RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Cuando la cuantía reconocida excede lo debido de acuerdo con la ley / PENSIÓN GRACIA – Requisitos / COMPUTO DE TIEMPOS DE SERVICIO PRESTADO COMO DOCENTE OFICIAL DE FORMA INTERINA PARA PENSIÓN GRACIA - Procedencia [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, haber cumplido cincuenta años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…) [L]a accionada laboró para el departamento de Boyacá del 22 de septiembre al 16 de noviembre de 1980, como profesora interina; y desde el 27 de mayo de 1983 como maestra nacionalizada en propiedad.

La extinguida Cajanal, a través de los actos administrativos acusados, negó el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que los documentos aportados no acreditan debidamente su vinculación al servicio docente durante el primero de los mencionados lapsos. En tal sentido, la Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que entre el 22 de septiembre y el 16 de noviembre de 1980 la demandada haya laborado para cubrir una licencia concedida a la titular del cargo y no en propiedad, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).

(…) Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]», cuya naturaleza, en todo caso, constituye una forma de proveer cargos docentes.Así las cosas, la Sala concluye que la demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento de Boyacá como educadora interina del 22 de septiembre al 16 de noviembre de ese año. NOTA DE RELATORIA: Referente a la procedencia de sumar tiempos servidos como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que sean tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años) para la pensión de gracia, ver: C. de E, sentencias de 19 de febrero de 2018, Rad. 250002342000201500032-01 (2300-2017).En cuanto a la interinidad, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 14 de noviembre de 2015, Rad. 52001-23-33-000- 2013-00058-01 (2636-14), M.P: Gerardo Arenas Monsalve.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 167 / LEY 114 DE 1913 - ARTÍCULO 1 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 CONDENA EN COSTAS - Criterio subjetivo conforme al criterio adoptado por esta Sala en sentencia de 1º de diciembre de 2016, no se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto, «[…] a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma» (artículo 188 del CPACA).Por consiguiente, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que el derecho de acción fue ejercido en forma legítima y no se observa que haya empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses; de igual modo, la Sala infiere que el recurso extraordinario de revisión fue ejercido con la posibilidad de que el superior funcional revisara soluciones probables diferentes a las que arribó el tribunal de instancia, por lo que no se impondrá condena en costas.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la condena en costas subjetiva, ver: C. de E, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de diciembre de 2016, Rad. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO - 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00847-00(3099-15) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)[1] Demandado: GEORGINA ALFONSO VARGAS Trámite: Recurso extraordinario de revisión (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) Tema: Reconocimiento de pensión gracia; vinculación a la docencia oficial anterior al 31 de diciembre de 1980 en interinidad Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 30 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN 1.1 La acción (ff. 2 a 21 del expediente ordinario). La señora Georgina Alfonso Vargas, por intermedio de apoderada, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones PAP 10964 de 30 de agosto de 2010 y UGM 26172 de 16 de enero de 2012, por las cuales esa entidad negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la desaparecida Cajanal (i) conceder la citada prestación con base en «[…] el 75% del promedio de lo devengado [durante] el año inmediatamente anterior al cumplimiento del status de pensión (10 de junio de 2008 al 069 [sic] de junio de 2009)»;

(ii) pagar las diferencias en las mesadas pensionales a que hubiera lugar, debidamente indexadas; (iii) sufragar intereses moratorios sobre las sumas adeudadas y (iv) dar cumplimiento al fallo. Por último, se condenara en costas a la accionada. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora. Relató la señora Georgina Alfonso Vargas que la entonces Cajanal, a través de los actos administrativos censurados, se abstuvo de reconocer a su favor la pensión gracia, toda vez que no acreditó el requisito de vinculación a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Como fundamento jurídico, sostuvo que se quebrantaron las disposiciones que regulan lo concerniente a la pensión gracia, «[…] entronizando de paso una odiosa discriminación frente a muchos de sus compañeros que les ha sido reconocida […]». II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 30 de abril de 2013 (ff. 353 a 364 del expediente ordinario), accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que con el «[…] certificado de tiempo de servicios […] se acredita que, mediante Resolución No. 2831 de 1 de diciembre de 1980 […] se nombró en interinidad a la [allí actora], para que se desempeñara como docente Nacionalizada en el IE [instituto educativo] Agrícola – Sede el Volador del municipio de Macanal, cargo que ocupó […] desde el 22 de Septiembre de 1980 al 16 de Noviembre de 1980 […]» (sic), motivo por el cual concluyó que se colmaron todos los requisitos legales para acceder a la pensión gracia reclamada.

III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP, por conducto de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 113 a 135 y 171 a 173[2] c. ppal.), el 6 de agosto de 2015 (f. 135 vuelto c. ppal.), contra la anterior providencia, con fundamento en la causal prevista en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», por cuanto la maestra accionada, «[…] durante el tiempo [en] que estuvo vinculada en la Secretaría de Educación de Boyacá, comprendido entre el 23 de septiembre al 17 de noviembre de 1980, no contaba con una vinculación formal como docente nacionalizada, como quiera que se acreditó que en tal periodo ostentaba la calidad de interina, por lo que tales tiempos no pueden ser sumados para el otorgamiento de una pensión gracia».

Que «[…] el valor total […] pagado en exceso […], calculado conforme [a] la orden judicial objeto de revisión, desde la fecha de efectividad fiscal (10 de junio de 2009) hasta el mes de abril de 2018, asciende en total a la suma de $275.338.892 […]». En consecuencia, pide (i) revocar el fallo de 30 de abril de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda; y (ii) declarar que a la señora Georgina Alfonso Vargas «[…] no le asiste derecho al reconocimiento de una pensión de gracia, y por lo tanto, no hay lugar al pago […] de tal prestación».

IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso. Mediante auto de 17 de septiembre de 2018 (f. 175 c. ppal.), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a los señores Georgina Alfonso Vargas y procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad aprovechada por la primera. La señora Georgina Alfonso Vargas (ff. 199 a 205 c. ppal.), por medio de apoderado, solicita despachar desfavorablemente las súplicas de la UGPP, puesto que devienen infundadas por (i) estar orientadas a revivir debates jurídicos ya decididos por la administración de justicia; y (ii) desconocer la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se ha decantado que «[…] cualquier modalidad de contratación, continua o discontinua, […] antes del 31 de diciembre de 1980, […] es suficiente para demostrar […] los requisitos para optar […]» por la pensión gracia, como lo probó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2 Período probatorio.

A través de proveído de 11 de marzo de 2020 (ff. 207 y 207 vuelto c. ppal.), se tuvieron como pruebas el expediente original contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-33-004-2012-00097-00 y los documentos allegados por la UGPP con la demanda. V. CONSIDERACIONES 5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configura la causal de revisión invocada, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 6 de agosto de 2015 (f. 135 vuelto c. ppal.) contra la providencia proferida el 30 de abril de 2013 (ff. 104 a 109 vuelto c. ppal.), ejecutoriada el 16 de mayo siguiente (f. 110 c. ppal.).

Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[3] que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una providencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Al respecto, el CPACA se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»[4] (2 de julio de 2012).

Así las cosas, dado que el recurso extraordinario de revisión no comporta una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. En similares términos lo estimó la sección segunda de esta Corporación, en proveído de 28 de septiembre de 2016[5], al advertir que «[…] el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas que se profirieron en procesos que ya están culminados.

En este mismo sentido como la revisión no es una tercera instancia, sino un procedimiento nuevo[6], al citado recurso se aplica, en principio, la normatividad vigente al momento de su interposición». Por lo tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 6 de agosto de 2015, el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]». 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1°)[7].

Por su parte, el artículo 249 del CPACA preceptúa: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión[[8]]. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia.

Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las anteriores disposiciones, se observa que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 30 de abril de 2013, y el tema abordado fue el reconocimiento de una pensión gracia. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente recurso es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino además porque su materia es de carácter laboral.

Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra el aludido fallo de 30 de abril de 2013. 5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», prescribe: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[[9]].

El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación y al prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen. 5.4 Término para su interposición. Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

En este orden de ideas, comoquiera que la decisión objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 16 de mayo de 2013 (f. 110 c. ppal.), el término de 5 años para presentarlo vencía los mismos día y mes de 2018 y, en esa medida, como en el sub lite ello ocurrió el 6 de agosto de 2015 (f. 135 vuelto c. ppal.), se tendrá como oportunamente interpuesto. 5.5 Problema jurídico.

Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la sentencia de 30 de abril de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda, se encuentra inmersa en el supuesto fáctico previsto en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causal de revisión invocada por la UGPP; y, en consecuencia, si a la señora Georgina Alfonso Vargas le asistía o no el derecho para reclamar de la liquidada Cajanal la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues el tiempo laborado como profesora estatal con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo fue en interinidad. 5.6 Caso concreto.

En el asunto sub judice, la UGPP invocó la causal contenida en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al considerar, en esencia, que no es dable conceder la pensión gracia, como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Boyacá, dado que la vinculación de la señora Georgina Alfonso Vargas antes del 31 de diciembre de 1980 «[…] era temporal y precari[a], en tanto no ostentaba vocación de permanencia ni pertenecía a la carrera docente» (f. 165 c. ppal.).

En lo atañedero a esta causal de revisión, se destaca que esta constituye una herramienta concebida por el legislador con el objetivo de conjurar las graves afectaciones al tesoro público y fortalecer el principio de moralidad que rige las actuaciones administrativas, como consecuencia de los desafortunados actos de corrupción evidenciados en el sistema pensional, que permite al Gobierno nacional promover la revisión de decisiones judiciales, conciliaciones o transacciones que pudieran haber reconocido pensiones irregularmente o por valores que no corresponden a la ley y, de haber lugar a ello, la posibilidad de revocarlas, por esas precisas causales, como una excepción al principio de la cosa juzgada[10].

Lo anterior tiene su razón de ser en la innegable necesidad de proteger los recursos destinados a la seguridad social[11], cuyos destinatarios principales son las personas más vulnerables, quienes podrían verse seriamente afectadas en caso de que aquellos se vean menguados al ser pagados a quienes no tienen ese derecho o, que pese a tenerlo, se les haya concedido más allá de lo que correspondía. En el caso concreto, lo primero que ha de recordarse es que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora Georgina Alfonso Vargas (expediente 15001-23-33-004-2012-00097-00) estaban orientadas a que se ordenara a la desaparecida Cajanal otorgar la pensión gracia, al estimar que satisfizo la totalidad de requisitos legales.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a lo reclamado y, en consecuencia, ordenó a dicha entidad reconocer la citada prestación, a partir del 10 de junio de 2009 (fecha de adquisición del estatus pensional), con el 75% del salario promedio devengado durante los 12 meses anteriores a ese día, conforme a las Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 4ª de 1966.

En tal sentido, la UGPP afirma que en el fallo acusado no se observó que cuando la accionada prestó el servicio entre el 23 de septiembre y el 17 de noviembre de 1980, no estaba inscrita en la carrera docente, es decir, no tenía una vinculación formal, motivo por el cual ese período no podía ser computado para efectos de conceder la referida prestación. Para dilucidar si la causal invocada tiene vocación de prosperidad, se abordará el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial concerniente a la pensión gracia. 5.6.1 Sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[12] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[13], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[14] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[15].

La Ley 37 de 1933[16] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[17], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[18].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[19] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, haber cumplido cincuenta años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 5.6.2 Resolución del caso.

Como ya se anotó, en el asunto sub judice la UGPP alega que la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá deviene errada, dado que la aquí demandada no tiene derecho a la pensión gracia, por cuanto no prestó sus servicios a la educación oficial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, como profesora adscrita a la carrera docente, sin que sea dable tener en cuenta su vinculación como maestra interina.

En la presente controversia, con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Alfonso Vargas aportó: a) Resolución 2831 de 1º de diciembre de 1980, por cuyo conducto el secretario de educación de Boyacá efectuó «[…] unos Nombramientos Interinos […]», entre ellos el de la accionada, «Como maestra de la R.D EL VOLADOR, en el municipio de MACANAL, en reemplazo de BEATRIZ ALFONSO PINZON, a quien se le concedió licencia por MATERNIDAD, por el término de 56 días, a partir del 22 de Septiembre de 1980» (sic) [ff. 61 a 64 del expediente ordinario]. b) «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborado por la secretaría de educación de Boyacá el 5 de noviembre de 2010, que da cuenta de que la demandada laboró[20] como profesora (i) del 22 de septiembre al 16 de noviembre de 1980, por «NOMBRAMIENTO INTERINO», y (ii) desde el 27 de mayo de 1983, como docente nacionalizada en propiedad (ff. 53 a 57 del expediente ordinario). c) Certificados de tiempo de servicio expedidos por la citada dependencia el 20 de abril de 2010 y 7 de septiembre de 2011, en los que consta que la accionada prestó sus servicios como educadora interina, con vinculación nacionalizada, entre el 22 de septiembre y el 16 de noviembre de 1980 (ff. 83 a 84 y 150 del expediente ordinario). d) Resoluciones PAP 10964 de 30 de agosto de 2010 y UGM 26172 de 16 de enero de 2012, por cuyo conducto la entonces Cajanal negó la pensión gracia solicitada por la demandada, comoquiera que «[…] el certificado de tiempos de servicio […], donde indica que laboró del 23 de septiembre de 1980 al 17 de noviembre de 1980, […] no es claro, ya que no indica el acto administrativo de nombramiento con el cual se vinculó […] como docente» (ff. 67 a 68 y 92 a 94 del expediente ordinario).

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionada laboró para el departamento de Boyacá del 22 de septiembre al 16 de noviembre de 1980, como profesora interina; y desde el 27 de mayo de 1983 como maestra nacionalizada en propiedad. La extinguida Cajanal, a través de los actos administrativos acusados, negó el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que los documentos aportados no acreditan debidamente su vinculación al servicio docente durante el primero de los mencionados lapsos.

En tal sentido, la Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación[21], resulta irrelevante que entre el 22 de septiembre y el 16 de noviembre de 1980 la demandada haya laborado para cubrir una licencia concedida a la titular del cargo y no en propiedad, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).

Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[22].

Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]», cuya naturaleza, en todo caso, constituye una forma de proveer cargos docentes[23].

Así las cosas, la Sala concluye que la demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento de Boyacá como educadora interina del 22 de septiembre al 16 de noviembre de ese año. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se declarará impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto.

Por otra parte, conforme al criterio adoptado por esta Sala en sentencia de 1º de diciembre de 2016, no se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto, «[…] a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma»[24] (artículo 188 del CPACA).

Por consiguiente, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que el derecho de acción fue ejercido en forma legítima y no se observa que haya empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses; de igual modo, la Sala infiere que el recurso extraordinario de revisión fue ejercido con la posibilidad de que el superior funcional revisara soluciones probables diferentes a las que arribó el tribunal de instancia, por lo que no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Declárase impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 30 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Georgina Alfonso Vargas contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), conforme a la parte motiva. 2º.

Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al Tribunal de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sucesora procesal de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social. [2] Escrito de subsanación. [3] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2013-02110-00. [4] Artículo 308 del CPACA. [5] Sección segunda, subsección B, C. P. César Palomino Cortés, providencia de 28 de septiembre de 2016, expediente 11001-03-25-000-2013-00023-00 (68- 2013). [6] “(…) El Recurso Extraordinario de Revisión no constituye una instancia adicional (…) con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada (…)”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Auto de 12 de agosto de 2014. Expediente. No. 110010315000201302110-00. Actor. Jairo Luis Polanía Carrizosa. [7] Los apartes «en cualquier tiempo» fueron declarados inexequibles, a través de sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [8] El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 450 de 16 de julio de 2015. [9] Las frases tachadas fueron declaradas inexequibles, a través de sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. [10] Exposición de motivos de la Ley 797 de 2003: «EXPLICACIÓN DEL ARTICULADO.

A continuación se procede a explicar los artículos del proyecto de ley en los que se contempla el sistema nacional de protección y seguridad social, así como algunos nuevos proyectos y programas y se proponen modificaciones al Sistema General de Pensiones y a los regímenes especiales y exceptuados consagrados en la Ley 100 de 1993. El espíritu del proyecto es mejorar la solidaridad y la equidad, bajo una óptica de responsabilidad fiscal. […] ARTÍCULOS 20 Y 21.

REVISIÓN Y REVOCATORIA DE PENSIONES. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» (https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm). [11] Como manifestación de los principios de prevalencia del interés general y universalidad consagrados en los artículos 1º de la Carta Política y 2 (letra b) de la Ley 100 de 1993. [12] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [13] «[S]obre Instrucción Pública». [14] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [15] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [16] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [17] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [18] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [19] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [20] Hasta la fecha de expedición del certificado, la actora no se había retirado del servicio oficial. [21] Ver, entre otras, las sentencias de 19 de febrero de 2018, expediente 250002342000201500032-01 (2300-2017); 19 de enero de 2017, expediente 540012333000201200180-01 (1706-2015); 19 de febrero de 2018, expediente 760012333000201301033-01 (3864-2015) y 16 de marzo de 2017, expediente 810012333000201300285-01 (2806-2015). [22] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [23] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 14 de noviembre de 2015, expediente: 52001-23-33-000-2013- 00058-01 (2636-14). [24] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.