ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO / IMPUTACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por omisiones que se imputan a las entidades demandadas (art. 90 CN y art. 140 CPACA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 140 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7303 [fundamentos jurídicos 10 y 11], C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16421 [fundamento jurídico 3], C.P. Ruth Stella Correa, ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747 REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022 [fundamento jurídico 1], C.P. Enrique Gil Botero. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 26984, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
Estas providencias se pueden consultar también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Sección Tercera, Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365. DOCUMENTO PERIODÍSTICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PERIODÍSTICO / FALTA DE CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / MEDIOS DE COMUNICACIÓN En el expediente obran recortes de prensa (…).
Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. NOTA DE RELATORÍA: Atinente al asunto, consultar, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, exp. 2011-01378 [fundamento jurídico 4], C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia de 2 de marzo de 2006, exp. 16587, C.P. Ruth Stella Correa Palacio DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / POSICIÓN DE GARANTE / DEBERES DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO / DAÑO / FALLA DEL SERVICIO / FALLA EN EL SERVICIO / ACTO TERRORISTA / HECHO DEL TERCERO / FALLA EN EL SERVICIO DE VIGILANCIA / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / POBLACIÓN CIVIL / ATAQUES A LA POBLACIÓN CIVIL / OMISIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL / PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL / MUNICIPIO / AMENAZA / POLICÍA NACIONAL / MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL / EJÉRCITO NACIONAL / GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / ARTEFACTO EXPLOSIVO / EXPLOSIÓN DE ARTEFACTO EXPLOSIVO / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / REMISIÓN DE LA NORMA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGAS PROCESALES / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LAS CARGAS PROCESALES / INEXISTENCIA DE LA FALLA EN EL SERVICIO DE VIGILANCIA / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBERES DEL EJÉRCITO NACIONAL La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 que corresponde al (…) artículo 2 CN- concluyó que (…) [dichos] deberes no implican que el Estado sea un [asegurador general] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio. El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo.
(…) [En el caso concreto] No se acreditó que antes de la ocurrencia del acto terrorista se presentaran amenazas concretas en contra de la población civil del municipio (…) o contra (…) o que, de ser ello así, hubieran puesto en conocimiento ese hecho ante las autoridades. Además, la Policía (…) no adelantó investigaciones disciplinarias contra ningún miembro de la institución por los hechos ocurridos en el municipio (…) No era posible advertir con anticipación que los habitantes del municipio (…) y (…) iban a ser sometidos a una acción terrorista de la gravedad de la que fueron víctimas.
Tampoco era posible para las autoridades de Policía y Ejército concluir que los grupos ilegales actuarían en contra de los habitantes del municipio (…) ni (…) que no fueron objeto de amenazas, y mucho menos que pudieran evitar la detonación dado que se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada y no recurrente, sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera inferir su ocurrencia. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se probó omisión por parte de las autoridades en garantizar la protección de (…) o del municipio (…) ni que esa acción armada pudiera preverse y evitarse o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de la demandada. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 – ARTÍCUO 1 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 217 / LEY 48 DE 1993 / LEY 1861 DE 2017 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CONSTITUCIÓN DE 1886 – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN DE 1886 – ARTÍCULO 16 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consulta, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, exp. 34776, [fundamento jurídico 17], C.P. Guillermo Sánchez Luque, también se puede ver, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Imprenta Nacional, 2018, p. 499; sentencia de 11 de julio de 1969, exp. 541, párr. 62, consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60; sentencia de 11 de noviembre de 1990, exp. 5737 [fundamento jurídico 2], C.P. Carlos Betancur Jaramillo, ver también en, Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68 y sentencia de 29 de octubre de 1998, exp. 10747, [fundamento jurídico b], C.P. Delio Gómez Leyva, consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p.
88. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03142-01(45883) Actor: JOSÉ IGNACIO URREA SALAZAR Y OTRO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.
DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas. ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS DE FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN-Para responsabilizar al Estado se requiere de solicitud de protección o que las condiciones de orden público permitan concluir la ocurrencia del hecho y el Estado tenga la capacidad de detener el ataque.
ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS EN FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN- Falla relativa del servicio. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general contra daños. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN EN ACTOS TERRORISTAS-Falla relativa del servicio. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC.
La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO La guerrilla de las FARC detonó un artefacto explosivo en el municipio de San Carlos, Antioquia y asesinó a Duverney Urrea Cardona.
Alegan omisión en el deber de seguridad y protección.
ANTECEDENTES El 22 de mayo de 2006, José Ignacio Urrea Salazar y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables por el asesinato de Duverney Urrea Cardona. Solicitaron $408.000.000 para cada demandante, por perjuicios morales y $74.700.000 para la madre, por perjuicios materiales.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que las FARC, grupo armado al margen de la ley, detonó un artefacto explosivo en un vehículo en el municipio de San Carlos y asesinó a Duverney Urrea Cardona. Adujo que las demandadas conocían de la presencia de esa guerrilla en la zona y de la inminencia del ataque al pueblo y, a pesar de ello, omitieron proteger a la población civil.
El 20 de octubre de 2006 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En los escritos de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia señaló que se configuró el hecho de un tercero y propuso la excepción de indebida representación en la causa por pasiva, porque el demandante no precisó cuál fue la acción u omisión del ministerio que originó el daño. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, alegó ausencia de legitimación en la causa por pasiva.
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, propuso como excepciones el hecho de un tercero y falta de legitimación en la causa por pasiva. El 27 de febrero de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, reiteró lo expuesto y agregó que la conducta la realizó un tercero y la obligación de protección de la fuerza pública es de medio y no de resultado.
La Nación-Ministerio del Interior y de Justicia presentó los alegatos extemporáneamente. Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. El 22 de agosto de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque no se probó que existieran amenazas contra Duverney Urrea Cardona, ni que el ataque terrorista hubiera sido dirigido contra un objetivo militar determinado.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 9 de octubre de 2012 y admitido el 24 de enero siguiente. Esgrimió que las demandadas incumplieron el deber de protección, porque fue un ataque terrorista contra la población y la presencia de un grupo ilegal por sí sola genera una situación de riesgo. El 20 de febrero de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró lo expuesto.
La Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reiteró lo expuesto y agregó que no se acreditó su responsabilidad en los hechos. El Ministerio Público conceptuó que no es posible inferir que el atentado terrorista estuviera dirigido contra la Policía, el Ejército o un personaje representativo del Estado y que tampoco se acreditó una situación de riesgo que generara el deber especial de protección por parte de las autoridades.
La Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, guardó silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA[1], esto es, $204.000.000[2].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -22 de mayo de 2006- pues Duverney Urrea Cardona murió como consecuencia de la detonación de un artefacto explosivo el 22 de mayo de 2004 [hechos probados 7.1 y 7.2], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.
Legitimación en la causa 4. José Ignacio Urrea Salazar, Auxilio del Socorro Cardona Marín, Andrés Ricardo Cardona Urrea, Katherin Cardona Urrea y Silvana Cardona Urrea son las personas sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de Duverney Urrea Cardona, quien murió por la explosión de un artefacto explosivo detonado por un grupo al margen de la ley [hecho probado 7.7].
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, están legitimadas en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica y la defensa del orden constitucional (artículos 217, 218, 303 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, retomada por Ley 1861 de 2017).
El Ministerio del Interior y de Justicia no representa a la Nación, en los eventos en los cuales se demanda responsabilidad por la actuación de las autoridades de policía. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección ante la detonación de un artefacto explosivo dirigido de forma indiscriminada contra la población. III.
Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[4]. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 24 c. 2).
Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[5] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 22 de mayo de 2004, en el municipio de San Carlos explotó un artefacto explosivo ubicado en el vehículo furgón Chevrolet Luv, placas LLG626 y murió Duverney Urrea Cardona, conductor del vehículo, según da cuenta copia simple del Boletín Informativo Policial nº. 144 de 23 de mayo de 2004 (f. 89 y 90 c. 2). 7.2 El 22 de mayo de 2004, Duverney Urrea Cardona murió en el municipio de San Carlos, según da cuenta simple del certificado de defunción y del registro civil de defunción (f. 14 y 15 c. 2). 7.3 El 15 de agosto de 2007, la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, por Resolución n°. 04149, reconoció a Duverney Urrea Cardona como víctima del atentado terrorista ejecutado en el municipio de San Carlos el 22 de mayo de 2004 y ordenó el pago de $14.320.000 a favor de Auxilio del Socorro Cardona Marín y José Ignacio Urrea Salazar, por concepto de ayuda humanitaria y gastos funerarios, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 111-112 c. 2). 7.4 En la Fiscalía 19 Especializada de la Unidad de Fiscalías Delegadas ante Jueces Penales del Circuito Especializado de Medellín cursaba una investigación penal por el homicidio de Duverney Urrea Cardona en el municipio San Carlos por la activación de un artefacto explosivo por un grupo al margen de la ley, según da cuenta copia simple de la certificación del 19 de julio de 2004 (f. 26 c. 2). 7.5 En el Sistema de Antecedentes Disciplinarios SIJUR no figuran antecedentes de investigaciones disciplinarias contra miembros de la Policía por los hechos ocurridos en el municipio de San Carlos el 22 de mayo de 2004, según da cuenta copia simple del oficio nº. 0176 de 14 de abril de 2009 del Departamento de Asuntos Jurídicos de la Policía de Antioquia (f. 88 c. 2). 7.6 La Fiscalía 26 Especializada de la Unidad de Fiscalías Delegada ante Jueces Penales del Circuito Especializado adelantó investigación previa contra presuntos integrantes del Frente Noveno de las FARC por el delito de terrorismo, por los hechos ocurridos en el municipio de San Carlos el 22 de mayo de 2004, en donde murió Duverney Urrea Cardona, según da cuenta oficio nº. 1666 del 12 de junio de 2009 (f. 105 c. 2). 7.7 Duverney Urrea Cardona era hijo de José Ignacio Urrea y Auxilio del Socorro Cardona Marín y hermano de Katherin Urrea Cardona, Silvana Urrea Cardona y Andrés Ricardo Urrea Cardona, según da cuenta copias simples y auténticas de los registros civiles de nacimiento (f. 16 a 20 c. 2).
Responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros dirigidos en forma indiscriminada contra la población 8. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[6]. Por su parte, el artículo 217 de la CN dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
Estos deberes se precisaron en la Ley 48 de 1993, retomada la por Ley 1861 de 2017. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[7] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[8] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[9] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio[10]. El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo[11]. 9.
Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y otros incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Duverney Urrea Cardona. Está acreditado que un grupo al margen de la ley detonó un artefacto explosivo instalado en el vehículo furgón Chevrolet Luv, placas LLG626 [hecho probado 7.1]; que como consecuencia de ello falleció Duverney Urrea Cardona [hechos probados 7.2 y 7.1]; que por estos hechos la Fiscalía 19 Especializada de Medellín abrió investigación penal por homicidio [hecho probado 7.4]; y que la Fiscalía 26 Especializada adelantó una investigación penal contra presuntos miembros del Frente Noveno de las FARC por el delito de terrorismo [hecho probado 7.6].
No se acreditó que antes de la ocurrencia del acto terrorista se presentaran amenazas concretas en contra de la población civil del municipio de San Carlos o contra Duverney Urrea Cardona o que, de ser ello así, hubieran puesto en conocimiento ese hecho ante las autoridades. Además, la Policía de Antioquia no adelantó investigaciones disciplinarias contra ningún miembro de la institución por los hechos ocurridos en el municipio de San Carlos [hecho probado 7.5].
No era posible advertir con anticipación que los habitantes del municipio de San Carlos y Duverney Urrea Cardona iban a ser sometidos a una acción terrorista de la gravedad de la que fueron víctimas. Tampoco era posible para las autoridades de Policía y Ejército concluir que los grupos ilegales actuarían en contra de los habitantes del municipio de San Carlos ni contra Duverney Urrea Cardona, que no fueron objeto de amenazas, y mucho menos que pudieran evitar la detonación dado que se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada y no recurrente, sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera inferir su ocurrencia. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se probó omisión por parte de las autoridades en garantizar la protección de Duverney Urrea Cardona o del municipio de San Carlos, ni que esa acción armada pudiera preverse y evitarse o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de la demandada. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada. 10.
De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 22 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en la Ley 446 de 1998, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación -21 de septiembre de 2012- ya habían entrado a regir, por Ley 954 de 28 de abril de 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2006, $408.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [7] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad. 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 493-494, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n.