DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Frente al Manual Operativo para la Atención a la Primera Infancia Modalidad Comunitaria / DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA – Formulada con sustento en que no se demandó el acto principal, no allegaron las copias de los actos administrativos acusados con sus respectivas constancias de comunicación, publicación, notificación o ejecución, por indebida sustentación del concepto de violación y la inexistencia de causales de nulidad del acto acusado / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Clasificación / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Características / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Presupuestos para su configuración / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Lo es el integrado por la voluntad de distintas dependencias de una misma entidad pública y sus decisiones comparten unidad de contenido y de fin / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Está conformado por la resolución que adopta el lineamiento y los manuales operativos de la modalidad comunitaria, familiar, institucional y propia e intercultural para la atención a la primera infancia y por el Manual Operativo de la Modalidad Comunitaria para la Atención a la Primera Infancia / REQUISITOS DE LA DEMANDA – Individualización de las pretensiones / PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada porque la resolución que adopta el manual operativo y el propio manual operativo son un acto complejo y no pueden ser enjuiciados de manera individual / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada porque no se allegaron las copias de los actos administrativos acusados con sus respectivas constancias de comunicación, publicación, notificación o ejecución / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA El apoderado judicial del ICBF, propuso como excepción previa la que denominó inepta demanda, la cual fue sustentada en cuatro argumentos, a saber: i) que no se demandó el acto principal, esto es la Resolución No. 0162 del 15 de enero de 2019, proferida por el ICBF; ii) por ende, no allegaron las copias de los actos administrativos acusados con sus respectivas constancias de comunicación, publicación, notificación o ejecución; iii) por indebida sustentación del concepto de violación, y iv) dada la inexistencia de causales de nulidad del acto acusado. […] [E]l manual operativo demandado en este proceso hace parte integral de la citada Resolución 0162 de 2019, conforme lo dispone el ordinal primero de la parte resolutiva de la misma.

Significa lo anterior que nos encontramos frente a la configuración de un acto complejo, definido por la jurisprudencia de esta Corporación como aquella manifestación del poder público en la que concurren las voluntades de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades y que está contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin.

Dicho concepto fue desarrollado por primera vez por la Sección Primera de esta corporación en la sentencia de 26 de enero de 1996, y, a partir de ese momento, se ha sostenido que los operadores jurídicos deben analizar tres escenarios al momento de diferenciar cuáles actos administrativos confluyen en una unidad compleja. El primer escenario da nacimiento propiamente a este tipo de actos y se presenta cuando la declaración de voluntad de la administración se fusiona en una unidad.

Por el contrario, en el segundo evento, la primera decisión es de trámite respecto de la otra y, en el tercero, los actos refieren a decisiones escindibles. Es decir, la consecuente distinción entre dos declaraciones que se individualizan como un acto de trámite y uno definitivo o como dos decisiones definitivas, respecto de las declaraciones que son una en sí misma y, por eso, componen un acto complejo.

Finalmente, cabe destacar que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional […]. Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza: (i) por la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la Administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva;

(ii) por la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad; (iii) por la inescindibilidad de las decisiones, y (iv) por el control judicial conjunto en donde los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la extensión de la decisión. Cabe resaltar que el artículo 163 del CPACA, dispone que «[…] cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo éste se debe individualizar con toda precisión […]».

Por ende, la parte actora tenía la carga de demandar la Resolución 0162 de 2019, en tanto que el Lineamiento Técnico y los Manuales Operativos adoptados por la misma, se erigen como un solo acto administrativo. En este contexto, le asiste razón al apoderado judicial del ICBF, cuando señala que en el presente asunto «[…] el acto susceptible de ser demandado debe ser, no solo el manual operativo de la modalidad, sino también el acto administrativo resolución No. 0162 del 15/01/2019 […]», en tanto, que el manual demandado no puede escindirse como un acto administrativo independiente de aquel que lo adopta como parte integral del mismo.

Por ende, le asiste también la razón a dicho apoderado en relación con la omisión de la demandante de allegar con la demanda copia de la Resolución 162 de 2019, con sus respectivas constancias de comunicación, notificación, publicación o ejecución, así como la indebida sustentación del concepto de violación respecto de la misma. En ese orden de ideas, se declarará probada la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado judicial de la entidad demandada y, en consecuencia, se dará por terminado el proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Secciones Primera y Segunda de 26 de enero de 1996, Radicación CE-SEC1- EXP1996-N3416, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; 11 de abril de 2002, Radicación 25000-23-24-000-1994-04503-01(6595), C.P. Camilo Arciniegas Andrade; 1 de agosto de 2002, Radicación 11001-03-24-000-2000-06674- 01(6674), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; 31 de julio de 1996, Radicación CE-SEC2-EXP1996-N9485, C.P. Javier Díaz Bueno; 21 de septiembre de 2006, Radicación 05001-23-31-000-2003-03648-01, C.P. Jaime Moreno García. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00527-00 Actor: YANILA ARIAS LEÓN Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Auto que resuelve excepciones Estando pendiente de fijarse la fecha para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, el Despacho advierte que, en el presente asunto, se dan los supuestos de que trata el parágrafo 2º del artículo 175[1] ibidem, para resolver las excepciones[2] previas propuestas por la entidad demandada dentro del proceso de la referencia. Ello en la medida en que no se ha celebrado audiencia inicial, y para resolver las excepciones formuladas no se requiere la práctica de pruebas.

I. Antecedentes 1. La señora Yanila Arias León, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el 18 de noviembre de 2019[3] presentó ante la oficina de apoyo a los jugados administrativos de Bogotá, demanda en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – en adelante ICBF, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…]

PRIMERO: Se DECLARE la nulidad del literal e), numeral 2.6.2.1.1 (sic) MANUAL OPERATIVO DE LA MODALIDAD COMUNITARIA PARA LA ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA.

SEGUNDO: Se DECLARE la nulidad de los actos administrativos AUTO DE PRUEBAS de fecha 12/06/19 y RESOLUCIÓN NÚM. 632 de fecha 30/06/19, proferidas, por la coordinadora del Centro Zonal de Kennedy del ICBF, dentro del procedimiento administrativo sancionatorio de cierre adelantado a la señora YANILA ARIAS LEÓN.

TERCERO: Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos del hecho primero y segundo SE DECLARE a la NACIÓN COLOMBIANA (…) administrativamente responsable por los perjuicios materiales e inmateriales causados a mi poderdante (…) con ocasión del cierre de la UDS SEMILLERO DE AMOR (…).

CUARTO: ORDENAR a la NACIÓN (…) la reapertura de la UDS SEMILLERO DE AMOR a cargo de mi mandante […]». 2. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho judicial que mediante auto de 15 de octubre de 2020[4], dispuso lo siguiente: «[…] 1.- ESCINDIR la demanda en relación con la pretensión de nulidad del literal e) del numeral 2.6.2.1.1 del Manual Operativo de la Modalidad Comunitaria para la atención a la primera infancia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que sea conocida por el Consejo de Estado, conforme a las consideraciones de esta providencia. 2.- ABSTENERSE DE AVOCAR CONOCIMIENTO de la pretensión mencionada en el numeral 1 de esa decisión, de conformidad con las consideraciones de la presente providencia. 3.- REMITIR el expediente de manera inmediata, vía correo electrónico, al Consejo de Estado. 4.- RECHAZAR la demanda interpuesta por YANILA ARIAS LEÓN en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, en relación con las pretensiones de nulidad del auto de pruebas de 30 de abril de 2019 proferido dentro del proceso de cierre de la UDS Semilleros de Amor, y la Resolución No. 632 de 12 de junio de 2019, por medio de la cual se decretó el cierre de la actuación, por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. […]». 3.

En contra de tal decisión, la apoderada judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación[5], el cual fue rechazado por extemporáneo por el Juez Cuarto Administrativo de Bogotá, mediante auto de 10 de diciembre de 2020[6]. 4. Este Despacho, mediante auto de 1º de febrero de 2021[7] admitió la demanda de nulidad presentada en contra del literal e) del artículo 2.4.2.1.1. del Manual Operativo de la Modalidad Comunitaria para la Atención a la Primera Infancia, expedido por el ICBF, y se ordenó la notificación de dicha providencia al director de la entidad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

II. Contestación de la demanda 5. El apoderado judicial del ICBF[8], contestó la demanda y, en el escrito de la contestación, propuso como excepción previa la ineptitud de la demanda, que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] 1.1.- INEPTA DEMANDA POR PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA, POR NO HABERSE DEMANDADO LA RESOLUCIÓN No. 0162 DEL 15 DE ENERO DE 2019, “POR LA CUAL SE ADOPTA EL LINEAMIENTO Y LOS MANUALES OPERATIVOS DE LA MODALIDAD COMUNITARIA, FAMILIAR, INSTITUCIONAL Y PROPIA E INTERCULTURAL PARA LA ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA”: Inicialmente se destaca que el objetivo del Manual Operativo es <<brindar línea técnica y orientaciones operativas relacionadas con el funcionamiento de los servicios de la Modalidad Comunitaria en el marco de la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia De Cero a Siempre.

(Ley 1804 de 2016)>>. El manual operativo es definido como <<un documento orientador que brinda insumos y herramientas para la prestación de los servicios de educación inicial en el marco de la atención integral a niñas, niños, mujeres gestantes y familias usuarias; orienta el cumplimiento de las obligaciones contractuales que se suscriben en el marco de los contratos de aporte y convenios interadministrativos para el desarrollo de la modalidad; así mismo es el insumo para el ejercicio de asistencia técnica, supervisión y fortalecimiento a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- y las Entidades Territoriales>>. […] Como consecuencia de lo anterior, tenemos que el Manual Operativo que de manera parcial censura el actor fue adoptado por mediante la resolución No. 0162 del 15/01/2019, suscrita por la Dra. JULIANA PUNGILUPPI, en su condición de Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familia, quien dispone lo siguiente: […] En virtud de lo anterior, debe constatarse la figura jurídica de inepta demanda, por proposición jurídica incompleta, dado que el acto susceptible de ser demandado debe ser, no solo el manual operativo de la modalidad, sino también el acto administrativo resolución No. 0162 del 15/01/2019, suscrita por la Dra. JULIANA PUNGILUPPI.

Por tal razón, el Honorable Consejo de Estado se debe declarar inhibido para un pronunciamiento de fondo, de acuerdo a las anteriores consideraciones.

1.2. INEPTA DEMANDA POR FALTA DE LOS REQUISITOS FORMALES: Dentro de la demanda se incumple con el requisito señalado en el numeral 1° artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, el cual preceptúa que la demanda deberá acompañarse: “[…] 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.

Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. De la revisión de los documentos aportado en la demanda solo el demandante aportó una copia de las paginas 66, 67 del Manual Operativo, incumpliendo con la carga de aportar en forma los anexos que la demanda requiere.

1.3. INEPTA DEMANDA POR INSUFICIENCIA DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN: Dentro del cuerpo de la demanda se omite señalar cual es la causal de impugnación en los términos de lo preceptuado en el artículo 137 de la ley 1437 de 2011, en que incurrió el acto presuntamente censurado y se pasa por alto el concepto de su violación, limitando no solo las posibilidades de defensa este apoderado, sino que también restringiendo el estudio que el despacho pueda hacer del mismo, situación que deberá lugar a una sentencia irremediablemente inhibitoria, en la medida en que la demanda como acto procesal de parte impide que esta Honorable Magistratura se la adecue. […] Que en el caso puntual vemos que el demandante simplemente señala que el literal e) del numeral 2.6.2.1.1., se encuentra en contravía del artículo 29 de la Constitución Política, mas no se explica -como lo dispone el precepto jurídico antes citado- el concepto de su violación y sin señalar cual es la causal de impugnación en que incurrió el acto censurado. 1.4 INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INEXISTENCIA DE UNA CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO: Como bien lo ha expuesto el Consejo de Estado las llamadas causales de nulidad del acto administrativo, previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, parten de los elementos de existencia y validez del acto administrativo: (i) órgano competente;

(ii) formas y procedimiento; (iii) motivo y motivación; (iv) finalidad, y (v) objeto o contenido. Vistos desde el punto de vista negativo, esos elementos configuran, en mayor o menor grado, las causales de nulidad del acto administrativo y del reglamento: la incompetencia del funcionario o del órgano; la expedición irregular —que incluye la falta de motivación y las violaciones del derecho de defensa—, la falsa motivación, la desviación de poder y la violación de la ley, que, a su vez, ocurre por inaplicación, indebida aplicación e interpretación errónea de la norma de sujeción. En esa dinámica, lo ideal sería que en la demanda se invoque la causal de nulidad y se planteen argumentos serios, suficientes y pertinentes que la demuestren.

Esto es, habría que formular una acusación que técnicamente aluda a los elementos del acto administrativo y conceptualmente a las causales de nulidad. En esa medida, esta excepción se configura porque para desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado es necesario precisar los motivos de ilegalidad, pero en este caso no hay una causal específica que obligue a anular el literal censurado.

En esa medida, el procedimiento de cierre para esta causal tuvo su sustento en los preceptos que regulan el procedimiento de cierre de los hogares comunitarios […]». III. Traslado de las excepciones 6. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 175 del CPACA, corrió el respectivo traslado de la excepción propuesta por la entidad demandada[9], sin que la parte actora se haya manifestado al respecto, como se advierte del informe secretarial obrante en el Índice 16 del aplicativo SAMAI, en el que se indica lo siguiente: «[…] DE LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS SE CORRIÓ EL TRASLADO DE LEY (ÍNDICE NÚM. 14 DE SAMAI), DURANTE EL CUAL, NO HUBO MANIFESTACIÓN […]».

(negrilla original) IV. Consideraciones del Despacho 7. El apoderado judicial del ICBF, propuso como excepción previa la que denominó inepta demanda, la cual fue sustentada en cuatro argumentos, a saber: i) que no se demandó el acto principal, esto es la Resolución No. 0162 del 15 de enero de 2019, proferida por el ICBF; ii) por ende, no allegaron las copias de los actos administrativos acusados con sus respectivas constancias de comunicación, publicación, notificación o ejecución; iii) por indebida sustentación del concepto de violación, y iv) dada la inexistencia de causales de nulidad del acto acusado. 8.

Para resolver, cabe traer a colación el contenido de las normas acusadas, esto es, el literal e), numeral 2.6.2.1.1 del Manual Operativo para la Atención a la Primera Infancia – Modalidad Comunitaria: «[…]

2. PROCESOS OPERATIVOS Y TÉCNICOS DE LA MODALIDAD 2.6.2. Cierre de la UDS. 2.6.2.1. Causales para el cierre del servicio de una UDS de HCB. 2.6.2.1.1. Referidas a la vida e integridad de los niños y las niñas. […] e. La presunción o evidencia de conductas sexuales violentas o abusivas, actos sexuales violentos o abusivos, acceso carnal violento o abusivo contra un niño o una niña en la UDS por parte de la madre o padre comunitario o por cualquier otra persona que permanezca, habite o visite ocasionalmente el lugar donde funciona la UDS. […]» 9.

Por su parte, la Resolución No. 0162 del 15 de enero de 2019 “Por la cual se adopta el Lineamiento Técnico para la Atención de la Primera Infancia y los Manuales Operativos de las Modalidades Comunitarias, Familiar, Institucional y Propia e Intercultural para la atención de la Primera Infancia y se deroga la Resolución No. 3232 del 12 de marzo de 2018”, en su parte resolutiva dispone lo siguiente: “[…]

ARTICULO PRIMERO: Adoptar el Lineamiento Técnico para la Atención a la primera infancia y los manuales operativos de las siguientes modalidades: modalidad comunitaria para la atención a la primera infancia; modalidad familiar para la atención a la primera infancia; modalidad institucional para la atención a la primera infancia y modalidad propia e intercultural para la atención a la primera infancia los cuales hacen parte integral del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: El lineamiento y los manuales adoptados por la presente resolución, son de obligatorio cumplimiento por los actores involucrados en la prestación de los servicios de atención a la primera infancia, Entidades administradoras del servicio, servidores públicos y demás colaboradores del ICBF que prestan, asesoran y orientan el servicio público de bienestar familiar.

ARTÍCULO TERCERO: Los Directores Regionales, Coordinadores de Grupo y Coordinadores de Centros Zonales, serán los responsables de acoger y verificar la aplicación del lineamiento técnico para la atención a la primera infancia, el manual operativo de la modalidad comunitaria para la atención a la primera infancia, el manual operativo de la modalidad familiar para la atención a la primera infancia, el manual operativo de la modalidad institucional para la atención a la primera infancia y el manual operativo de la modalidad propia e intercultural atención a la primera infancia.

ARTICULO CUARTO: El lineamiento y los manuales operativos auditados mediante la presente resolución será publicados en la página web del ICB.

ARTÍCULO QUINTO: La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga la resolución No. 3232 del 12 de marzo de 2018, y las demás disposiciones que le sean comprar contrarias […]”. 10. Así las cosas, el manual operativo demandado en este proceso hace parte integral de la citada Resolución 0162 de 2019, conforme lo dispone el ordinal primero de la parte resolutiva de la misma. 11.

Significa lo anterior que nos encontramos frente a la configuración de un acto complejo, definido por la jurisprudencia de esta Corporación como aquella manifestación del poder público en la que concurren las voluntades de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades y que está contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin. 12.

Dicho concepto fue desarrollado por primera vez por la Sección Primera de esta corporación en la sentencia de 26 de enero de 1996[10], y, a partir de ese momento, se ha sostenido que los operadores jurídicos deben analizar tres escenarios al momento de diferenciar cuáles actos administrativos confluyen en una unidad compleja. 13. El primer escenario da nacimiento propiamente a este tipo de actos y se presenta cuando la declaración de voluntad de la administración se fusiona en una unidad.

Por el contrario, en el segundo evento, la primera decisión es de trámite respecto de la otra y, en el tercero, los actos refieren a decisiones escindibles. Es decir, la consecuente distinción entre dos declaraciones que se individualizan como un acto de trámite y uno definitivo o como dos decisiones definitivas, respecto de las declaraciones que son una en sí misma y, por eso, componen un acto complejo. 14.

Finalmente, cabe destacar que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional, en tanto: «[…] Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra.

Tampoco se puedan tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores, pretendiéndoles aplicar las reglas de dicho procedimiento previstas en la primera parte del Código Contencioso Administrativa, como son las atinentes, entre otras, a los recursos de la vía gubernativa. En su condición de acto administrativo complejo corresponde, a la vez, a los actos administrativos generales, que por disposición expresa del artículo 49 del C.C.A. no tienen recurso.

Es sabido que las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional […][11]. 15. Como se puede apreciar, el nacimiento de este tipo de actos administrativos «no surge de la voluntad de los entes administrativos”, pues “aceptar que un ente administrativo puede convertir un acto simple en complejo cuando a bien lo tenga, sería consagrar una burla a la jurisdicción contencioso-administrativa y una permanente inseguridad de los particulares en las decisiones públicas»[12]. 16.

Por ello, la Sala Plena del Consejo de Estado[13] ha explicado que este tipo de determinaciones «se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único»[14].

Y que, por lo tanto, al momento de cuestionar la legalidad de uno de ellos, resulta obligatorio analizar la legalidad de todos[15]. 17. Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza: (i) por la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la Administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva[16];

(ii) por la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad; (iii) por la inescindibilidad de las decisiones, y (iv) por el control judicial conjunto en donde los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la extensión de la decisión. 18. Cabe resaltar que el artículo 163 del CPACA, dispone que «[…] cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo éste se debe individualizar con toda precisión […]».

Por ende, la parte actora tenía la carga de demandar la Resolución 0162 de 2019, en tanto que el Lineamiento Técnico y los Manuales Operativos adoptados por la misma, se erigen como un solo acto administrativo. 19. En este contexto, le asiste razón al apoderado judicial del ICBF, cuando señala que en el presente asunto «[…] el acto susceptible de ser demandado debe ser, no solo el manual operativo de la modalidad, sino también el acto administrativo resolución No. 0162 del 15/01/2019 […]», en tanto, que el manual demandado no puede escindirse como un acto administrativo independiente de aquel que lo adopta como parte integral del mismo.

Por ende, le asiste también la razón a dicho apoderado en relación con la omisión de la demandante de allegar con la demanda copia de la Resolución 162 de 2019, con sus respectivas constancias de comunicación, notificación, publicación o ejecución, así como la indebida sustentación del concepto de violación respecto de la misma. 20. En ese orden de ideas, se declarará probada la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado judicial de la entidad demandada y, en consecuencia, se dará por terminado el proceso.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado judicial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: DAR POR TERMINADO el proceso.

TERCERO: por Secretaría, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (10) ----------------------- [1] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. Modificado. Ley 2080 de 2021, art. 38. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. [2] Expediente sube a Despacho el 27 de junio de 2021. [3] Folio 4. [4] Folios 19-23. [5] Folios 25-27. [6] Folios 28-29. [7] Folios 32-33. [8] Folios 205-217. [9] Índice 14 aplicativo Samai. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 26 de enero de 1996. Radicación número: 3416. Actor: Transportes Colombia S. A. y otra. Demandado: Alcalde de Floridablanca y otro. En este precedente la Sección define que el acto complejo es aquel en el que “la voluntad de la Administración se integra por la intervención de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes”. [11] Consejo de Estado, Sección Primera.

Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. 1º de agosto de 2002. Radicación número: 11001-03-24-000-2000- 06674-01(6674). Actor: Asociación Nacional de Pilotos Prácticos y otro. Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – DIMAR. [12] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 27 de octubre de 1972. Exp: 023. CP Carlos Portocarrero M. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 14 de febrero de 2012. Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00036-01(IJ). Actor: Jaime Omar Jaramillo Ayala. Demandado: Comisión Nacional de Televisión [14] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991. Exp: S- 070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S- 680. [15] Sobre el particular, adujo que: “reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente.

El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. [16] Sección Segunda-Subsección “B”. M. P.: Javier Díaz Bueno. Sentencia de julio 31 de 1996. Radicación número: 9485 Actor: Yuber Ramón Buitrago. Sección Primera.

M. P.: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 11 de abril de 2002. Rad.: 25000-23-24-000-1994-04503-01(6595) Actor: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario Socodep. Sección Segunda-Subsección “A”. M. P.: Jaime Moreno García. Auto de 21 de septiembre de 2006. Rad.: 05001- 23-31-000-2003-03648-01.