ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / FALLA DEL SERVICIO POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE CUSTODIA, VIGILANCIA Y CUIDADO / DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN / FALLA EN EL SERVICIO DE SEGURIDAD / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO [E]xalcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá, había solicitado protección a la entidad demandada por encontrarse en especial condición de riesgo.
Según las pruebas, una vez terminó su periodo como alcalde del municipio continuaron las amenazas de muerte por un grupo armado al margen de la ley, sin que la demandada le prestara protección. De ahí que, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, incurrió en falla del servicio porque omitió cumplir el deber legal de prestar seguridad y protección. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SUSPENSIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la parte demandada omitió el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo […]. En efecto, como […] se presentó solicitud de conciliación prejudicial […], el término de caducidad se suspendió […], conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en la que se celebró la audiencia y fue declarada fallida […].
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA [N]o están legitimados en la causa por activa, porque no acreditaron su condición de prima, sobrino y hermanos de […]. COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / APELANTE ÚNICO / LÍMITES DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Como la sentencia fue recurrida por la demandada, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 357 DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / VALOR PROBATORIO DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / RATIFICACIÓN DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL La demanda aportó una declaración extra juicio […]. Este tipo de declaraciones, al ser sumarias, requieren de ratificación judicial de conformidad con el artículo 229 CPC.
Como ninguna de las partes solicitó la ratificación, no serán valoradas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 229 DOCUMENTO PERIODÍSTICO / PERIÓDICO / PUBLICACIÓN EN PRENSA / VALOR PROBATORIO DE LAS PUBLICACIONES PERIODÍSTICAS / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PERIODÍSTICO / VALOR PROBATORIO DE LOS RECORTES DE PRENSA / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO INFORMATIVO En el expediente obra un recorte de prensa […].
Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de la información difundida en los medios de comunicación, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de marzo de 2006, rad. 16587, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBERES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DEBERES DEL GOBERNADOR / DEBERES DEL ALCALDE / DEBERES DEL ESTADO / MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 212 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). Por su parte, el artículo 2 de la Ley 48 de 1993, retomado por el mismo artículo de la Ley 1861 de 2017 y en concordancia con los artículos 2 y 217 CN, dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 -que corresponde con el artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 217 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / LEY 48 DE 1993 - ARTÍCULO 2 / LEY 1861 DE 2017 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA EN EL SERVICIO DE PRESTAR SEGURIDAD A LAS PERSONAS / ELEMENTOS DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / OMISIÓN DEL DEBER Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona;
(ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, rad. 3331, C. P. Jorge Valencia Arango; sentencia 30 de octubre de 1997, rad. 10958, C. P. Ricardo Hoyos Duque.
TESTIGO DE OÍDAS / VALIDEZ DEL TESTIMONIO DE OÍDAS / VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIGO DE OÍDAS / VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIMONIO DE OÍDAS El artículo 228.3 CPC dispone que si la declaración versa sobre expresiones que el testigo hubiere oído, el juez ordenará que explique las circunstancias que permitan apreciar su verdadero sentido y alcance.
En relación con el mérito probatorio del testimonio de oídas, la declaración del testigo se debe cotejar con el resto del acervo probatorio, para determinar su coincidencia con los demás medios de prueba recaudados. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 228 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio del testimonio de oídas, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de febrero de 2011, rad. 20262, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
PERJUICIO MORAL / PERJUICIO MORAL POR PÉRDIDA DE BIEN MATERIAL / RECONOCIMIENTO DEL PERJUICIO MORAL / ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO MORAL / TASACIÓN DEL PERJUICIO MORAL La Sección Tercera unificó sus criterios de indemnización de perjuicios morales en eventos de muerte. En esta providencia se trazaron unos parámetros de guía para la tasación del daño moral de acuerdo al grado de parentesco de los demandantes en relación con la víctima directa. […] Cuando se demuestra que el demandante es padre, hermano, hijo o cónyuge de la víctima, el perjuicio moral se infiere del vínculo parental o marital existente entre los demandantes y la persona víctima del hecho.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los criterios para tasar el perjuicio moral en eventos de muerte, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014, rad. 27709, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera PERJUICIO MATERIAL POR LUCRO CESANTE / ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / NEGACIÓN DE LA TASACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL La Sección Tercera, al unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del lucro cesante, concluyó que procede cuando se solicita en la demanda y se acredita la actividad económica lícita de la víctima o la ruptura de una vinculación laboral cierta al momento de la ocurrencia del daño. Como en el expediente no obran pruebas que acrediten que Jorge Hernando Calderón Perdomo desempeñaba una actividad productiva lícita que le proporcionaba ingresos al momento de su muerte ni la ruptura de una vinculación laboral cierta, la Sala negará el reconocimiento de este perjuicio y modificará la sentencia de primera instancia en este sentido.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los criterios a tener en cuenta para reconocer el perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de julio de 2019, rad. 44572, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 18001-23-31-000-2011-00210-01(55861) Actor: ALBA YAHENY CALDERÓN SOLER Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) CONCILIACIÓN PREJUDICIAL-Suspende el término de caducidad.
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA-No se acreditó el parentesco de los demandantes con la víctima. APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. DECLARACIÓN EXTRAJUICIO-Valor probatorio. RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público.
FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA POR OMISIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas en su deber de seguridad y protección. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA- Límite en los recursos materiales y humanos del Estado.
OMISIÓN DEL DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Se requiere de solicitud formulada o que las condiciones personales permitan inferir de manera inequívoca la necesidad de protección. TESTIGO DE OÍDAS-Valoración probatoria. DAÑO MORAL- Aplicación de los criterios de sentencias de unificación. DAÑOS MORALES EN CASOS DE MUERTE-Se presume frente a familiares cercanos. LUCRO CESANTE-Se debe solicitar en la demanda y acreditar actividad económica lícita de la víctima o la ruptura de una vinculación laboral cierta al momento de la ocurrencia del daño. La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió parcialmente a las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO Un grupo armado al margen de la ley asesinó a Jorge Hernando Calderón Perdomo, exalcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá. Alegan omisión en el deber de seguridad y protección.
ANTECEDENTES El 25 de marzo de 2011, Alba Yaheny Calderón Soler y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la muerte de Jorge Hernando Calderón Perdomo.
Solicitaron 200 SMLMV para su compañera permanente y cada una de sus hijas, 100 SMLMV para su padre y cada uno de sus hermanos y 50 SMLMV para su sobrino por perjuicios morales, $5.700.000 para su compañera permanente por daño emergente y $143.120.500 para su compañera permanente y cada una de sus hijas, por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 14 de febrero de 2009, un grupo armado al margen de la ley asesinó a Jorge Hernando Calderón Perdomo, exalcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá. Adujo que Jorge Hernando Calderón Perdomo durante y después de su mandato puso en conocimiento de las autoridades las amenazas que había recibido por parte de grupos al margen de la ley, pero que las autoridades omitieron su deber de protección. Agregó que aunque la demandada conocía que estos grupos al margen de la ley perturbaban el orden público del municipio, no cumplieron con su deber de salvaguardar la seguridad de sus habitantes.
El 15 de junio de 2011 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, sostuvo que no tiene la obligación de dar seguridad individualizada y que su misión constitucional es la defensa de la soberanía e instituciones nacionales. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, indicó que asignó un escolta a Jorge Hernando Calderón Perdomo durante el tiempo que fue alcalde. Agregó que después de dejar la alcaldía, la víctima presentó una nueva solicitud de protección, pero no demostró el riesgo ni las amenazas de las que era objeto. Precisó que su muerte fue un acto sorpresivo e imposible de detectar.
Propuso la excepción de hecho exclusivo de un tercero. El 18 de febrero de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante alegó que la Policía Nacional erró en el estudio de seguridad, pues no se ajustó a la realidad. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, indicó que no existía prueba o indicio que permitiera asegurar que la víctima estaba expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida.
La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, reiteró lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 30 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo del Caquetá en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones. Consideró que se configuró la falla del servicio de la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, pues omitió brindar protección y seguridad al dirigente político.
Agregó que en el municipio de Puerto Rico existían circunstancias especiales de orden público y que las autoridades tenían indicios del peligro que corría la víctima. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 29 de septiembre de 2015 y admitido el 1 de junio 2016. Esgrimió que frente a la solicitud de protección, de Jorge Hernando Calderón Perdomo, clasificó su riesgo como “ordinario” y que implementó medidas de seguridad que correspondían a dicho riesgo.
Agregó que el pie de fuerza de la institución, para la época de los hechos, no permitía instaurar esquemas de seguridad o destinar agentes a todos los habitantes del departamento. El 12 de agosto de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante y la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reiteraron lo expuesto.
El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA[1], esto es, $267’800.000[2].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la parte demandada omitió el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -25 de marzo de 2011- pues el 14 de febrero de 2009 murió Jorge Hernando Calderón Perdomo [hecho probado 7.5], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber. En efecto, como el 11 de febrero de 2011 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (f. 25 c. 1), el término de caducidad se suspendió hasta el 23 de marzo de 2011, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en la que se celebró la audiencia y fue declarada fallida, según da cuenta original de la constancia expedida por la Procuraduría General de la Nación (f. 25 c. 1).
Al día siguiente se reanudó el conteo por los cuatro días faltantes, que vencían el 27 de marzo de 2011. Legitimación en la causa 4. Jorge Calderón Collazos, Yaneth Soler Herrera, Xiomara Janessa y Alba Yaheny Calderón Soler son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de Jorge Hernando Calderón Perdomo [hecho probado 7.8].
Miriam Cabrera Perdomo, Jorge Leonardo Rojas Calderón, Amparo Yaneth, Rubiela, Libardo Alirio y Gerney Calderón Perdomo, no están legitimados en la causa por activa, porque no acreditaron su condición de prima, sobrino y hermanos de Jorge Hernando Calderón Perdomo. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, están legitimadas en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica y la defensa del orden constitucional (artículos 217, 218 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, retomada por Ley 1861 de 2017).
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección por la muerte de una persona que solicitó protección a la Policía Nacional ante amenazas contra su vida. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandada, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.
Hechos probados 5. La demanda aportó una declaración extra juicio (f. 20 c. 1). Este tipo de declaraciones, al ser sumarias, requieren de ratificación judicial de conformidad con el artículo 229 CPC. Como ninguna de las partes solicitó la ratificación, no serán valoradas. 6. En el expediente obra un recorte de prensa (f. 24 c. 1). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[4] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 6 de abril de 2006, Jorge Hernando Calderón Perdomo, en calidad de Alcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá, solicitó al Ministerio de Defensa Nacional refuerzo de su esquema de seguridad y aumento en el pie de fuerza del municipio, con ocasión de una comunicación de las FARC que lo declaraban objetivo militar, según da cuenta original de la comunicación (f. 22 c. 1). 7.2 El 3 de enero de 2008, Jorge Hernando Calderón Perdomo -al terminar su periodo de gobierno- solicitó al comandante del departamento de Policía del Caquetá que estudiara la posibilidad de asignarle un patrullero de la policía para que lo acompañara en sus desplazamientos, según da cuenta copia auténtica de la solicitud (f. 21 c. 1). 7.3 El 31 de enero de 2008, el Comité Técnico Evaluador de niveles de riesgo y grado de amenazas de la Policía del departamento de Caquetá reevaluó el estudio técnico de nivel de riesgo del exfuncionario en riesgo “ordinario” y dispuso medidas de prevención como revistas a su residencia y charlas de autoprotección, según da cuenta original del oficio nº.
S2012- 009053/SIPOL-COMAN 29 (f. 22 c. 2). 7.4 El presidente de “Asojuntas” convocó una reunión de rendición de cuentas del alcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá, para el 13 de febrero de 2009. Para coordinar esa reunión, el 12 de febrero de 2009 el Ejército y la Policía convocaron un concejo de seguridad. El 13 de febrero de 2009, se realizó la reunión de rendición de cuentas e intervinieron el alcalde de la época y dos exalcaldes, entre ellos, Jorge Hernando Calderón Perdomo.
Luego de la reunión, Jorge Hernando Calderón Perdomo “departió” con amigos y fue a su “casa materna”, a la playa del río Guayas y al bar “Latinos”. A las 24:25 aproximadamente, “un sujeto” le disparó con arma corta 6 impactos, según da cuenta copia simple del informe del comandante del Batallón de Infantería de Montaña nº. 36 “Cazadores” al comandante de la Sexta División (f. 19 a 21 c. 2). 7.5 El 14 de febrero de 2009, Jorge Hernando Calderón Perdomo falleció, según da cuenta copia auténtica del registro civil de defunción (f. 13 c. 1). 7.6 Para la época de los hechos, tropas del Batallón de Infantería nº. 36 “Cazadores” realizaban operaciones de control territorial y ofensivas en el área general del sector de Puerto Rico de manera permanente y constante, según da cuenta oficio nº. 0656/MDN-CGF-CE-DIV6-BR12-BICAZ-S3-AJOPE suscrito por el comandante de ese batallón (f. 82 c. 1). 7.7 Para la época de los hechos, había presencia guerrillera de la compañía de milicias bolivarianas de la columna Teófilo Forero Castro y del Frente 14 de las FARC en el municipio de Puerto Rico, Caquetá, según da cuenta oficio nº.
S2012-009053/SIPOL-COMAN 29 (f. 22 c. 2). 7.8 Jorge Hernando Calderón Perdomo era hijo de Jorge Calderón Collazos y padre de Xiomara Janessa y Alba Yaheny Calderón Soler, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de nacimiento (f. 17 a 19 c. 1). Responsabilidad por omisión del deber de seguridad y protección 8. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 212 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[5]. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 48 de 1993, retomado por el mismo artículo de la Ley 1861 de 2017 y en concordancia con los artículos 2 y 217 CN, dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[6] -que corresponde con el artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[7] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[8] y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[9].
Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona[10]; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes[11] y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley[12]. 9.
La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, incurrió en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Jorge Hernando Calderón Perdomo. Está acreditado que en el 2006, Jorge Hernando Calderón Perdomo -alcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá- solicitó al Ministerio de Defensa Nacional refuerzo en su esquema de seguridad, porque las FARC lo había declarado objetivo militar [hecho probado 7.1].
En el 2008, terminado su periodo de gobierno, solicitó al comandante del departamento de Policía del Caquetá que estudiara la posibilidad de asignarle un patrullero, porque durante su mandato como Alcalde había sido amenazado y continuaba recibiendo amenazas [hecho probado 7.2]. También se probó que con ocasión de la terminación del periodo como alcalde, el Departamento de Policía del Caquetá actualizó el Estudio Técnico de nivel de riesgo y lo reevaluó en “ordinario” [hecho probado 7.3].
Asimismo, se acreditó que el 14 de febrero de 2009 Jorge Hernando Calderón Perdomo fue asesinado después de asistir a una reunión de rendición de cuentas en el municipio [hechos probados 7.4 y 7.5]. José Uriel Orozco Scarpeta declaró que Jorge Hernando Calderón Perdomo le “comentaba” que la guerrilla lo amenazaba mediante llamadas telefónicas, panfletos y que “escuchaba” comentarios sobre esas amenazas (f. 10 y 11 c. 2).
Se trata de un testigo de oídas, porque lo afirmado corresponde a versiones que escuchó de la víctima y de personas indeterminadas. El artículo 228.3 CPC dispone que si la declaración versa sobre expresiones que el testigo hubiere oído, el juez ordenará que explique las circunstancias que permitan apreciar su verdadero sentido y alcance. En relación con el mérito probatorio del testimonio de oídas, la declaración del testigo se debe cotejar con el resto del acervo probatorio, para determinar su coincidencia con los demás medios de prueba recaudados[13].
El declarante no precisó qué relación tenía con Jorge Hernando Calderón Perdomo, ni las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que le habría informado sobre las amenazas que recibía. En cuanto a los “comentarios que escuchaba” sobre las amenazas, el testigo no identificó la fuente de esos comentarios, y tampoco precisó cuándo, ni cómo habrían ocurrido.
Juan Carlos Rincón Sandoval -amigo de Jorge Hernando Calderón Perdomo hace más de diez años- declaró que este “le había comentado” que durante su periodo como alcalde había recibido amenazas de las FARC por llamadas, “panfletos” y con razones enviadas con campesinos, pero “en ningún momento” vio los “panfletos” porque no era empleado de la alcaldía, ni era residente de Puerto Rico, Caquetá. Describió un atentado que sufrió la víctima cuando era alcalde y agregó que cuando terminó su alcaldía las amenazas fueron más constantes, pues el grupo armado decía que el exalcalde había robado mucha plata del municipio y debía pagarla con su vida.
Afirmó que la víctima “le comentó” que ante el incremento de las amenazas había solicitado protección a la Policía, pero se la negaron, porque ya no era alcalde, y que para la fecha del homicidio, Calderón Perdomo llevaba un mes de haber dejado el cargo (f. 13 a 16 c. 1). Sobre el testigo de oídas, la Sala ha dicho que se requiere que por los menos identifique las fuentes que le suministraron la información y que, además, esas fuentes sean directas, es decir que se pueda constatar que conocieron presencialmente los hechos que trasmitieron (228.3 CPC).
El testigo identificó la fuente de su información, que era directa pues fue la víctima quien le contó los hechos que relató y, además, describió su relación de amistad por más de una década. Su dicho fue responsivo y claro en indicar las circunstancias objetivas de modo, tiempo y lugar en que la víctima le informó las amenazas y el atentado que sufrió, y es coincidente con los demás medios de prueba recaudados [hechos probados 7.1 a 7.4].
Está demostrado que la Policía proporcionó un esquema de seguridad a Jorge Hernando Calderón Perdomo durante su periodo como alcalde, y que cuando culminó su periodo actualizó el estudio técnico de nivel de riesgo del exfuncionario y lo reevaluó en “ordinario” [hecho probado 7.3]. También se acreditó la presencia guerrillera en el municipio [hecho probado 7.7] y que el Ejército Nacional realizaba operaciones de control territorial y ofensivas, en especial las tropas del Batallón de Infantería nº. 36 “Cazadores” [hecho probado 7.6].
Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de realizar el estudio y reevaluación de seguridad de los ciudadanos y de verificar la situación de orden público en el municipio de Puerto Rico. Aunque se probó que Jorge Hernando Calderón Perdomo recibió un esquema de seguridad cuando fue alcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá, también quedó acreditado que una vez dejó el cargo, las amenazas continuaron con mayor intensidad y, por ello, presentó solicitud de protección ante la autoridad competente [hecho probado 7.2].
No obstante, la Policía al actualizar el estudio técnico de nivel de riesgo del exfuncionario solo dispuso medidas de prevención como revistas a su residencia y charlas de autoprotección. También se demostraron las condiciones de riesgo particulares del exalcalde, debido al incremento e intensidad de las amenazas que recibía. Está acreditado, además, que el exfuncionario fue asesinado [hechos probados 7.4 y 7.5].
De modo que Jorge Hernando Calderón Perdomo, exalcalde del municipio de Puerto Rico, Caquetá, había solicitado protección a la entidad demandada por encontrarse en especial condición de riesgo. Según las pruebas, una vez terminó su periodo como alcalde del municipio continuaron las amenazas de muerte por un grupo armado al margen de la ley, sin que la demandada le prestara protección. De ahí que, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, incurrió en falla del servicio porque omitió cumplir el deber legal de prestar seguridad y protección. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.
Indemnización de perjuicios 10. La demanda solicitó 200 SMLMV para la compañera permanente y cada una de las hijas de la víctima y 100 SMLMV para su padre, por perjuicios morales. La sentencia de primera instancia reconoció 100 SMLMV para cada uno de ellos. En el recurso de apelación, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, solicitó que se nieguen estos perjuicios.
La Sección Tercera unificó sus criterios de indemnización de perjuicios morales en eventos de muerte[14]. En esta providencia se trazaron unos parámetros de guía para la tasación del daño moral de acuerdo al grado de parentesco de los demandantes en relación con la víctima directa. Estos derroteros quedaron consignados en el siguiente cuadro: [pic] Cuando se demuestra que el demandante es padre, hermano, hijo o cónyuge de la víctima, el perjuicio moral se infiere del vínculo parental o marital existente entre los demandantes y la persona víctima del hecho[15].
La demanda afirmó que Yaneth Soler Herrera era la compañera permanente de Jorge Hernando Calderón Perdomo. Juan Carlos Rincón Sandoval (f. 13 a 16 c. 1), amigo de la víctima hace más de diez años, declaró sobre la relación afectiva de este con Yaneth Soler Herrera. Como este testimonio merece credibilidad, porque da cuenta de la relación de afecto y es claro en su dicho, se probó la condición de compañera permanente.
Además, está acreditado que Jorge Hernando Calderón Perdomo era hijo de Jorge Calderón Collazos y padre de Xiomara Janessa y Alba Yaheny Calderón Soler [hecho probado 7.8]. Demostrado el parentesco y como la decisión del Tribunal se ajustó a los criterios arriba expuestos, la Sala confirmará la sentencia apelada en este punto. 11. La demanda solicitó $143.120.500 para la compañera permanente y cada una de las hijas de la víctima, por lucro cesante.
La sentencia de primera instancia reconoció $62.803.656 a Yaneth Soler Herrera, $15.510.857 a Xiomara Janessa Calderón Soler y $14.481.813 a Alba Yaheny Calderón Soler. En el recurso de apelación, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, solicitó que se niegue este perjuicio. La Sección Tercera, al unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del lucro cesante, concluyó que procede cuando se solicita en la demanda y se acredita la actividad económica lícita de la víctima o la ruptura de una vinculación laboral cierta al momento de la ocurrencia del daño[16].
Como en el expediente no obran pruebas que acrediten que Jorge Hernando Calderón Perdomo desempeñaba una actividad productiva lícita que le proporcionaba ingresos al momento de su muerte ni la ruptura de una vinculación laboral cierta, la Sala negará el reconocimiento de este perjuicio y modificará la sentencia de primera instancia en este sentido. 12.
De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. MODIFÍCASE el numeral cuarto de la sentencia del 30 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el cual quedará así: CONDÉNASE a la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, a pagar por concepto de perjuicios morales a Yaneth Soler Herrera, Jorge Calderón Collazos, Xiomara Janessa Calderón Soler y Alba Yaheny Calderón Soler, la suma equivalente en pesos a cien (100) SMLMV, para cada uno.
SEGUNDO. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO. Sin condena en costas.
CUARTO. CÚMPLASE lo dispuesto en esta providencia, en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 CCA.
QUINTO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal para su cumplimiento y expídanse a la parte actora las copias auténticas con las constancias pertinentes conforme a la ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaro voto NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en la Ley 446 de 1988, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación -16 de julio de 2015- ya habían entrado a regir, por Ley 954 de 28 de abril de 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2011, $535.600, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2015, Rad. 34776 [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 1980, Rad. 10.134 [fundamento jurídico e] S.V. Alfonso Arango Henao;
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, Rad. 3.331 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 62 y 63, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 30 de octubre de 1997, Rad. 10.958 [fundamentos jurídicos II y III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 412, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 1998, Rad. 17.004, [fundamento jurídico 2.1.1]. [13] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3]. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 27.709 [fundamento jurídico 4]. [15] Cfr. Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 17 de julio de 1992, Rad. 6.750 [fundamento jurídico párr. 8 a 23], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 181-182, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [16] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de julio de 2019.
Rad. 44.572 [fundamento jurídico 2]. El Magistrado Ponente no compartió todos los criterios jurisprudenciales expuestos en la sentencia de unificación, sin embargo los respeta y acoge. Los argumentos de la disidencia están en el salvamento parcial de voto a esa sentencia.