RECONOCIMIENTO DE INTERESES MORATORIOS EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN A PERSONAL ADMINISTRATIVO AL SERVICIO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS – Improcedencia / SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE MANIZALES [T]eniendo en cuenta que en el sub examine el pago de la nivelación salarial se efectuó el 22 mayo de 2014, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 608 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que solo transcurrió 1 mes y 10 días, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados; razón para negar el recurso vertical interpuesto por la parte actora.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la improcedencia del reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Rad. 73001-23-33-000- 2014-00311-01 (0905-15), M.P. William Hernández Gómez. Frente a la improcedencia del pago de los intereses moratorios porque en el acto administrativo en el que se reconoció el retroactivo no se indicó nada al respecto, así como tampoco hay norma que lo autorice, ver: V. de E, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 23 de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33- 000-2014-00403-01 (4589-15), M.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 083 DE 2008 / LEY 57 DE 1887 – ARTÍCULO 1617 / DECRETO 410 DE 1971 – ARTÍCULO 884 INDEXACIÓN SOBRE EL VALOR PAGADO A TÍTULO DE RETROACTIVO – Improcedente, tiempo razonable en el pago [L]a Sala precisa que la indexación es una figura por medio de la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo.

Al respecto, nótese que en el presente caso no es aplicable tal instrumento, toda vez que es notorio que entre la fecha de ejecutoria de la Resolución 608 del 11 de abril de 2014 y el pago de la obligación, la cual se produjo el 22 de mayo de 2014 pasó 1 mes y 10 días, no transcurrió suficiente tiempo que en consecuencia generará la desvaluación de la suma reconocida por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal sentido se revocará la providencia acusada en ese aspecto.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la improcedencia del reconocimiento de la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo, por haber transcurrido un tiempo razonable entre su reconocimiento y pago, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15), M.P. César Palomino Cortés. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00909-01(1626-19) Actor: CONSUELO CARDONA GUTIÉRREZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y OTRO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reclamación de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo.

Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 26 de noviembre de 2018[1] proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Manizales, declaró no fundada la misma excepción frente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional; reconoció de oficio indexación sobre el valor pagado por concepto de retroactivo y, negó las pretensiones de la demanda frente al reconocimiento y pago de intereses moratorios.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Pretensiones La señora Consuelo Cardona Gutiérrez, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SEM- UAF-2063 del 18 de julio de 2016[2], expedido por el Secretario de Educación de Manizales, que negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de intereses moratorios desde el 1 de enero de 2003 hasta el año de 2011, como consecuencia del retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial, en calidad de empleado administrativo de la Secretaría de Educación de Manizales. También requirió que el fallo se cumpla en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y que se condene en costas a la entidad demandada.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes[3]: La señora Consuelo Cardona Gutiérrez prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, como personal administrativo. Adujo que, en virtud del proceso de homologación por medio del Decreto 011 del 20 de enero de 2004, el municipio de Manizales “adoptó la planta de cargos y personal que laboraba en el Departamento de Caldas, a la planta central de la Administración Municipal”, (sic) a partir de enero 1 de enero de 2003; sin que se homologaran y nivelaran salarialmente los cargos y salarios, generándose una situación de desigualdad para los funcionarios pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, respecto de los funcionarios pertenecientes a la planta central del municipio.

Relató que una vez agotado por el Gobierno Nacional las respectivas consultas, se hizo la nivelación y homologación salarial mediante el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, modificado por el 0388 del 12 de octubre de 2012, teniendo como parámetros los salarios del Departamento de Caldas a 31 de diciembre de 2011, aplicando los incrementos salariales desde el año 2003 hasta el 2012.

Como consecuencia de ello, se expidió la Resolución 608 del 11 de abril de 2014, y el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación Municipal, canceló a favor de la parte actora un retroactivo por concepto de homologación y nivelación, desde el 1 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011. Preciso que la obligación de cancelar el pago de homologación inició a partir del 1 de enero de 2003 hasta el año 2011, y conforme a la Resolución 608 del 11 de abril de 2014, (correspondiente a la suma de 66.373.441), se liquidó a partir del 1 de enero 2003 hasta el año 2011; lo que se efectuó en el mes de mayo de 2014.

Indicó que mediante derecho de petición del 24 de julio de 2015, solicito a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la cancelación tardía del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del municipio; pero la entidad territorial mediante oficio SE-UAF-2040 del 31 de julio de 2015, comunicó que se realizaría la consulta ante el Ministerio de Educación. Afirmó que la entidad mediante oficio SE-UAF-3067 del 4 de julio de 2015, negó las peticiones elevadas el 21 de octubre de 2015 y 16 de diciembre de 2016, bajo el argumento de que “no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador”.

Resaltó que la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, debió liquidar los intereses moratorios desde el 1 de enero de 2003, en 1.5 veces el interés corriente bancario, mes a mes desde el día siguiente a la fecha de causación hasta el día efectivo del pago total. 2. Normas violadas y concepto de violación Se mencionaron las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350.

Del Código Civil, los artículos 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649. Del Código Contencioso Administrativo, el artículo 177. Del Convenio 95 de 1949 de la OIT sobre la protección del salario, el artículo 12. En el concepto de la violación la parte demandante describió el procedimiento de homologación, así mismo un recuento histórico y normativo del proceso de nacionalización y descentralización educativa, conforme con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y las preceptivas establecidas en las Leyes 43 de 1975 y 60 de 1993.

Refirió que la pretensión de pago de los intereses moratorios no se tuvo en cuenta por la cancelación tardía del pago de la homologación y nivelación salarial. Mencionó los diversos pronunciamientos jurisprudenciales de Corte Constitucional frente al reconocimiento y pago de intereses moratorios en temas prestacionales, así como frente a la tasación de intereses cuando se presenta mora en el pago de obligaciones en vínculos laborales, de lo cual infiere la obligación del Estado en cuanto a las acreencias pecuniarias con los particulares.

Aludió a la vulneración de los preceptos constitucionales por parte de la accionada al resolver de forma desfavorable del pago de intereses moratorios por el pago tardío en la liquidación del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo. 2. Contestación de la demanda 2.1. El Municipio de Manizales se opuso a las pretensiones de la demanda[4].

Refirió como ciertos la vinculación y el contenido de los actos administrativos enunciados. Precisó que en cumplimiento del Decreto 011 del 20 de enero de 2004 y los artículos 37 y 38 de la Ley 715 de 2001, el municipio de Manizales, en conjunción con el Departamento de Caldas y la Nación - Ministerio de Educación Nacional, “organizó y aprobó la planta de personal administrativo, docente y directivo docente a incorporar en su planta de personal y financiada con los recursos transferidos para tal efecto a través del Sistema General de Participaciones”.

(Sic) Describió las etapas del proceso de homologación y nivelación salarial con base en la guía del Ministerio de Educación Nacional, expedida en 2006 y de acuerdo con los Decretos 1569 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, el 785 de 2005 regulado por la Ley 909 de 2004. Aseveró que la entidad territorial no es la responsable del reconocimiento de intereses; teniendo en cuenta que la obligación deprecada no es de tracto sucesivo, no es un canon, ni una renta, ni prestación periódica; por lo que no causa intereses de mora previstos en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil.

Propuso las excepciones que denominó: inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de intereses moratorios, falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad, prescripción e inepta demanda. 2.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda[5]. Frente a los hechos refirió como ciertos la vinculación y el contenido de los actos administrativos enunciados.

Hizo alusión de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, en cuanto al procedimiento de la incorporación de las plantas financiadas con recursos del Sistema General del Participaciones, previo estudio técnico para fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativo de los planteles educativos; como los costos derivados del estudio técnico de los cargos frente al personal que laboraba en las plantas municipales.

Precisó que el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, fijaron la destinación de la prestación del servicio de la educación con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), y las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo; generándose en cabeza de los municipios la obligación de ajustar sus plantas previo proceso de nivelación y homologación, el cual creó costos adicionales en las plantas administrativas que otorgaron diferencias salariales a favor de algunos funcionarios que fueron asumidos por la Nación. Precisó que carece de legitimación en la causa por pasiva dentro del proceso, en la medida que no expidió el acto administrativo cuya nulidad se pretende y luego de exponer la manera como se llevó a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial, afirmó que si bien es cierto impartió instrucciones a las entidades territoriales para el efecto, también lo es que su función no va más allá, pues en virtud de la descentralización, la responsabilidad radica en cabeza de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculada.

Propuso las excepciones que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, inepta demanda y genérica. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 26 de noviembre de 2018, adujo que el Municipio de Manizales a través del “Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, modificó el Decreto 083 de 2008, y, atendiendo a las directrices del Ministerio de Educación Nacional, homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones”.

Precisó que el proceso de nivelación salarial tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el cargo de la demandante que era del orden nacional a la planta del Municipio, y dada la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro se reconocieron los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que tuviera la connotación de cancelación tardía. Declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Manizales, no probado el mismo medio exceptivo frente a La Nación – Ministerio de Educación Nacional, reconoció indexación sobre el valor pagado por concepto de retroactivo desde el 1 de enero de 2012 hasta el 21 de mayo de 2014 y negó las pretensiones de la demanda frente al reconocimiento y pago de los intereses moratorios.

Sostuvo que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el departamento de Caldas se realizó de manera concertada con La Nación representada por el Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual, sería ésta la llamada a reconocer y pagar los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo de nivelación salarial, aquí reclamados.

Refirió que en materia de homologación “no hay norma que faculte el reconocimiento de los intereses moratorios para los casos de pagos de retroactivos de homologación y nivelación”. Consideró que en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no procede la condena en costas, toda vez que no se demostraron en esta instancia, además “se accedió en equidad y de oficio a la indexación”. 4.

El recurso de apelación La parte actora[6], solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que negó las pretensiones de la demanda, tendientes al reconocimiento y pago de intereses moratorios, con ocasión del pago tardío de la homologación y nivelación salarial. Lo anterior, por cuanto La Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Manizales, Secretaria de Educación, incurrieron en mora al cancelar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas, dado que el pago de dicho emolumento dependía única y exclusivamente de la administración, y es ella, quien de forma negligente retuvo el referido valor desde el año 2003 hasta el 2011, y solo hasta el mayo de 2014 lo pagó. Luego, reconoce una simple indexación, que solo cubre el componente inflacionario dejando de lado el sancionatorio.

Indicó que su poderdante tiene derecho a la indemnización en el entendido que durante dicho tiempo no pudo beneficiarse de esos dineros, razón por la cual, con base al artículo 1617 del Código Civil, al artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y demás normas concordantes, así como en los principios constitucionales de favorabilidad, igualdad y equidad; la Entidad debe cancelar los “intereses a la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago”.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional[7], pidió se revoque la sentencia de primera instancia, comoquiera que rechazó los argumentos y las excepciones propuestas en la contestación de la demanda; al no declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Precisó que el Ministerio de Educación no es titular de la obligación que se demanda, ni tuvo injerencia en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones, “en la atención a las reclamaciones posteriores de los reconocimientos”; razón por la cual no cuenta con los soportes documentales e históricos laborales que reposan en las Secretarias de las entidades territoriales correspondientes. 5.

Alegatos de conclusión La parte actora reiteró lo expuesto en el recurso de apelación[8]. La parte demandada no se pronunció. 6. Concepto del Ministerio Público[9] Luego de hacer un resumen completo de las actuaciones surtidas en el proceso de la referencia, la Procuradora Segunda delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se revoque la sentencia del a quo al considerar que “para el reconocimiento y pago de la nivelación salarial se requirió de una serie de pasos coordinados entre el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas, entre los que se encuentra: i) la elaboración del estudio técnico, ii) la apropiación de los recursos necesarios para el pago de las nivelaciones salariales, y i) la expedición de los actos administrativos de reconocimiento”; factores que fueron necesarios para culminar con el pago de la homologación salarial.

Señaló, que si bien el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determina la manera en que se debe dar cumplimiento a las sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas, no hay norma que establezca la manera en que debe realizarse el pago de las obligaciones derivadas por homologaciones salariales contenidas en actos y administrativos de carácter laboral.

Precisó que no hay lugar al reconocimiento y pago de intereses moratorios solicitados por la demandante, teniendo en cuenta que los intereses moratorios dada su naturaleza deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, para el caso en particular “en lo que tiene que ver con el pago de retroactivo por homologación y nivelación, no hay norma que faculte el cobro de estos intereses moratorios”.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por las partes, procede revocar la sentencia del a quo que declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Manizales, no probada la misma excepción frente a La Nación – Ministerio de Educación Nacional y negó las demás pretensiones de la demanda Para el efecto, se determinará si a la señora Consuelo Cardona Gutiérrez le es dable el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, en razón a que el retroactivo indexado con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el periodo de 2003 hasta el 2011, le fue pagado hasta el mes de mayo de 2014.

Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala abordará los siguientes temas: (i) Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; (ii) de los intereses moratorios y; (iii) análisis de caso concreto. 1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 2004[10], reseñó el proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 1993[11] y 715 de 2001[12], en virtud del cual las entidades territoriales (departamentos y municipios) debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con La Nación, mediante un proceso de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal.

En el marco de dicha explicación, la Sala de Consulta expuso que la Ley 43 de 1975[13] nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, resaltando que, en consecuencia, los gastos de la prestación del servicio educativo serían a cargo de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993, con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, que implementó la descentralización del servicio educativo, y por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que La Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.

En el numeral 5 del artículo 3º ibídem se dispuso que correspondería a los departamentos administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y en su inciso 5º que en virtud de la incorporación, las plantas de personal serían departamentales, administradas en los términos del artículo 6º, según el cual sus escalas salariales serían las de orden departamental, distrital o municipal: “ARTICULO 6o.

Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.

Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.

El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.

Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o del artículo 19 de la ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.

(…)”. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para La Nación, también debió trasladarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que para materializarse exigía “de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.

Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - [14], la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998[15], también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta” [16].

Cabe destacar que la homologación e incorporación de los cargos de quienes venían del nivel nacional requirió de la nivelación de salarios cuando no existían cargos iguales, y el reajuste de la estructura de las entidades territoriales para prestar el servicio educativo, para lo cual tuvieron que tener en cuenta la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos para el ejercicio de los empleos, para así fijar la remuneración. La Ley 715 de 2001 estableció que los departamentos certificarían a los municipios para que bajo el cumplimiento de ciertos requisitos también administraran recursos del Sistema General de Participaciones, con la obligación de recibir el personal de los departamentos y, reguló la incorporación a las plantas de personal así: “Artículo 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan”.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.

(…)”. 2. De los intereses moratorios El interés legal es aquél que se tasa en virtud de la ley, a falta de estipulación concreta de las partes involucradas. El artículo 1617 del Código Civil señala frente al tema lo siguiente: “Artículo 1617. Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. (…)” Por otra parte, el interés corriente bancario es la tasa efectiva anual de referencia que en promedio cobran las entidades financieras sobre los nuevos créditos y que fue regulado por el Código de Comercio en los siguientes términos: “Artículo 884. Límite de intereses y sanción por exceso.

Modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999.Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990.

Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria”. De ahí que los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan solo en el momento de pagar la obligación contraída. Los mismos serán fijados por las partes, pero en caso contrario, el artículo 884 ibídem precisó que: “(…) sí las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente (…)”.

Este tipo de intereses que se paga para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.[17] Así mismo la Ley 1437 de 2011 reguló, lo referente a los pagos derivados del cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas; destacando que: “Artículo 192.

Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. (…) Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.

(…) Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud” (…) Artículo 195.

Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria.

No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.

(…)” En consecuencia, los intereses moratorios deben estar consagrados en una disposición que los autorice expresamente y que faculte su cobro para los casos de pagos de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio. 3. Análisis del caso concreto Para resolver la controversia se tendrá en cuenta el material probatorio avizorado dentro del sub examine, toda vez que su presunción de autenticidad no fue objetada por las partes, lo que le permite a esta instancia tener como acreditados los siguientes hechos: En primer lugar, se analizará como fue el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial en el municipio de Manizales, en ese orden de ideas, la Sala encuentra acreditado lo siguiente[18]: -El Decreto 011 del 20 de enero de 2004, homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales. -Mediante el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, fue modificado el precitado acto administrativo, en virtud de la solicitud realizada por la Secretaría de Educación del municipio de Manizales al Ministerio de Educación Nacional, en aras de salvaguardar el principio de igualdad de la planta personal, cuya aprobación se dio mediante el Concepto 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007, expedido por dicho ente, en el sentido de efectuar un ajuste a la homologación y posterior nivelación. -A través del Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, modificado por el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, se asignó la denominación de código, grado, y asignación salarial de la planta de personal adscrita al municipio de Manizales. -El Ministerio de Educación Nacional en Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012, aprobó la deuda correspondiente a la homologación efectuada, conforme con las previsiones del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 que estableció lo siguiente: “(…) Artículo 148.

Saneamiento de deudas. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos (…)”. -Por medio de la Resolución 608 del 11 de abril de 2004, expedida por la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, se reconoció y ordenó en favor de la señora Consuelo Cardona Gutiérrez, el pago de la deuda del retroactivo por concepto de la homologación de cargos y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del municipio de Manizales, por el periodo comprendido entre 2003 a 2011[19]: “(…) liquidar y reconocer el valor adeudado a favor de la señora Consuelo Cardona Gutiérrez (…) por concepto pago por Ajustes de Homologación y Nivelación Salarial del periodo comprendido a partir del 01 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011(…)”.

En segundo término, en lo relativo al trámite adelantado por la accionante ante la sede administrativa para obtener el pago de los intereses moratorios, en esta instancia encuentra probado los siguientes hechos: -En mayo de 2014 por concepto del retroactivo del proceso de ajuste de nivelación y homologación fueron pagados a la señora Consuelo Caicedo Gutiérrez los siguientes valores[20]: |AÑO |DEVENGADOS |INDEXACIÓN |TOTAL | |2003 | | |4.491.537 | | |3.071.679 |1.419.858 | | |2004 | | |9.703.477 | | |7.027.821 |2.675.656 | | |2005 | | |9.733.621 | | |7.405.732 |2.327.889 | | |2006 | | |8.731.983 | | |6.928.885 |1.803.098 | | |2007 | | |7.983.128 | | |6.685.882 |1.297.246 | | |2008 | | |7.928.501 | | |7.104.734 |823.767 | | |2009 | | 394.880|5.961.298 | | |5.566.417 | | | |2010 | | |7.578.764 | | |7.237.525 |341.239 | | |2011 | | |4.261.133 | | |4.208.240 |52.893 | | |TOTAL |$55.236.915 |$11.136.526 |$66.373.442 | -La actora el 24 de julio de 2015 solicitó a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales la cancelación de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la nivelación salarial por el tiempo comprendido entre los años 2003 a 2011”[21]. -Mediante Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, la Secretaría de Educación de Manizales, negó a la señora Consuelo Cardona Gutiérrez el pago de intereses moratorios sobre las sumas previamente canceladas por concepto de homologación y nivelación salarial, al considerar que no hubo un retraso injustificado desde que se hizo exigible la obligación hasta que se hizo efectivo el pago de esta [22].

Precisado lo anterior, la Sala advierte que en el sub lite no se discute que la demandante, en virtud del proceso de descentralización de la educación, fue incorporada como empleada de la planta administrativa de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, y que mediante la Resolución 608 del 11 de abril de 2014, le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso de nivelación y homologación, que se causaron de los años 2003 a 2011, y que fueron debidamente indexadas.

Sin embargo, lo reclamado por la demandante es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque transcurrieron más de diez años para que recibiera un salario justo. Sobre el particular se reitera que, con la expedición de la Ley 60 de 1993 se implementó la descentralización del servicio educativo, y, por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que La Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.

Incorporación regulada por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, que “dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con la Constitución Política y disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación”. Ahora bien, con la expedición del Decreto 083 de 2008[23] (modificado por el Decreto 0388 de 2012), el municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaria de Educación; en consonancia con el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[24], el cual precisó que “el legislador y el ejecutivo previeron parámetros para la transferencia del personal administrativo del servicio educativo del orden nacional a las entidades territoriales, debiéndose buscar en primer término la equivalencia dentro de la homologación”.

Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial de la actora, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados por razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de La Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.

Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017, respecto a los intereses moratorios se indicó que: “(…) es dable mencionar que no es procedente el reconocimiento de éstos, pues se establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el mes de abril de 2013, no transcurrió ni un mes, observándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.

(…) En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron. Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo”[25].

En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017, se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que, por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”[26].

Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento[27]. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub examine el pago de la nivelación salarial se efectuó el 22 mayo de 2014[28], tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 608 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que solo transcurrió 1 mes y 10 días, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados; razón para negar el recurso vertical interpuesto por la parte actora.

Por otro lado, esta Subsección observa que el Tribunal de oficio condenó a La Nación – Ministerio de Educación Nacional, a pagar a la accionante una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo, desde el 1 de enero de 2012 hasta el 21 de mayo de 2014. Frente a este tema el Consejo de Estado al ocuparse de asuntos que guardan simetría con el aquí abordado, ha sostenido que[29]: “(…) Finalmente, se considera que el aquo condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento de una indexación únicamente sobre el valor pagado a título de retroactivo, frente a lo cual, se establece que teniendo en cuenta que jurisprudencialmente la indexación se tiene como la figura por la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo, que entre la fecha en que adquirió ejecutoria la Resolución 1933-6 del 22 de marzo de 2013 y el día anterior al pago de la obligación, el cual tuvo lugar en el mes de abril de 2013, esto es, sin cumplirse un mes, por ende, no transcurrió el suficiente tiempo que en consecuencia generara la depreciación de valor reconocido por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal virtud se revocará la providencia enjuiciada en ese sentido.

(…)” Al tenor del precedente jurisprudencial transcrito, la Sala precisa que la indexación es una figura por medio de la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo. Al respecto, nótese que en el presente caso no es aplicable tal instrumento, toda vez que es notorio que entre la fecha de ejecutoria de la Resolución 608 del 11 de abril de 2014 y el pago de la obligación, la cual se produjo el 22 de mayo de 2014[30] pasó 1 mes y 10 días, no transcurrió suficiente tiempo que en consecuencia generará la desvaluación de la suma reconocida por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal sentido se revocará la providencia acusada en ese aspecto.

III. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, esta Subsección revocará el reconocimiento efectuado por el a quo respecto de la indexación de los dineros pagados a la demandante por concepto de retroactivo, y confirmará la sentencia de 26 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en los demás aspectos.

En mérito de lo expuesto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- REVOCAR el numeral tercero de la sentencia de 26 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. SEGUNDO.- CONFIRMAR en todos los demás aspectos la sentencia apelada.

TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folio 198 a 207 [2] Folio 12 [3] Folios 3 a 5 [4] Folios 94 a 109 [5] Folios 124 a 142 [6] Folios 210 a 221 [7] Folio 222 a 232 [8] Folios 258 a 276 [9] Folios 277 a 282 [10] Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega del mismo a las entidades territoriales. [11] "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" [12] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [13] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” [14] Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 ley 443/98. [15] Derogada por la ley 909/04. [16] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega de este a las entidades territoriales. [17] Sentencia C-604-2012. [18] En la Resolución 548 del 11 de abril de 2014 se explicó la forma como se surtió la homologación de cargos y nivelación de cargos, folios 18-20 del expediente. [19] Folio 22. Según certificación suscrita por la profesional universitaria de recursos humanos de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales. [20] Folio 22.

Según consta en certificación expedida el 30 de octubre de 2014 por la profesional universitaria del área de recursos humanos de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales. [21] Folio 23 a 25 [22] Folios 12 [23] “Por medio del cual se homologa y nivela salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones”. [24] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega de este a las entidades territoriales. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23- 33-000-2014-00403-01 (4589-15). [28] Folio 5 Cd 2 [29] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”.

C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 11 de mayo de 2020. Rad.: 170012333000-2016- 00649-01(3194-2019) y Rad.: 170012333000-2016-00993-01(5833-2018). [30] Según información suministrada por el Banco BBVA. Folio 5 Cd. 2