ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa, consultar providencias de 17 de junio de 1993, Exp. 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; y de 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Acerca de diferencia entre acción de reparación directa y acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consultar providencias de 2 de junio de 1994, Exp. 9589; y de 27 de abril de 2011, Exp. 19846, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
TÉRMINO PROCESAL / CUMPLIMIENTO DEL TÉRMINO PROCESAL / CADUCIDAD / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DERECHO DE ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.
Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / NORMA DE ORDEN PÚBLICO / NORMA PROCESAL / LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / CARÁCTER OBLIGATORIO DE LA NORMA PROCESAL / OBLIGATORIEDAD DE LA LEY PROCESAL / CUMPLIMIENTO DE LA NORMA PROCESAL El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 13 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 13 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ILÍCITO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
(…) El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de cuatro meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.
Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia. (…) La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con el acto administrativo (…), que sancionó disciplinariamente (…) con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años y el acto administrativo (…) que confirmó la decisión. Afirmó que posteriormente la demandada revocó los actos administrativos, porque (…) no cometió la falta disciplinaria.
Como los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria son la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. (…) De manera que, (…), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se revocará la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 71 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 72 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 NUMERAL 2 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 15 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 13 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, consultar providencias de 13 de mayo de 2009, Exp. 27422, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; y de 13 de mayo de 2009, Exp. 15652, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
IMPEDIMENTO DE MAGISTRADO DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO DE LA SECCIÓN TERCERA / CAUSALES DE IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / IMPEDIMENTO POR HABER DADO CONCEPTO SOBRE EL PROCESO / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO / PROCEDENCIA DEL IMPEDIMENTO El Consejero (…) manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.12 CGP, pues intervino en el proceso como agente del Ministerio Público.
El artículo 150.12 CPC dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por haber dado consejo o concepto fuera de la actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque en el asunto actuó como Procurador 11 Judicial Administrativo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y participó en la diligencia de audiencia de conciliación (…), se aceptará el impedimento.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 141 NUMERAL 12 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 150 NUMERAL 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2013-00008-01(56815) Actor: MÓNICA CECILIA CUELLO CHIRINO Y OTROS Demandado: NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) REVOCATORIA DIRECTA-La acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo revocado.
INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley.
IMPEDIMENTO-Dar concepto como agente del Ministerio Público, artículo 150.12 CPC. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 15 de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO La Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente a Mónica Cecilia Cuello Chirino con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años y posteriormente revocó los actos administrativos que la sancionaron. Alega falla en el servicio al proferir los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria.
ANTECEDENTES El 28 de junio de 2012, Mónica Cecilia Cuello Chirino y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Procuraduría General de la Nación, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la sanción disciplinaria en contra de aquella. Solicitó 1500 SMLMV para Mónica Cecilia Cuello Chirino y 1000 SMLMV para los demás demandantes, por perjuicios morales, $594.668.350 por lo dejado de percibir por la sanción disciplinaria, por lucro cesante, $70.446.648 por daño emergente y 1500 SMLMV por daño a la vida en relación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente a Mónica Cecilia Cuello Chirino con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años.
Resaltó que posteriormente revocó los actos administrativos que la sancionaron, porque no hubo falta disciplinaria. El 29 de junio de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la demandada propuso la excepción de indebida escogencia de la acción, porque la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
El 18 de agosto de 2015 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandada reiteró lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que debía prosperar la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por la demandanda. La demandante guardó silencio. El 15 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones, porque la sanción disciplinaria produjo un daño antijurídico a la demandante y porque la Procuraduría, al revocar los actos administrativos, aceptó la ilegalidad de los mismos.
La demandada interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 8 de marzo de 2016 y admitido el 5 de mayo siguiente. La recurrente esgrimió que hubo indebida escogencia de la acción, porque los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria fueron la fuente del daño. El 30 de junio de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandada reiteró lo expuesto.
El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia apelada, pues no se alegó que la demandante hubiera demandado la nulidad de los fallos sancionatorios proferidos por la Procuraduría. La demandante guardó silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 157 CPACA -aplicable según los dispuesto por el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011- el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 del CCA, esto es, $283.350.000[1].
Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que posteriormente fue revocado directamente por la entidad demandada y si operó la caducidad.
III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3]. 3.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.
El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de cuatro meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.
Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia[4]. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con el acto administrativo del 6 de marzo de 2007, que sancionó disciplinariamente a Mónica Cecilia Cuello Chirino con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 10 años y el acto administrativo del 3 de diciembre de 2007, que confirmó la decisión. Afirmó que posteriormente la demandada revocó los actos administrativos, porque Mónica Cuello Chirino no cometió la falta disciplinaria.
Como los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria son la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Aunque no obra constancia de notificación del acto administrativo del 3 de diciembre de 2007 que confirmó la sanción disciplinaria contra Mónica Cecilia Cuello Chirino, quedó acreditado que la demandante había sido notificada de ese acto administrativo el 1 de septiembre de 2011, día en que la Procuraduría resolvió la solicitud de revocatoria directa (f. 142 a 179 c. 1).
De manera que, el término de cuatro meses se contará a partir del día siguiente a esta fecha, esto es, desde el 2 de septiembre de 2011 y vencía el 11 de enero de 2012, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la solicitud de conciliación se presentó el 16 de febrero de 2012 (f. 223 c. 1) y la demanda el 28 de junio siguiente (f. 478 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se revocará la sentencia apelada. 4.
El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.12 CGP, pues intervino en el proceso como agente del Ministerio Público. El artículo 150.12 CPC dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por haber dado consejo o concepto fuera de la actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo.
Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque en el asunto actuó como Procurador 11 Judicial Administrativo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y participó en la diligencia de audiencia de conciliación (f. 138 c. 2), se aceptará el impedimento. 5. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 15 de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. DECLÁRASE fundado el impedimento presentado por el Consejero Nicolás Yepes Corrales, para intervenir en este caso y, en consecuencia, SEPÁRASE del conocimiento del presente proceso.
SEGUNDO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas.
CUARTO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaro voto HDN/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012, $566.700, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 [fundamento jurídico 2] y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652 [fundamento jurídico II], S.V. Ruth Stella Correa Palacio.