APELACIÓN DE AUTO - Niega mandamiento de pago / TÍTULO EJECUTIVO - obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda / FALLO DE TUTELA - No fue proferido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como juez natural por lo que no existe una sentencia de condena debidamente ejecutoriada / TÍTULO EJECUTIVO - No se configura / MANDAMIENTO DE PAGO - Improcedente Es título ejecutivo aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda.

En tal sentido, esta Corporación se ha pronunciado frente a cada una de dichas características así: La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. La obligación es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido.

El Consejo de Estado profirió la sentencia de tutela sobre la cual se alega la existencia de un título ejecutivo; lo cierto es que ella fue expedida en ejercicio de juez constitucional, amparando de manera transitoria derechos fundamentales vulnerados; en consecuencia, no contiene una orden de pago impartida a la UGPP, pues aunque constituyó un acto de cierre de la impugnación, no fue proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como juez natural de la causa, por lo que no existe una sentencia de condena debidamente ejecutoriada.

Ni el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado el 17 de julio de 2014, ni la Resolución RDP 025778 de 25 de agosto del mismo año, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo judicial, ostentan la calidad de títulos ejecutivos; toda vez que, no contienen una obligación expresa, clara y exigible a la UGPP, por lo que no hay lugar a efectuar interpretaciones normativas o presunciones legales, como lo pretende el apelante, y mucho menos, asegurar que existe un escenario de incertidumbre procesal en relación con el ejercicio de otras garantías procedimentales de la actora, para lograr el pago de las sumas adeudas, pues del estudio de los documentos puestos en consideración para constituir título ejecutivo, no se evidencia la existencia de los 3 requisitos de fondo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-33-35-000-2016-00253-01(4402-17) Actor: ESPERANZA GÓMEZ DE MIRANDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: MEDIO DE CONTROL: PROCESO EJECUTIVO - LEY 1437 DE 2011.

TEMA: APELACIÓN AUTO - MANDAMIENTO DE PAGO. Se desata el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 24 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se abstuvo de librar mandamiento de pago. I.

ANTECEDENTES Mediante fallo de tutela de 17 de julio de 2014[1], la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó el derecho al debido proceso de la ejecutante y ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP: (i) abstenerse de extender de manera automática y general las consideraciones y decisiones contenidas en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, a la situación pensional de la demandante y (ii) adelantar las gestiones pertinentes para que se reanude inmediatamente la mesada pensional de la señora Esperanza Gómez de Miranda, en la forma como se venía haciendo antes de la aplicación de la sentencia antes señalada, y (iii) se cancelen las sumas de dinero dejadas de pagar al aplicar indebidamente el tope definido en sede de constitucionalidad para el régimen previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, a través de la Resolución RDP 025778 de 25 de agosto de 2014[2] dio cumplimiento al fallo judicial, para lo cual reanudó inmediatamente el pago de la mesada pensional de la señora Gómez de Miranda, en la forma como se venía haciendo antes de la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 y se le cancelen las sumas de dinero dejadas de pagar al aplicar indebidamente el tope definido en sede de constitucionalidad para el régimen previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

El 23 de junio de 2016, la demandante presentó demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, con el fin de obtener el pago de $122.002.594,40 por las diferencias de las mesadas adeudadas liquidadas desde el 1° de septiembre de 2014 y hasta el 30 de junio de 2016 y de $97.148.476,22 por los intereses moratorios causados desde el 1° de julio de 2013 y hasta el 30 de agosto de 2014.

Lo anterior, por cuanto con la mesada de septiembre de 2014 recibió el pago de lo adeudado desde el 1° de julio de 2013 al 30 de agosto de 2014, pero desde el mes de septiembre de ese mismo año y a la fecha de presentación de la demanda ejecutiva, no se le han cancelado las mesadas pensionales con el valor que corresponde, tal como fue ordenado en la sentencia de tutela de 17 de julio de 2014 y decisión que la UGPP dijo cumplir en la Resolución RDP 025778 del 25 de agosto de 2014. 1.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del auto de 24 de agosto de 2017[3], se abstuvo de librar mandamiento de pago por considerar que no existe una sentencia que constituya título ejecutivo, en los siguientes términos: “(…) en el trámite constitucional, la señora Esperanza Gómez formuló incidente de desacato ante este Tribunal contra la Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales por no acatar el fallo de tutela del Consejo de Estado.

El 25 de febrero del 2015, al revisar el grado jurisdiccional de consulta de la sanción que impuso la Sala a la Directora Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el Consejo de Estado en auto del 25 de febrero del 2015, revocó la sanción dispuesta por el Tribunal, al considerar que la situación que la generó se encontraba superada, en el sentido que, la UGPP cumplió la sentencia del 17 de julio del 2014, respecto de las funciones que ostenta a través de la resolución No. RPD 025778 del 25 de agosto del 2014, al reanudar el pago de la mesada pensional de la señora Esperanza Gómez en la forma como se venía haciendo antes de la aplicación de la sentencia C-258 del 2013.

Así entonces, se tiene que, según lo indicado por el Consejo de Estado, la UGPP incurrió en un estado de imposibilidad funcional, de dar cabal cumplimiento a la sentencia de tutela, porque FOPEP (adscrita al Ministerio de Trabajo) se rehusó a girar todos los dineros derivados de la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 e hizo un pago parcial, circunstancia que precisó FOPEP, según se indica a través del oficio No. 2310000195371 de 10 de noviembre del 2014 de no levantar el código de control de la mesada pensional de la actora por cuanto el fallo, contrario a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia de constitucionalidad (acto administrativo que no fue aportado al expediente).

El fallo de tutela objeto de acción ejecutiva se encuentra notificado a las partes y se aportó en copia auténtica como se desprende de la constancia emitida por el Secretario General del Consejo de Estado el 9 de octubre del 2015 y fue objeto de trámite incidental desacato. Ahora bien, es pertinente indicar que la sentencia de tutela objeto de acción ejecutiva fue seleccionada por la H. Corte Constitucional para revisión de la decisión proferida por el Consejo de Estado en providencia de 17 de julio del 2014, con radicado T4524341.

(…) El expediente con radicado T-4524341 de Esperanza Gómez de Miranda fue seleccionado para revisión y por auto del 6 de octubre del 2014 de la Corte Constitucional se ordenó su acumulación al expediente T4182969, Magistrado Sustanciador, Dr. Alberto Rojas Ríos, sin que a la fecha se le haya emitido la decisión de revisión constitucional; valga decir este (sic) pendiente de la decisión definitiva en sede de constitucionalidad para hablar de cosa juzgada constitucional.

(…) De acuerdo con lo anterior, es claro que la orden dispuesta por el Consejo de Estado está sometida actualmente a la revisión de la Corte que examinará el caso particular en su integridad y de manera definitiva adoptará una decisión confirmando, modificando o dejándola sin efectos. En segundo lugar, de conformidad con las previsiones del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, para los efectos de este código constituye título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas de (sic) dinerarias y las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible, tal como se dijo en precedencia; y de allí no se refiere de manera alguna a las sentencias proferidas por la jurisdicción constitucional.

En este caso, el Consejo de Estado en su fallo de tutela, no obró como jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque no estaba frente a un proceso ordinario, donde funge como juez de conocimiento y profiere decisión que hace tránsito a cosa juzgada, con capacidad para erigirse en título de ejecución. El Consejo de Estado, en este caso al proferir la orden dada, obra como juez de constitucionalidad y atendiendo a las previsiones del artículo 86 de la Carta, su decisión lo fue como mecanismo transitorio para evitar que continúe la vulneración que dijo advertir y dado que esa decisión no se enlista en las previsiones del artículo 297 del C.P.C.A. en esencia no constituye título ejecutivo; bajo estas razones fácticas y jurídicas, no es posible librar mandamiento ejecutivo.

Llegados a este punto, la sala destaca que no existe materialmente una sentencia que preste mérito ejecutivo. La providencia como ya se indicó fue proferida en sede de tutela, no contenciosa y no es clara la obligación contenida en ésta. Adicionalmente, se debate cómo se anotó la manifestación de FOPEP, quien no fue vinculado al proceso en sede de tutela, de no acatar lo dispuesto en el fallo de tutela por contrariar la sentencia de la H. Corte Constitucional;

Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional que corresponde a una cuenta de la Nación adscrito al Ministerio de Trabajo, distinto de la UGPP, entidad del orden nacional, adscrita al Ministerio de Hacienda. Finalmente, se indica que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el juez además de establecer los alcances del fallo de tutela para el caso concreto mantiene la competencia aquí hasta que esté completamente restablecido el derecho amparado.

En ese orden, encuentra la sala, que no se aportó un título ejecutivo con las características, de ser claro, expreso y actualmente exigible, razón por la cual se abstendrá de librar mandamiento de pago”. 2. Del recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación[4] contra la anterior decisión, precisando que le asiste derecho a reclamar el respeto de sus derechos fundamentales amparados en la sentencia de tutela de 17 de julio de 2014, a través del presente proceso ejecutivo, esto es, lo relacionado con la efectividad de la Resolución RDP 025778 del 25 de agosto de 2014; toda vez que, constituye un título ejecutivo porque tiene las características de ser claro, expreso y actualmente exigible, al tenor de lo dispuesto en los numerales 1° y 4° artículo 297 del CPACA.

Enfatizó que el Tribunal desvió el análisis del proceso ejecutivo al fallo que está en revisión en la Corte Constitucional, pasando por alto el cumplimiento inmediato de las sentencias de tutela, cuya efectividad no depende de que haya sido seleccionada para revisión. Además, aseguró que: “cómo es posible que se haya llegado al punto de desconocer que las decisiones adoptadas por el juez constitucional tienen la misma fuerza vinculante que las proferidas por el juez administrativo”[5].

En consecuencia, no se puede desconocer el carácter de título ejecutivo de la Resolución RDP 025778 de 25 de agosto de 2014, pues con ella se dio cumplimiento parcial al fallo de tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante. 2.

Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 24 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se abstuvo de librar mandamiento de pago. 3. Título ejecutivo Los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011, definen que debe considerarse título ejecutivo y señala las providencias que tienen tal característica, así: “ARTÍCULO 422.

TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. (Negrilla y Subrayado de la Sala). Sobre la anterior definición, esta Sala en auto de 7 de noviembre de 2019[6], estableció que hay requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros “documentos que (…) tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este”[7] y los segundos, “que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero”[8] Conforme la doctrina[9], en los requisitos de fondo debe verificarse la existencia de una obligación expresa, clara y exigible, así: “(…) La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del contenido del título, sea que consista ésta en un solo documento o en varios que se complementen formando una unidad jurídica.

Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógicos jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta. (…) La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, término o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características.

Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acaecida, o para la cual no se señaló termino y cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo, que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición (Código civil, artículos 1680 y 1536 a 1542).

Por eso, cuando se trate de obligación condicional, debe acompañarse la plena prueba del cumplimiento de la condición (…)” En efecto, es título ejecutivo aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En tal sentido, esta Corporación se ha pronunciado frente a cada una de dichas características así[10]: 1.

La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. 2. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. 3. La obligación es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido.

A su vez, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, enlistó que documento constituyen título ejecutivo, así: Artículo 297.Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.

Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar. 4.

Caso concreto En el presente medio de control se aportó como título ejecutivo el fallo de tutela proferido el 17 de julio de 2014[11] por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda de esta Corporación como juez de tutela dentro del radicado 2013-06554, por medio del cual se analizó el desconocimiento del derecho al debido proceso de la señora Esperanza Gómez de Miranda por parte de la UGPP, con ocasión de la reducción del monto de su mesada pensional al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, desde el mes de julio de 2013, en cumplimiento de la sentencia C- 258 de 2013 de la Corte Constitucional.

En la providencia, se revocó la sentencia de 10 de diciembre de 2013 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, declaró improcedente la acción de tutela y en su lugar, amparó el derecho al debido proceso de la ejecutante y se le ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP: (i) abstenerse de extender de manera automática y general las consideraciones y decisiones contenidas en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, a la situación pensional de la demandante, (ii) adelantar las gestiones pertinentes para que se reanude inmediatamente la mesada pensional de la señora Esperanza Gómez de Miranda, en la forma como se venía haciendo antes de la aplicación de la sentencia antes señalada, y (iii) se cancelen las sumas de dinero dejadas de pagar al aplicar indebidamente el tope definido en sede de constitucionalidad para el régimen previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la providencia apelada se abstuvo de librar mandamiento de pago, al considerar que la sentencia base de recaudo no constituye un título ejecutivo. De lo expuesto en el acápite anterior, se tiene que, si bien el Consejo de Estado profirió la sentencia de tutela sobre la cual se alega la existencia de un título ejecutivo; lo cierto es que ella fue expedida en ejercicio de juez constitucional, amparando de manera transitoria derechos fundamentales vulnerados; en consecuencia, no contiene una orden de pago impartida a la UGPP, pues aunque constituyó un acto de cierre de la impugnación, no fue proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como juez natural de la causa, por lo que no existe una sentencia de condena debidamente ejecutoriada.

Ahora, pese a que el artículo 422 del Código General del Proceso prevé que pueden demandarse a través del proceso ejecutivo las obligaciones expresas, claras y exigibles que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial; lo cierto es que la Ley 1437 de 2011, norma especial, indica en el numeral 1º del artículo 297 que constituyen título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias, situación que no se presenta en el sub lite.

Ciertamente, ni el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado el 17 de julio de 2014[12], ni la Resolución RDP 025778 de 25 de agosto del mismo año[13], mediante la cual se dio cumplimiento al fallo judicial, ostentan la calidad de títulos ejecutivos; toda vez que, no contienen una obligación expresa, clara y exigible a la UGPP, por lo que no hay lugar a efectuar interpretaciones normativas o presunciones legales, como lo pretende el apelante, y mucho menos, asegurar que existe un escenario de incertidumbre procesal en relación con el ejercicio de otras garantías procedimentales de la señora Esperanza Gómez de Miranda, para lograr el pago de las sumas adeudas, pues del estudio de los documentos puestos en consideración para constituir título ejecutivo, no se evidencia la existencia de los 3 requisitos de fondo.

En virtud de lo expuesto, se confirmará el auto apelado que se abstuvo de librar mandamiento de pago solicitado por la señora Esperanza Gómez de Miranda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 24 de agosto de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de librar mandamiento de pago, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 1 a 15 [2] Folios 16 a 19 [3] Folios 32-37 Cuaderno principal [4] Folios 178 a 187 [5] Folio 186 [6] Radicado 44001-23-33-000-2013-00167-01(4793-19).

Ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Actor Miguel Ramon Ariza Mejía. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. [7] El Proceso Civil, parte especial, 7ª edición 1991, Págs. 822 a 824 [8] Ibidem [9] Devis Echandía, Hernando, Editorial Temis, 1961. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, auto de 26 de febrero de 2014, radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), actor: Clínica del Country S.A. En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo.

Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. [11] Folios 1-15 [12] Folio 15 [13] Folio 18