ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO / IMPUTACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por omisiones que se imputan a las entidades demandadas (art. 90 CN y art. 140 CPACA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 140 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7303 [fundamentos jurídicos 10 y 11], C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16421 [fundamento jurídico 3], C.P. Ruth Stella Correa, ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747 PLAZO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE POR TRABAJOS PÚBLICOS / HECHO DAÑOSO / PREDIO / DAÑO / INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para para formular ante los jueces una demanda.
Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. (…) En los eventos de ocupación de inmuebles por causa distinta de realización de una obra pública, la Sala tiene determinado que el término para intentar la acción de reparación directa se debe contar desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal o en casos especiales se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma (…) El artículo 44 del Decreto 1250 de 1970, norma vigente cuando se integró el predio al santuario [en el caso concreto], dispuso que por regla general ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surte efecto legal respecto de terceros, sino desde la fecha de registro o inscripción. El registro, entonces, tiene una función esencialmente publicitaria frente a terceros.
El demandante tuvo conocimiento del daño alegado desde la fecha en que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos inscribió la inclusión de su predio en el santuario de flora y fauna, pues con ese acto se dio publicidad al oficio (…) y surtió efectos frente a él y respecto de terceros (…) [E]stá acreditado que (…) tuvo conocimiento de la inclusión de su predio en el santuario de flora y (…) al menos desde el año (…) Por ello, el término de dos años empezó a correr el primer día del año siguiente a (…) esto es, el (…) y vencía el (…) día hábil siguiente a la expiración del plazo.
Como la demanda se presentó el (…) operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, en consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / CODÍGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 13 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 15 / DECRETO 1250 DE 1970 -ARTÍCULO 44 / CODÍGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 121 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 28 de enero de 1994, exp. 1994-N8610 [fundamento jurídico 1], C.P. Carlos Betancur Jaramillo, ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 276-277; sentencia del 9 de febrero de 2011, exp. 38271 [fundamento jurídico 33], C.P. Danilo Rojas Betancourth y sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16055 [fundamento jurídico 2], C.P. Ruth Stella Corra Palacio, ver en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 562-564 REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIGO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIMONIO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / BIEN INMUEBLE / PROPIETARIO DEL BIEN INMUEBLE (…) era empleado del demandante, tenía una relación de subordinación con la parte y es un testigo sospechoso en los términos del artículo 217 CPC.
El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad. Aunque (…) es un testigo sospechoso, la razón de su dicho corresponde al conocimiento directo que tuvo de los actos del demandante como propietario del inmueble y su relato es claro y espontáneo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 217 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 218 NOTA DE RELATORÍA: Atinente al asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, exp. 20262 [fundamento jurídico 2.3], C.P. Ruth Stella Correa Palacio NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-31-000-2006-01418-01(43572) Actor: VÍCTOR MANUEL DURÁN ZAMBRANO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) OCUPACIÓN DE INMUEBLES-El término de caducidad se contabiliza por regla general desde la cesación de la ocupación temporal o desde cuando terminó la obra en la ocupación permanente.
CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN DE INMUEBLES-Excepción cuando el conocimiento fue posible en un momento posterior a la ocurrencia del hecho. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. ACTOS SUJETOS A REGISTRO-Efecto legal frente a terceros desde la fecha de inscripción o registro, según el Decreto 1250 de 1970.
TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y según lo dispuesto en sesión del 5 de junio de 2020[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 19 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible incluyó un inmueble de propiedad de Víctor Durán Zambrano en el Sistema de Parques Nacionales dentro del santuario de flora y fauna “Los Colorados”, ubicado en el municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar. Alega falla del servicio, porque la demandada no hizo un estudio técnico para determinar los linderos y se afectó su derecho real de dominio.
ANTECEDENTES El 3 de octubre de 2006, Víctor Durán Zambrano, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios causados al incluir su predio en el santuario de flora y fauna “Los Colorados”, ubicado en el municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar.
Solicitó $300.000.000 por perjuicios materiales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que, en el año 1996, compró un inmueble libre de gravámenes y afectaciones. Adujo que posteriormente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, incluyó el predio en el santuario de flora y fauna “Los Colorados” e inscribió la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria en el año 1997.
Resaltó que la afectación limitó sus derechos reales. El 6 de diciembre de 2006 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al oponerse a las pretensiones, señaló que la inclusión del predio del demandante dentro del área del santuario de flora y fauna “Los Colorados”, no implicaba la obligación de expropiar o comprar el inmueble.
Sostuvo que según la Corte Constitucional, los predios de propiedad privada pueden hacer parte del Sistema de Parques Nacionales Naturales, sin que con ello se vulneren los derechos de los propietarios. Propuso la excepción de caducidad del término para formular la acción, pues el acto administrativo que creó, delimitó y alinderó el santuario se profirió el 6 de julio de 1977 y la demanda se radicó en el 2006.
El 22 de febrero de 2010 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostuvo que el término de caducidad debía contabilizarse desde el 31 de julio de 1997, fecha en que se inscribió la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria.
El Ministerio Público conceptuó que estaba acreditada la caducidad para formular la demanda de reparación directa, pues desde 1997 estaba inscrita la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria. La parte demandante guardó silencio. El 19 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones.
Sostuvo que como no era posible establecer el momento en que el demandante tuvo conocimiento de la limitación de dominio del predio, no se podía determinar la caducidad. Consideró que la demandada era responsable por daño especial porque, aunque actuó legalmente, afectó el derecho de dominio del demandante. La Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 23 de enero de 2012 y admitido el 19 de abril siguiente.
Esgrimió que se configuró la caducidad, porque el acto administrativo que creó, delimitó y reservó el área del santuario de flora y fauna “Los Colorados” era de carácter general y surtió efectos desde su publicación en el Diario Oficial en 1977. Agregó que el demandante tuvo conocimiento de la afectación desde 1997, cuando la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria el acto administrativo.
Esgrimió que se probó que el demandante tenía conocimiento desde 1997 de la afectación ambiental, según el testimonio recibido en el proceso. El 7 de junio de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reiteró lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que se configuró la caducidad.
Señaló que el término de caducidad debía contabilizarse desde la incorporación del predio en el santuario de flora y fauna “Los Colorados”, en 1977 o desde que la limitación se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria, en 1997. La parte demandante guardó silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 129 CCA, modificado por la Ley 446 de 1998.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $300’000.000, suma que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $204’000.000[2]. Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3] (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley. III. Análisis de la Sala 4.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para para formular ante los jueces una demanda. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de ocupación de inmuebles por causa distinta de realización de una obra pública, la Sala tiene determinado que el término para intentar la acción de reparación directa se debe contar desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal o en casos especiales se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma[4].
El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). 5.
El demandante afirma que la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es responsable de los perjuicios causados por la inclusión del predio de su propiedad en el santuario de flora y fauna “Los Colorados”, ubicado en el municipio de San Juan Nepomuceno, porque no hizo un estudio técnico para delimitar los linderos y afectó sus derechos reales.
Respecto de la época en que el demandante tuvo conocimiento de la afectación ambiental, obra en el expediente lo siguiente: 5.1 Está acreditado que desde el 2 de abril de 1996, Víctor Manuel Durán Zambrano es propietario del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria nº. 062-0013-008; y que el 31 de julio de 1997, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de El Carmen de Bolívar inscribió en ese folio el oficio nº. 0997 que integró el predio al santuario de flora y fauna “Los Colorados”, según da cuenta el certificado de libertad y tradición del predio (f. 12 c. 1).
El artículo 44 del Decreto 1250 de 1970, norma vigente cuando se integró el predio al santuario, dispuso que -por regla general- ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surte efecto legal respecto de terceros, sino desde la fecha de registro o inscripción. El registro, entonces, tiene una función esencialmente publicitaria frente a terceros[5].
El demandante tuvo conocimiento del daño alegado desde la fecha en que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos inscribió la inclusión de su predio en el santuario de flora y fauna, pues con ese acto se dio publicidad al oficio nº. 0997 y surtió efectos frente a él y respecto de terceros. 5.2 La demandante aportó copia de la sentencia del 21 de julio de 2006, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, que negó una acción de tutela instaurada por Víctor Manuel Durán Zambrano contra el Ministerio del Medio Ambiente por los mismos hechos de este proceso, en donde solicitaba el amparo al derecho a la propiedad privada.
La providencia señaló que la entidad, al contestar la tutela, manifestó que “para el año 1998 el actor se dirigió al Ministerio expresando su inconformidad por los daños ocasionados […] solicitando que su predio fuera deslindado del área del santuario o en su defecto que la entidad adquiriera el respectivo predio […]”, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 15 c. 1).
Esta providencia evidencia que para el año 1998, el demandante tenía conocimiento de la inclusión del predio en el santuario de flora y fauna “Los Colorados” y, por ello, acudió a la acción de tutela para exigir del Ministerio del Medio Ambiente la desafectación o la compra del inmueble. 5.3 Por solicitud de la parte demandante, Manuel Ramón Contreras Mercado -cuidador y vigilante del predio- declaró que el demandante compró el inmueble en 1996; y que en 1997 “apareció un impedimento” en Instrumentos Públicos porque el inmueble estaba “intervenido” por Parques Nacionales.
Que en ese mismo año, el demandante limpió y cercó el lote, funcionarios de Parques Nacionales lo multaron y ahí “comenzaron los problemas” con los “señores encargados por el Parque Nacional”. Agregó que el demandante solicitó al Ministerio del Medio Ambiente que comprara el predio o “solucionara el problema” (f. 32 a 34 c. 1). Como Manuel Contreras era empleado del demandante, tenía una relación de subordinación con la parte y es un testigo sospechoso en los términos del artículo 217 CPC.
El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad[6]. Aunque Manuel Contreras es un testigo sospechoso, la razón de su dicho corresponde al conocimiento directo que tuvo de los actos del demandante como propietario del inmueble y su relato es claro y espontáneo.
En similar sentido, la sentencia de tutela del 21 de julio de 2006 evidenció que para el año 1998, el demandante tenía conocimiento de la inclusión del predio en el santuario [num. 5.2]. De modo que, está acreditado que Víctor Manuel Durán Zambrano tuvo conocimiento de la inclusión de su predio en el santuario de flora y fauna “Los Colorados”, al menos desde el año 1998.
Por ello, el término de dos años empezó a correr el primer día del año siguiente a 1998, esto es, el 1 de enero de 1999 y vencía el 11 de enero 2001, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la demanda se presentó el 3 de octubre de 2006 (f. 30 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, en consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada. 6.
De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 19 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaro voto NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Según el Acta n°. 5 de la Sala de Subsección C de la Sección Tercera. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2006, $408.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 28 de enero de 1994, Rad.1994-N8610 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 276-277, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n, y sentencia del 9 de febrero de 2011, Rad. 38271 [fundamento jurídico 33]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. n°. 16.055 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 562-564, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3].