INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / FUENTE DEL DAÑO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE INSUBSISTENCIA / INSUBSISTENCIA DEL EMPLEADO DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA [L]a Sala reitera que la escogencia adecuada de la acción en el escenario del proceso contencioso administrativo, acorde con la fuente del daño deprecado, es un presupuesto procesal relacionado con la presentación en debida forma de la demanda, necesario para adoptar fallo de fondo; y repercute en otros aspectos del trámite judicial como el conteo del término de caducidad, los argumentos de defensa del demandado.(…) Por lo tanto, es un aspecto que el juez contencioso debe verificar de manera oficiosa, es decir, sin que deba mediar una petición de parte o una mención en el escrito de la demanda o de la contestación, según el caso.(…) [L]a determinación de la vía procesal adecuada para encausar la reclamación judicial no depende del criterio subjetivo del actor, sino de la causa petendi (…) [En el caso concreto] [S]e advierte, entonces, que la fuente del daño del que se duele el demandante está centrado en la decisión administrativa de desvincularlo de la Fiscalía, que constó en acto administrativo.(…) Así las cosas, esta Colegiatura considera acertada la motivación y decisión del Tribunal en la sentencia apelada.
Como la fuente del daño es un acto administrativo, acusado de ilegalidad, de acuerdo con el diseño procesal dispuesto por el CCA, la acción procedente para impugnar la decisión, desvirtuando la presunción de legalidad que la cobija, y reclamar los perjuicios que esta decisión presuntamente ocasionó, era la nulidad y restablecimiento del derecho.
Entonces, para obtener el resarcimiento pretendido debía acudirse al marco procedimental de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y allí probar la versión dada de que no podía soportar la insubsistencia (…) Igualmente, esa era la vía para discutir si la decisión judicial que decidió inhibirse de abrir investigación penal por los hechos denunciados incidía en la legalidad del acto que desvinculó del servicio al (…) demandante.
Como el actor no ejerció la vía adecuada para reclamar, la Sala confirmará en su integridad la sentencia que declaró la indebida escogencia de la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 02 de febrero de 2001, exp. 17769, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 12 de mayo de 2011, exp. 26758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 7 de junio de 2007, exp.16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 19 de julio de 2007, exp. 30905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 31 de agosto de 2005, exp. 29511, C.P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia del 12 de mayo de 2016, exp. 36705, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 28 de abril de 2010, exp.18530, C.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 8 de febrero de 2012, exp. 22244, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y Sentencia del 31 de mayo de 2019. exp. 85001-23-31-000-2008-00064-01(44239), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Así mismo, ver, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, sentencia T-162 del 30 de abril de 1998, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2009-00847-01(52484) Actor: DAGOBERTO KLINGER ESTUPIÑÁN Y OTRO Demandado: LA NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Indebida escogencia de la acción en el Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984).
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación, interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 29 de julio de 2014 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO Dagoberto Klinger Estupiñán se desempeñaba como investigador judicial del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación. Mediante oficio del 10 de diciembre de 2003, un Subintendente de la Policía Nacional lo denunció. A través de resolución, la Fiscalía declaró insubsistente a Klinger Estupiñán, quien a través de la acción de responsabilidad directa, busca que se declare la responsabilidad administrativa de la Policía y de la Fiscalía para que reparen los perjuicios causados por el retiro forzado del servicio.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda El 8 de septiembre de 2009, los señores Dagoberto Klinger Estupiñán, Rosa Isabel Solarte, Martha Isabel Klinger Solarte, Maryuri Liliana Klinger Solarte, Diana Milena Klinger Solarte, Marino Andrés Klinger Solarte, Keli Jhoana Klinger Solarte, Jorge Leonardo Klinger Solarte, y Jesenia Klinger Arias presentaron demanda[1] en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Nación – Fiscalía General de la Nación para que se declare la responsabilidad patrimonial de la parte demandada “por acción o por omisión, con ocasión de la expedición de un ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL”.
Los hechos invocados por la demanda son los siguientes: Dagoberto Klinger Estupiñán trabajó en la Fiscalía hasta el 7 de mayo de 2004, fecha en que la entidad expidió la Resolución n° 01883, que declaró su insubsistencia, porque un subintendente de la Policía, mediante oficio, denunció que Klinger Estupiñán le había ofrecido “soltar un vehículo” a cambio de $2’500.000.
Posteriormente, mediante auto interlocutorio del 14 de junio de 2007, se estableció la “ilegalidad” del oficio proferido por el subintendente, y se desestimó adelantar investigación penal por los mencionados hechos. 2.2. Trámite procesal relevante En auto del 21 de septiembre de 2009, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda[2] y ordenó su notificación a la demandada.
La Policía contestó la demanda[3], se opuso a las pretensiones de la demanda, y propuso, como excepciones, la caducidad de la acción y el hecho exclusivo de un tercero. La Fiscalía contestó[4] la demanda manifestando que las pretensiones de la demanda no debían prosperar, porque no hubo falla del servicio. El Tribunal abrió la etapa para presentar alegatos de conclusión en primera instancia[5], ocasión aprovechada por la Policía[6], la Fiscalía[7] y la parte actora para pronunciarse.[8] El agente del Ministerio Público no presentó concepto.
El Tribunal profirió sentencia de primera instancia el 29 de julio de 2014[[9]], declarando de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. La parte actora apeló el fallo[10]. El recurso de alzada fue concedido por esta Corporación mediante providencia del 4 de junio de 2014[[11]]. En la oportunidad correspondiente[12], la Policía[13] y la Fiscalía[14] alegaron de conclusión en segunda instancia. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer de este asunto en virtud del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984 - CCA), modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006[[15]], vigente para la época en que se presentó la demanda, toda vez que se trata de controversias judiciales entabladas en contra de entidades que pertenecen a la persona jurídica Nación. Además, esta Colegiatura decide la segunda instancia, según las reglas del artículo 132 del CCA[16], por tratarse del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. 3.2.
Acción procedente La decisión de primera instancia, y los motivos de la parte actora para impugnarla, gravitan fundamentalmente en la acción contencioso- administrativa escogida por el demandante: en la sentencia, partiendo de la base de que el problema jurídico principal era si la “acción de reparación directa es procedente para reclamar los daños causados con la expedición de un acto administrativo”, se señaló que: “… el actor atribuye los daños sufridos por él y de los cuales se derivan los perjuicios que en esta acción reclama, al informe que un efectivo policial realizó en un procedimiento de su competencia, en el que lo sindicó de una acción delictual de la que posteriormente fue absuelto.
Para la Sala es claro que si el daño reclamado por el actor constituye el hecho de haber sido desvinculado de la entidad mediante declaratoria de insubsistencia debió haber atacado el acto en el cual la Fiscalía General de la Nación tomó esa decisión para demostrar que el motivo de ella era la actuación policial precedente y como ella era ilegal falsa, o constituía un presupuesto de ilegalidad de la desvinculación. En otras palabras, no puede pretender el actor que le reconozca unos pretendidos perjuicios provenientes de situaciones jurídicas que en su momento fueron expedidas por la autoridad competente y al no haber sido discutidos sus fundamentos en sede judicial en la oportunidad, a la fecha están amparados de presunción de legalidad.
En conclusión, si el actor consideraba que el fundamento de su desvinculación era el pretendido informe policivo en donde se le endilgaban conductas que según su dicho no realizó, debió demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto que lo declaró insubsistente del cargo, por el vicio de falsa motivación y llevar a esa instancia las pruebas necesarias para desvirtuar los presupuestos fácticos y normativos que soportaron la decisión administrativa.”[17] Mientras tanto, el apelante se expresó inconforme con la decisión, porque en esta “se inventó un problema jurídico que no existe en ninguno de los apartes de la demanda”.
Sostiene que, en realidad, el asunto se relaciona con: “… los daños causados producto del Oficio Numero 451 de fecha Diciembre 10 del 2.003 FALSO Y TEMERARIO elevado por el Subintendente de la Policía Nacional (…) donde da cuenta que (…) DAGOBERTO KLINGER técnico de la Policía Judicial ofreció la suma de $2’500.000.00 pesos para que entregara, lo que produjo el retiro de su empleo en la Fiscalía. La prueba de que el Oficio Numero 451 de fecha Diciembre 10 del 2.003 ES FALSO Y TEMERARIO, se encuentra mediante Auto Interlocutorio No. 086 en el proceso con radicación No. 95264 de fecha Junio 14 de 2.007 que la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN dispuso INHIBIRSE de abrir investigación penal por los hechos denunciados por el señor (…)”.
(Mayúsculas y negrillas originales del recurso). Ante este escenario, en primera medida, la Sala reitera que la escogencia adecuada de la acción en el escenario del proceso contencioso administrativo, acorde con la fuente del daño deprecado, es un presupuesto procesal relacionado con la presentación en debida forma de la demanda, necesario para adoptar fallo de fondo; y repercute en otros aspectos del trámite judicial como el conteo del término de caducidad, los argumentos de defensa del demandado.
Así se ha pronunciado la Subsección: “Esta Corporación ha dicho que la fuente del daño, cuya indemnización se depreca al Estado, determina la acción judicial de carácter subjetivo procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional[18].
La vía que elija el actor tendrá, también, evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto será la causa petendi la que, en definitiva, justifique el ejercicio de una u otra acción y defina el marco dentro del cual el extremo pasivo de la acción pueda plantear los diferentes medios de defensa a su disposición. La indebida escogencia de la acción procesal no puede entenderse, entonces, como un simple defecto formal de la demanda[19].
La adecuada escogencia de la acción, además, es uno de los supuestos para entender que se ha presentado una “demanda en forma”, de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo –normas aplicables al sub lite–, por manera que, ante una errada elección de la acción, se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda”, que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora[20].
El Código Contencioso Administrativo[21] tenía previstos diferentes mecanismos de acceso a la administración de justicia, a los cuales podían acudir los ciudadanos interesados en demandar a alguna entidad estatal. Tales mecanismos se denominaban acciones y su elección dependía de la finalidad que persiguiesen las pretensiones de la demanda, así como de la fuente del daño del cual se derivaban éstas.”[22] Por lo tanto, es un aspecto que el juez contencioso debe verificar de manera oficiosa, es decir, sin que deba mediar una petición de parte o una mención en el escrito de la demanda o de la contestación, según el caso.
Ahora, siguiendo el pronunciamiento citado, la determinación de la vía procesal adecuada para encausar la reclamación judicial no depende del criterio subjetivo del actor, sino de la causa petendi o de “aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica.”[23] En el caso bajo examen, según los supuestos fácticos de la demanda, el 7 de mayo de 2004, Dagoberto Klinger Estupiñán fue declarado insubsistente por la Fiscalía General de la Nación, entidad para la que laboraba, porque fue falsamente denunciado por un miembro de la Policía Nacional.
Desde la perspectiva jurídica expuesta por la parte actora, debe declararse la responsabilidad administrativa y patrimonial de su contraparte, porque el retiro del servicio configuró un daño antijurídico atribuible a la Fiscalía por retirar al señor Klinger Estupiñán de su cargo con base en sustentos espurios, y a la Policía Nacional por la falsa denuncia formulada por el Subintendente.
Sin dificultad alguna, se advierte, entonces, que la fuente del daño del que se duele el demandante está centrado en la decisión administrativa de desvincularlo de la Fiscalía, que constó en acto administrativo. De ese modo lo informó la entonces Secretaría General de la entidad demandada al señor Klinger Estupiñán, mediante oficio[24] STGR-04451 del 7 de mayo de 2004: “Me permito comunicarle que mediante Resolución No. 0-1883 del 07 MAYO 2004, proferida por el señor Fiscal General de la Nación, ha sido declarado insubsistente su nombramiento del cargo de INVESTIGADOR JUDICIAL I, de la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de Investigación de Cali.
En cumplimiento del artículo 122 de la Constitución Política, sírvase allegar a esa oficina, la declaración actual de sus bienes y rentas, para que repose en su hoja de vida. Igualmente, ruego hacer entrega del carné de la FISCALÌA y demás elementos asignados en razón de sus funciones.” Así las cosas, esta Colegiatura considera acertada la motivación y decisión del Tribunal en la sentencia apelada.
Como la fuente del daño es un acto administrativo, acusado de ilegalidad, de acuerdo con el diseño procesal dispuesto por el CCA, la acción procedente para impugnar la decisión, desvirtuando la presunción de legalidad que la cobija, y reclamar los perjuicios que esta decisión presuntamente ocasionó, era la nulidad y restablecimiento del derecho.
Entonces, para obtener el resarcimiento pretendido debía acudirse al marco procedimental de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y allí probar la versión dada de que no podía soportar la insubsistencia Dagoberto Klinger Estupiñán. Igualmente, esa era la vía para discutir si la decisión judicial que decidió inhibirse de abrir investigación penal por los hechos denunciados incidía en la legalidad del acto que desvinculó del servicio al mencionado demandante.
Como el actor no ejerció la vía adecuada para reclamar, la Sala confirmará en su integridad la sentencia que declaró la indebida escogencia de la acción. 4. La condena en costas De acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del CCA, como no se evidenció temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de julio de 2014 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas por no aparecer acreditadas.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] F. 174-199, c. 1. [2] F. 200-201, c.1. [3] F. 218-221, c. 1. [4] F. 225-232, c. 1. [5] F. 246, c. 1. [6] F. 247-250, c. 1. [7] F. 275-278, c. 1. [8] F- 259-272, c. 1. [9] F. 300-307, c. ppal. [10] F. 308-320, c. ppal. [11] F. 344-345, c. ppal. [12] F. 347, c. ppal. [13] F. 348-350, c. ppal. [14] F. 370-372, c. ppal. [15] “ARTICULO
82. OBJETO DE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.” [16] Disposición modificada por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 que estableció: “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [17] F. 304-305, c. ppal. [18] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de febrero de 2001, expediente 17769.
En el mismo sentido, sentencias del 12 de mayo de 2011, expediente 26758; 7 de junio de 2007, expediente 16474; 19 de julio de 2007, expediente 30905; 31 de agosto de 2005, expediente 29511; sentencia del 12 de mayo de 2016, expediente 36705.” (cita nº 12 original de la providencia). [19] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010, expediente 18530” (cita nº 13 original de la providencia). [20] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2012, expediente 22244.” (cita nº 14 original de la providencia). [21] “Norma vigente para el momento en que se presentó la demanda” (cita nº 15 original de la providencia). [22] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 31 de mayo de 2019. Rad. 85001-23-31- 000-2008-00064-01(44239). [23] Corte Constitucional – Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-162 del 30 de abril de 1998. [24] F. 13, c. 1.