ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / DOBLE INSTANCIA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $166.000.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN y art. 86 CCA).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CARRO BOMBA / MUERTE DE CIVIL / CARROBOMBA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / ATENTADO TERRORISTA / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la entidad demandada omitió el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -19 de mayo de 2003-, día hábil siguiente, pues el 17 de mayo de 2001 ( ) murió como consecuencia de la detonación de un “carrobomba” [hecho probado 7.3], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 PRESUPUESTOS PROCESALES / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CARRO BOMBA / MUERTE DE CIVIL / CARROBOMBA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / ATENTADO TERRORISTA / DELITO COMETIDO POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL / CONVIVENCIA PACÍFICA ( ) y ( ) son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de ( ), quien murió por la explosión de un “carrobomba” detonado por un grupo armado al margen de la ley (…).

La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / APELANTE ÚNICO / NON REFORMATIO IN PEJUS / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CARRO BOMBA / MUERTE DE CIVIL / CARROBOMBA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / ATENTADO TERRORISTA Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 357 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / VALORACIÓN PROBATORIA / VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS SIMPLES / PRUEBA DOCUMENTAL / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples de documento, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / VALORACIÓN PROBATORIA / VALOR PROBATORIO DE LOS RECORTES DE PRENSA / DOCUMENTO PERIODÍSTICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PERIODÍSTICO En el expediente obran recortes de prensa (…). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio del documento periodístico, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2]. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CARRO BOMBA / MUERTE DE CIVIL / CARROBOMBA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / ATENTADO TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ACTO TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ATAQUE TERRORISTA / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / POLICÍA NACIONAL / FINES DE LA POLICÍA NACIONAL / PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CARRO BOMBA / MUERTE DE CIVIL / CARROBOMBA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / ATENTADO TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ACTO TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ATAQUE TERRORISTA / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / POLICÍA NACIONAL / FINES DE LA POLICÍA NACIONAL / PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO / INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE PROTECCIÓN / SOLICITUD DE PROTECCIÓN El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los límites de responsabilidad del Estado por daños relacionados con falla relativa del servicio, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747.

Sobre la responsabilidad del Estado cuando conoce de los hechos terroristas sin adelantar actuaciones para evitarlo, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad. 18.860. VALORACIÓN PROBATORIA / TESTIGO DE OÍDAS / VALOR PROBATORIO DEL TESTIMONIO DE OÍDAS Los declarantes son testigos de oídas, porque lo afirmado corresponde a la versión de los hechos que escucharon.

El artículo 228.3 CPC dispone que si la declaración versa sobre expresiones que el testigo hubiere oído, el juez ordenará que explique las circunstancias que permitan apreciar su verdadero sentido y alcance. En relación con el mérito probatorio del testimonio de oídas, la declaración del testigo se debe cotejar con el resto del acervo probatorio, para determinar su coincidencia con los demás medios de prueba recaudados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 228 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio del testimonio de oídas, ver. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3]. INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / AUSENCIA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CARRO BOMBA / MUERTE DE CIVIL / CARROBOMBA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / ATENTADO TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ACTO TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ATAQUE TERRORISTA / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / POLICÍA NACIONAL / FINES DE LA POLICÍA NACIONAL / PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO / INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE PROTECCIÓN / SOLICITUD DE PROTECCIÓN / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.

El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como el daño sufrido por los demandantes con la detonación de un artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero y no se probó la omisión por parte de la Policía Nacional en el deber de protección de la vida de ( ), ni que esa acción armada pudiera preverse y evitarse, o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de la demandada.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / AUSENCIA DE TEMERIDAD / AUSENCIA DE MALA FE De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 11 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-01855-01(42955) Actor: JOSÉ LUIS ECHAVARRÍA RESTREPO Y OTRO Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.

DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas. ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS DE FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN-Para responsabilizar al Estado se requiere de solicitud de protección o que las condiciones de orden público permitan concluir la ocurrencia del hecho y el Estado tenga la capacidad de detener el ataque.

ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS EN FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN- Falla relativa del servicio. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general contra daños. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN EN ACTOS TERRORISTAS-Falla relativa del servicio. TESTIMONIO-Crítica testimonial. TESTIGO DE OÍDAS-Valoración probatoria. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC.

La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Un grupo armado al margen de la ley -presuntamente la banda “La Terraza”- detonó un “carrobomba” en el parque Lleras, en el barrio El Poblado, en la ciudad de Medellín y asesinó a Ricardo Andrés Echavarría Restrepo, empleado de Almacenes Éxito.

Alegan omisión en el deber de seguridad y protección.

ANTECEDENTES El 19 de mayo de 2003, José Luis Echavarría Restrepo y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por el asesinato de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo.

Solicitaron 100 SMLMV por perjuicios morales para cada uno y $203.635.548 por perjuicios materiales para Juliana Echavarría Galeano. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que un grupo armado al margen de la ley detonó un “carrobomba” en el parque Lleras ubicado en el barrio El Poblado de la ciudad de Medellín y causó la muerte de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo, empleado de Almacenes Éxito SA.

Alegó omisión de protección de Policía Nacional porque no tomó medidas de prevención ante un riesgo creado por el Estado. El 19 de junio de 2003 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, al oponerse a las pretensiones, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y hecho de un tercero. El 18 de septiembre de 2006 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La parte demandante reiteró lo expuesto y señaló que el atentado terrorista no se dirigió contra Ricardo Andrés Echavarría Restrepo, pues tuvo como fin crear zozobra. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reiteró lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 16 de noviembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque no se acreditó la falla en el servicio, pues no se probó que un agente estatal hubiera intervenido en el acto terrorista, que estuviera dirigido contra una institución del Estado, ni que la Policía hubiera omitido prestar protección especial.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 21 de noviembre de 2011 y admitido el 9 de febrero de 2012. Esgrimió que el Tribunal no valoró las pruebas correctamente y señaló que existieron indicios del atentado. El 1 de marzo de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró lo expuesto.

La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, adujo que la demandante no probó la falla del servicio. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA[1], esto es, $166.000.000[2].

Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la entidad demandada omitió el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -19 de mayo de 2003-, día hábil siguiente, pues el 17 de mayo de 2001 Ricardo Andrés Echavarría Restrepo murió como consecuencia de la detonación de un “carrobomba” [hecho probado 7.3], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.

Legitimación en la causa 4. Juliana Echavarría Galeano y José Luis Echavarría Restrepo son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo, quien murió por la explosión de un “carrobomba” detonado por un grupo armado al margen de la ley [hecho probado 7.14].

La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993). II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección ante la detonación de un artefacto explosivo dirigido de forma indiscriminada contra la población. III.

Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró tenían mérito probatorio[4]. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 10-17 c. 1).

Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[5] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 6, 8 y 27 de abril de 2001, la Inspección de Policía Cinco del barrio El Poblado en Medellín informó a la Inspección Especial Zona Sur Oriental de Medellín que recorrió el parque Lleras y encontró normalidad, según da cuenta copias simples de los informes (f. 90-91, 94 y 99 c. 1). 7.2 El 28 de abril y el 12 de mayo de 2001, la Inspección de Policía Cinco del barrio El Poblado en Medellín informó a la Inspección Especial Zona Cinco de Medellín que visitó el parque Lleras y no encontró novedades, según da cuenta copias simples de los informes (f. 105-111 c. 1). 7.3 El 17 de mayo de 2001, Ricardo Andrés Echavarría Restrepo murió por la explosión de un “carrobomba” en el parque Lleras ubicado en el barrio El Poblado de Medellín, según da cuenta copia simple del certificado de defunción, copia simple del certificado de inscripción de defunción expedido por la Notaría Diecinueve de Medellín y original de la constancia de la Dirección Seccional de Fiscalías de Medellín el 29 de mayo de 2001 a José Luis Echavarría Restrepo (f. 2, 6 y 7 c. 1). 7.4 En la misma fecha, la Fiscalía 201 inició investigación previa por la muerte de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo como consecuencia de la explosión de un “carrobomba” en el parque Lleras, según da cuenta original de la constancia expedida por la Dirección Seccional de Fiscalías de Medellín el 29 de mayo de 2001 a José Luis Echavarría Restrepo (f. 7 c. 1). 7.5 El 18 de mayo de 2001, la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá informó a la Fiscalía 174 Seccional de Medellín que el 17 de mayo de 2001 hubo un atentado terrorista, un vehículo explotó en el parque Lleras y murió Ricardo Andrés Echavarría Restrepo junto con seis personas más, según da cuenta copia simple del informe (f. 48-53 c. 1). 7.6 El 30 de mayo de 2001, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de Medellín certificó que Ricardo Andrés Echavarría Restrepo murió por causa violenta diferente a accidente de tránsito, según da cuenta original de la certificación (f. 3 c. 1). 7.7 El 24 de junio de 2001, la Policía capturó a Bernabé Ángel Alzáte Acevedo, por el delito de homicidio, sindicado por poner el “carrobomba” en el parque Lleras, según da cuenta copia simple del informe (f. 58 c. 1). 7.8 El 27 de agosto de 2003, la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá informó a la oficina de negocios judiciales MEVAL que el 17 de mayo de 2001 la patrulla antiexplosivos de esa seccional confirmó la explosión de un vehículo en el parque Lleras, según da cuenta original del informe (f. 42- 44 c. 1). 7.9 El 10 de marzo de 2004, las Inspecciones Catorce A y B de la Policía Urbana y la Inspección Cuatro del barrio El Poblado de Medellín informaron a la Secretaría de Gobierno Municipal de Medellín que antes de la explosión no recibieron solicitudes de medidas de protección para los locales y establecimientos abiertos al público ubicados en el parque Lleras, según da cuenta copias simples de los informes (f. 72 -74 c. 1). 7.10 En la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá no había registro de denuncias anteriores al 17 de mayo de 2001 por amenazas a locales comerciales ubicados en el parque Lleras, según da cuenta original del oficio n°. 306 del 30 de junio de 2004 (f. 68 c. 1). 7.11 Ricardo Andrés Echavarría Restrepo estuvo vinculado a Almacenes Éxito SA desde el 6 de marzo de 1995 hasta el 17 de mayo de 2001 y desempeñó funciones como administrador de negocio, según da cuenta original de la certificación del 15 de julio de 2004 (f. 70 c. 1). 7.12 Ricardo Andrés Echavarría Restrepo inició sus estudios en 1988, según da cuenta original de la certificación del 22 de julio de 2004 de la Universidad Pontificia Bolivariana (f. 114 c. 1). 7.13 Ricardo Andrés Echavarría Restrepo estuvo vinculado a la Universidad Pontificia Bolivariana hasta el 6 de diciembre de 1992 como estudiante en práctica y es egresado de esa universidad, según da cuenta original del informe de esa institución del 28 de julio de 2004 al Tribunal Administrativo de Antioquia (f. 113 c. 1). 7.14 Ricardo Andrés Echavarría Restrepo era padre de Juliana Echavarría Galeano y hermano de José Luis Echavarría Restrepo, según da cuenta copias simples y auténticas de los registros civiles de nacimiento (f. 8-9 y 16).

Responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros dirigidos en forma indiscriminada contra la población 8. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[6]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[7] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[8] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[9] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.

Se trata, pues, de una falla relativa del servicio[10]. El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo[11]. 9.

Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, incurrió en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo en un atentado terrorista. Está acreditado que Ricardo Andrés Echavarría Restrepo era empleado de Almacenes Éxito SA [hecho probado 7.11]; que murió en el parque Lleras por la detonación de un “carrobomba” en ese lugar [hecho probado 7.3]; que la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá informó a la Fiscalía 174 Seccional de Medellín sobre ese atentado terrorista [hecho probado 7.5]; y que la Fiscalía 201 inició investigación previa por los hechos ocurridos [hecho probado 7.4].

Pablo Ignacio Restrepo Santamaría -amigo y primo segundo de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo- declaró que “existía una vox populi” sobre un ataque al parque Lleras y que “en la calle se escuchaba” que existían “panfletos”, pero que “directamente no le constaba nada” y nunca vio un panfleto previo al atentado (f. 155-158 c. 1). María Mercedes Echavarría Restrepo -hermana de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo y del demandante José Luis Echavarría Restrepo- declaró que “en esa época se hablaba” de amenazas de la “banda La Terraza” contra el parque Lleras, según “lo que oía” en su oficina, de sus amigos y lo que “pasaban por internet”.

Afirmó que recibió “esa información” por correo electrónico, pero no informó a las autoridades (f. 150-1512 c. 1). Los declarantes son testigos de oídas, porque lo afirmado corresponde a la versión de los hechos que escucharon. El artículo 228.3 CPC dispone que si la declaración versa sobre expresiones que el testigo hubiere oído, el juez ordenará que explique las circunstancias que permitan apreciar su verdadero sentido y alcance.

En relación con el mérito probatorio del testimonio de oídas, la declaración del testigo se debe cotejar con el resto del acervo probatorio, para determinar su coincidencia con los demás medios de prueba recaudados[12]. Los testigos no identificaron las fuentes que les informaron los “rumores” de un ataque al parque Lleras, ni precisaron el contenido de las amenazas o sus posibles autores.

Pablo Ignacio Restrepo Santamaría concluyó que “no le constaba nada directamente”. María Mercedes Echavarría Restrepo afirmó que recibió “esas informaciones” por correo, pero no describió el contenido de los mensajes, si eran amenazas directas o “información” que terceros -no identificados- habrían escuchado. Además, esos documentos no fueron aportados como prueba al proceso.

No se probó que previamente al acto terrorista se presentaran amenazas concretas en contra de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo, ni contra el parque Lleras o que, de ser ello así, hubieran puesto en conocimiento ese hecho ante las autoridades. Por el contrario, tanto las Inspecciones A y B de la Policía Urbana, como la Inspección Cuatro del barrio El Poblado de Medellín y la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá informaron a las autoridades que antes de la explosión no se solicitaron medidas de seguridad sobre los locales comerciales y establecimientos abiertos al público ubicados en el parque Lleras [hechos probados 7.9 y 7.10].

Además, la Inspección de Policía informó a las autoridades que recorrió el parque Lleras en varias ocasiones días antes de la explosión y no encontró novedades [hechos probados 7.1 y 7.2]. Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza por grupos ilegales.

En consecuencia, no era posible para las autoridades advertir con anticipación que grupos ilegales actuarían en contra de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo y de quienes estaban en un parque público que no fue objeto de amenazas y, mucho menos que pudieran evitar la detonación, pues se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada y no recurrente, sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera anticipar su ocurrencia. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.

El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como el daño sufrido por los demandantes con la detonación de un artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero y no se probó la omisión por parte de la Policía Nacional en el deber de protección de la vida de Ricardo Andrés Echavarría Restrepo, ni que esa acción armada pudiera preverse y evitarse, o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de la demandada.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada. 10. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 16 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES VV/OAO ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en la Ley 446 de 1998, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación -15 de diciembre de 2010- ya habían entrado a regir, por Ley 954 de 28 de abril de 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2003, $332.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].

Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [7] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad. 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 493-494, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3].