MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración / DAÑO ESPECIAL - No tiene como fundamento un error o falla atribuible al Estado o a alguno de sus agentes, sino el ejercicio, por parte de aquél o de éstos, de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / DAÑO ESPECIAL – Elementos / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL – Presupuestos / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA - Los habitantes del territorio nacional deben soportar en determinadas circunstancias la ejecución de trabajos públicos / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA – No hay derecho adquirido respecto a que no se adelanten obras en inmediaciones de los predios de los particulares / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA – No hay configuración automática de daño especial / ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO – Se debe probar que la ejecución de la obra pública implicó la supresión o desaparición de la explotación económica de su predio, así como que se trató de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA – Por orden de acción popular / PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS / DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA – Presupuestos En el Estado Social de Derecho Colombiano / DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA – Se acentúa la función social / INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / DAÑO ESPECIAL – No probado / CARGA PROBATORIA – Incumplimiento SÍNTESIS DEL CASO: Según la demanda, el municipio de Armenia debe responder, a título de daño especial, por los perjuicios causados a un bien inmueble de su propiedad, con motivo de la construcción de un puente peatonal y las rampas de acceso, en el sector localizado en el SENA - Agropecuario de dicha ciudad.

CADUCIDAD – Definición / CADUCIDAD – Presupuestos / CADUCIDAD - Finalidad / SUSPENSIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Presupuestos Como regla de convivencia, seguridad jurídica y resolución de conflictos, el legislador instituyó la figura de la caducidad como institución extintiva del derecho de acción en aquellos eventos en los cuales éstas no se ejerzan en un término específico.

Así, esta regla fija la carga procesal de impulsar la acción dentro de un plazo fijado por la ley, pues, de no hacerlo, tal derecho se extingue. Esa institución no admite suspensión, salvo determinados eventos, tales como que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / LEY 640 DE 2001 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Configuración parcial de algunas pretensiones El Código Contencioso Administrativo, en su artículo 136 (norma aplicable al asunto en cuestión), consagra un término de dos años, contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho que dio lugar al daño por el que se demanda la indemnización para intentar la acción de reparación directa, período que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que el daño que señala la demandante consiste en la construcción del puente peatonal Sena Agropecuario en el municipio de Armenia y de sus respectivas rampas de acceso.

Pues bien, lo primero que advierte la Sala es que de las probanzas recaudadas en este juicio es evidente que para el 20 de junio de 2007, fecha en se presentó la acción popular encaminada a garantizar los derechos de las personas con movilidad reducida, el puente peatonal ya existía, lo que significa que para el momento en que se presentó la demanda (8 de julio de 2013) ya había fenecido cualquier posibilidad de pretender indemnización por daños causados con la construcción de aquel puente peatonal.

De manera que, lo alegado en relación con que los futuros compradores de las presuntas viviendas no quisieran adquirirlas por la incomodidad de que se viera su interior desde el puente, ya había perdido su oportunidad de reclamarse. En este sentido, la acción de reparación directa, en lo que atañe a la construcción del puente peatonal se encuentra caducada, tal como lo expuso el tribunal en primera instancia, en la medida en que en la fecha en que se interpuso la presente acción se habían superado los dos años contados desde que culminó la obra pública que se invoca como causa del daño. Contrario sensu se tiene que lo alusivo a las pretensiones derivadas de la construcción de las rampas de acceso a dicho puente peatonal, las cuales, según la demanda se edificaron entre mayo y junio de 2011, sin embargo, en el acta de liquidación final del contrato de obra O-003-2011, consistente en la construcción de rampas para adecuación de acceso a puentes peatonales en cumplimiento a acciones populares, se dice que la obra terminó el 30 de octubre de 2011, con lo cual, la parte actora tenía hasta el 31 de octubre de 2013 para presentar la demanda y como lo hizo el 8 de julio de ese año, se impone concluir que lo hizo en tiempo.

En consecuencia, se estudiarán las pretensiones relacionadas con los posibles daños derivados de la construcción de las rampas del puente peatonal Sena Agropecuario, mas no las relativas a la construcción del puente en razón de la caducidad antes advertida. DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA / HECHO ADMINISTRATIVO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración / DAÑO ESPECIAL - No tiene como fundamento un error o falla atribuible al Estado o a alguno de sus agentes, sino el ejercicio, por parte de aquél o de éstos, de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / DAÑO ESPECIAL – Elementos / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL - Presupuestos En asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sentado el criterio según el cual el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo de daño especial, lo que conlleva la declaratoria de responsabilidad cuando el demandante acredite que, con ocasión de dicha actividad, se produjo un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas que no tenía por qué asumir.

En reiteradas oportunidades esta Sala se ha ocupado de estudiar el régimen de responsabilidad objetivo por daño especial, en asuntos en los que se reclama la indemnización de perjuicios causados por el ejercicio de una actividad lícita por parte del Estado, (…) Se trata, entonces, de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento un error o falla atribuible al Estado o a alguno de sus agentes, sino el ejercicio, por parte de aquél o de éstos, de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados quienes, en aras de garantizar la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas, deben ser indemnizados.

En el anterior orden de ideas, la jurisprudencia de esta Sala ha precisado que la procedencia de la declaratoria de la responsabilidad extracontractual del Estado con base en la aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: “1.- Que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legítima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.

Significa lo anterior que el quebrantamiento de la igualdad frente a las cargas públicas imponga a ciertos administrados un mayor sacrificio al que normalmente deben soportar los asociados en general. 2.- Que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular. 3.- Y que haya un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado.

Lo dicho permite establecer que este régimen de responsabilidad excluye la ilegalidad del acto administrativo, los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio de la administración y también la derivada de las vías o actuaciones de hecho. En tales condiciones se exige que para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios”.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación del daño especial en casos en los que se reclama la indemnización de perjuicios causados por el ejercicio de una actividad lícita por parte del Estado, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 18381. Sobre los elementos para la configuración de la responsabilidad del Estado por daño especial, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 1997, exp. 10392; reiterada en sentencia del 13 de diciembre de 2005, exp. 24671 y sentencia de 10 de marzo de 2010, exp. 26346.

PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA - Los habitantes del territorio nacional deben soportar en determinadas circunstancias la ejecución de trabajos públicos / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA – No hay derecho adquirido respecto a que no se adelanten obras en inmediaciones de los predios de los particulares / DAÑO CAUSADO POR OBRA PÚBLICA – No hay configuración automática de daño especial / ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO – Se debe probar que la ejecución de la obra pública implicó la supresión o desaparición de la explotación económica de su predio, así como que se trató de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad Conviene señalar en esta oportunidad que, en casos como el sub lite, se debe tener en cuenta que todos los habitantes del territorio nacional deben soportar en determinadas circunstancias la ejecución de trabajos públicos, los cuales, como resulta apenas natural, repercuten en beneficio de la sociedad en general y del particular inicialmente afectado; en consecuencia, no existe, por regla general, un derecho adquirido respecto a que no se adelanten obras en inmediaciones de los predios de los particulares y, por ende, no se le debe imputar, necesariamente, a la Administración la afectación transitoria de la explotación económica de un predio por trabajos de obra pública.

En esta línea argumentativa, advierte la Sala que la ejecución de trabajos públicos no es constitutiva per se de un daño especial, en la medida en que dichas obras públicas no son susceptibles de calificarse como excepcionales o singulares frente a las cargas que deben asumir los particulares en su propiedad como contraposición a la competencia que el ordenamiento jurídico le ha radicado a las autoridades para ejecutar obras públicas en beneficio de la sociedad en general.

Se resalta, además, que en el modelo de Estado y de propiedad acogido por la Constitución Política, la libertad del propietario en el ejercicio de su derecho se encuentra regulada de manera intensa y perfilada para el cumplimiento de las necesidades colectivas y sociales, sin que ello implique que el interés privado desaparezca, por el contrario, se busca que esos dos intereses en lugar de colidir confluyan.

Para efectos de acreditar la excepcionalidad del daño y la antijuridicidad del mismo, precisa la Sala que en cada caso concreto corresponde a la parte interesada probar que la ejecución de la obra pública implicó la supresión o desaparición de la explotación económica de su predio, así como que se trató de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad.

EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA – Por orden de acción popular / PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS En consideración a que la obras objeto de debate se dispusieron en el marco de una acción popular, precisa la Sala que ésta tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción u omisión de alguna autoridad pública o de los particulares que actúen en desarrollo de alguna función pública.

En ese orden, la protección de estos derechos va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley, para proteger valores esenciales que afectan a la comunidad. En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha señalado que dicha acción popular procede “para i) evitar un daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos y iii) restituir las cosas a su estado anterior, si eso es posible”.

De ello se desprende que la acción popular tiene dos finalidades, una de naturaleza preventiva que busca impedir la consumación del daño o que este sea mayor, y otra reparatoria que pretende restablecer las cosas a su estado anterior, en esta modalidad no se tiene un fin principal de reparación económica sino que pese a que la violación del derecho ya se produjo, aún es factible retrotraer sus efectos.

En el caso concreto, es evidente que la acción popular que culminó con la orden judicial de construir rampas en los puentes peatonales del municipio fue sustentada en la protección del derecho colectivo a la libre circulación de las personas con movilidad reducida, lo cual, a todas luces resulta prevalecer sobre el interés particular que tuvieren los dueños del Lote Sena ubicado frente al puente peatonal.

(…) Así las cosas, reitera la Sala que la decisión relacionada con la construcción de rampas para el acceso a un puente peatonal, además de que se adoptó en el marco de una acción popular, se adoptó en garantía de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y en clara preminencia del interés general sobre el particular. DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA – Presupuestos En el Estado Social de Derecho Colombiano / DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA – Se acentúa la función social En consonancia con lo expuesto y teniendo en cuenta que la parte actora reclama por los daños causados con la obra frente al predio de su propiedad, conviene recordar que conforme la Constitución de 1991, Colombia es un "Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".

Tal enunciado sin duda se proyectó sobre el derecho a la propiedad privada, acentuando su función social, al lado de lo cual emitió el mandato para que sean protegidas y promovidas las formas asociativas y solidarias de propiedad. Así, el artículo 58 Constitucional, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, que abolió la expropiación sin indemnización, fijó estos elementos característicos de la propiedad privada en un Estado Social de Derecho (…) Pero también habrá de recordarse que, desde la constitución del año 1886, si bien no había una referencia directa al derecho de propiedad, por la vía de la mención a los derechos adquiridos, se consideraba que el constituyente de ese año implícitamente se había referido al derecho a la propiedad privada.

Así, bajo ese texto constitucional se mencionaba (artículo 31) que “Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”, para agregar en perfecta concordancia con tal enunciado, que “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público ".

Ya, en el año 1936, con la reforma constitucional de ese año, se dio un paso hacia el reconocimiento del papel del Estado como sujeto activo en el logro y cumplimiento de las finalidades económicas y sociales, introduciéndose la noción de función social de la propiedad. Las anteriores menciones al derecho de propiedad en dos regímenes constitucionales diversos son traídas por la Sala en esta decisión, no para hacer un juicio de identidad en cuanto a tales regímenes, lo que sin duda sería desacertado, sino para mencionar la larga tradición que tal derecho ha tenido en el contexto del régimen fundante del Estado Colombiano, al punto de ser reconocido como derecho subjetivo, al que le asisten los atributos propios de su núcleo esencial, (usar, abusar y disponer), pero que en tanto debe coexistir con los derechos de los demás asociados, y aún por variadas condiciones propias de la naturaleza de ese derecho, y las finalidades propias del Estado, se encuentra sometido a las limitaciones y restricciones derivadas de su misma naturaleza y su función social, ecológica y ambiental, para hacerlo compatible con los fines que el Constituyente ha encomendado al Estado y sus autoridades.

Con fundamento en lo anterior, también resulta pertinente recordar que, de manera general, el Estado, sujeto a los regímenes legales respectivos, y con miras al logro de los fines de la intervención económica y social, se encuentra autorizado para afectar el derecho de propiedad, pero activando siempre la obligación de indemnizar y compensar a quien se vea afectado en sus derechos, y en caso de que por razón de un actuar suyo, tal afectación no esté acompañada de tal indemnización o retribución del valor del derecho, y en la medida que se acrediten los demás elementos de la responsabilidad, estará a cargo del juez contencioso el estudio y la definición de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Lo anterior, sumado a lo expuesto sobre el equilibrio de las cargas públicas, nos lleva a aclarar que, por regla general, la afectación de un bien en pro de la protección al interés general no implica, necesariamente, una indemnización, salvo que la limitación impuesta por la administración impida la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien, habiéndose causado un daño antijurídico.

En todo caso, si se encuentra que la afectación del bien no altera el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, deberá precisarse el alcance de los perjuicios materiales generados por la decisión de la Administración. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / DAÑO ESPECIAL – No probado / CARGA PROBATORIA – Incumplimiento En cuanto al aludido daño antijurídico, la parte actora insistió en el recurso de apelación en que se produjo un daño especial, por cuanto la construcción de las rampas desvalorizó el lote al obstaculizar su desarrollo urbanístico.

Sin embargo, advierte la Sala que no se acreditó que, efectivamente, se hubiera causado un daño especial que excediera las cargas públicas que los particulares normalmente deben soportar, en los términos descritos por el recurrente, tal como pasa a explicarse. En el caso sub examine, se tiene que con el peritazgo relacionado en el expediente no puede determinarse que efectivamente el predio Lote Sena haya sufrido una desvalorización ni mucho menos que con la construcción de las rampas en el puente peatonal se afectara un supuesto proyecto de construcción de locales comerciales y casas de vivienda.

En el plenario no obra prueba alguna que acredite que la construcción de rampas -no el puente- afectó un proyecto de construcción en el lote (que bueno es decirlo: ni siquiera se conoce que existiera efectivamente tal proyecto), o que el lote se haya depreciado ni mucho menos que las palmas fueran propiedad de los demandantes o que, todo lo anterior, haya derivado en un detrimento patrimonial susceptible de reparación o que se proyectara sobre un derecho o interés susceptible de tutela jurídica.

Del escaso material probatorio únicamente se tiene acreditado que los actores son propietarios de un lote frente al puente peatonal Sena Agropecuario, al que le construyeron unas rampas en cumplimiento de una orden judicial, pero al lado de eso no reposa prueba alguna que acredite la causación de un daño y, mucho menos que aquella obra les significara realmente una afectación, disminución o merma de un derecho a los actores bajo el concepto solicitado en la demanda.

En este punto, no puede dejar de recordar la Sala, que, a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen. Así pues, la parte demandante no cumplió con la carga probatoria que le impone la norma legal, toda vez que –se reitera-, no allegó al proceso pruebas que demostraran el daño que reclama y la que existe resulta insuficiente toda vez que no da certeza de que la obra haya producido la depreciación del lote o la frustración de un proyecto de construcción. Pues, se recuerda, que la prueba que se trajo para acreditar el daño fue un peritazgo que en nada representa certeza de la causación de un perjuicio por razón de la construcción de las rampas.

De acuerdo con lo anterior, no procede revocar el proveído que se recurre, pues no se acreditó siquiera el daño actual o pretérito susceptible de ser reparado, y, en la hipótesis de aceptarse lo contrario, la inactividad de la parte actora frente a la responsabilidad de acreditar tal perjuicio se proyecta con efectos definitivos sobre una decisión que impide reconocer algún tipo de perjuicios.

Precisa la sala que el asunto no es solo de una falta de prueba del perjuicio, sino del daño, por lo que la demostración de los elementos base para la determinación del quantum del perjuicio, solo esta disponible dependiendo de si la cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, pero siempre sobre la base de la acreditación efectiva del daño. (…) [F]orzoso resulta para la Sala concluir que el solo hecho de que se hubieran adelantado trabajos públicos en frente del predio de la demandante no implica que se hubiera suprimido o restringido sus derechos a la explotación económica de su predio, como tampoco se probó que se tratara de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad, que diera lugar a una indemnización a favor de la parte actora, en los términos en que se dejaron indicados anteriormente. 69.

Por lo tanto, habida cuenta de que no se acreditó que efectivamente se hubiera causado un daño, mucho menos uno especial que excediera las cargas públicas, antijurídico, en los términos del artículo 90 de la carta política, se procederá a confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda. CONDENA EN COSTAS – Procedencia / CONDENA EN COSTAS - Presupuestos De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.

En efecto, como la condena en costas obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino a los supuestos decantados por la norma. El artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho».

Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 de la norma referida dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, no se condenará en costas, debido a que no se acreditaron.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 361 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 AGENCIAS EN DERECHO – Presupuestos / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / En relación con las agencias en derecho, la Sala resolverá sobre las causadas, toda vez que corresponde a un aspecto propio de la sentencia que debe ser resuelto.

En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 de la Ley 1564 de 2012, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. En atención a lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda, en materia de tarifas de agencias en derecho se tiene en cuenta lo siguiente: […] A partir de lo expuesto, la Sala fijará las agencias en derecho que estarán a cargo de los demandantes y a favor del demandado -que presentó alegatos en segunda instancia- en la suma equivalente al 1% de las pretensiones negadas, valor que corresponde a la suma $6´655.160.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00133-01(53572) Actor: NÉSTOR ALONSO GAVIRIA GRISALES Y OTRA Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Asunto: Sentencia Temas: DAÑO ESPECIAL – sin prueba del daño. Procede la Sala a decidir, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las súplicas de la demanda.

Se reclama la responsabilidad del Estado por los daños causados a los actores con ocasión de la construcción de un puente peatonal y las rampas de acceso, frente a un lote de su propiedad. I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 17 de octubre de 2014[1], mediante la cual el Tribunal Administrativo de Quindío negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. 2.

El anterior proveído decidió la demanda de reparación directa instaurada[2], por los señores Néstor Alonso Gaviria Grisales y Martha Liliana Castaño Zuluaga contra el municipio de Armenia (Quindío), cuyos hechos, fundamentos y pretensiones se relacionan a continuación: Síntesis de la demanda 3. Según la demanda, el municipio de Armenia debe responder, a título de daño especial, por los perjuicios causados a un bien inmueble de su propiedad, con motivo de la construcción de un puente peatonal y las rampas de acceso, en el sector localizado en el SENA - Agropecuario de dicha ciudad.

Pretensiones 4. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitaron que se condenara a la demandada a pagar por perjuicios materiales y morales la suma de $665´516.000. Hechos relevantes La demanda da cuenta de los siguientes hechos: 5. Se narró que los señores Néstor Alonso Gaviria Grisales y Martha Liliana Castaño Zuluaga son propietarios en un 66,66% y 33,34%, respectivamente, del predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 280-131161, denominado “Lote Sena”, ubicado en el paraje de La Florida del municipio de Armenia (Quindío). 6.

Se afirmó que entre los meses de mayo y junio de 2011, la alcaldía del municipio realizó obras consistentes en la construcción de un puente peatonal y sus rampas de acceso, exactamente frente al lote de su propiedad, aspecto que obstaculizó el ingreso al mismo y determinó su desvalorización. 7. Se indicó que, el 30 de mayo de 2011, el señor Gaviria Grisales elevó derecho de petición ante la alcaldía solicitando la suspensión de las obras y la demolición de las ya existentes.

Dicha petición se resolvió el 15 de junio siguiente, en el sentido de informarle que las obras se realizaban en cumplimiento de una acción popular. 8. Se señaló que, como consecuencia de lo anterior, les causaron perjuicios morales y materiales derivados de la desvalorización del predio, los cuales fueron avaluados, por un ingeniero civil.

El cual, para rendir concepto, argumentó que la obra no contaba con licencia de construcción, que no informaron de ella a los propietarios de los predios vecinos, que no instalaron valla informativa, que talaron 4 palmas ornamentales y, sobre todo, que al obstaculizar el frente del lote, se dañó el ingreso a un futuro plan de construcción de locales comerciales y de casas para vivienda.

Fundamentos de derecho de la demanda 9. Según la parte actora, el municipio de Armenia debe responder, a título de daño especial, -por el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas- por los perjuicios ocasionados con la construcción de un puente peatonal y sus rampas de acceso, frente al lote de su propiedad. Síntesis de la contestación 10.

En la sentencia, el Tribunal resume la postura del municipio de Armenia, cuyos planteamientos y argumentos de defensa fueron los siguientes: 11. El municipio de Armenia se opuso a las pretensiones de la demanda, explicó que la construcción de las rampas de acceso al puente peatonal tuvo origen en el acatamiento de una orden judicial en protección de las personas discapacitadas con movilidad reducida o de aquellos a quienes no les es posible subir escaleras por condiciones de salud.

La decisión judicial fue proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia en el marco de la acción popular radicada bajo el número 2007- 227, en la que se garantizaron los derechos colectivos consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, al disfrute del espacio público de forma segura de las personas con movilidad reducida. 12.

Explicó que es normal y necesario que el Estado imponga a los administrados determinados sacrificios y restricciones para garantizar su adecuado funcionamiento, incomodidades que deben distribuirse entre todos por igual resultando gravosas para unos. Agregó que para que la teoría del daño especial cobre aplicación, es menester que la igualdad frente a las cargas públicas que derivan de vivir en sociedad, sea quebrantada. 13.

Adujo que las pretensiones de la demanda deben ser negadas por carecer de evidencia que pruebe el perjuicio imputable al municipio[3]. Alegatos en primera instancia 14. La parte actora reiteró los argumentos de la demanda y trajo a colación jurisprudencia del Consejo de Estado para concluir que se rompió la igualdad ante las cargas públicas. 15.

Por su parte, la demandada insistió en que actuó en cumplimiento de una orden judicial y que a los demandantes no se les causó ningún perjuicio. Recordó que el puente ya existía y lo que se hizo fue construirle unas rampas. 16. El Ministerio Público sostuvo que la parte actora no probó que se les hubiese causado un daño concreto, solo mencionaron una expectativa de construcción sin ningún soporte.

Explicó que el municipio construyó unas rampas sobre un puente que ya existía en cumplimiento de una orden judicial y solicitó negar las pretensiones de la demanda. Fundamentos de la sentencia recurrida 17. En razón a que se reclaman perjuicios derivados de la actuación lícita de la administración, pues se trató del cumplimiento de una orden judicial, consideró el a quo que el asunto debía estudiarse bajo el régimen de daño especial. 18.

Previo a resolver el asunto, puso de presente que el puente peatonal que se invoca como causa del perjuicio, ya existía para el 20 de junio de 2007, fecha en que se presentó la acción popular. De manera que, en relación con los posibles perjuicios derivados de dicha obra, la acción se encuentra caducada, pues habrían transcurrido más de dos años desde que finalizó la construcción del puente y la presentación de la demanda.

Esta determinación no quedó consignada en la parte resolutiva de la decisión. 19. Destacó que las obras efectuadas en mayo y junio de 2011, consistieron en la adecuación de rampas para el acceso de personas con movilidad reducida, al lado de lo cual agregó que atendiendo a lo señalado por el artículo 11 del Decreto 1469 de 2010, aquellas obras no requerían de una licencia de construcción y que dichas obras se efectuaron en cumplimiento de una decisión judicial, proferida en el contexto de una acción popular, en la que se garantizaron derechos colectivos que ponderadamente prevalecen sobre el derecho a la propiedad de los demandantes. 20.

Advirtió que la parte accionante no cumplió la carga probatoria ya que no demostró que las palmas ornamentales que adujo fueron retiradas para la construcción de las obras fueran de su propiedad y aunque mencionó un proyecto para la construcción de locales comerciales y casas para vivienda, que pretendía realizar en el lote, no lo probó. 21.

Respecto del peritazgo particular allegado por la parte actora dijo que fue controvertido ya que el avaluador no encontró precios definidos para el lote y utilizó un método residual para determinar el uso que se puede dar al bien. De manera que, al no encontrar probado el daño alegado, negó las pretensiones de la demanda. 22. Condenó en costas a la parte actora y fijó las agencias en derecho en la suma de $6´655.160.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN Síntesis del recurso[4] 23. La parte demandante solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia por considerar que carece de fundamento legal. Los argumentos del recurso los presentó en tres capítulos: i) Caducidad de la acción. ii) En cuanto al peritazgo. iii) Fallo judicial acción popular y acción de reparación directa. 24.

En relación con la caducidad de la acción sostuvo que si bien el puente estaba construido de tiempo atrás, lo cierto es que los perjuicios se causaron con las rampas que se construyeron en junio de 2011 y que, en todo caso, el hecho de que el puente ya existiera no implica que el municipio pueda realizar construcciones nuevas causando daños mayores a los predios aledaños bajo el pretexto de que el puente ya existía y que ya el tiempo para demandar caducó. 25.

Respecto del peritazgo reiteró lo expuesto en la demanda e insistió en que, con este, se acreditaba el daño, pues daba cuenta de la construcción de las rampas y de la desvalorización del lote al obstaculizar su desarrollo urbanístico. Agregó que el hecho de que el peritazgo haya presentado inconsistencias en la cuantía, no significaba que el daño no sea evidente, razón por la que el tribunal debió condenar en abstracto ya que están probados los elementos exigidos para declarar la responsabilidad del Estado, por la desvalorización del predio a causa del daño especial.

Con ello, el tribunal debió administrar justicia en equidad y proteger a los actores de la carga impuesta por el municipio. 26. Finalmente, en punto de la acción popular adujo, sin mayor explicación, que la existencia de una orden judicial no implica que el municipio pueda imponerle cargas a los ciudadanos y sostuvo que aunque el daño es legítimo por el bien común, lo que se busca es que se le reconozca a los actores una indemnización por tener que soportar una carga mayor a la que soportan sus conciudadanos. Alegatos de conclusión de las partes 27.

La parte demandante solicitó tener como argumentos los expuestos en el recurso de apelación[5]. 28. El municipio de Armenia insistió en que las rampas se construyeron en cumplimiento de una orden judicial en beneficio del bien común sobre el espacio público y que, en todo caso, el puente como tal ya existía desde el 2007[6]. 29. El Ministerio Público consideró que con las pruebas obrantes en el expediente no se demuestra que la construcción de las rampas haya causado perjuicios irremediables a los actores y precisó que no se allegó elemento probatorio que diera certeza sobre la existencia o expectativa real del supuesto proyecto de construcción de locales comerciales y casas para vivienda, razón por la que asegura que le asiste razón al tribunal de primera instancia y en su concepto la sentencia debe ser confirmada[7].

III. C O N S I D E R A C I O N E S 30. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 17 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda. Objeto de la apelación 31.

La apelación se contrae a establecer i) si la acción fue presentada en tiempo, ii) si con el peritazgo se prueba el daño y, iii) si a pesar de tratarse de una actuación legítima de la administración, pues la obra obedeció al cumplimiento de una decisión judicial, es procedente una indemnización para los actores en tanto se rompió el equilibrio ante las cargas públicas.

Análisis probatorio 32. Con el objetivo antes indicado, se tienen los siguientes elementos de convicción allegados al proceso: - Los señores Néstor Alonso Gaviria Grisales y Martha Liliana Castaño son propietarios en un porcentaje de 66.66% y 33.34% respectivamente, del inmueble denominado “Lote Sena” ubicado en la vereda La Florida del municipio de Armenia (Quindío), identificado con la matrícula inmobiliaria número 280-131161[8]. - Con fundamento en un avalúo particular se calcularon los perjuicios en la suma de $665´516.000, valor que resultó de la suma del costo de las 4 palmas ornamentales que fueron retiradas del andén y del cálculo de la depreciación la cual fue estimada en un 35% del valor del predio.

Precisó que el daño consiste en que la venta de las viviendas se afectará pues, quien pretenda adquirirlas no va a querer que lo observen desde el puente[9]. El peritazgo fue controvertido por la demandada, pues el ingeniero no encontró precios definidos para el lote y utilizó un método residual para determinar el uso que se le puede dar al mismo. - El señor Gaviria Grisales, actor, elevó una petición ante la alcaldía de Armenia en la que solicitó la suspensión y cancelación de la obra y que se ordenara la demolición de lo ejecutado, así como la realización de las reparaciones de los daños ocasionados con la intervención[10].

En respuesta a la anterior petición, el Departamento Administrativo de Planeación del municipio le informó que la construcción de rampas en el puente peatonal Sena Agropecuario obedeció a una orden judicial[11]. - El 20 de junio de 2007, la señora Juliana Sierra Morales presentó acción popular contra el municipio de Armenia para que en amparo de los derechos colectivos consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 se ordenara la construcción de sistemas de acceso a los puentes peatonales para la circulación de personas en sillas de ruedas[12].

La decisión la profirió el 17 de junio de 2009 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, en la que ordenó al referido municipio adecuar los puentes peatonales para la libre circulación de las personas con movilidad reducida[13]. - En declaración rendida por el ingeniero civil Plinio Mendoza Jaramillo, en su calidad de funcionario de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Armenia, señaló que en cumplimiento de la orden judicial referida en el punto anterior, el municipio contrató y realizó las obras respectivas.

Puso de presente la existencia de vallas anunciándolas y aseguró que, además de que no se conocía proyecto de vivienda sobre el lote, se respetó el acceso al mismo[14]. Motivación de la sentencia. Cuestión previa: la de caducidad. 33. Como regla de convivencia, seguridad jurídica y resolución de conflictos, el legislador instituyó la figura de la caducidad como institución extintiva del derecho de acción en aquellos eventos en los cuales éstas no se ejerzan en un término específico.

Así, esta regla fija la carga procesal de impulsar la acción dentro de un plazo fijado por la ley, pues, de no hacerlo, tal derecho se extingue. 34. Esa institución no admite suspensión, salvo determinados eventos, tales como que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. 35.

El Código Contencioso Administrativo, en su artículo 136 (norma aplicable al asunto en cuestión), consagra un término de dos años, contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho que dio lugar al daño por el que se demanda la indemnización para intentar la acción de reparación directa, período que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. 36.

Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que el daño que señala la demandante consiste en la construcción del puente peatonal Sena Agropecuario en el municipio de Armenia y de sus respectivas rampas de acceso. 37. Pues bien, lo primero que advierte la Sala es que de las probanzas recaudadas en este juicio es evidente que para el 20 de junio de 2007, fecha en se presentó la acción popular encaminada a garantizar los derechos de las personas con movilidad reducida, el puente peatonal ya existía, lo que significa que para el momento en que se presentó la demanda (8 de julio de 2013) ya había fenecido cualquier posibilidad de pretender indemnización por daños causados con la construcción de aquel puente peatonal.

De manera que, lo alegado en relación con que los futuros compradores de las presuntas viviendas no quisieran adquirirlas por la incomodidad de que se viera su interior desde el puente, ya había perdido su oportunidad de reclamarse. En este sentido, la acción de reparación directa, en lo que atañe a la construcción del puente peatonal se encuentra caducada, tal como lo expuso el tribunal en primera instancia, en la medida en que en la fecha en que se interpuso la presente acción se habían superado los dos años contados desde que culminó la obra pública que se invoca como causa del daño. 38.

Contrario sensu se tiene que lo alusivo a las pretensiones derivadas de la construcción de las rampas de acceso a dicho puente peatonal, las cuales, según la demanda se edificaron entre mayo y junio de 2011, sin embargo, en el acta de liquidación final del contrato de obra O-003- 2011[15], consistente en la construcción de rampas para adecuación de acceso a puentes peatonales en cumplimiento a acciones populares, se dice que la obra terminó el 30 de octubre de 2011, con lo cual, la parte actora tenía hasta el 31 de octubre de 2013 para presentar la demanda y como lo hizo el 8 de julio de ese año, se impone concluir que lo hizo en tiempo. 39.

En consecuencia, se estudiarán las pretensiones relacionadas con los posibles daños derivados de la construcción de las rampas del puente peatonal Sena Agropecuario, mas no las relativas a la construcción del puente en razón de la caducidad antes advertida. Del régimen de responsabilidad aplicable 40. En asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sentado el criterio según el cual el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo de daño especial, lo que conlleva la declaratoria de responsabilidad cuando el demandante acredite que, con ocasión de dicha actividad, se produjo un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas que no tenía por qué asumir. 41.

En reiteradas oportunidades esta Sala se ha ocupado de estudiar el régimen de responsabilidad objetivo por daño especial, en asuntos en los que se reclama la indemnización de perjuicios causados por el ejercicio de una actividad lícita por parte del Estado, en relación con lo cual ha expuesto lo siguiente: “Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado.

Surge pues, de la esquemática exposición hecha, que la pretensión indemnizatoria por daño especial excluye cualquier otra pretensión con idéntico fin, propuesta con base en la ilegalidad del acto o de la operación o el hecho administrativo, la falla o falta del servicio y la derivada de la arbitrariedad administrativa o ‘vías de hecho’”[16]. 42.

Se trata, entonces, de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento un error o falla atribuible al Estado o a alguno de sus agentes, sino el ejercicio, por parte de aquél o de éstos, de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados quienes, en aras de garantizar la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas, deben ser indemnizados. 43.

En el anterior orden de ideas, la jurisprudencia de esta Sala ha precisado que la procedencia de la declaratoria de la responsabilidad extracontractual del Estado con base en la aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: “1.- Que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legítima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.

Significa lo anterior que el quebrantamiento de la igualdad frente a las cargas públicas imponga a ciertos administrados un mayor sacrificio al que normalmente deben soportar los asociados en general. 2.- Que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular. 3.- Y que haya un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado.

Lo dicho permite establecer que este régimen de responsabilidad excluye la ilegalidad del acto administrativo, los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio de la administración y también la derivada de las vías o actuaciones de hecho. En tales condiciones se exige que para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios”[17]. 44.

Conviene señalar en esta oportunidad que, en casos como el sub lite, se debe tener en cuenta que todos los habitantes del territorio nacional deben soportar en determinadas circunstancias la ejecución de trabajos públicos, los cuales, como resulta apenas natural, repercuten en beneficio de la sociedad en general y del particular inicialmente afectado; en consecuencia, no existe, por regla general, un derecho adquirido respecto a que no se adelanten obras en inmediaciones de los predios de los particulares y, por ende, no se le debe imputar, necesariamente, a la Administración la afectación transitoria de la explotación económica de un predio por trabajos de obra pública. 45.

En esta línea argumentativa, advierte la Sala que la ejecución de trabajos públicos no es constitutiva per se de un daño especial, en la medida en que dichas obras públicas no son susceptibles de calificarse como excepcionales o singulares frente a las cargas que deben asumir los particulares en su propiedad como contraposición a la competencia que el ordenamiento jurídico le ha radicado a las autoridades para ejecutar obras públicas en beneficio de la sociedad en general. 46.

Se resalta, además, que en el modelo de Estado y de propiedad acogido por la Constitución Política, la libertad del propietario en el ejercicio de su derecho se encuentra regulada de manera intensa y perfilada para el cumplimiento de las necesidades colectivas y sociales, sin que ello implique que el interés privado desaparezca[18], por el contrario, se busca que esos dos intereses en lugar de colidir confluyan[19]. 47.

Para efectos de acreditar la excepcionalidad del daño y la antijuridicidad del mismo, precisa la Sala que en cada caso concreto corresponde a la parte interesada probar que la ejecución de la obra pública implicó la supresión o desaparición de la explotación económica de su predio, así como que se trató de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad.

De la decisión que dispuso la construcción de las rampas. 48. En consideración a que la obras objeto de debate se dispusieron en el marco de una acción popular, precisa la Sala que ésta tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción u omisión de alguna autoridad pública o de los particulares que actúen en desarrollo de alguna función pública[20].

En ese orden, la protección de estos derechos va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley, para proteger valores esenciales que afectan a la comunidad[21]. 49. En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha señalado que dicha acción popular procede “para i) evitar un daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos y iii) restituir las cosas a su estado anterior, si eso es posible” [22].

De ello se desprende que la acción popular tiene dos finalidades, una de naturaleza preventiva que busca impedir la consumación del daño o que este sea mayor, y otra reparatoria que pretende restablecer las cosas a su estado anterior, en esta modalidad no se tiene un fin principal de reparación económica sino que pese a que la violación del derecho ya se produjo, aún es factible retrotraer sus efectos. 50.

En el caso concreto, es evidente que la acción popular que culminó con la orden judicial de construir rampas en los puentes peatonales del municipio fue sustentada en la protección del derecho colectivo a la libre circulación de las personas con movilidad reducida, lo cual, a todas luces resulta prevalecer sobre el interés particular que tuvieren los dueños del Lote Sena ubicado frente al puente peatonal. 51.

En este sentido la decisión, que valga la pena aclarar, involucraba obras en distintos puentes peatonales de la ciudad de Armenia, sostuvo: “(…) se han vulnerado los derechos de las personas discapacitadas, por cuanto, como se observó en el acervo probatorio, las mismas no tienen acceso a los puentes (…) de esta ciudad, por cuanto, los que se movilizan en silla de ruedas no pueden trasladarse por estos puentes, en razón a que no hay rampas, encontrándose con peldaños que limitan su acceso, siendo imposible que éstos transiten por sí mismos, exponiéndose a cruzar las avenidas con grandes flujos vehiculares, poniendo así en riesgo su integridad física y porque (sic) no, hasta su vida.

Así pues, existe una amenaza a los derechos colectivos consagrados en los literales h, g y l de la Ley 472 de 1998, es decir, los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la seguridad pública, quedando solo por analizar la relación causal”. 52.

Así las cosas, reitera la Sala que la decisión relacionada con la construcción de rampas para el acceso a un puente peatonal, además de que se adoptó en el marco de una acción popular, se adoptó en garantía de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y en clara preminencia del interés general sobre el particular. De la función social de la propiedad privada 53.

En consonancia con lo expuesto y teniendo en cuenta que la parte actora reclama por los daños causados con la obra frente al predio de su propiedad, conviene recordar que conforme la Constitución de 1991, Colombia es un "Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general". 54.

Tal enunciado sin duda se proyectó sobre el derecho a la propiedad privada, acentuando su función social, al lado de lo cual emitió el mandato para que sean protegidas y promovidas las formas asociativas y solidarias de propiedad. Así, el artículo 58 Constitucional, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, que abolió la expropiación sin indemnización, fijó estos elementos característicos de la propiedad privada en un Estado Social de Derecho: "Artículo 58.

Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio." 55. Pero también habrá de recordarse que, desde la constitución del año 1886, si bien no había una referencia directa al derecho de propiedad, por la vía de la mención a los derechos adquiridos, se consideraba que el constituyente de ese año implícitamente se había referido al derecho a la propiedad privada.

Así, bajo ese texto constitucional se mencionaba (artículo 31) que “Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”, para agregar en perfecta concordancia con tal enunciado, que “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público ".

Ya, en el año 1936, con la reforma constitucional de ese año, se dio un paso hacia el reconocimiento del papel del Estado como sujeto activo en el logro y cumplimiento de las finalidades económicas y sociales, introduciéndose la noción de función social de la propiedad. 56. Las anteriores menciones al derecho de propiedad en dos regímenes constitucionales diversos son traídas por la Sala en esta decisión, no para hacer un juicio de identidad en cuanto a tales regímenes, lo que sin duda sería desacertado, sino para mencionar la larga tradición que tal derecho ha tenido en el contexto del régimen fundante del Estado Colombiano, al punto de ser reconocido como derecho subjetivo, al que le asisten los atributos propios de su núcleo esencial, (usar, abusar y disponer), pero que en tanto debe coexistir con los derechos de los demás asociados, y aún por variadas condiciones propias de la naturaleza de ese derecho, y las finalidades propias del Estado, se encuentra sometido a las limitaciones y restricciones derivadas de su misma naturaleza y su función social, ecológica y ambiental, para hacerlo compatible con los fines que el Constituyente ha encomendado al Estado y sus autoridades. 57.

Con fundamento en lo anterior, también resulta pertinente recordar que, de manera general, el Estado, sujeto a los regímenes legales respectivos, y con miras al logro de los fines de la intervención económica y social, se encuentra autorizado para afectar el derecho de propiedad, pero activando siempre la obligación de indemnizar y compensar a quien se vea afectado en sus derechos, y en caso de que por razón de un actuar suyo, tal afectación no esté acompañada de tal indemnización o retribución del valor del derecho, y en la medida que se acrediten los demás elementos de la responsabilidad, estará a cargo del juez contencioso el estudio y la definición de la responsabilidad patrimonial del Estado. 58.

Lo anterior, sumado a lo expuesto sobre el equilibrio de las cargas públicas, nos lleva a aclarar que, por regla general, la afectación de un bien en pro de la protección al interés general no implica, necesariamente, una indemnización, salvo que la limitación impuesta por la administración impida la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien, habiéndose causado un daño antijurídico.

En todo caso, si se encuentra que la afectación del bien no altera el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, deberá precisarse el alcance de los perjuicios materiales generados por la decisión de la Administración. De la ausencia de daño 59. En cuanto al aludido daño antijurídico, la parte actora insistió en el recurso de apelación en que se produjo un daño especial, por cuanto la construcción de las rampas desvalorizó el lote al obstaculizar su desarrollo urbanístico. 60.

Sin embargo, advierte la Sala que no se acreditó que, efectivamente, se hubiera causado un daño especial que excediera las cargas públicas que los particulares normalmente deben soportar, en los términos descritos por el recurrente, tal como pasa a explicarse. 61. En el caso sub examine, se tiene que con el peritazgo relacionado en el expediente no puede determinarse que efectivamente el predio Lote Sena haya sufrido una desvalorización ni mucho menos que con la construcción de las rampas en el puente peatonal se afectara un supuesto proyecto de construcción de locales comerciales y casas de vivienda. 62.

En el plenario no obra prueba alguna que acredite que la construcción de rampas -no el puente- afectó un proyecto de construcción en el lote (que bueno es decirlo: ni siquiera se conoce que existiera efectivamente tal proyecto), o que el lote se haya depreciado ni mucho menos que las palmas fueran propiedad de los demandantes o que, todo lo anterior, haya derivado en un detrimento patrimonial susceptible de reparación o que se proyectara sobre un derecho o interés susceptible de tutela jurídica. 63.

Del escaso material probatorio únicamente se tiene acreditado que los actores son propietarios de un lote frente al puente peatonal Sena Agropecuario, al que le construyeron unas rampas en cumplimiento de una orden judicial, pero al lado de eso no reposa prueba alguna que acredite la causación de un daño y, mucho menos que aquella obra les significara realmente una afectación, disminución o merma de un derecho a los actores bajo el concepto solicitado en la demanda. 64.

En este punto, no puede dejar de recordar la Sala, que, a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen[23]. Así pues, la parte demandante no cumplió con la carga probatoria[24] que le impone la norma legal, toda vez que –se reitera-, no allegó al proceso pruebas que demostraran el daño que reclama y la que existe resulta insuficiente toda vez que no da certeza de que la obra haya producido la depreciación del lote o la frustración de un proyecto de construcción. Pues, se recuerda, que la prueba que se trajo para acreditar el daño fue un peritazgo que en nada representa certeza de la causación de un perjuicio por razón de la construcción de las rampas. 65.

De acuerdo con lo anterior, no procede revocar el proveído que se recurre, pues no se acreditó siquiera el daño actual o pretérito susceptible de ser reparado, y, en la hipótesis de aceptarse lo contrario, la inactividad de la parte actora frente a la responsabilidad de acreditar tal perjuicio se proyecta con efectos definitivos sobre una decisión que impide reconocer algún tipo de perjuicios. 66.

Precisa la sala que el asunto no es solo de una falta de prueba del perjuicio, sino del daño, por lo que la demostración de los elementos base para la determinación del quantum del perjuicio, solo esta disponible dependiendo de si la cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, pero siempre sobre la base de la acreditación efectiva del daño. 67.

Así, en contraposición a las pretensiones de la demanda, la Sala encuentra que la obra de las rampas de acceso al puente peatonal, tal como lo expuso la demandada, se realizó en cumplimiento de una orden judicial que pretendió la protección del derecho a la libre circulación de las personas con movilidad reducida. Lo cual, al tratarse del interés general, a todas luces, justifica su realización sobre el interés particular.

Al lado de esto, ninguna probanza se arrimó al expediente que acredite que tales obras se proyectaron como una afrenta al núcleo del derecho de propiedad de los actores, representado en un detrimento cierto, presente o futuro del mismo, que se anuncie como una carga que exceda las cargas que conlleva la función social de la propiedad. 68.

En ese orden de ideas, forzoso resulta para la Sala concluir que el solo hecho de que se hubieran adelantado trabajos públicos en frente del predio de la demandante no implica que se hubiera suprimido o restringido sus derechos a la explotación económica de su predio, como tampoco se probó que se tratara de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad, que diera lugar a una indemnización a favor de la parte actora, en los términos en que se dejaron indicados anteriormente. 69.

Por lo tanto, habida cuenta de que no se acreditó que efectivamente se hubiera causado un daño, mucho menos uno especial que excediera las cargas públicas, antijurídico, en los términos del artículo 90 de la carta política, se procederá a confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda. Condena en costas 70. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.

En efecto, como la condena en costas obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino a los supuestos decantados por la norma.  71. El artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.  72. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho».

Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.  73. El numeral 8 del artículo 365 de la norma referida dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 74. Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, no se condenará en costas, debido a que no se acreditaron.

Agencias en derecho 75. En relación con las agencias en derecho, la Sala resolverá sobre las causadas, toda vez que corresponde a un aspecto propio de la sentencia que debe ser resuelto. 76. En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 de la Ley 1564 de 2012, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. 77.

En atención a lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda, en materia de tarifas de agencias en derecho se tiene en cuenta lo siguiente: “ACUERDO 1887 DE 2003 (Junio 26) “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. “(…). “Artículo 2º—Concepto.

Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, (…). “Artículo 3º—Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones. “(…). “Artículo 5º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. “Artículo. 6º—Tarifas.

Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: “(…). “III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO  “(…). “3.1.3. Segunda instancia. “Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia” (se destaca). 78. A partir de lo expuesto, la Sala fijará las agencias en derecho que estarán a cargo de los demandantes y a favor del demandado -que presentó alegatos en segunda instancia- en la suma equivalente al 1% de las pretensiones negadas, valor que corresponde a la suma $6´655.160.

IV. PARTE RESOLUTIVA 79. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, V.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 17 de octubre de 2014, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. La cual quedará así: “PRIMERO: Declárase la caducidad de la acción respecto de los daños causados con ocasión de la construcción del puente peatonal Sena Agropecuario en el municipio de Armenia.

SEGUNDO: Niéganse las pretensiones de la demanda”.

SEGUNDO: Se FIJAN como AGENCIAS EN DERECHO la suma de $6´655.160 equivalentes al 1% de las pretensiones negadas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalid ador. ----------------------- [1] Folios 208-219 del cuaderno del Consejo de Estado. [2] Tras agotar el requisito de conciliación judicial el 2 de julio de 2013, se presentó la demanda el 8 de julio siguiente, admitida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto del 20 de agosto de 2013, providencia que fue debidamente notificada a la demandada y al Ministerio Público (Folio 82 del cuaderno 1). [3] Folios 89-106 del cuaderno 1. [4] El recurso fue presentado el 11 de noviembre de 2014 (Fls. 228-231 C. Ppal.) y, el 12 de diciembre siguiente, el Tribunal lo concedió (Fl. 233 C. Ppal).

El 6 de mayo de 2015, el Consejo de Estado lo admitió (Fl. 238 C. Ppal) y, el 15 de diciembre 2015 se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para rendir concepto (Fl. 240 C. Ppal.). [5] Folio 241 del cuaderno del Consejo de Estado. [6] Folios 244-245 del cuaderno del Consejo de Estado. [7] Folios 254-260 del cuaderno del Consejo de Estado. [8] Folios 23.24 del cuaderno 1. [9] Folios 26-38 del cuaderno 1. [10] Folios 46-47 del cuaderno 1. [11] Folios 48-50 del cuaderno 1. [12] Folios 116-126 del cuaderno 1. [13] Folios 127-144 del cuaderno 1. [14] Folio 182 cuaderno 1. [15] Folio 169 del cuaderno 1. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2011, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 18381. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 1997, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, exp. 10.392; las consideraciones expuestas en la citada providencia fueron reiteradas por la Sala en sentencia del 13 de diciembre de 2005, M.P. Alier Hernández Enríquez, exp. 24.671 y del 10 de marzo de 2010, exp. 26.346, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Valga la pena recordar que, como lo afirmó la Subsección en reciente sentencia, la concreción y prevalencia del interés general ¯#artículo 1º de la Constituciónafirmó la Subsección en reciente sentencia, “la concreción y prevalencia del interés general ⎯artículo 1º de la Constitución Política⎯, si bien respalda y orienta teleológicamente la actividad administrativa, no justifica el desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos e intereses del individuo, cuya salvaguarda también constituye fin esencial del Estado a tenor de lo normado por el artículo 2º de la Carta”, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2015, exp. 28937, M.P. Hernán Andrade Rincón. [19] Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “Nótese que, de la simple definición de daño antijurídico, pueden deducirse fácilmente dos de sus principales características, a saber: La primera: no todos los daños que causa el Estado resultan indemnizables, sobre todo si los mismos son el resultado de la actividad estatal lícita, pues solamente originan el deber de reparación patrimonial aquellos daños que exceden los límites jurídicos que garantizan los derechos e imponen obligaciones exigibles a todas las personas que viven en determinada sociedad.

Se ve, entonces, como la concepción del daño antijurídico, desde esa perspectiva, no solamente resulta acorde con los principios de eficiencia de la función pública y efectividad de los derechos (artículos 228 y 2º de la Constitución), sino también confluye con los principios de igualdad frente a las cargas públicas y solidaridad, que constituyen las piezas angulares del Estado Social de Derecho (artículos 1º y 13 de la Carta).

Ahora bien, esta característica del daño antijurídico resulta especialmente relevante en aquellas limitaciones impuestas por el Estado al ejercicio de los derechos reconocidos y garantizados por las normas jurídicas, en tanto que solamente pueden originar su responsabilidad patrimonial aquellas restricciones que ‘superan la normal tolerancia’ o que impiden el goce normal y adecuado del derecho”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2005, exp. 12.158, M.P. Alier E. Hernández Enríquez, reiterada por esta misma Sala en sentencia del 3 de agosto de 2017, exp. 33.043, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [20] Ley 472 de 1998. “ARTICULO 2o. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. [21] “ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2004, radicación nro. 73001-23-31-000-2002- 00575-01(AP) C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [23] Artículo 177 del Código de Procedimiento Civil. [24] Al respecto, conviene recordar de manera más detallada lo expuesto por el tratadista Devis Echandía respecto de dicho concepto: “Para saber con claridad qué debe entenderse por carga de la prueba, es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1°) por una parte, es una regla para el juzgador o regla del juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentre la prueba de los hechos sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y evitándole el proferir un non liquet, esto es, una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que viene a ser un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2°) por otro aspecto, es una regla de conducta para las partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada una le interesa probar (a falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria; cfr., núms. 43 y 126, punto c), para que sean considerados como ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones.” DEVIS ECHANDÍA, Hernando.

Teoría general de la prueba judicial. Bogotá: Editorial Temis. 2002., pág. 405. De lo anterior, este último autor afirma: “De las anteriores consideraciones, deducimos la siguiente definición: “carga de la prueba es una noción procesal que contiene una regla de juicio, por medio de la cual se le indica al juez cómo debe fallar cuando no encuentre en el proceso pruebas que le que le den certeza sobre los hechos que deben fundamentar su decisión, e indirectamente establece a cuál de las partes le interesa la prueba de tales hechos, para evitarse las consecuencias desfavorables.” Ídem. pág 406.