ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Accede COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Asunto minero Como en el presente asunto funge como parte la Agencia Nacional de Minería y corresponde a una acción de nulidad y restablecimiento relacionada con asuntos mineros, conforme al artículo 295 del Código de Minas y numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para resolverlo en única instancia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE MINAS - ARTÍCULO 295 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NUMERAL 6 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO De otro lado, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo prescribe que la acción procedente, para pedir la declaratoria de nulidad y la consecuente reparación de perjuicios, es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La resolución n.º 2387 del 10 de agosto de 2011 –que decidió el recurso de reposición– fue notificada el 6 de septiembre de 2011, por tanto, la demanda presenta el 12 de octubre siguiente, lo fue dentro de los cuatro meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 PROBLEMA JURÍDICO: La Sala debe comprobar si están llamados a prosperar los cargos de nulidad formulados por el actor en contra de las resoluciones que le rechazaron la solicitud de legalización de minería tradicional. LEGALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / REGLAMENTO / REQUISITOS DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / CONFIGURACIÓN DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO [L]a Sala encuentra que, con fundamento en el artículo 12 de la Ley 1382, el demandante requirió al INGEOMINAS la legalización de su actividad de minería tradicional –también conocida como minería de hecho o informal –.

La entidad le exigió al demandante el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 4 y 5 del Decreto 2715 de 2010 –reglamentario del artículo 12 de la Ley 1382–. Sin embargo, los reglamentos no pueden desarrollar los requisitos necesarios para suscribir un contrato de concesión minera. En consecuencia, se inaplicará por excepción de inconstitucionalidad, para este asunto concreto, los artículos del mencionado decreto.

Así las cosas, la Sala advierte que la entidad desconoció el debido proceso del actor, pues aplicó disposiciones que eran incompatibles con la Constitución e inclusive con el Código de Minas. FUENTE FORMAL: LEY 1382 DE 2010 - ARTÍCULO 12 / DECRETO 2715 DE 2010 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 2715 DE 2010 - ARTÍCULO 5 PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL / EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES / CONTRATO DE CONCESIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / REQUISITOS DEL CONTRATO DE CONCESIÓN - No pueden ser establecidos a través de la potestad reglamentaria / PRINCIPIO DEMOCRÁTICO / REPRESENTACIÓN DEMOCRÁTICA / QUÓRUM DELIBERATORIO EN EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / MAYORÍA ABSOLUTA La Constitución Política estableció en su artículo 360 que tendrá carácter de reserva legal la fijación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

En consecuencia, no es posible que a través de la potestad reglamentaria se establezcan los requisitos para las solicitudes orientadas a la concesión de la explotación minera. Las materias reservadas a la ley no pueden regularse por preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa –como los reglamentos–. Los asuntos sometidos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés jurídico, social y económico que, en tal virtud, deben reglarse con apego al principio democrático.

Esta reserva se justifica por la trascendencia estas decisiones, por lo que deben adoptarse con una representación democrática plena, que descansa en el Congreso de la República, cuyas determinaciones son el resultado de una amplia deliberación que garantiza tanto la representación de las mayorías como de las minorías. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 6 de julio de 2020, Exp. 48183, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 360 INTERVENCIÓN DEL ESTADO / EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES / PRINCIPIO DEMOCRÁTICO / COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA [L]a intervención del Estado en la regulación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables demanda primeramente de la intervención del principio democrático, en tanto que sólo corresponde al Congreso de la República la expedición de normas jurídicas en dicho sentido.

REGLAMENTO - No puede definir las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables / PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL [L]a Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido invariablemente que el reglamento no puede invadir la órbita reservada al legislador en lo que toca a la definición de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

En estos asuntos se ha resaltado la contradicción de los reglamentos con la Constitución por establecer condiciones reservadas al legislador. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 22 de agosto de 2016, Exp. 53180, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - No constituye en juicio de exequibilidad / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA El Consejo de Estado de tiempo atrás ha aplicado la excepción de constitucionalidad en los juicios de nulidad de un acto administrativo, comoquiera que su valoración se da frente al texto constitucional, en la medida que “no se trata de un simple enjuiciamiento de legalidad sub constitucional”.

La aplicación de esta excepción únicamente tiene efectos en el preciso asunto en que es empleada. Aunque se inaplique una disposición para garantizar la supremacía constitucional, asegurar la vigencia de sus mandatos y que esta no se vea obstruida por normas de inferior jerarquía, lo cierto es que la inaplicación hecha por el juez no constituye un juicio de exequibilidad”.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 19 de septiembre de 2016, Exp. 49058, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Cuando a pesar de ser procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad no se emplee En virtud del principio de supremacía constitucional, el juez debe aplicar la excepción cuando la solución del asunto sometido a su consideración lo demande.

Inclusive, la Corte Constitucional ha determinado que las providencias que se eximan injustificadamente de emplearla podrían incurrir en una causal específica de procedibilidad de tutela contra providencia judicial por violación directa de la Constitución o defecto sustantivo, según las particularidades del asunto. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional, Exp.

T-1045 de 24 de octubre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Supeditada a la incompatibilidad entre dos disposiciones / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ [L]a excepción está supeditada a la incompatibilidad entre dos disposiciones.

(…) En efecto, el requisito de incompatibilidad es presupuesto sine qua non para la inaplicación de normas inferiores, esto es, que sea manifiesta, protuberante, que brille la infracción del mandato superior y obligue al funcionario a optar por la aplicación directa de la Carta al caso. Así las cosas, esta facultad debe ser ejercida de manera oficiosa, cuando se evidencie una contradicción entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional, Exp.

SU-132 de 13 marzo de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE LA MINA - Rechazada con base en disposiciones incompatibles con la Constitución Política / PROCEDENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La entidad negó la solicitud del actor con fundamento en unos requisitos contrarios a los cánones constitucionales, que reservaron para el legislador los mencionados aspectos relacionados con la exploración y explotación de minerales.

Por tanto, la Sala inaplicará para este caso los citados artículos y, en su lugar, preferirá las previsiones constitucionales que le impedían a la entidad valerse de los requisitos reglamentarios que finalmente utilizó. Así, los actos administrativos demandados se sustentaron en unas disposiciones que resultaban incompatibles con la Constitución, y como cristalizaron la violación a la anotada reserva legal, la Sala declarará su nulidad.

LEGALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY - Ley 1382 de 2010 / LEY 658 DE 2001 - Aplicación del proceso de formalización minera / LEGALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA El actor solicitó en la segunda pretensión que se ordenara a la entidad continuar con el trámite de legalización previsto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010.

En principio la declaratoria de nulidad tendría esa consecuencia, sin embargo, la Sala no puede acceder a ello en los términos solicitados por el actor, porque la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de dicha ley, tal como lo puso de presente la ANM. Por tanto, como no es posible adelantar actualmente el trámite de formalización que preveía el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, la Sala ordenará a la autoridad minera que adelante un proceso de formalización minera de acuerdo con las pautas procesales definidas en el Código de Minas (Ley 685 de 2001), con especial cuidado de aplicar las etapas y términos contenidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como norma supletoria.

La entidad tendrá en cuenta la fecha de presentación de la solicitud del demandante (21 de mayo de 2010) y adelantará el procedimiento con respeto a la finalidad de la función administrativa de formalización minera FUENTE FORMAL: LEY 1382 DE 2010 - ARTÍCULO 12 INDEMNIZACIÓN POR LO DEJADO DE PERCIBIR - Denegada por tratarse del ejercicio de una actividad que no contaba con autorización legal / NEGACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL [E]l demandante requirió en la tercera pretensión el pago de los ingresos dejados de percibir por la suspensión de la explotación minera.

Sin embargo, el actor desarrollaba su actividad sin los permisos y las autorizaciones necesarias, por lo que no podría reconocérsele perjuicios materiales. Su actividad de minería tradicional no cumplía con los requerimientos exigidos por el ordenamiento y, precisamente, por ello buscaba regularizarla. En todo caso, no acreditó cuánto dinero producía en promedio su actividad antes de los actos anulados, razón de más para negar cualquier reconocimiento pecuniario.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 14 de septiembre de 2016, Exp. 37354, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición [C]omo la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, por cuanto se limitó al ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo cuenta con aclaración de voto de los consejeros Alberto Montaña Plata y Martín Bermúdez Muñoz. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS (E) Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2011-00064-00(42169) Actor: JAIRO SIERRA SIERRA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Sin que se observe nulidad de lo actuado y de conformidad con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, la Sala procede a resolver en única instancia la demanda de la referencia.

ANTECEDENTES La demanda El 12 octubre de 2011 (fl. 1, c. ppal.), el señor Jairo Sierra Sierra, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS) –hoy Agencia Nacional de Minería (ANM)– (fl. 1-23, c. ppal.). 2 Las pretensiones La parte demandante solicitó las siguientes declaraciones y condenas (fl. 16-17, c. ppal.): 1.

Que se declare la nulidad de las resoluciones SCT n.º 1051 de 17 de mayo de 2011 y SCT n.º 2387 de 10 de agosto de 2011, proferidas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS). 2. Que como consecuencia de la nulidad solicitada de que habla el numeral anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS), dar a la solicitud de legalización n.º LEL-15321X el trámite ordenado por el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y el artículo 6 del Decreto 2715 de 2010. 3.

Que como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de reparación, se condene a la Nación-Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS), a cancelar al señor Jairo Sierra Sierra todas las sumas que correspondan a los dineros dejados de percibir como consecuencia de la suspensión de la explotación de su mina, por todo el tiempo que dure dicha suspensión y hasta cuando a mi representado sea restablecido en el derecho y pueda continuar sus trabajos de explotación, al pago de los intereses causados por los dineros dejados de recibir durante el tiempo que dure la suspensión de los trabajos, al lucro cesante de ellos y al pago de todos los daños y perjuicios derivados de las mencionada suspensión. 4.

Que la condena se cumpla dentro de los términos de que trata el artículo 172 y 176 del CCA y que se aplique la indexación de la moneda a que se refiere el artículo 178 del CCA, para traer al valor presente lo adeudado, pues es bien sabido y conocido que la moneda colombiana está sometida a un proceso de devaluación continua que le hace perder su valor adquisitivo, aplicándose a la deuda los correspondientes ajustes de valor de conformidad con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE y conforme a la fórmula para ello establecida jurisprudencialmente por el H. Consejo de Estado. 5.

Que se oficie a CORPOBOYACA, a la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo, para que suspendan las acciones correspondientes por cuanto no se ha definido el trámite del proceso de legalización LEL-15321X. 3 Los hechos Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación (fl. 2-4, c. ppal.): El 21 de mayo de 2010, con radicado n.º LEL-15321X, el demandante presentó ante el INGEOMINAS una solicitud de legalización para la explotación de un yacimiento de carbón e informó que su padre y hermana también desarrollaban labores de minería. El 26 de octubre de 2010, la entidad requirió al demandante para que, dentro de los diez días siguientes, aportara los documentos de que tratan los artículos 4 y 5 del Decreto 2715 de 2010.

El 28 de diciembre siguiente, el actor presentó, entre otros, constancias de pago de regalías, formato de libreta de gases, constancia de pago de seguridad social de sus empleados y plano de labores mineras del túnel n.º 1. El 17 de mayo de 2011, a través de resolución STC n.º 1051, la entidad rechazó la solicitud de legalización de minería tradicional elevada por el demandante.

El 10 de agosto de 2011, mediante resolución STC n.º 2387, la autoridad desestimó el recurso de reposición del accionante y confirmó el rechazo de su solicitud. 4 Las normas violadas y el concepto de su violación El actor indicó que la entidad desconoció los artículos 4, 6, 13 y 29 de la Constitución Política; 12 de la Ley 1382 de 2010 y 264, 265, 268 y 297 de la Ley 685 de 2001 (fl. 5, c. ppal.).

Explicó que el demandando aplicó indebidamente el término para presentar la documentación relacionada con solicitud de legalización de minería tradicional. Así, la entidad otorgó para el efecto diez días desde que el actor radicó su solicitud, según lo prevé el artículo 3 del Decreto 2715 del 27 de julio de 2010. Sin embargo, esa disposición no resultaba aplicable al trámite, dado que entró en vigor luego de radicada la solicitud, que data del 21 de mayo de 2010.

En consecuencia, al demandante debió otorgársele el término de seis meses de que trata el artículo 18 de la Ley 153 de 1887. Aseguró que el demandado no debió rechazar la solicitud de legalización de minería tradicional con base en el numeral 8 del artículo 12 del Decreto 2715 de 2010. Por el contrario, el demandante probó diez años de existencia y cinco de continuidad de explotación minera, pero la entidad concluyó lo contrario, dado que valoró aisladamente las pruebas técnicas y dejó de lado las comerciales y por ello no aprobó la documentación que así lo acreditada, como fotografías, escrituras públicas, declaraciones extraproceso, certificaciones comerciales, planos y mapas topográficos.

La contestación de la demanda 5. La Agencia Nacional de Minería (fl. 88-97, c. ppal.) propuso las excepciones de: (i) “inexistencia de ilicitud de los actos administrativos impugnados”. Las razones esbozadas por el demandante no tienen la capacidad de enervar la legalidad de las decisiones acusadas; (ii) “pretensión de restablecimiento inviable jurídicamente por tratarse de una actividad ilegal y sin sustento probatorio”.

Las pretensiones resarcitorias del actor carecen de sustento jurídico, dado que no desarrollaba su actividad de minería conforme a derecho y por ende ninguna ventaja puede reclamar por ello; e (iii) “inexequibilidad de la ley que se arguye como infringida y sobre la cual se solicita reiniciar el trámite de legalización de minería tradicional”.

La Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible, bajo la razón de que la legalización de la minería tradicional desconocía la Constitución Política. Los alegatos de conclusión El agente del Ministerio Público (fl. 136-140, c. ppal.) solicitó que se negaran las pretensiones. El demandante no acreditó oportunamente los requisitos legales para que procediera la legalización de su actividad minera.

En efecto, dentro de los diez días otorgados por la entidad con base en el artículo 3 del Decreto 2715 de 2010, disposición aplicable al asunto por estar vigente al momento de los hechos, el actor no arrimó la totalidad de documentos que permitieran viabilizar su petición[1]. CONSIDERACIONES Los presupuestos procesales 2 La jurisdicción, competencia y acción procedente Como en el presente asunto funge como parte la Agencia Nacional de Minería y corresponde a una acción de nulidad y restablecimiento relacionada con asuntos mineros, conforme al artículo 295 del Código de Minas y numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para resolverlo en única instancia. De otro lado, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo prescribe que la acción procedente, para pedir la declaratoria de nulidad y la consecuente reparación de perjuicios, es la de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 La legitimación en la causa El actor se encuentra legitimado por activa, toda vez que las resoluciones le rechazaron una solicitud de legalización de minería tradicional.

La parte demanda se encuentra legitimada por pasiva, dado que fue la entidad que reemplazó a aquella que profirió los actos administrativos frente a los cuales se requirió el control de legalidad[2]. 4 La caducidad La resolución n.º 2387 del 10 de agosto de 2011 –que decidió el recurso de reposición– fue notificada el 6 de septiembre de 2011 (fl. 32, c. ppal.), por tanto, la demanda presenta el 12 de octubre siguiente (fl. 1, c. ppal.), lo fue dentro de los cuatro meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

El problema jurídico La Sala debe comprobar si están llamados a prosperar los cargos de nulidad formulados por el actor en contra de las resoluciones que le rechazaron la solicitud de legalización de minería tradicional. Los hechos probados Los documentos allegados por las partes lo fueron dentro de la oportunidad pertinente, por lo que pueden ser valorados[3], de los que se advierten los siguientes hechos que interesan al proceso: El 21 de mayo de 2010, con radicado n.º LEL-15321X, el demandante presentó solicitud de legalización de minería tradicional para la explotación de un yacimiento de carbón térmico y presentó documentos, que a su juicio, acreditaban su actividad minera (fl. 1-50 del archivo LEL-15321X (002).pdf del disco compacto visible a fl. 124A, c. ppal.).

El 26 de octubre de 2010, con auto de trámite n.º 648, la entidad requirió al demandante para que allegara, dentro de los diez días siguientes a la notificación del proveído, la documentación de que tratan los artículos 4 y 5 del Decreto 2715 de 2010 (fl. 100, c. ppal.). La notificación se surtió con estado del 16 de diciembre de 2010 (fl. 101, c ppal.).

El 28 de diciembre de 2010, en cumplimiento de lo anterior, el demandante allegó, en su entender, la documentación requerida por la entidad (fl. 64- 173 del archivo LEL-15321X (002).pdf del disco compacto visible a fl. 124A, c. ppal.). El 17 de mayo de 2011, con resolución STC n.º 1051, la entidad rechazó y archivó la solicitud de legalización de minería tradicional, así (fl. 28- 29, c. ppal.): [E]l interesado no aportó los documentos técnicos que acrediten la existencia y la continuidad de la explotación en los términos del literal b) artículo 5 del Decreto 2715 de 2010, que a su letra reza: Artículo 5°.

Acreditación de trabajos mineros. Con el fin de acreditar los trabajos de minería tradicional, los interesados en las solicitudes de legalización presentarán documentación comercial y técnica, entendiéndose por tales: b) Documentación Técnica. Planos u otros documentos de naturaleza técnica donde se demuestre que los avances y desarrollos mineros corresponden al ejercicio de la actividad minera sin interrupción por espacio de cinco (5) años, contados desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001.

Parágrafo. La existencia mínima de la explotación se acreditará por el solicitante mediante los documentos y/o pruebas antes citados, durante un período de diez (10) años, antes de la vigencia de la Ley 1382 de 2010. Que en lo referente al cumplimiento de los requisitos de la solicitud de minería tradicional el artículo 1º, parágrafo 1º, inciso quinto de la Ley 1382 de 2010 establece: Se entiende por minería tradicional aquellas que realizan personas o grupos de personas o comunidades que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional y que acrediten que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua durante cinco (5) años, a través de documentación comercial y técnica, y una existencia mínima de diez (10) años anteriores a la vigencia de esta ley.

Que la ausencia de documentos antes descritos constituye causal de rechazo a la luz del numeral 8 del citado artículo 12: Cuando no se allegue la documentación ante la autoridad minera competente en la jurisdicción, dentro del término establecido en el artículo 3°, parágrafo 3° del presente decreto o que los mismos no sean aprobados por la autoridad minera competente.

Así las cosas, con fundamento en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y su Decreto reglamentario 2715 de 2010, y teniendo en cuenta que la evaluación técnica efectuada por el Grupo de Legalización Minera de la Subdirección de Contratación y Titulación Minera de INGEOMINAS determinó que no se cumple con los requisitos técnicos, ya que el solicitante no aportó los documentos técnicos que demuestren la existencia y continuidad de la explotación durante los términos antes mencionados, se procede a rechazar la solicitud n.º LEL-15321X.

El 10 de agosto de 2011, con resolución SCT n.º 2387, la entidad desestimó el recurso de reposición promovido por el demandante, bajo las siguientes consideraciones (fl. 30-32, c. ppal.): 1. En primer lugar cabe anotar que el Decreto 2715 de 2010 reglamentó parcialmente la Ley 1382 de 2010 por la necesidad de precisar la aplicación de la ley en aquellas materias objeto de modificación entre ellas la minería tradicional y reglamentar el procedimiento al cual se someterán los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional ni autorizaciones ambientales.

Fue así como el precitado Decreto Reglamentario señaló en el parágrafo 3º del artículo 3º que los documentos a que se refieren los artículos 4º y 5º, deberán aportarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud. Transcurrido este lapso sin aportar los documentos, se procederá a su rechazo. Que el artículo 3º parágrafo 3 del Decreto 2715 de 2010 preceptúa: “Los documentos a que se refieren los artículos 4 y 5 del presente decreto, deberán aportarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación. Transcurrido este lapso sin aportar los documentos, se procederá a su rechazo”.

De ahí que, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía señalara en el concepto 2010044241 de 30-08-2010 que las solicitudes de legalización que se presentaron antes de la vigencia del Decreto 2715 de 2010 (28 de julio) de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 3º y en aplicación del debido proceso, debía la autoridad minera delegada requerir al solicitante de legalización de minería tradicional con el fin de que aportara la documentación establecida en el Decreto en mención, concediéndole el termino dispuesto.

En ese sentido, no son de recibo los argumentos de la apoderada del solicitante, teniendo en cuenta que el ejecutivo en uso de sus facultades reglamentó todo el contenido de la Ley 1382 incluido lógicamente el artículo 12 estableciendo taxativamente el termino de diez (10) días para allegar documentación; razón por la cual, el instituto no puede conceder otro termino diferente como lo plantea la recurrente, eso desbordaría el ejercicio de nuestras funciones y sería contrario al principio de legalidad como principio rector del ejercicio del poder, en el que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley.

Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas. (Corte Constitucional, sentencia C-710/01, MP Alfredo Beltrán Sierra). De ninguna manera se le vulneró el debido proceso, al contrario este término permitió que a las solicitudes de legalización radicadas antes de la vigencia del Decreto 2715 de 2010 se les otorgara la oportunidad de allegar documentación; de no ser así, solo se hubiese realizado la evaluación técnica y jurídica con los documentos allegados inicialmente.

Ahora bien, en caso en que el Ministerio de Minas y Energía no hubiera emitido el concepto de la oficina Jurídica n.º 2010044241 de 30/08/2010 se vulneraría el principio de igualdad ante la Ley Minera a quienes radicaron antes de la expedición del Decreto 2715 de 2010; esta fue la razón por la que se otorgó oportunidad procesal con un término de diez (10) días a partir de la notificación en el entendido que para la radicación en la Ley 1382 de 2010 no se establecía termino alguno. 2.

El recurso hace alusión a los medios de prueba para acreditar la existencia mínima de los trabajos mineros; al respecto es menester precisar que, el artículo 5º del Decreto 2715 de 2010 establece que con el fin de acreditar los trabajos de minería tradicional los interesados en las solicitudes de legalización presentarán documentación comercial y técnica.

De esta manera, la carga de la prueba se encontraba en los solicitantes y son ellos quienes debían aportar los documentos necesarios, pertinentes y conducentes con el fin de acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 1º del Decreto 2715 de 2010. En cuanto a las pruebas de carácter comercial que en el aspecto práctico son estudiadas por un abogado del Grupo, las mismas no fueron analizadas porque las pruebas técnicas en forma independiente de las comerciales, deben demostrar que los avances y desarrollos mineros corresponden al ejercicio de la actividad minera sin interrupción por espacio de cinco (5) años, contados desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001, de conformidad con el literal b) del artículo 5º del Decreto 2715 de 2010, en el caso concreto, no se logró demostrar este requisito, configurando una causal de rechazo de la solicitud y como administración debemos observar los principios de celeridad y economía, por lo que se definió jurídicamente la solicitud como en el presente caso.

Es importante aclarar que 5 en sentido (sic) si una vez evaluadas las técnicas no cumplen, no hay necesidad de evaluar las comerciales en aplicación a los principios de economía procesal y de celeridad que deben surtir las actuaciones procesales. Por otro lado, respecto a la copia de la escritura donde consta que “los vendedores, además de vender el suelo, venden también el subsuelo del lote anteriormente determinado por su ubicación y linderos generales”, es de aclarar que la Constitución Política en su artículo 332 define que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.

Debe recordarse que, a la luz de la Constitución Política, el derecho de propiedad en ella garantizado no es absoluto, sino que está sujeto a la prevalencia del interés general, en este caso representado por el desarrollo de la industria minera –declarada de utilidad pública por el legislador– y a la función social de la propiedad que, como lo expresa el artículo 58 de la Carta “implica obligaciones”.

Para finalizar respecto a las pruebas documentales aportadas en el recurso, nos permitimos informarle que en estas instancias no le es dable al recurrente aportar pruebas que omitió al momento de presentarse la Solicitud de Legalización, por lo cual no pueden ser tenidos en cuenta, toda vez que fueron presentadas de manera extemporánea; tal y como se evidenció anteriormente, la Ley otorga un término perentorio que no concede ningún tipo de prórroga o término para subsanar.

Dando cumplimiento al trámite de legalización de minería tradicional de la Ley 1382 de 2010 y su Decreto Reglamentario 2715 del mismo año, estaría mal esta Entidad en estudiar los documentos aportados de manera extemporánea y no aplicar la sanción prevista en la Ley, consistente en el rechazo de la solicitud. Este instituto hace sus observaciones materiales o de fondo dentro de la órbita de sus competencias, refriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados, esto es, actuando con plena correspondencia entre los descargos y las consideraciones, excluyendo formulas evasivas o elusivas; contribuyendo así con la confianza en la administración pública, instrumento válido para evitar el abuso del derecho y principio que tiene su fundamento en los postulados constitucionales de seguridad jurídica, respeto al acto propio y buena fe.

Conforme a todos los argumentos presentados por el recurrente, se puede evidenciar que esta sede procedió conforme a las normas mencionadas, así las cosas, esta Autoridad Minera Delegada no ha desconocido precepto legal alguno en materia minera, administrativa ni constitucional que implique la trasgresión de algún derecho de los solicitantes, por lo que no existe mérito para acatar ninguna de las alegaciones del recurrente; toda vez que al hacerlo si estaría desconociendo la reglamentación minera y dando alcances e interpretaciones adecuadas a algunos de los artículos de la normatividad contenciosa administrativa.

(…) El caso concreto Verificados los antecedentes fácticos de los actos acusados y su contenido, la Sala encuentra que, con fundamento en el artículo 12[4] de la Ley 1382, el demandante requirió al INGEOMINAS la legalización de su actividad de minería tradicional –también conocida como minería de hecho o informal[5]–. La entidad le exigió al demandante el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 4 y 5 del Decreto 2715 de 2010 –reglamentario del artículo 12 de la Ley 1382–.

Sin embargo, los reglamentos no pueden desarrollar los requisitos necesarios para suscribir un contrato de concesión minera. En consecuencia, se inaplicará por excepción de inconstitucionalidad, para este asunto concreto, los artículos del mencionado decreto. Así las cosas, la Sala advierte que la entidad desconoció el debido proceso del actor, pues aplicó disposiciones que eran incompatibles con la Constitución e inclusive con el Código de Minas, como se expondrá más adelante.

Si bien en la demanda no se alegó el punto, lo cierto es que se abordará oficiosamente para garantizar la efectividad de ese derecho fundamental de aplicación inmediata[6]. 8 La reserva legal y la potestad reglamentaria en materia minera La Constitución Política estableció en su artículo 360 que tendrá carácter de reserva legal la fijación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

En consecuencia, no es posible que a través de la potestad reglamentaria se establezcan los requisitos para las solicitudes orientadas a la concesión de la explotación minera[7]. Las materias reservadas a la ley no pueden regularse por preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa –como los reglamentos–. Los asuntos sometidos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés jurídico, social y económico que, en tal virtud, deben reglarse con apego al principio democrático.

Esta reserva se justifica por la trascendencia estas decisiones, por lo que deben adoptarse con una representación democrática plena, que descansa en el Congreso de la República, cuyas determinaciones son el resultado de una amplia deliberación que garantiza tanto la representación de las mayorías como de las minorías[8]. El artículo 4[9] de la Ley 685 de 2001 apunta a la misma dirección, pues advierte que: (i) el Código de Minas (Ley 685 de 2001) es la única fuente jurídica de requisitos, formalidades, documentos y pruebas para la presentación, el trámite y resolución de los negocios mineros en su trámite administrativo hasta obtener el correspondiente perfeccionamiento;

(ii) esta misma normativa se aplica en relación con los términos y condiciones para el ejercicio del derecho a explorar y explotar minerales; (iii) reitera la proscripción constitucional de exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para la procedencia de las propuestas o para la expedición, perfeccionamiento y ejercicio del título minero, sin perjuicio de lo previsto por la autoridad ambiental.

En consecuencia, la intervención del Estado en la regulación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables demanda primeramente de la intervención del principio democrático, en tanto que sólo corresponde al Congreso de la República la expedición de normas jurídicas en dicho sentido. En diversos pronunciamientos, la Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido invariablemente que el reglamento no puede invadir la órbita reservada al legislador en lo que toca a la definición de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

En estos asuntos se ha resaltado la contradicción de los reglamentos con la Constitución por establecer condiciones reservadas al legislador. En efecto, esta línea se ha desarrollado en torno a la suspensión de actos que rechazan la formalización de la minería de hecho, entre otras cosas, porque “dada la reserva de ley a la que el artículo 360 constitucional somete la regulación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, resulta manifiestamente violatorio del orden superior que a través del reglamento se establezcan las causales de rechazo de las solicitudes orientadas a la concesión de la explotación minera”[10].

En similar sentido, en otro pronunciamiento se indicó que “esta Corporación viene reiterando el criterio en el sentido de que no resulta posible que a través del reglamento se hagan obligatorios requisitos que modifican las exigencias dispuestas por la ley para la admisibilidad y el rechazo de las propuestas de concesión minera, porque ello excede la potestad reglamentaria y viola el ordenamiento superior, razón por la que se han suspendido provisionalmente distintas disposiciones reglamentarias expedidas con el fin de definir las causales de rechazo de las solicitudes y propuestas en materia minera”[11].

Esta posición ha sido reiterada en múltiples ocasiones[12] y ha dado lugar al reparo de inconstitucionalidad en un juicio de legalidad, por ser una disposición contraria al artículo 360 Superior. Asimismo, la Sala indicó que “si la Administración crea por vía reglamentaria elementos de los procedimientos mineros, como las exigencias de admisión, las causales de rechazo o las etapas para adoptar decisiones, excede sus potestades, porque la Constitución sometió a reserva de ley todas las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables”[13].

Por lo anterior, la discrepancia jurídica de la actuación administrativa con la garantía del debido proceso, cuando la administración adelanta las fases del procedimiento administrativo, con base en normas transgresoras al orden superior, constituye un desvío tan significativo que explica y justifica per se la inaplicación del decreto transgresor. 9 La excepción de inconstitucionalidad frente a los artículos 4 y 5 del Decreto 2715 de 2010 El Consejo de Estado de tiempo atrás ha aplicado la excepción de constitucionalidad en los juicios de nulidad de un acto administrativo, comoquiera que su valoración se da frente al texto constitucional, en la medida que “no se trata de un simple enjuiciamiento de legalidad sub constitucional”[14].

La aplicación de esta excepción únicamente tiene efectos en el preciso asunto en que es empleada. Aunque se inaplique una disposición para garantizar la supremacía constitucional, asegurar la vigencia de sus mandatos y que esta no se vea obstruida por normas de inferior jerarquía, lo cierto es que la inaplicación hecha por el juez no constituye un juicio de exequibilidad “lo que no le corresponde y está reservado al órgano de control constitucional, pero reconoce su ostensible oposición al Ordenamiento Fundamental, mirada la circunstancia del caso concreto”[15].

Esta Sala, al aplicar la excepción de inconstitucionalidad a una norma que constituía el fundamento jurídico inmediato de un acto administrativo acusado de nulidad, dijo lo siguiente[16]: En los casos que, como éste, haya evidencia clara de que la aplicación de una norma de menor rango genera la violación de una norma constitucional, el operador judicial está obligado a activar la excepción de inconstitucionalidad.

La inaplicación de la norma inferior, entonces, se impone por mandato constitucional, por lo que no hace falta una solicitud de las partes del proceso que habilite al juez. En virtud del principio de supremacía constitucional, el juez debe aplicar la excepción cuando la solución del asunto sometido a su consideración lo demande. Inclusive, la Corte Constitucional ha determinado que las providencias que se eximan injustificadamente de emplearla podrían incurrir en una causal específica de procedibilidad de tutela contra providencia judicial por violación directa de la Constitución[17] o defecto sustantivo[18], según las particularidades del asunto.

La excepción procede siempre que exista una evidente oposición con los mandatos superiores. De lo contrario, habrá de estarse a lo que disponen las disposiciones de inferior jerarquía (presunción de constitucionalidad), puesto que “la norma jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, hacerla efectiva”[19].

En consecuencia, la excepción está supeditada a la incompatibilidad entre dos disposiciones. En palabras de la Corte Constitucional: “son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea”[20].

En efecto, el requisito de incompatibilidad es presupuesto sine qua non para la inaplicación de normas inferiores, esto es, que sea manifiesta, protuberante, que brille la infracción del mandato superior y obligue al funcionario a optar por la aplicación directa de la Carta al caso. Así las cosas, esta facultad debe ser ejercida de manera oficiosa[21], cuando se evidencie una contradicción entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía. 10 La nulidad de los actos enjuiciados y el restablecimiento del derecho En el presente asunto, se advierte una incompatibilidad de los artículos 4 y 5 del Decreto 2715 de 2010 con los artículos 150 y 360 de la Constitución Política.

El reglamento no podía establecer los requisitos, formalidades, documentos y pruebas para formalizar la actividad minera, pues ello era del resorte exclusivo del legislador. Por ejemplo, los artículos 270 y 271 del Código de Minas previeron los requisitos que debe cumplir la propuesta del interesado en una concesión minera. La entidad negó la solicitud del actor con fundamento en unos requisitos contrarios a los cánones constitucionales, que reservaron para el legislador los mencionados aspectos relacionados con la exploración y explotación de minerales.

Por tanto, la Sala inaplicará para este caso los citados artículos y, en su lugar, preferirá las previsiones constitucionales que le impedían a la entidad valerse de los requisitos reglamentarios que finalmente utilizó. Así, los actos administrativos demandados se sustentaron en unas disposiciones que resultaban incompatibles con la Constitución, y como cristalizaron la violación a la anotada reserva legal, la Sala declarará su nulidad.

El actor solicitó en la segunda pretensión que se ordenara a la entidad continuar con el trámite de legalización previsto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010. En principio la declaratoria de nulidad tendría esa consecuencia, sin embargo, la Sala no puede acceder a ello en los términos solicitados por el actor, porque la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de dicha ley[22], tal como lo puso de presente la ANM.

Por tanto, como no es posible adelantar actualmente el trámite de formalización que preveía el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, la Sala ordenará a la autoridad minera que adelante un proceso de formalización minera de acuerdo con las pautas procesales definidas en el Código de Minas (Ley 685 de 2001), con especial cuidado de aplicar las etapas y términos contenidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como norma supletoria.

La entidad tendrá en cuenta la fecha de presentación de la solicitud del demandante (21 de mayo de 2010) y adelantará el procedimiento con respeto a la finalidad de la función administrativa de formalización minera, tal como se precisó en anterior oportunidad[23]: [E]n el procedimiento administrativo debe primar el principio de eficacia, es decir que el proceso debe estar orientado y al servicio de las especiales finalidades constitucionales de la función administrativa de formalización minera, que no puede haber dilaciones de la Administración ni prácticas desleales del solicitante, y que debe privilegiarse un debate probatorio de fondo, con las pruebas necesarias y pertinentes, para definir las cuestiones esenciales de la formalización minera.

La Administración debe tener en cuenta la fecha en que el señor Cely Sierra presentó su solicitud. Debe adoptar una decisión proporcionada y en Derecho. En general, la ANM ejercerá su función administrativa de formalización minera, mediante un proceso administrativo adecuado y justo, que cumpla con la obligación de promover con eficacia la formalización de los pequeños mineros, que adquirió el Estado Colombiano en el marco de la Comunidad Andina de Naciones y que ha sido ratificada por la Corte Constitucional, con la certeza de que dicha función es un mecanismo de prevención y control que permite preservar derechos constitucionales y lograr un modelo extractivo capaz de terminar con el ciclo perverso de la informalidad.

A más de lo anterior, el demandante requirió en la tercera pretensión el pago de los ingresos dejados de percibir por la suspensión de la explotación minera. Sin embargo, el actor desarrollaba su actividad sin los permisos y las autorizaciones necesarias, por lo que no podría reconocérsele perjuicios materiales[24]. Su actividad de minería tradicional no cumplía con los requerimientos exigidos por el ordenamiento y, precisamente, por ello buscaba regularizarla.

En todo caso, no acreditó cuánto dinero producía en promedio su actividad antes de los actos anulados, razón de más para negar cualquier reconocimiento pecuniario. Tampoco se oficiará, según lo pedido en la quinta pretensión, a las entidades encargadas de velar por el cumplimiento de las disposiciones mineras, puesto que proveer sobre esa decisión corresponde a la autoridad minera durante el nuevo trámite de legalización. Por último, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, por cuanto se limitó al ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la nulidad de las resoluciones SCT n.º 1051 de 17 de mayo de 2011 y SCT n.º 2387 de 10 de agosto de 2011, proferidas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Agencia Nacional de Minería, o la entidad que haga sus veces, que adelante el proceso de formalización minera del señor Jairo Sierra Sierra conforme se indica en la parte motiva de esta sentencia, y defina lo que en derecho corresponda.

TERCERO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO. Sin condena en costas.

QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones de rigor, ARCHIVAR el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |ALBERTO MONTAÑA PLATA |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Magistrado |Magistrado | |Aclaración de voto |Aclaración de voto | Firmado electrónicamente ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS Magistrado (E) Esta providencia es auténtica y fue firmada electrónicamente. Para verificar la autenticidad de su contenido, puede escanear con su celular el código QR que aparece a la derecha o ingresar al siguiente enlace y digitar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080 ACLARACIÓN DE VOTO - Razones de la inconstitucionalidad del Decreto 2715 de 2010 debieron ser desarrolladas en la sentencia En mi concepto, era importante distinguir las razones de la inconstitucionalidad del Decreto 2715 de 2010, que violaba doblemente la garantía de reserva de ley.

De un lado desconocía la reserva al legislador de la competencia de ordenación de las condiciones para la explotación de recursos naturales, y de otro lado, la del diseño de procedimientos administrativos. El fallo debió desarrollar cada una de esas razones de inconstitucionalidad, identificar las normas constitucionales que resultarían directamente aplicables al caso y contrastarlas con el acto administrativo de Ingeominas, para construir fundada y suficientemente su nulidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2715 DE 2010 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2011-00064-00(42169) Actor: JAIRO SIERRA SIERRA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Aclaración de voto de Alberto Montaña Plata Comparto la decisión de la Sala.

En efecto había que activar la excepción de inconstitucionalidad y declarar la nulidad del acto administrativo cuestionado a la luz de la constitución. Debió hacerse, sin embargo, con mayor rigor. En mi concepto, era importante distinguir las razones de la inconstitucionalidad del Decreto 2715 de 2010, que violaba doblemente la garantía de reserva de ley.

De un lado desconocía la reserva al legislador de la competencia de ordenación de las condiciones para la explotación de recursos naturales, y de otro lado, la del diseño de procedimientos administrativos. El fallo debió desarrollar cada una de esas razones de inconstitucionalidad, identificar las normas constitucionales que resultarían directamente aplicables al caso y contrastarlas con el acto administrativo de Ingeominas, para construir fundada y suficientemente su nulidad.

Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA - Frente a los trámites administrativos corresponde al legislador Aunque estoy de acuerdo con la decisión de declarar la nulidad del acto que negó la legalización del título para la explotación de un yacimiento de carbón y ordenó adelantar el procedimiento para el efecto, considero que la sentencia debió establecer que ningún reglamento que contenga normas que son aplicables a los particulares puede adoptarse por el ejecutivo, pues este solamente puede adoptar reglamentos intra-administrativos, y no reglamentos que afectan a los particulares.

La reglamentación de trámites administrativos corresponde al legislador; por lo tanto, no es adecuado considerar, como se hace en la sentencia, que esa regla aplica solamente en el campo minero. IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD En el mismo sentido, considero que en el caso concreto no debía aplicarse la excepción de inconstitucionalidad, sino una excepción de ilegalidad, ya que en la sentencia no se inaplica una norma legal para resolver un caso concreto, sino que se establece que no se podía aplicar el procedimiento administrativo definido mediante decreto por ser ilegal.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2011-00064-00(42169) Actor: JAIRO SIERRA SIERRA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz Aunque estoy de acuerdo con la decisión de declarar la nulidad del acto que negó la legalización del título para la explotación de un yacimiento de carbón y ordenó adelantar el procedimiento para el efecto, considero que la sentencia debió establecer que ningún reglamento que contenga normas que son aplicables a los particulares puede adoptarse por el ejecutivo, pues este solamente puede adoptar reglamentos intra-administrativos, y no reglamentos que afectan a los particulares.

La reglamentación de trámites administrativos corresponde al legislador; por lo tanto, no es adecuado considerar, como se hace en la sentencia, que esa regla aplica solamente en el campo minero. En el mismo sentido, considero que en el caso concreto no debía aplicarse la excepción de inconstitucionalidad, sino una excepción de ilegalidad, ya que en la sentencia no se inaplica una norma legal para resolver un caso concreto, sino que se establece que no se podía aplicar el procedimiento administrativo definido mediante decreto por ser ilegal.

Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] El señor Jairo Sierra Sierra y la Agencia Nacional de Minería guardaron silencio en esta oportunidad procesal. [2] Sobre el particular, el artículo 14 del Decreto 4131 de 2011 previó: “Transferencia de procesos judiciales. Los procesos judiciales en los que sea parte Ingeominas quedarán a cargo del Servicio Geológico Colombiano salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por la Agencia Nacional de Minería (ANM), los cuales le serán transferidos una vez esta entidad entre en operación. El Servicio Geológico Colombiano continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso judicial hasta tanto sea efectiva la mencionada transferencia”. [3] Sobre el valor probatorio de las copias simples, véase: Corte Constitucional, sentencia SU-774 del 16 de octubre de 2014, exp.

T-4096171, MP Mauricio González Cuervo; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de septiembre de 2014, exp. 2007-01081-00(REV), CP Alberto Yepes Barreiro y Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, CP Enrique Gil Botero. [4] “Legalización. Los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley, que la mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar, y se acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001”. [5] Sobre el alcance de estas actividades, la Corte Constitucional precisó que es: “[A]quella minería de pequeña escala, generalmente tradicional, artesanal o de subsistencia, que se desarrolla en las zonas rurales del país, como una alternativa económica frente a la pobreza y como una forma de obtención de recursos económicos, que permite asegurar la satisfacción del mínimo vital de familias que por tradición se han ocupado del oficio minero como herramienta de trabajo.

(…) en la minería de hecho o informal, sí existe la vocación de acceder al otorgamiento de un título que, según lo visto, permita preservar la posibilidad de desarrollar una actividad de subsistencia”. Corte Constitucional, sentencia C-259 del 18 de mayo de 2016, exp. D-10891, C.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [6] En relación con el punto, la Corte Constitucional advirtió: “[T]ratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente”.

Corte Constitucional, sentencia C-0197 del 7 de abril de 1999, exp. D-2171, MP Antonio Barrera Carbonell. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2020, exp. 48183, CP Ramiro Pazos Guerrero. [8] Sobre el particular, se ha indicado: “La finalidad entonces de la técnica de la reserva de Ley se circunscribe, en principio, a subordinar el acceso a una materia perteneciente al campo por ella acotado y, por tanto, la intervención reguladora de normas inferiores (de rango reglamentario), a la ocupación previa de esa materia por una Ley con el contenido (variable) que la CE quiere (en virtud, justamente, del tipo de reserva de Ley) que sea establecido precisamente por el órgano parlamentario.

Una vez que la Ley haya fijado –mediante una regulación propia– los contenidos requeridos por la norma constitucional, pueden llamar a otras normas (reglamentarias) a colaborar con ella –para complementar aquella regulación– y en todo caso, producirse la normación reglamentaria de desarrollo”. PAREJO, Luciano. Lecciones de derecho administrativo, 3 ed., Bogotá, Tirant lo Blanch y Universidad Externado de Colombia, 2010, p. 96-97. [9] “Regulación general.

Los requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señala expresamente este Código para la presentación, el trámite y resolución de los negocios mineros en su trámite administrativo hasta obtener su perfeccionamiento, serán los únicos exigibles a los interesados. Igual principio se aplicará en relación con los términos y condiciones establecidas en este Código para el ejercicio del derecho a explorar y explotar minerales y de las correspondientes servidumbres. // De conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, ninguna autoridad podrá establecer ni exigir, permisos, licencias o requisitos adicionales para la procedencia de las propuestas o para la expedición, perfeccionamiento y ejercicio del título minero, sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental”. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 22 de agosto de 2016, exp. 53180, CP Stella Conto Díaz del Castillo. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 22 de agosto de 2016, exp. 54645, CP Stella Conto Díaz del Castillo.

En esa oportunidad se reiteró la regla según la cual: “[N]o resulta posible que a través del reglamento se hagan obligatorios requisitos que modifican las exigencias dispuestas por la ley para la admisibilidad y el rechazo de las propuestas de concesión minera, porque ello excede la potestad reglamentaria y viola el ordenamiento superior”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 26 de febrero de 2014, exp. 47693, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. La anterior decisión fue confirmada cuando se desató el recurso de súplica interpuesto en su contra, al respecto, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 12 de junio de 2014, exp. 47693, CP Olga Mélida Valle de de la Hoz. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 16 de junio de 2015, exp. 47688, CP Danilo Rojas Betancourth;

Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de noviembre de 2015, exp. 47688, CP Stela Conto Díaz del Castillo; Sección Tercera, Subsección A, auto del 22 de mayo de 2017, exp. 56660, CP Marta Nubia Velásquez Rico; Sección Tercera, Subsección B, auto del 13 de diciembre de 2017, exp. 54489, CP Ramiro Pazos Guerrero; Sección Tercera, Subsección A, auto del 15 de marzo de 2018, exp. 57917, CP María Adriana Marín;

Sección Tercera, Subsección B, auto del 12 de julio de 2018, exp. 54489, CP Alberto Montaña Plata; Sección Tercera, Subsección A, auto del 15 de febrero 2018, exp. 56660, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera y Sección Tercera, Subsección A, auto del 21 de junio de 2018, exp. 57917, Marta Nubia Velásquez Rico. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 15 de noviembre de 2019, exp. 37012, CP Alberto Montaña Plata. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de septiembre de 2016, exp 49058, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [15] HERNÁNDEZ, José. Poder y Constitución: el actual constitucionalismo colombiano, Bogotá, Legis, 2001, p. 70. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 15 de noviembre de 2019, exp. 37012, CP Alberto Montaña Plata.

Sobre las particularidades del caso, se expresa lo siguiente: “Por todas las razones expuestas a lo largo de esta sentencia, que analizó el caso a la luz del debido proceso administrativo, teniendo en cuenta el alcance y contenido que le han dado la Corte Constitucional y esta Corporación, la Sala hará valer la excepción de inconstitucionalidad y se abstendrá de aplicar el decreto 2390 de 2002 como referencia de legitimidad y corrección jurídica de los actos administrativos demandados.

En primer lugar porque fue expedido por el Gobierno nacional excediendo sus competencias reglamentarias, y en segundo lugar porque en su articulado, especialmente en el artículo 4, se estandarizó el proceso de legalización a partir de criterios propios del proceso ordinario de concesión minera, desconociendo las características específicas de los mineros informales con vocación de formalización”. [17] Sobre la violación directa de la Constitución por dejar de lado la excepción de inconstitucionalidad: “[S]e encuentran las decisiones judiciales que vulneran directamente la Constitución y que, como consecuencia de ello, menoscaban de manera grave los derechos fundamentales de las partes.

Esto ocurre cuando se presentan las siguientes hipótesis: (i) que el juez realice una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución y (ii) que el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales”. Corte Constitucional, sentencia T-1143 del 28 de noviembre de 2003, MP Eduardo Montealegre Lynett.

Reiterada en: Corte Constitucional, sentencia T-1045 del 24 de octubre de 2008, MP Rodrigo Escobar Gil. [18] En relación con el defecto sustantivo por no aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un asunto donde era imperioso hacerlo, la Corte Constitucional precisó: “La razón por la cual se considera que el no hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad da lugar a un defecto sustantivo es debido a que, el juez competente empleó una interpretación normativa sin tener en cuenta que ésta resultaba contraria a los derechos y principios consagrados en la Carta Fundamental.

Por lo tanto, basó su decisión en una norma que, de acuerdo con el principio de interpretación conforme a la Constitución, no podría existir en nuestro ordenamiento. En consecuencia, se expide un fallo con fundamento en normas que, siendo de menor jerarquía, van en contra de los principios y derechos establecidos en la Constitución Política y, así, se genera un quebrantamiento de la misma”.

Corte Constitucional, sentencia SU-132 del 13 marzo de 2013, MP Alexei Julio Estrada. [19] Corte Constitucional, sentencia C-600 del 21 de octubre de 1998, exp. D-2047, MP José Gregorio Hernández Galindo. Vale resaltar que en otra oportunidad, la Corte indicó: “[L]a norma general –de rango constitucional– es el principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, el cual es consubstancial a la noción misma de Estado de Derecho, pues justamente lo que distingue las normas jurídicas de los demás sistemas normativos, es esta característica de ser de imperativa observación por parte de sus destinatarios (…) Siendo entonces que todo el soporte de la eficacia del ordenamiento jurídico radica en el principio de obligatoriedad del mismo, los casos excepcionales en los cuales los particulares o las autoridades pueden inaplicar las normas o las disposiciones de las autoridades, no pueden ser deducidos analógicamente”.

Corte Constitucional, sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, exp. D-2441, MP Vladimiro Naranjo Mesa. [20] Corte Constitucional, sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992, exp. T-4716, MP José Gregorio Hernández Galindo. Reiterada en: Corte Constitucional, sentencia C-600 del 21 de octubre de 1998, exp. D-2047, MP José Gregorio Hernández Galindo. [21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-808 del 1º de octubre de 2007, exp.

T-1599528, MP Catalina Botero Marino(E). [22] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011, exp. D-8250, MP Luis Ernesto Vargas Silva. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 15 de noviembre de 2019, exp. 37012, CP Alberto Montaña Plata. [24] En anterior oportunidad se indicó: “[L]a Sala estima que no puede decretarse una indemnización a cargo del Estado y a favor de unas personas que, aunque sufrieron un daño, este no recayó sobre un bien jurídicamente protegido, toda vez que ejercían una actividad sin la debida autorización legal”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de abril de 2016, exp. 34392, CP Marta Nubia Velásquez Rico. Reiterada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2016, exp. 37354, CP Marta Nubia Velásquez Rico.