre los poderes públicos y organismos autónomos, con funciones específicas de control y con capacidad para hacer frente a los hechos relacionados con las protestas.
Así mismo, Colombia cumple cabalmente con sus compromisos internacionales y atiende oportunamente las solicitudes de información que se le hacen en el marco de las competencias de la CIDH, a lo cual, le hace permanente seguimiento. IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; sobre la legitimidad en la causa por activa; el requisito de subsidiariedad y; de la solución planteada (Bloque de constitucionalidad, sistema interamericano de derechos humanos, CIDH y sus recomendaciones). 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.º del Decreto 333 de 2021, en cuanto estipula que: «[…] 12. Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así como, las actuaciones administrativas, políticas, programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado. […]», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la Presidencia de la República y otros. 4.2.
Sobre la legitimidad en la causa por activa y el requisito de subsidiariedad en la presente acción de tutela. 4.2.1. Legitimación en la causa. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.
Así mismo, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de esta acción radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de representante. Así pues, la Corte Constitucional entiende que existe legitimación en la causa cuando existe identidad entre la persona, sea natural o jurídica, a la que la constitución y la ley han facultado para invocar la acción y aquella respecto de la cual se reclama el ius fundamental deprecado, tan es así que al referirse a la misma como requisito de procedibilidad en el recurso de amparo, mencionó2: «[…] La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo. […]». En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) por medio de representante legal o de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por medio del Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales.
Por regla general, la acción de tutela se interpone directamente por el titular del derecho fundamental violado o amenazado, o, por intermedio de apoderado judicial. Sin embargo, en situaciones excepcionales en las que por circunstancias físicas, mentales o sicológicas el afectado no pueda ejercerla por sí mismo, se acepta que sea interpuesta por su representante legal o agente oficioso.
Al respecto, es pertinente señalar que, a través de Sentencia T-176 de 2011, la Corte Constitucional, consideró: «[…] la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro». 4.2.2.
El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en la presente acción de tutela. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. […]» (Subrayado por la Sala) Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010.
M.P. Doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que: «[…] La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular.
De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio. […]» (Subrayas fuera del texto).
En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Así, debe recordarse que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.
Corolario de lo expuesto respecto al requisito de subsidiariedad en la acción de tutela, así como de su carácter residual y subsidiario para la defensa de los derechos fundamentales de las personas, se entiende que el recurso de amparo constitucional, por regla general, solo procede cuando el afectado no cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo o cuando se utiliza para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, particularidad en la cual se encuentra el tutelante, puesto que su situación reúne los elementos de: i) inminencia, ii) urgencia y iii) gravedad, motivo por el cual resulta procedente el estudio de fondo del reclamo constitucional formulado por el tutelante.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la acción de amparo constitucional es improcedente cuando no existe actuación u omisión de la autoridad accionada a la que se le pueda atribuir la amenaza o vulneración de las garantías fundamentales invocadas. Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-883 de 2008, sostuvo: «[…] partiendo de una interpretación sistemática, tanto de la Constitución, como de los artículos 5º y 6º del mencionado Decreto, se deduce que la acción u omisión cometida por los particulares o por la autoridad pública que vulnere o amenace los derechos fundamentales es un requisito lógico-jurídico para la procedencia de la acción tuitiva de derechos fundamentales.
En otras palabras, no es procedente la acción de tutela cuando se acude a ella bajo una mera suposición, conjetura, o hipotética trasgresión a los derechos fundamentales. […] En suma, para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan y por ende no se encuentren en el campo de las meras especulaciones o hipótesis. […]» En esa misma línea, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela tampoco procede frente a hechos futuros e inciertos, en la medida en que materialmente no existiría vulneración de derechos fundamentales ciertos y reales.
Así, en la Sentencia T-279 de 1997, estableció: «[…] La informalidad de la tutela no justifica el que los ciudadanos recurran a ella con el único propósito de conjurar una situación que consideran, a través de conjeturas, podría ocasionar un perjuicio. Dicha acción no protege derechos fundamentales sobre la suposición de que llegarían a vulnerarse por hechos o actos futuros.
Por ello el ciudadano, actuando directamente o a través de apoderado, cuando vaya a instaurar una acción de amparo debe cotejar, sopesar y analizar si en realidad existe la vulneración o amenaza de tales derechos, pues la tutela no puede prosperar sobre la base de actos o hechos inexistentes o imaginarios, lo cual, por el contrario, conduce a congestionar la administración de justicia de modo innecesario y perjudicial para ésta. […]» 4.3.
De la solución planteada. Así, establecidos los diferentes supuestos de legitimación en la causa por activa en sede de tutela, así como el requisito de subsidiariedad para su procedencia, se debe recordar que la parte activa en el presente litigio alegó la vulneración de los derechos fundamentales a la integridad física, psíquica y moral, a la vida y a la manifestación pública por la presunta negativa del gobierno nacional de acatar las recomendaciones formuladas por la CIDH.
En este orden de ideas, en el presente asunto la legitimación en la causa por activa debe ser analizada bajo el prisma de la concreción o materialización de la vulneración alegada, cuestión frente a la cual sea lo primero precisar que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cita, debe haber una razón claramente fundamentada que permita discernir con absoluta claridad los hechos u omisiones que amenazan los derechos fundamentales invocados.
Así pues, en el presente asunto no se observa conducta concreta de la cual se pueda inferir la afectación de los derechos fundamentales deprecados por el tutelante y, menos aún, una relación de causalidad directa que legitime a la parte activa en el presente asunto para promover este reclamo constitucional, en atención a que no estableció de manera clara y precisa la situación concreta o la manera en que la presunta negativa del gobierno nacional a acatar las recomendaciones de la CIDH podría afectar directamente sus ius fundamentales de integridad física psíquica y moral, vida y manifestación pacífica o el interés particular frente a la pretensión expuesta.
Lo anterior, en tanto los supuestos fácticos expuestos en el escrito de tutela no corresponden a actuación alguna administrativa o judicial en la que se encuentre vinculado el accionante sino a una potestad reservada por la Norma Fundamental al Presidente de la República en el marco de sus funciones como jefe de Estado, máxime si se tiene en cuenta que no se particularizó su situación a tal punto que se pueda evidenciar que los derechos fundamentales invocados estén siendo vulnerados o pudieran resultar afectados.
Una vez establecido que en el sub examine no se configura el supuesto de legitimación en la causa por activa, en tanto no se encuentra un vinculo directo o relación causal en el litigio entre las pretensiones expuestas y los derechos fundamentales deprecados, es pertinente determinar si la acción de amparo constitucional procede para procurar el cumplimiento de las recomendaciones formuladas por la CIDH como resultado de la visita de trabajo realizada en Colombia del 8 al 10 de junio de 2021, con motivo de las manifestaciones presentadas en el territorio nacional en medio del denominado paro nacional a partir del 28 de abril de 2021.
Para tal efecto, esta Sala de decisión considera pertinente efectuar algunas consideraciones respecto a la incorporación del derecho internacional al ordenamiento interno, a través del bloque de constitucionalidad, y la obligatoriedad de las recomendaciones de la CIDH. El bloque de constitucionalidad preceptuado en el artículo 93 de la Constitución Política y la protección internacional a los derechos humanos. Por regla general, el derecho internacional convencional se incorpora en los ordenamientos internos, conforme a lo dispuesto en su propia norma fundamental, en su jurisprudencia, o en su práctica internacional.
Así mismo, la jurisprudencia internacional es uniforme en establecer que el derecho internacional prevalece sobre el ordenamiento interno, y en que no es admisible alegar el incumplimiento de este último, incluso la Constitución, como justificación para no acatar una norma de derecho internacional. En cuanto a tratados internacionales muchos Estados manifiestan en sus Constituciones que prevalecen sobre el ordenamiento jurídico interno, sin embargo, algunos otros aplican una relación de reciprocidad, aunque, actualmente, hay Estados que en sus nuevas normas fundantes han abandonado la superioridad del derecho internacional.
Pese a esto, la incorporación que se ha hecho del derecho internacional de los derechos humanos a los ordenamientos internos, reconociéndosele igual jerarquía que la de la Constitución Política en la mayoría de casos, no es escasa y tal convencionalidad ha incidido directamente en la forma en que debe entenderse el derecho contemporáneo. De tal manera, en Colombia la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha adoptado la teoría del bloque de constitucionalidad3 que sirve para considerar los tratados sobre derechos humanos que prohíben su limitación en estados de excepción como parámetro de constitucionalidad de las leyes y pauta interpretativa de los derechos y deberes constitucionales, para verificar la existencia de un derecho constitucional, y como forma de prevalencia de dichos tratados sobre el ordenamiento interno, los cuales, en todo caso, ha optado por cumplir de buena fe, de acuerdo al Pacta Sunt Servanda y lo preceptuado en el artículo 9 de la Constitución Política.
Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-067 de 2003, estableció el concepto y alcance del bloque de constitucionalidad de la siguiente manera: «[…] no es privilegio exclusivo de los artículos que formalmente integran el texto de la Carta Política. El Estatuto Superior está compuesto por un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo que conforman el denominado ‘bloque de constitucionalidad’ y que comparten con los artículos del texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden interno. En este sentido, la noción “bloque de constitucionalidad” pretende transmitir la idea de que la constitución de un Estado es mucho más amplia que su texto constitucional, dado que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o recopilaciones, que también son normas constitucionales. […]» Si bien es cierto que el artículo 4 de la Constitución política establece que la Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad con cualquiera de las normas subordinadas, aquella se aplicará a preferencia, la Corte evidenció que: « […] la única manera de conciliar dicha contradicción era aceptando que los tratados internacionales de los cuales Colombia es Estado parte, en los que se reconocieran derechos humanos de conculcación prohibitiva en estados de excepción, también tenían jerarquía constitucional y conformaban, con el texto del Estatuto Superior, un solo bloque normativo al que la legalidad restante debía sumisión. […]» Así mismo, el bloque de constitucionalidad se constituye en fuente de derecho al tener jerarquía constitucional, razón por la cual las providencias y sujetos de derecho en sus comportamientos públicos y privados deben atender sus prescripciones, es decir que son de obligatorio y forzoso cumplimiento por regla general.
En cuanto a la integración de los tratados internacionales al bloque de constitucionalidad, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-488 de 2009, sostuvo que existen dos maneras a saber: «[…] Es así como en tratándose de tratados, su incorporación al bloque de constitucionalidad, tiene dos vías: (i) La primera la “integración normativa” en virtud de lo dispuesto en el primer inciso del artículo 93 de la Constitución, requiriéndose para ello, que un tratado ratificado por Colombia reconozca derechos humanos cuya limitación se prohíba en los estados de excepción. Desde esta perspectiva su incorporación es directa y puede comprender incluso derechos que no estén reconocidos en forma expresa en la Carta.
(ii) La segunda forma de incorporación de tratados al bloque de constitucionalidad es como “referente interpretativo” y opera al amparo del inciso segundo del artículo 93 de la Carta. En este sentido la jurisprudencia ha reconocido que algunos tratados de derechos humanos cuya limitación no está prohibida en los estados de excepción también hacen parte del bloque de constitucionalidad, aunque por una vía de incorporación diferente; es decir, no como referentes normativos directos sino como herramientas hermenéuticas para juzgar la legitimidad de la normatividad interna. […]» Adicionalmente, el constituyente especificó que solo se pueden incluir los tratados que versen sobre derechos humanos la prohibición de limitarlos en los estados de excepción, tal como está dispuesto en el artículo 93 de Constitución política.
En materia de derechos humanos, las obligaciones de respetar y garantizar sin discriminación los derechos de las personas bajo su jurisdicción, se encuentran consagradas, especialmente, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 2.1) y en la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 1.1). Por último, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-352 de 2016, reiteró la plena vigencia y carácter vinculante de normas como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
A nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) también hace parte del bloque de constitucionalidad y consagra con claridad las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos. El sistema interamericano, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y sus recomendaciones. Entendida la manera en la que Colombia integra las normas de derecho internacional al ordenamiento interno, a través del bloque de constitucionalidad, es oportuno referirse al origen del sistema interamericano y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La Organización de Estados Americanos – OEA, es una organización internacional creada por los Estados del continente americano, con el fin de lograr un orden de paz y justicia, fomentar su solidaridad y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia, conforme lo dispone el artículo 1.º de la Carta de organización de la OEA4.
Desde su creación, los Estados americanos han adoptado una serie de instrumentos internacionales que se han convertido en la base normativa de un sistema regional de promoción y protección de los derechos humanos, al reconocer estos derechos, establecer obligaciones tendientes a su promoción y protección, y crear órganos destinados a velar por su observancia. Así, este sistema se inició formalmente con la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá en abril de 1948, en el marco de la cual también se adoptó la propia Carta de la OEA que proclama los "derechos fundamentales de la persona humana" como uno de los principios en que se funda la Organización. Posteriormente, en el marco de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Santiago de Chile en 1959 adoptó importantes resoluciones relativas al desarrollo y fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos, entre aquellas se expidió la relacionada con la creación de una Comisión Interamericana de Derechos Humanos, encargada de promover el respeto de los derechos humanos. Así, el Consejo de la Organización aprobó el Estatuto de la Comisión el 25 de mayo de 1960 y eligió a sus primeros miembros el 29 de junio de ese mismo año. En 1961 la CIDH comenzó a realizar visitas a varios países para observar in situ la situación de derechos humanos, la Comisión se rigió por su Estatuto original hasta que en noviembre de 1965 la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria celebrada en Río de Janeiro, Brasil, resolvió modificarlo, ampliándose las funciones y facultades de la Comisión, por lo cual fue autorizada expresamente a recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se alegaban violaciones a los derechos humanos. Por último, en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que entró en vigor en 1978 y fue ratificada por Colombia, mediante la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en la cual se definieron los derechos humanos que los Estados ratificantes se comprometen internacionalmente a respetar y dar garantías para que sean respetados.
Tal norma, además, crea la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y define atribuciones y procedimientos tanto de la Corte como de la CIDH, esta última mantiene también las facultades adicionales que preceden a la Convención y no derivan directamente de ella. Así, en el artículo 41 de la referida Convención Americana, se definen las funciones de la CIDH, de la siguiente manera: «[…] La Comisión tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, y en el ejercicio de su mandato tiene las siguientes funciones y atribuciones: a. estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos de América; b. formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos; c. preparar los estudios e informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones; d. solicitar de los gobiernos de los Estados miembros que le proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos humanos; e. atender las consultas que, por medio de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, le formulen los Estados miembros en cuestiones relacionadas con los derechos humanos y, dentro de sus posibilidades, les prestará el asesoramiento que éstos le soliciten; f. actuar respecto de las peticiones y otras comunicaciones en ejercicio de su autoridad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 al 51 de esta Convención, y g. rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos. […]» (Subrayado fuera del texto).
Visto lo anterior, se entiende que la CIDH, con el objeto de promover el respeto de los derechos humanos, tiene la facultad, entre otras, de formular recomendaciones a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas y disposiciones apropiadas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales.
En cuanto a los actos jurídicos unilaterales y sus diversos efectos, así como la obligatoriedad o efecto vinculante de las mencionadas recomendaciones, la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-558 de 2003, consideró: «[…] La doctrina internacionalista más autorizada en la materia ha criticado, sin embargo, este listado de fuentes del derecho internacional público por cuanto no suministra un catálogo exhaustivo de las mismas.
De tal suerte, que existe un amplio consenso en la actualidad en el sentido de incluir en éste a los actos unilaterales de los Estados y de las Organizaciones Internacionales. En tal sentido, conviene señalar que los órganos de las organizaciones internacionales pueden, de conformidad con el tratado multilateral constitutivo de cada una de ellas, u otros textos normativos como son los Estatutos o los Reglamentos Internos, adoptar actos jurídicos unilaterales de diversa denominación y con distintos efectos jurídicos como son: resoluciones, recomendaciones, decisiones, opiniones consultivas, medidas provisionales, medidas cautelares o incluso sentencias, como es el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La práctica internacional demuestra que existe en esta materia una gran incertidumbre terminológica y una ambigüedad conceptual que no permiten, en muchos casos, precisar con exactitud el alcance de cada una de estas clases de actos jurídicos.
Por tales razones, la doctrina se limita a distinguir entre los actos de los órganos judiciales internacionales, que pueden ser “sentencias”, las cuales tienen efecto vinculante y hacen tránsito a cosa juzgada y “opiniones consultivas”, desprovistas de tales efectos; y por otra parte, están las decisiones y las recomendaciones. En lo que concierne a las decisiones, se trata de un acto jurídico unilateral de una Organización Internacional que tiene efecto vinculante.
En el ámbito internacional, los únicos actos que técnicamente pueden ser calificados como decisiones son aquellos que aparecen referidos en el artículo 25 de la Carta la ONU y son adoptados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de las facultades que le otorga el Capítulo VII de la misma. Por el contrario, las recomendaciones carecen de efecto vinculante y se limitan a proponerle a sus destinatarios un determinado comportamiento.
De allí que el contenido jurídico de la expresión coincida con su sentido corriente. Los destinatarios de éstas son los Estados Partes en la Organización Internacional, y en ocasiones, los particulares. Ahora bien, el tema del valor jurídico de las recomendaciones ha sido objeto, en los últimos años, de un intenso debate doctrinal y finalmente se puede concluir que no existen posiciones unánimes en la materia.
Así, para algunos autores las recomendaciones simplemente carecen de efectos jurídicos vinculantes. Incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia del 8 de Diciembre de 1993 en el asunto Caballero Delgado y Santana contra Colombia estimó que el término “recomendaciones”, tal y como figura en el texto del Pacto de San José de Costa Rica, debía ser interpretado “conforme a su sentido corriente” de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y por ello “no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo cumplimiento generaría la responsabilidad del Estado”.
De tal suerte que los destinatarios de las recomendaciones no están obligados a someterse a ellas ni cometen una infracción internacional por incumplirlas. Por otra parte, ciertos tribunales arbitrales internacionales, así como un destacado sector de la doctrina internacionalista contemporánea, han considerado que la aseveración según la cual las recomendaciones adoptadas por organismos internacionales carecen de todo efecto vinculante, debe ser matizada, o al menos, examinada caso por caso.
Así, en el asunto Texaco-Calasiatic contra Libia, el Tribunal de Arbitramento Internacional en laudo del 19 de enero de 1977 consideró que era difícil formular de manera general y abstracta el alcance de las recomendaciones, ya que era necesario tener en cuenta las condiciones en las cuales la recomendación fue adoptada siendo indispensable analizar rigurosamente cada una de sus disposiciones.
En tal sentido, el operador jurídico debe tomar en consideración la naturaleza del órgano internacional que adoptó la recomendación; si se trata de una invitación dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o administrativas encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos o si por el contrario se alude a un caso concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del tratado internacional con base en los cuales la recomendación fue adoptada. […] Un análisis del funcionamiento del sistema interamericano de protección de los derechos humanos evidencia que existen diversos actos jurídicos emanados los órganos que lo integran.
Así pues, en virtud del artículo 41 de la Convención Americana la CIDH tiene competencia para formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos.
Estas recomendaciones aluden, con frecuencia, a situaciones generalizadas de violaciones a los derechos humanos en un Estado determinado; su implementación interna, en muchas ocasiones, dependen de la voluntad del legislador en la medida en que se le invita a regular una materia o a que derogue una determinada normatividad contraria al tratado internacional.
También son frecuentes los llamados de atención al Ejecutivo, en especial, para que combata ciertas “prácticas administrativas”, en términos de la extinta Comisión Europea de Derechos Humanos, en las que han incurrido los encargados del mantenimiento del orden público. Estas recomendaciones usualmente aparecen consignadas en los informes sobre Estados que elabora la CIDH, en especial, al término de una visita in loco al país o pueden figurar en el texto de sus informes anuales sobre la situación de los derechos humanos en el Continente.
En este orden de ideas, la acción de tutela no es procedente para buscar el cumplimiento o la ejecución de una recomendación de esta naturaleza, dado que se vulneraría, de manera grave, el principio constitucional de la separación de poderes. […]» Vista la normatividad y la jurisprudencia aplicables al presente asunto para determinar la procedencia de la acción de tutela, se entiende que las recomendaciones emitidas por las organizaciones internacionales hacen parte de los actos jurídicos unilaterales, empero su efecto jurídico se limita a proponerle a sus destinatarios (los Estados parte) un determinado comportamiento y carece de vinculación en principio.
Ahora bien, en el caso de las recomendaciones emitidas por la CIDH, en virtud del artículo 41 de la Convención Americana, estas tienen un carácter generalizado de vulneraciones de derechos humanos en un Estado parte, como las que, se alega, pudieron ocurrir en el marco del paro nacional ocurrido en Colombia a partir del 28 de abril de 2021 y que se prolongó por varios días.
Su implementación en el ámbito interno del territorio nacional dependen de la voluntad del Legislador, cuando se trata de regular ciertas materias o derogar normativas contrarias al tratado internacional aplicable; y, por su parte, cuando se dirigen al ejecutivo, en la mayoría de ocasiones son para que reevalúe ciertas prácticas administrativas o comportamientos en los que han incurrido los encargados del mantenimiento del orden público, tal como sucede en el caso concreto del informe presentado por la CIDH en el mes de junio de 2021.
En este orden de ideas, en concordancia con la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional respecto al tema, la acción de tutela no es procedente para buscar el cumplimiento o la ejecución de una recomendación de esta naturaleza, dado que se vulneraría, de manera grave, el principio constitucional de la separación de poderes, máxime si se tiene en cuenta que, de acuerdo a los informes rendidos por la Presidencia de la República y los ministerio de Defensa y Relaciones Exteriores respectivamente, el gobierno nacional tiene la intención de cumplir de buena fe con sus obligaciones internacionales, por lo que se encuentra revisando cada una de las 41 recomendaciones planteadas para identificar cuáles de ellas ya fueron acogidas, cuáles se pueden incorporar, cuáles se pueden adoptar de manera progresiva, cuáles desbordan el ámbito de competencia del Gobierno y cuáles representan algún tipo de dificultad material para su cumplimiento, tal como sucede con aquellas que requieren un trámite legislativo o corresponden a la competencia de las diferentes ramas del poder público.
Corolario de lo expuesto, esta Sala de decisión concluye que el accionante carece de legitimación en la causa por activa y aunado a esto es improcedente el amparo, por no encontrar cumplido el requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor Jean Paul Artunduaga Niño en la acción de tutela interpuesta contra la Presidencia de la Republica, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Relaciones Internacionales y la Cancillería, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Jean Paul Artunduaga Niño contra la Presidencia de la Republica, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Relaciones Internacionales y la Cancillería, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.