ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / RENOVACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / AUSENCIA DE PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Frente al caso concreto, la Sala considera que, lejos de adoptar una decisión irracional, el Municipio actuó adecuadamente y conforme a derecho al no renovar los contratos de aseguramiento 6 y 8 con Caprecom, porque los medios de convicción aportados al expediente denotaron la desatención de los deberes surgidos del acuerdo de voluntades, y lo allí afirmado no fue controvertido por la actora, lo que en este escenario judicial conduce a desestimar las pretensiones formuladas. […] No obra ningún medio de convicción que controvierta lo informado en estos documentos y que sustentó la decisión del Municipio protestada por Caprecom […], por lo que esta Colegiatura estima insatisfecha la carga de la prueba de los supuestos de hecho en que la actora soportó su reclamación. A esto cabe agregar que la acreditación de la ejecución satisfactoria de los deberes emanados del negocio jurídico es un presupuesto para acceder a la pretensión por incumplimiento contractual […].
En suma, esta Subsección considera que la entidad actora no podía invocar en su favor la obligación de renovación contractual, como fundamento de un eventual incumplimiento del Municipio sin desvirtuar los elementos que soportaron la no renovación, ni hacer esfuerzo probatorio alguno para demostrar el supuesto contrario, esto es, la satisfacción de los deberes contractuales.
Por otra parte, en cuanto al reparo concerniente a que el ente territorial desconoció las garantías al debido proceso y el derecho de defensa de Caprecom, esta Subsección considera que la decisión adoptada por el municipio de no renovar los contratos objeto del litigio no estaba condicionada al desarrollo previo de un trámite administrativo sujeto a las aludidas garantías constitucionales, en razón a que dicha decisión, como ya se explicó, no se cataloga como acto administrativo, sino que es una expresión de voluntad autónoma regida por el Derecho Privado.
En consecuencia, no resulta procedente la inconformidad expuesta en la apelación por la demandante. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la denegación de las pretensiones de la demanda. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA [E]sta Colegiatura encuentra que los señores […] carecen de legitimación en la causa por pasiva para responder por el presunto incumplimiento de un contrato del que no fueron parte.
Por lo tanto, no es posible tomar decisiones respecto de estos dos demandados, aspecto que estará reflejado en la parte resolutiva del presente fallo. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Para esta Colegiatura, la acción procedente en este caso sí es la de controversias contractuales toda vez que se persigue la declaración de incumplimiento contractual y su consecuente resarcimiento, en un escenario en que no media un acto administrativo, sino una decisión autónoma del Municipio de no renovar contratos de administración de recursos de régimen subsidiado en salud regidos por el derecho privado […].
También es claro que la demanda fue formulada dentro de los dos años siguientes al motivo de hecho al cual se atribuye la infracción de las obligaciones del contrato […]. CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / RENOVACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Esta no es la primera vez que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en su Sección Tercera, juzga asuntos análogos al presente, en los que Caprecom deprecó la declaración del incumplimiento contractual de municipios, por no renovar contratos como los traídos a juicio en esta oportunidad.
En efecto, las tres subsecciones de la Sección Tercera se han pronunciado en asuntos prácticamente idénticos, consolidándose así una línea jurisprudencial pacífica que la Sala reconoce para juzgar este asunto. En dichos pronunciamientos, la Corporación determinó que de las normas rectoras de este tipo de negocios jurídicos, para la época en que se celebraron los contratos bajo juzgamiento, se deducía el deber de renovar los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado en salud, también denominados contratos de aseguramiento.
Con ello se busca la satisfacción del derecho de los afiliados a la prestación ininterrumpida de los servicios sanitarios con calidad, eficiencia y oportunidad. […] Ello significa que la decisión de los entes territoriales de no renovar estos contratos debe estar motivada, a partir de la verificación del cumplimiento contractual y del cumplimiento de los requisitos para continuar prestando los servicios respectivos, por parte de la administradora.
Por otra parte, esta Subsección advierte que –según el artículo 216.2, de la Ley 100 de 1993, el Acuerdo 77 de 1997, el Decreto 050 de 2003 y el Acuerdo 244 de 2003 – el régimen jurídico contractual de estos negocios jurídicos es de derecho privado, de suerte que las expresiones de voluntad que las partes realicen en el marco de la relación contractual de administración de recursos del régimen subsidiado en salud tienen igualmente tal carácter.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 216 / DECRETO 050 DE 2003 / ACUERDO 244 DE 2003 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los casos en los que Caprecom deprecó la declaración del incumplimiento contractual de municipios, por no renovar contratos del régimen subsidiado en salud, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de noviembre de 2017, rad. 33955, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (e); sentencia de 29 de agosto de 2016, rad. 34097, C. P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 3 de agosto de 2017, rad. 37026, C. P. Ramiro Pazos Guerrero; sentencia de 30 de mayo de 2018, rad. 39022, C. P. Ramiro Pazos Guerrero; sentencia de 1º de julio de 2015, rad. 40092, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia de 29 de julio de 2015, rad. 41325, C. P Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 41001-23-31-000-2005-00705-01(50901) Actor: CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM E.P.S. Demandado: MUNICIPIO DE GIGANTE Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Contratos de administración de recursos del régimen subsidiado en salud.
Renovación contractual. Incumplimiento contractual. Carga de la prueba. SENTENCIA - SEGUNDA INSTANCIA La Sala resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la que denegó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Caprecom demanda al Municipio de Gigante aduciendo que la entidad territorial incumplió las obligaciones derivadas de dos contratos, cuyo objeto era la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud, porque estos negocios jurídicos no fueron renovados.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda 2.1.1.- El 31 de marzo de 2005, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM E.P.S. interpuso demanda en contra del municipio de Gigante (en adelante, el Municipio o Gigante) y de los señores Libardo Peña Trujillo y Gentil Ríos Castillo con el fin de que se declare la nulidad de la resolución 128 del 20 de marzo de 2003, “POR LA CUAL SE REVOCA UNA AUTORIZACIÓN, SE TERMINA UN CONTRATO Y SE ASEGURA LA CONTINUIDAD DEL ASEGURAMIENTO DE UNOS AFILIADOS DEL RÈGIMEN SUBSIDIADO” y el incumplimiento de los contratos interadministrativos para la administración de recursos del régimen subsidiado nº 6 por 3660 afiliados con vigencia del 01 de junio de 2002 al 31 de marzo de 2003, y nº 8 por 55 afiliados con idéntico periodo de vigencia por no haber sido renovados, y, en consecuencia, los demandados sean condenados “al pago de todos los perjuicios” causados a la actora con ocasión del acto ilegal y del incumplimiento contractual. 2.1.2.- Como fundamentos de hecho de sus pretensiones, la demandante sostuvo lo siguiente: 2.1.2.1.- Caprecom, empresa industrial y comercial del Estado, jurídicamente habilitada para prestar servicios de salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institución Prestadora de Salud (IPS), según la Ley 314 de 1996, celebró con el Municipio múltiples contratos de administración de recursos del régimen subsidiado en salud y aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social al régimen subsidiado en salud, entre ellos: (i) el contrato nº 6 con vigencia del 1º de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2003 por 3660 afiliados; y (ii) nº 8 con vigencia del 1º de junio de 2002 al 31 de marzo de 2003 por 55 afiliados. 2.1.2.2.- De acuerdo con varias normas vigentes para el año 2002, entre ellas el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997, y conforme a la postura sostenida por el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, el Municipio estaba obligado a renovar los contratos de aseguramiento, siempre y cuando las administradoras del régimen subsidiado (ARS) cumplieran con los requisitos exigidos por las normas para administrar los subsidios y los vínculos que los afiliados tenían con la entidad elegida para la prestación del servicio de salud.
En caso contrario, las entidades territoriales debían adoptar la decisión mediante acto administrativo motivado en cuya expedición debía respetarse el debido proceso y el derecho de defensa de las administradoras. 2.1.2.3.- Adicionalmente, las normas que regulaban los contratos de administración dictaban la obligación de los Municipios de transferir oportunamente los recursos para las labores contractuales.
No obstante, la entidad territorial demandada había incurrido en mora, pese a que Caprecom había cumplido fielmente con sus obligaciones para con las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS). 2.1.2.4.- Aun así, el municipio de Gigante expidió el acto administrativo demandado y celebró contratos de administración de recursos del régimen subsidiado con otras entidades, privando a Caprecom de su legítimo derecho de renovación de los contratos ya suscritos. 2.1.3.- A partir del relato fáctico expuesto, la parte demandante afirma que la decisión de no renovar los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado en salud y aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social al régimen subsidiado en salud es nula: (i) por contrariar normas superiores, (ii) desconocer el derecho de defensa y al debido proceso de Caprecom, (iii) falsa motivación y (iv) desviación de poder. 2.
Trámite procesal relevante 2.2.1.- El 31 de noviembre de 2005 el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila admitió la demanda y ordenó su notificación a las demandadas, así como al representante del Ministerio Público[1]. 2.2.2. Una vez notificado y dentro del término dispuesto para ello, los señores Libardo Peña Trujillo y Gentil Ríos Castillo contestaron[2] la demanda, oponiéndose a todas las pretensiones.
El Municipio guardó silencio. 2.2.3.- En la etapa de alegatos de conclusión en primera instancia[3], la parte actora[4] formuló sus planteamientos, los demandados no lo hicieron. El Ministerio Público se abstuvo de conceptuar. 2.2.4.- El 29 de enero de 2014, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca profirió sentencia de primera instancia[5] en la que denegó las pretensiones de la demanda. 2.2.5.- La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[6] y fue admitido por la Corporación el 21 de mayo de 2014[[7]]. 2.2.6.- El 18 de junio de 2014[[8]] se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en segunda instancia. No hubo pronunciamiento de los extremos procesales ni del agente del Ministerio Público.
CONSIDERACIONES 3. Presupuestos de la sentencia de mérito 3.1.1.- La Sala tiene competencia para conocer del presente asunto, debido a que la controversia se originó en la ejecución de contratos celebrados por dos personas jurídicas de derecho público, como lo son Caprecom y el Municipio. Además, se trata de un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila[9] en un proceso que, por su cuantía, tiene vocación de doble instancia[10]. 3.1.2.- La Sala encuentra que la demanda fue presentada oportunamente toda vez que el hecho denunciado por la parte actora como generador del incumplimiento contractual, esto es, la no renovación de los contratos de administración del régimen subsidiado de seguridad social en salud nº 6 y 8, tuvo lugar el 31 de marzo de 2003. 3.1.3.- Por último, Caprecom y el Municipio están legitimados en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, al haber suscrito los negocios jurídicos que dan lugar a la controversia.
Aplicando este mismo razonamiento, esta Colegiatura encuentra que los señores Libardo Peña Trujillo y Gentil Ríos Castillo carecen de legitimación en la causa por pasiva para responder por el presunto incumplimiento de un contrato del que no fueron parte. Por lo tanto, no es posible tomar decisiones respecto de estos dos demandados, aspecto que estará reflejado en la parte resolutiva del presente fallo. 4.
Identificación de la controversia 3.2.1.- La sentencia apelada denegó las pretensiones de la demanda, porque encontró justificación en la decisión de la entidad, y además estimó vencida la oportunidad legal para formular la demanda e incorrecta la vía procesal. Así condensó el a quo su razonamiento: “Deben negarse las pretensiones de la demanda, pues la decisión de no continuar o no renovar el contrato estatal de administración de recursos del régimen subsidiado de salud que venía ejecutándose entre CAPRECOM EPS y el municipio de Gigante (H), además de no haberse demandado dentro de la oportunidad legal y por la acción contenciosa que legalmente correspondía, se fundó en una justa causa, esto es, porque CAPRECOM no cumplió con las obligaciones a su cargo tales como girar oportunamente los recursos a la institución de salud prestadora del servicio, cierre de las oficinas en horario laboral, así como quejas en repetidas ocasionas por parte de los usuarios frente a la no prestación de los servicios de salud.” 3.2.2.- La actora, única recurrente del fallo de instancia, reiteró que sí hubo incumplimiento contractual de la entidad demandada, porque la decisión de no renovar el vínculo no estuvo antecedida de la mora de la ARS, único presupuesto que permitía tomar dicha determinación. Además, insiste en que el Municipio no observó las garantías del debido proceso y defensa.
En consecuencia, no continuar con la administración de recursos del régimen subsidiado ocasionó la privación injustificada del derecho de Caprecom a continuar con el negocio jurídico. 3.2.3.- Tras haberse verificado el lleno de los presupuestos procesales, es claro que la Sala no comparte la postura que, de manera subsidiaria, expresó el a quo para denegar las pretensiones de la demanda consistente en que no se ejerció la acción idónea y de forma oportuna.
De hecho, si fuera válido tal criterio, la providencia de primera instancia no debería haber denegado las pretensiones, dado que no hubiera podido apreciar el fondo del asunto. Para esta Colegiatura, la acción procedente en este caso sí es la de controversias contractuales toda vez que se persigue la declaración de incumplimiento contractual y su consecuente resarcimiento, en un escenario en que no media un acto administrativo, sino una decisión autónoma del Municipio de no renovar contratos de administración de recursos de régimen subsidiado en salud regidos por el derecho privado, como se referirá más adelante (infra párr. 3.4.2.).
También es claro que la demanda fue formulada dentro de los dos años siguientes al motivo de hecho al cual se atribuye la infracción de las obligaciones del contrato (párr. 3.1.2.). En tal sentido, el problema jurídico que resolverá de fondo el asunto consiste en establecer si el Municipio, al no renovar los contratos de aseguramiento que tenía con Caprecom, incurrió en incumplimiento contractual, del cual se derive la reparación deprecada por la entidad demandante. 5.
Pruebas por valorar De los elementos de convicción legalmente recaudados y pertenecientes al expediente[11], la Sala apreciará los siguientes: 3.3.1. El Municipio y Caprecom celebraron los siguientes contratos[12], “para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud”[13]: |Contrato |Vigencia |Población |Valor inicial del | |nº | |afiliada |contrato | |6 |1-jun-2002 a |3660 |$ 256.236.600 | | |31-oct-2003 | | | |8 |1-oct-2002 a |55 |$ 7.701.045 | | |31-mar-2003 | | | 3.3.1.1.
Posteriormente, mediante otrosí al contrato[14] n° 6, suscrito el 1° de junio de 2002, las partes dispusieron ampliar el término de ejecución contractual del 1° de noviembre de 2002 al 31 de marzo de 2003, y se adicionó el valor del contrato en la suma de $252.232.940 “para garantizar la continuidad de 3660 afiliados” durante el período en que se prolongó el vínculo negocial. 3.3.1.2.
Con estos negocios jurídicos, Caprecom se obligó, entre otros, a: (i) mantener actualizados los sistemas de información de los afiliados, (ii) efectuar labores de carnetización; y, (iii) “cancelar oportunamente las obligaciones que haya contraído con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y demás proveedores, dentro de los plazos establecidos en los contratos de prestación de servicios, atendiendo en todo caso la reglamentación vigente”.
En ambos contratos, el cumplimiento del objeto contractual además incluía: “[…] adelantar las acciones y actividades necesarias para garantizar el acceso de los afiliados a los servicios de salud, en los niveles de complejidad requeridos, procurando disminuir la ocurrencia de eventos previsibles de enfermedad o de eventos de enfermedad sin atención, evitando en todo caso la discriminación de personas con altos riesgos o enfermedades costosas, lo anterior en cumplimiento de lo establecido en la Ley 100 de 1993, Decretos sobre la operación del régimen subsidiado, Acuerdos del CNSSS, Circulares y Resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud y demás normas aplicables al contrato […]”. 3.3.2.- Durante la vigencia del contrato, la Empresa Social del Estado (E.S.E.) Hospital de San Antonio ubicada en el Municipio informó[15] a Caprecom, el 15 de septiembre de 2002, que iniciaría las “acciones judiciales” tendientes a obtener el pago de facturas vencidas por valor de $85’021.979,oo.
Posteriormente, a través del oficio[16] G-110 del 30 de septiembre de 2002, la mencionada institución informó al Director Regional de Caprecom que suspendería los servicios a los usuarios a partir del 1° de octubre, manteniendo únicamente los servicios de “urgencias vitales”, por el incumplimiento “en los pagos según lo estipulan los contratos, ya que el ente territorial va al día en estos pagos”. 3.3.3.- Mediante comunicaciones de ciudadanos dirigidas a la Secretaría de Salud del Municipio fueron denunciadas irregularidades en la prestación de los servicios de salud y en la atención al público.
En escrito del 25 de septiembre de 2002[[17]], una ciudadana expresó que había “ciertas anomalías” en la prestación de servicio por parte de Caprecom, porque la oficina no tenía horarios establecidos y que esta permanecía cerrada. En otro escrito[18], del 1° de octubre de 2002, otra persona acusó situaciones semejantes. 3.3.4.- El 26 de septiembre de 2002, la Secretaría de Salud del Municipio remitió a Caprecom las quejas relacionadas con la atención a los usuarios[19].
Posteriormente, el 30 de octubre del mismo año[20], la misma dependencia solicitó a Caprecom “la apertura de la oficina las 8 horas diarias establecidas legalmente” por las “múltiples quejas” presentadas por los usuarios. 3.3.5.- El 20 de marzo de 2003, el Municipio expidió[21] la “RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA NUMERO 128” en que se revocó “por aplicación del Decreto 050 Artículo 36 del 2003 (…) la autorización para no continuar prestando (sic) el servicio del Régimen Subsidiado en el Municipio de Gigante a la ARS DE CAPRECOM a partir del 1 de Abril de 2003”, y ordenó distribuir la atención de los 3715 afiliados cobijados por los contratos suscritos por Caprecom a las “ARS restantes autorizadas en el Municipio” para prestar el servicio de salud. 3.3.6.- El entonces Secretario de Salud del Municipio, a través del oficio[22] SSM-144 del 23 de abril de 2003, le informó al Secretario de Salud del Departamento del Huila que tomó “la decisión de abstenerse de suscribir contratos con la ARS CAPRECOM a partir del 1 de abril de 2003 por razones y falencias presentadas desde años anteriores y en la vigencia pasada”, más precisamente: (i) el cierre de los servicios de salud de la ESE Hospital San Antonio por falta de pago;
(ii) el cierre de la oficina en horarios laborales; (iii) las quejas de los usuarios porque no había atención en salud. 3.4. Análisis de la Sala[23] 3.4.1.- Esta no es la primera vez que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en su Sección Tercera, juzga asuntos análogos al presente, en los que Caprecom deprecó la declaración del incumplimiento contractual de municipios, por no renovar contratos como los traídos a juicio en esta oportunidad.
En efecto, las tres subsecciones[24] de la Sección Tercera se han pronunciado en asuntos prácticamente idénticos, consolidándose así una línea jurisprudencial pacífica que la Sala reconoce para juzgar este asunto. En dichos pronunciamientos, la Corporación determinó que de las normas rectoras de este tipo de negocios jurídicos, para la época en que se celebraron los contratos bajo juzgamiento, se deducía el deber de renovar los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado en salud, también denominados contratos de aseguramiento.
Con ello se busca la satisfacción del derecho de los afiliados a la prestación ininterrumpida de los servicios sanitarios con calidad, eficiencia y oportunidad. En tal medida, la obligación de renovar no tiene, en palabras de la Sala: “[…] carácter absoluto, [en] tanto que las entidades territoriales se encuentran en la obligación de verificar la calidad del servicio prestado por las ARS antes de dicha renovación, así como en la obligación de verificar el cumplimiento de las obligaciones de la contratista dentro de cada periodo de contratación”[25].
Ello significa que la decisión de los entes territoriales de no renovar estos contratos debe estar motivada, a partir de la verificación del cumplimiento contractual y del cumplimiento de los requisitos para continuar prestando los servicios respectivos, por parte de la administradora. 3.4.2.- Por otra parte, esta Subsección advierte que –según el artículo 216.2[[26]], de la Ley 100 de 1993, el Acuerdo 77 de 1997[[27]], el Decreto 050 de 2003[[28]] y el Acuerdo 244 de 2003[[29]]– el régimen jurídico contractual de estos negocios jurídicos es de derecho privado, de suerte que las expresiones de voluntad que las partes realicen en el marco de la relación contractual de administración de recursos del régimen subsidiado en salud tienen igualmente tal carácter[30]. 3.4.3.- Frente al caso concreto, la Sala considera que, lejos de adoptar una decisión irracional, el Municipio actuó adecuadamente y conforme a derecho al no renovar los contratos de aseguramiento 6 y 8 con Caprecom, porque los medios de convicción aportados al expediente denotaron la desatención de los deberes surgidos del acuerdo de voluntades, y lo allí afirmado no fue controvertido por la actora, lo que en este escenario judicial conduce a desestimar las pretensiones formuladas. 3.4.3.1.- La demandante tenía la obligación contractual de prestar permanentemente el servicio de salud a los afiliados a su cargo, así como de cancelar las obligaciones contraídas con los proveedores y las IPS con las que contrataba la prestación del servicio (párr. 3.3.1.2.).
Sin embargo, los elementos probatorios referidos anteriormente dan cuenta del incumplimiento de la actora con uno de los centros hospitalarios del Municipio (párr. 3.3.2.), y del fallido servicio a los usuarios (párr. 3.3.3. y 3.3.4.). No obra ningún medio de convicción que controvierta lo informado en estos documentos y que sustentó la decisión del Municipio protestada por Caprecom (párr. 3.3.5. y 3.3.6.), por lo que esta Colegiatura estima insatisfecha la carga de la prueba de los supuestos de hecho en que la actora soportó su reclamación[31]. 3.4.3.2.- A esto cabe agregar que la acreditación de la ejecución satisfactoria de los deberes emanados del negocio jurídico es un presupuesto para acceder a la pretensión por incumplimiento contractual: “En efecto, si bien conforme al artículo 1602 del Código Civil, el contrato se constituye en ley para las partes y, por virtud del artículo 1494 ibídem en fuente de obligaciones, tales obligaciones, tratándose de contratos sinalagmáticos, no se hacen exigibles para una parte, hasta tanto la otra no cumpla la que le corresponde (Art. 1609 C.C.).
Desde ésta perspectiva, para la Sala es evidente que para poder solicitar ante el juez la declaratoria de incumplimiento, de una parte o de la totalidad del contrato por parte del contratista, es indispensable que éste, a su vez, acredite que satisfizo todas y cada una de sus obligaciones contractuales, de manera tal que hace exigibles las de su co-contratante.
En este sentido, no resulta procedente solicitar solamente la declaratoria de incumplimiento del contrato por parte del municipio, sin antes haber acreditado plenamente el cumplimiento propio de quien lo alega, pues ello constituiría una pretensión incongruente, donde una eventual condena devendría en injusta e irregular, en tanto no está plenamente establecido que el incumplimiento del co-contratante obedeció a mora en el pago de la obligación, que sería, en el presente caso, la única situación que justificaría la condena solicitada”[32]. 3.4.3.3.- En suma, esta Subsección considera que la entidad actora no podía invocar en su favor la obligación de renovación contractual, como fundamento de un eventual incumplimiento del Municipio sin desvirtuar los elementos que soportaron la no renovación, ni hacer esfuerzo probatorio alguno para demostrar el supuesto contrario, esto es, la satisfacción de los deberes contractuales. 3.4.4.- Por otra parte, en cuanto al reparo concerniente a que el ente territorial desconoció las garantías al debido proceso y el derecho de defensa de Caprecom, esta Subsección considera que la decisión adoptada por el municipio de no renovar los contratos objeto del litigio no estaba condicionada al desarrollo previo de un trámite administrativo sujeto a las aludidas garantías constitucionales, en razón a que dicha decisión, como ya se explicó, no se cataloga como acto administrativo, sino que es una expresión de voluntad autónoma regida por el Derecho Privado.
En consecuencia, no resulta procedente la inconformidad expuesta en la apelación por la demandante. 3.4.5- Por todo lo anterior, la Sala confirmará la denegación de las pretensiones de la demanda. 4. La condena en costas Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del C.C.A., y dado que no se evidenció temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICAR la sentencia del 29 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila que quedará así:
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de Libardo Peña Trujillo y Gentil Ríos Castillo por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Magistrado ----------------------- [1] F. 52-53, c. 1. [2] F. 90-92, c.1 [3] F. 175, c. 1. [4] F. 176-178, c. 1. [5] F. 187-194 c. ppal. [6] F. 210-213, c. ppal. [7] F. 223, c. ppal. [8] F. 324, c. ppal. [9] CCA – Artículo 129 (subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998): “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.” [10] De acuerdo con los artículos 43 de la Ley 446 de 1998 (que introdujo el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo) y 1 de la Ley 954 de 2004, aplicables a este asunto, la acción de controversias contractuales sería conocida por los Tribunales Administrativos en primera instancia, siempre que la cuantía del proceso sobrepasara los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el momento de la presentación de la demanda.
En este caso, para el año 2005, ese tope equivalía a $190’750.000, monto superado por la cuantía formulada en este proceso ($500.000.000). [11] En el plenario obran varios documentos en copia simple, los cuales serán valorados de acuerdo a la pauta hermenéutica fijada en los pronunciamientos del 28 de junio de 2013 de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado [expediente 05001-23-31-000-1996-00659- 01(25022)], acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en sentencia del 30 de septiembre de 2014 [expediente 11001-03-15-000-2007-01081-00(REV)]. [12] F. 34-35, c. 1. [13] El objeto de los contratos consistió, literalmente, en: “[…] la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado, identificados mediante listado anexo y que libremente hayan seleccionado a esta ARS, con el fin de garantizar a los mismos, la prestación de los servicios de salud contemplados en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado vigente al momento de la prestación de servicios y de conformidad con la Ley 100 de 1993, sus Decretos Reglamentarios, los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, las determinaciones que adopte el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud y demás normas que lo adicionen, modifiquen o complementen”. [14] F. 36, c. 1. [15] F. 102, c. 1. [16] F. 101, c. 1. [17] F. 109, c. 1. [18] F. 108, c. 1. [19] F. 106, c. 1. [20] F. 105, c. 1. [21] F. 95-96, c. 1. [22] F. 99-100, c.1. [23] Se reiteran las consideraciones vertidas por esta Subsección en sentencia del 29 de julio de 2019.
Rad. 88001-23-31-000-2005-00471- 01(43974). Demandado: Municipio de Piendamo. Además de las sentencias citadas en este acápite, recientemente la Subsección B de esta Sección ha seguido esta línea jurisprudencial en sentencias del 5 de mayo de 2020. Rad. 05001-23-31-000-2005-04893-01(48616). Demandado: Municipio de Concordia, y Rad. 05001-23-31-000-2005-04890-01(50117).
Demandado: Municipio de San Francisco. [24] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A: Sentencia del 23 de noviembre de 2017. Rad. 52001-23- 31-000-2005-00502-01(33955). Demandado: Municipio de Samaniego. Subsección B: Sentencias del 29 de agosto de 2016. Rad. 27001-12-33-1000-2005-00361-01 (34097).
Demandado: Municipio de Quibdó; del 3 de agosto de 2017. Rad. 17001-23-31-000-2005-00943-01(37026). Demandado: Municipio de Salamina; del 30 de mayo de 2018. Rad. 25000-23-26-000-2005-00833-01(39022). Demandado: Municipio de Agua de Dios; Subsección C: Sentencias del 1º de julio de 2015. Rad. 23001-23-31-000-2005-00452-01 (40092). Demandado: Municipio de San Pelayo, y del 29 de julio de 2015.
Rad. 73001-23-31-000-2005-00828- 01(41325), Demandado: Municipio de Melgar. [25] Sentencia del 29 de julio de 2015. Rad. 41325, ya citada. [26] “ARTÍCULO 216. REGLAS BÁSICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE SUBSIDIOS EN SALUD […] 2. Cuando la contratación se haga con una entidad que no sea propiedad de los usuarios como las Empresas Solidarias de Salud, la contratación entre las direcciones seccionales o locales de salud con las Entidades Promotoras de Salud se realizará mediante concurso y se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público”.
(Subrayas no originales). [27] Artículo 29. Contratos de aseguramiento. Una vez la Alcaldía o la Dirección de Salud verifique el listado de afiliados entregado por las Administradora del Régimen Subsidiado, procederán a suscribir los respectivos contratos de administración de subsidios. || Estos contratos se regirán por el derecho privado y deberán incluir como mínimo la información que determine el Ministerio de Salud.
Podrán incluirse cláusulas exorbitantes. || Cuando la Administradora del Régimen Subsidiado cumpla con los requisitos exigidos en las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido, la Entidad Territorial deberá contratar con ella. || Artículo 30. Período de contratación. Los contratos del régimen subsidiado se celebrarán por un año, en dos períodos que comprenderán del primero (1o.) de abril al treinta y uno (31) de marzo y del primero (1o.) de octubre al treinta (30) de septiembre del siguiente año. […] Artículo 36.
Verificación de la ejecución de los contratos. Una vez finalizado cada período de contratación del régimen subsidiado, las entidades territoriales procederán a efectuar una verificación de la ejecución del contrato, de conformidad con el período de aseguramiento, el número de afiliados realmente carnetizados y el valor de la Unidad de Pago por Capitación Subsidiada. // (…) Artículo 38.
Interventoría y supervisión de contratos. Es obligación de las entidades territoriales supervisar el cabal cumplimiento de las obligaciones a cargo de las Administradoras. Para este propósito se deberá establecer una Interventoría interna o externa y remitir el resultado de los informes de esta Interventoría a los Departamentos, cuando sea procedente, y a la Superintendencia Nacional de Salud”.
(Subrayas no originales). [28] “Artículo 29. Contratos de aseguramiento. Para administrar los recursos del régimen subsidiado y proveer el aseguramiento de la población afiliada a este régimen, las entidades territoriales suscribirán un sólo contrato con cada Administradora del Régimen Subsidiado (ARS) para cada periodo de contratación. El contrato debe incluir todas las fuentes de financiación del régimen subsidiado. || Para la ejecución de los recursos durante el período de contratación, la entidad territorial deberá garantizar la aplicación del 100% de los recursos del régimen subsidiado provenientes del Sistema General de Participaciones en Salud y de los recursos propios que amparan presupuestalmente estos contratos.” [29] “Artículo 45.
Contratos de aseguramiento. Para administrar los recursos del Régimen Subsidiado y proveer el aseguramiento de la población afiliada a este régimen, la entidad territorial suscribirá un solo contrato con cada administradora del régimen subsidiado, por el número de afiliados carnetizados que incluye la población trasladada, la nueva por ampliación de cobertura y la población de continuidad.
El periodo de contratación será de un (1) año comprendido entre el primero (1) de Abril y el treinta y uno (31) de Marzo, el cual será prorrogable anualmente por dos años más, previo el trámite presupuestal pertinente. || Al finalizar cada anualidad se efectuarán balances para efectos de determinar el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de las ARS y la ejecución de recursos. || Conforme lo establece el numeral 2 del artículo 216 de la Ley 100 de 1993, este contrato se regirá por el derecho privado y deberá incluir todas las fuentes de financiación del Régimen Subsidiado y como mínimo la información que determine el Ministerio de la Protección Social.
La minuta del contrato deberá ser remitida por la entidad territorial a la ARS con anterioridad al inicio del período de contratación”. (Subrayas no originales). [30] Sobre la naturaleza jurídica de las manifestaciones de voluntad de las partes de los contratos estatales sometidos al derecho privado, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 8 de junio de 2018. Rad. 25000-23-26-000-1999- 01988- 01(38120). [31] En concordancia con el artículo 1757 del Código Civil (“Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta.”), el inciso primero del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este proceso establece que: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.” [32] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 24 de febrero de 2005. Rad. 70001-23-31-000-1996- 05716-01(14937).