RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECLARACIÓN DEL TRIBUNAL / PAGO DE LA CONDENA / PROCEDENCIA DE RESTITUCIONES MUTUAS / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / SUBSIDIARIEDAD DE LA ACTIO IN REM VERSO / ORDEN DE PAGO / DEBERES DEL CONTRATISTA / LEY DE CONTRATACIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ANULABILIDAD DEL NEGOCIO JURÍDICO / FUNCIÓN LEGISLATIVA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN / FALTA DE SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CRITERIO DEL JUEZ / FUNDAMENTO ESENCIAL DE LA SENTENCIA / IMPROCEDENCIA DE LA REVISIÓN DE LA SENTENCIA / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN [E]l Tribunal señaló que la condena al pago de la “restitución mutua” se efectuó “en aras a [sic] que no surja un enriquecimiento sin justa causa de la entidad demandada”; sin embargo, esto no implicó que se resolviera una pretensión propia de la actio in rem verso. [E]l fallador destacó que una de las consecuencias de ordenar el pago de las prestaciones cumplidas por el contratista, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, consiste en evitar un enriquecimiento sin causa de la entidad que fue parte del negocio jurídico anulado, derrotero que también tuvo en cuenta el legislador al regular los efectos de la nulidad absoluta de los contratos estatales […]. [L]a Sala debe reiterar, para finalizar, que no se está convalidando la tesis según la cual el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 resulta aplicable en aquellos casos en que se declara la nulidad absoluta de los contratos en los que “se intenta amparar” servicios prestados antes de su suscripción, solo que este aspecto no puede ser objeto de análisis en esta sede, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no fue concebido para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. [L]a Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y, por lo tanto, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 48 ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DECLARACIÓN DE NULIDAD / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / REGULACIÓN NORMATIVA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE OFICIO DE NULIDAD ABSOLUTA / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / INEXISTENCIA DE FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ [C]omo anota el recurrente, las pretensiones formuladas en la demanda no incluían la declaración de nulidad de la adición al contrato […] ni la del acta de liquidación bilateral; sin embargo, esto no desdice de la competencia del Tribunal para declarar, de oficio, la nulidad de la adición. El artículo 141 –in fine– del CPACA, que regula el medio de control de controversias contractuales, lo establece claramente: “El juez administrativo podrá declararla de oficio [la nulidad del contrato estatal o sus adiciones] cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”.

La competencia para pronunciar oficiosamente esta declaración en el marco de una controversia contractual deriva, además, de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 y 1742 del Código Civil; por consiguiente, carece de sustento el planteamiento según el cual el Tribunal Administrativo, al resolver las pretensiones atinentes al cumplimiento del adicional 1 al contrato 162 de 2010, era incompetente para pronunciarse de oficio sobre su nulidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 141 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1742 PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTENIDO DE LA PARTE RESOLUTIVA DE LA SENTENCIA / PRINCIPIO DE COHERENCIA / FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA / INCLUSIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / CONFIGURACIÓN DE LA INCONGRUENCIA FÁCTICA DE LA SENTENCIA / DECISIÓN DE LA SENTENCIA / FALLO ULTRA PETITA / FALLO EXTRA PETITA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DECLARACIÓN DE NULIDAD / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / PAGO DE LA CONDENA / PROCEDENCIA DE RESTITUCIONES MUTUAS / OBJETO DE LA DEMANDA / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO En términos generales, la congruencia se entiende como la armonía que debe haber entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, denominada congruencia interna, y la concordancia entre la providencia judicial y lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de contestación, denominada congruencia externa.

El artículo 281 del CGP expresa este principio […]. La incongruencia se configura cuando la sentencia decide o concede más allá de lo pedido, o sea, ultra petita; cuando el fallo recae o decide sobre puntos no sometidos al litigio, es decir, de manera extra petita; y también se presenta incongruencia cuando se decide con base en “causa petendi” distinta a la invocada por las partes. [L]a declaración de nulidad de la adición al contrato […] y la condena al pago de las restituciones mutuas no fueron el objeto de la demanda del Colegio [demandante], que pidió que se declarara la responsabilidad contractual de la entidad territorial por la inejecución de sus obligaciones; sin embargo, esto no supone la configuración de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la incongruencia de la sentencia como un caso de nulidad originada en la sentencia, cita: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 16 de agosto de 2002, rad. 12668, C. P. Juan Ángel Palacio Hincapié. APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / DESACUERDO DE LA SENTENCIA / CRITERIO DEL JUEZ / FUNDAMENTO ESENCIAL DE LA SENTENCIA / APLICACIÓN DE LA LEY / ARGUMENTO EN LA DEMANDA / PARTE RECURRENTE / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / INIMPUGNABILIDAD DE LA SENTENCIA / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ADICIÓN AL CONTRATO Más allá de lo que considere la Sala sobre el ámbito de aplicación del artículo 48 de la Ley 80 de 1993, lo cierto es que el recurso extraordinario de revisión, como se indicó previamente, no se puede instrumentalizar para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, porque esto implicaría difuminar los límites que separan al juez de instancia del juez que conoce del recurso de revisión. El argumento planteado por el recurrente tiene este carácter, porque, de ser correcto, no demuestra una “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, sino la aplicación de una norma que, a pesar de estar vigente, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, asunto que escapa a la órbita del recurso extraordinario analizado.

En síntesis, la Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso por la alegada “imposibilidad de ejecución de la adición”. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 48 CARACTERÍSTICAS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIOS DE IMPUGNACIÓN / DESACUERDO DE LA SENTENCIA / PROVIDENCIA EJECUTORIADA / NORMA APLICABLE AL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / ALCANCE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / DEMOSTRACIÓN DEL PERJUICIO COMPENSATORIO / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / FUNCIÓN LEGISLATIVA / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / INSTANCIA JUDICIAL / PROTECCIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / LÍMITES DE LA COSA JUZGADA / AGOTAMIENTO DEL RECURSO JUDICIAL El recurso extraordinario de revisión constituye un medio de impugnación excepcional que permite cuestionar las sentencias ejecutoriadas, cuandoquiera que se acredite de manera inequívoca la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas en el artículo 250 del CPACA.

El objeto de este recurso consiste en el restablecimiento de la justicia material, cuando haya sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron analizarse en el curso del proceso correspondiente […]. El alcance de este medio de impugnación está circunscrito, entonces, a demostrar el acaecimiento de las precisas causales que el legislador previó para su procedencia, porque no se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo que busca salvaguardar el debido proceso en los estrictos casos previstos en la ley, desestimando la fuerza de cosa juzgada inherente a las decisiones judiciales que pueden ser objeto del recurso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance y la procedencia del recurso extraordinario de revisión, cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de mayo de 2020, rad. 11001-03-15-000-2017- 02519. C. P. Nicolás Yepes Corrales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de julio dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00159-00(62474) Actor: COLEGIO MIGUEL DE CERVANTES SAAVEDRA LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE SOACHA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Surtido el trámite de ley, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual revocó el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá y, en su lugar, declaró, de oficio, la nulidad absoluta de la adición al contrato 162 de 2010 y ordenó al municipio de Soacha pagar, a título de restituciones mutuas por las prestaciones ejecutadas, la suma de $34’198.327.

LA SENTENCIA RECURRIDA 1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada 20 de septiembre de 2017, en la que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 6 de diciembre de 2016 proferida por el Juzgado 36 Administrativo de Bogotá. En su lugar se RESUELVE:

SEGUNDO: DECRETAR, de oficio, la nulidad absoluta de la adición al contrato No. 162 de 2010, suscrita el 17 de diciembre de 2010 entre el municipio de Soacha (Cundinamarca) y el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONDENAR al municipio de Soacha (Cundinamarca) a pagar al Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda., la suma de $34.198.327, a título de restitución mutua por prestaciones ejecutadas, como consecuencia de la nulidad de la adición al contrato No. 162 de 2010, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REMITIR copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, para que se investiguen las conductas de quienes celebraron la adición al contrato No. 162 del 17 de diciembre de 2010, que vulneraron las normas y principios que orientan la contratación estatal, por celebración indebida de la adición al contrato No. 162 de 2010, suscrita el 17 de diciembre de la misma anualidad.

QUINTO: SIN condena en costas en segunda instancia”. 2. El anterior proveído decidió el recurso de apelación interpuesto por el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda. en contra de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá, por medio de la cual se resolvieron negativamente las pretensiones de la demanda que tal institución educativa presentó en contra del municipio de Soacha con el objeto de que se declarara el incumplimiento de la adición al contrato 162 de 2010, por falta de pago de la remuneración pactada en ese documento por la prestación de servicios educativos, y se liquidara judicialmente el negocio jurídico. 3.

La decisión del Juzgado se fundó, en síntesis, en que al haberse suscrito un acta de liquidación bilateral en la que no se dejaron salvedades, las pretensiones de incumplimiento y liquidación formuladas no podían prosperar, dado el carácter vinculante de ese acuerdo de voluntades, cuya validez no fue cuestionada. 4. La decisión fue apelada por la parte demandante con fundamento en que la sentencia de primera instancia desconoció los principios de buena fe y confianza legítima, pues, a pesar de que se acreditó la existencia de la adición, la efectiva prestación del servicio y, además, que el valor de dicha adición no se tuvo en cuenta en la liquidación del contrato 162 de 2010, se negaron las pretensiones por no haberse dejado salvedad en ese documento.

Alegó que, por lo anterior, el municipio de Soacha se enriqueció sin justa causa a expensas del demandante y que cuando existe error u omisión debidamente comprobados es posible demandar, aun cuando en el acta de liquidación no se hubieren dejado reclamos. Los fundamentos de la sentencia recurrida 5. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que en la celebración de la adición al contrato 162 de 2010 se configuró una causal de nulidad absoluta que debía ser declarada de oficio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

Como fundamento de esta afirmación el Tribunal expresó que: 1. Se acreditó en el proceso que la adición al contrato 162 de 2010 se celebró cuando ya se había agotado el plazo para su ejecución, determinado por la duración del año lectivo 2010, el cual, según la Resolución 124 del 25 de septiembre de 2009, terminó el 3 de diciembre de 2010, mientras que la adición se suscribió el 17 de diciembre del mismo año. 2.

Dado que el objeto del contrato 162 y el de su adición consistió en la prestación de servicios educativos, para la fecha de suscripción del segundo acuerdo el valor pactado en él ya no podía ser ejecutado porque el año lectivo ya había finalizado. 3. La adición al contrato 162 se suscribió para dar apariencia de legalidad a un hecho cumplido, toda vez que, para la fecha de su celebración, el servicio educativo a los estudiantes que no quedaron cubiertos en el contrato 162 y que se incluyeron en el adicional ya se había prestado. 4.

La adición vulneró las normas que regulan la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas, específicamente el literal c) del artículo 8 del Decreto 2355 de 2009, que les impone la obligación de establecer oportunamente la lista de los estudiantes que deberán ser atendidos en desarrollo de cada contrato, toda vez que cuando se celebró el 162 la lista de estudiantes que se anexó estaba incompleta, lo que llevó a que, finalizado su plazo de ejecución, las partes suscribieran un adicional para cubrir el servicio educativo que se prestó a los estudiantes que no se incluyeron en la mencionada lista.

Con fundamento en esta misma disertación, el Tribunal también encontró acreditada la vulneración de los principios de planeación, transparencia y moralidad administrativa. 5. El Tribunal procedió a aplicar el régimen de restituciones mutuas, pues estimó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, era procedente hacerlo, porque, pese a la ilegalidad de la adición, se acreditó que el servicio educativo efectivamente se les prestó a 28 estudiantes que no se incluyeron en el contrato 162 y que el municipio de Soacha se benefició de él, en tanto que tal servicio debía ser subsidiado por la entidad territorial.

Consecuencialmente, ordenó al municipio restituir al Colegio Miguel de Cervantes Saavedra el valor de $34.198.327. 6. Finalmente, señaló que, si bien las partes suscribieron un acta de liquidación por mutuo acuerdo en la que ninguna de ellas dejó salvedades, lo cierto era que ese acuerdo de voluntades solo recayó sobre contrato 162 de 2010, mas no sobre el adicional celebrado el 17 de diciembre de 2010, conclusión a la que arribó porque en el documento contentivo de dicha liquidación no se hizo referencia a esa adición y no se incluyó ningún valor por ese concepto.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 6. Como fundamento del recurso extraordinario de revisión, el municipio de Soacha invocó la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, la cual estimó configurada con fundamento en los siguientes argumentos: 7.

“NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA PARA DECIDIR CUESTIONES QUE NO FUERON SOMETIDAS A LA JURISDICCION” 1. En este punto, la parte recurrente alegó que, al declarar la nulidad de la adición al contrato 162 de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó sin competencia, porque, al no haberse demandado el acta de liquidación bilateral y, por tanto, al surtir plenos efectos entre las partes, no era procedente que se pronunciara sobre ningún aspecto del contrato liquidado. 2.

Agregó que el Tribunal excedió su competencia como juez de segunda instancia al decidir respecto de “una restitución mutua sobre un postulado del enriquecimiento sin causa, frente a unos hechos cumplidos, tema sobre el cual el proceso, ni la acción, ni las pretensiones establecieron en el litigio, es decir sobre la figura de la reparación directa”[1].

Afirmó que para poder decidir sobre el contrato y “habilitarse competencia” el Tribunal debía decretar la nulidad de la liquidación bilateral, pero que ello no procedía porque ese acuerdo de voluntades no fue objeto del litigio y tampoco el fallo de primera instancia recayó sobre ese aspecto. Como soporte, se refirió a jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional referente a la finalidad de la liquidación de los contratos y a los efectos vinculantes entre las partes que suscriben un acuerdo de esa naturaleza. 3.

Señaló que, debido a lo anterior, las pretensiones de incumplimiento y liquidación no solo carecían de fundamento, sino que la administración de justicia no podía pronunciarse sobre ellas y afirmó que “el hecho de que la demandante hubiere ocultado la liquidación, no es argumento para habilitarse jurisdicción”[2] y tampoco para que se omitiera su existencia y se decidiera sin competencia. 4.

Afirmó que los argumentos del recurso de apelación no atacaron la estructura del fallo de primera instancia, sino que “disuelven las pretensiones, los hechos, pretende subsanar errores, acude a la actio in rem verso, justifica unos derechos”[3] que, en todo caso, no hubieren tenido éxito, según la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 19 de diciembre de 2012 (exp. 24879).

Aunado a ello, señaló que como el acta de liquidación no fue objeto de demanda, no podía el juez desconocer las garantías del debido proceso y “subsanar desde la demanda para habilitarse competencia y decidir sobre lo que no se le había pedido y que no podía ser objeto de alzada… sorprendiendo entonces en el fallo de segundo grado a las partes del litigio”[4]. 5.

Aseveró que el Tribunal desconoció su propia jurisprudencia, pues en un caso similar revocó la nulidad declarada en primera instancia respecto de la adición de otro contrato de prestación de servicios educativos, con fundamento en que dentro de ese expediente no se había probado que el año lectivo hubiere terminado el 3 de diciembre de 2010, pues la Resolución 1124 de 2009 se refería al período escolar de colegios oficiales, mientras que el contrato se había celebrado con un colegio privado.

Con base en esto, dijo que, si bien se alegó la ilegalidad de la adición al contrato 162 de 2010, “argumento en el que insistimos”, era pertinente mencionar que el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra no probó la finalización del año lectivo en esa institución. 6. Manifestó que la parte demandante no probó que al suscribir el acta de liquidación bilateral del contrato se hubiere configurado un vicio en el consentimiento, que, en cambio, reconoció su validez y por eso no demandó ese acto.

Arguyó que al haber fallado como lo hizo, el Tribunal se atribuyó competencia para resolver un asunto que no le correspondía, con lo cual sorprendió a las partes, especialmente a la demandada, que terminó vencida en un juicio en el que se vulneraron sus derechos, lo que la obligó a acudir al mecanismo extraordinario del recurso de revisión. 8.

“VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO – INCONGRUENCIA DEL FALLO – EXTRA Y ULTRA PETITA” 1. Adujo la parte recurrente que la sentencia está viciada de nulidad por violación al debido proceso, toda vez que el fallo, al ser extra y ultra petita, es incongruente. 2. Señaló que el Tribunal incurrió en defecto fáctico y sustantivo al fundar la condena en contra del municipio de Soacha en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, pese a que no se cumplió el supuesto que daba lugar a ello, esto es, que la entidad se hubiere beneficiado de las prestaciones ejecutadas en tanto le hubieren servido para satisfacer un interés público.

Al respecto, dijo que no era posible entender que el adicional al contrato 162 se había ejecutado porque, como se señaló en la misma sentencia recurrida, ese adicional se celebró cuando ya se había terminado el período escolar para el cual se consideró su objeto, tanto que el Tribunal encontró probada la ejecución con documentos anteriores a su suscripción. 3.

Afirmó que si para acreditar la prestación del servicio se tienen en cuenta documentos anteriores a la fecha de suscripción del adicional, entonces se está hablando y discutiendo un tema diferente, imposible de compensar a partir de las restituciones mutuas, pues el municipio nunca requirió el servicio, no celebró contrato para esa fracción de estudiantes y tampoco tuvo conocimiento de que los mismos se educaran con cargo al Estado, por lo cual el servicio se prestó por cuenta y riesgo del Colegio Miguel de Cervantes Saavedra, pues existe prohibición legal de prestarlo sin la suscripción de un contrato.

Concluyó que si las pretensiones de la demanda recayeron sobre el incumplimiento y la liquidación de un contrato que no se ejecutó, no era posible declarar su nulidad y ordenar restituciones mutuas, por lo cual “el fallo decide extra y ultra petita, al contemplar unas restituciones inexistentes no pedidas, reitero se reclamaba el pago de la adición, no la reparación directa, actio in rem verso, para unos presuntos hechos cumplidos”[5]. 4.

Afirmó que el fallo es incongruente, porque en las pretensiones no se solicitó la nulidad del adicional al contrato 162 y, por tanto, se condenó al municipio por un objeto totalmente distinto al alegado en la demanda: el incumplimiento. 5. Finalmente, en este acápite del recurso expresó que el fallo vulneró el derecho de defensa del municipio de Soacha porque no tuvo la oportunidad de referirse a las pruebas que se tuvieron en cuenta para acreditar la ejecución del adicional al contrato 162 de 2010, con base en las cuales se le ordenó entregar una suma de dinero a la parte demandante. 9.

“IMPOSIBILIDAD DE EJECUCIÓN DE LA ADICIÓN” 1. Reiteró que para el momento en que se suscribió la adición al contrato 162 el periodo escolar que se tuvo en cuenta para su ejecución ya había fenecido, por lo cual aseveró que, al ordenar las restituciones mutuas, el Tribunal dio valor a una ilegalidad de la que participó el demandante y lo premió con un pago que no era procedente bajo los postulados de un Estado Social de Derecho, pues los estudiantes por los que se reconocieron los valores a restituir, terminaron su año lectivo sin que existiera contrato. 10.

“ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA –ACTIO IN REM VERSO- REPARACIÓN DIRECTA” 1. Señaló la parte recurrente que tanto en la demanda como en el recurso de apelación la parte actora alegó un enriquecimiento sin causa, no obstante, no se dispuso una vía procesal distinta a la de controversias contractuales, pese a ello, el Tribunal acogió tácitamente este fundamento.

Dijo que “un fallo que decide sobre una acción que no es propia del proceso es contrario al debido proceso y al derecho de defensa y su existencia viola los principios constitucionales y legales”[6]. 2. Agregó que el contrato de prestación de servicios educativos se rige por la Ley 80 de 1993, por lo cual, como el colegio demandante no probó la prestación del servicio, “es evidente que no celebró ningún tipo de contrato siguiendo los postulados de las normas propias que rigen la contratación estatal”[7] y, en todo caso, aunque el servicio se hubiere prestado, su reconocimiento no era procedente, de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación el 19 de noviembre de 2012 (Exp. 24.897), pues se estarían desconociendo las normas de la contratación estatal. 11.

A través de auto del 16 de octubre de 2018, se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó la notificación de esta providencia al Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda.[8], a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[9] y al Ministerio Público[10]. El Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda. no se pronunció, como tampoco lo hicieron la Agencia Nacional para Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público. 12.

Finalmente, mediante providencia del 6 de marzo de 2019 se decretó tener como pruebas los documentos allegados con el recurso extraordinario de revisión[11]. CONSIDERACIONES Competencia 13. El recurso fue presentado oportunamente el 21 de septiembre de 2018, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 – CPACA[12], contra una sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso promovido en ejercicio del medio de control de controversias contractuales.

El artículo 249 del CPACA establece que las secciones y subsecciones del Consejo de Estado conocerán, según la materia, de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos; por consiguiente, la Sala es competente para resolver la demanda. El recurso extraordinario de revisión: naturaleza, objeto y alcance 14.

El recurso extraordinario de revisión constituye un medio de impugnación excepcional que permite cuestionar las sentencias ejecutoriadas, cuandoquiera que se acredite de manera inequívoca la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas en el artículo 250 del CPACA. El objeto de este recurso consiste en el restablecimiento de la justicia material, cuando haya sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron analizarse en el curso del proceso correspondiente[13]. 15.

En virtud de su naturaleza jurídica, este medio de impugnación no es una oportunidad procesal para reabrir un debate propio de las instancias, ni para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso. Así, las causales que estructuran el recurso no pueden ser imputables al propio recurrente, ni este se puede instrumentalizar para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. 16.

El alcance de este medio de impugnación está circunscrito, entonces, a demostrar el acaecimiento de las precisas causales que el legislador previó para su procedencia, porque no se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo que busca salvaguardar el debido proceso en los estrictos casos previstos en la ley, desestimando la fuerza de cosa juzgada inherente a las decisiones judiciales que pueden ser objeto del recurso[14].

La causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 17. En lo que atañe la causal de revisión prevista en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA, referida a la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, el legislador no concretó las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia. A pesar de la textura abierta del enunciado legal, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, para la configuración de la causal, es necesario que concurran dos requisitos: en primer lugar, el vicio alegado debe materializarse con la expedición del fallo, no antes; en segundo lugar, el vicio debe ser de grave e insanable, al punto que, de no presentarse, la decisión adoptada hubiese sido distinta[15]. 18.

En razón del primero de estos requisitos, esta causal de revisión no se estructura cuando la irregularidad se presenta en etapas anteriores al fallo, salvo “que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlo ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”. Así, este “límite temporal y material [la emisión de la sentencia objeto del recurso] impide que emerja una confusión entre el instrumento de corrección y/o saneamiento del proceso o de ser un hecho constitutivo de nulidad insanable, con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”[16].

Por ello, no es posible invocar como fundamento del recurso alguna causal de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, toda vez que las nulidades procesales se someten a las reglas de oportunidad y trámite del artículo 134 del Código General del Proceso – CGP, sin que esto implique desconocer el deber que tiene el juez de declarar de manera oficiosa las nulidades que observe antes de proferir el fallo. 19.

En cuanto al segundo presupuesto, se ha señalado que son básicamente dos los grupos de nulidades que pueden dar lugar a un defecto insanable derivado de la sentencia: de un lado, las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso que solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, de otro lado, los vicios graves que contiene la providencia y que generan una vulneración del derecho al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Con fundamento en estas premisas, se han identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia: “1. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. 2. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. 3.

Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos, jueces de los requeridos legalmente. 4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) 5.

Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. Nótese cómo las causales de nulidad originadas en la sentencia, que habilitarían la interposición del recurso extraordinario de revisión, están enmarcadas en dos categorías: las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia, es decir, que devienen de ella misma, de su sustancialidad”[17]. 20.

A la luz de las anteriores consideraciones la Sala abordará el análisis concreto de los hechos que, según el recurrente, implicaron la configuración de una nulidad originada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que puso fin al proceso. Análisis de la causal invocada 21. Como se indicó previamente, el recurrente planteó varios argumentos que, en su criterio, estructuran la causal de revisión prevista en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA; por ello, la Sala los abordará de forma individualizada, anticipando que ninguno demuestra la configuración de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso.

La presunta nulidad originada en la sentencia por la falta de competencia del Tribunal Administrativo para declarar, de oficio, la nulidad absoluta de la adición al contrato 162 de 2010 22. Según lo planteado por el recurrente, existió una nulidad originada en la sentencia pues el Tribunal Administrativo no era competente para declarar oficiosamente la nulidad de la adición al contrato 162 de 2010, ya que este contrato fue objeto de una liquidación bilateral sin salvedades, cuya nulidad no fue pedida por Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda. Así, a juicio del municipio de Soacha, la existencia del acta de liquidación enervaba la competencia del Tribunal Administrativo para anular de oficio la adición al contrato, respecto de la cual se suscitó la controversia entre las partes. 23.

Según la jurisprudencia de la Corporación, uno de los defectos causantes de nulidad en la sentencia consiste en “decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez”; por ende, el problema en este punto radica en establecer si el Tribunal no era competente para pronunciarse de oficio sobre la nulidad de la adición al contrato 162 de 2010, en la medida que este fue objeto de una liquidación bilateral, cuya validez no fue objeto de las pretensiones de la demanda. 24.

Frente a este problema, se debe iniciar por señalar que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA –vigente en la época de presentación de la demanda del Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda.[18]– la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de los controversias y litigios originados en contratos en los que estén involucrados las entidades públicas, cualquiera sea su régimen jurídico.

El contrato 162 de 2010 tiene la naturaleza de un contrato estatal, porque fue celebrado por una entidad estatal como es el municipio de Soacha; por ello, el Tribunal Administrativo estaba investido de la autoridad para resolver las pretensiones relativas a ese negocio jurídico, las cuales se formularon en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. 25.

Ciertamente, como anota el recurrente, las pretensiones formuladas en la demanda no incluían la declaración de nulidad de la adición al contrato 162 de 2010 ni la del acta de liquidación bilateral; sin embargo, esto no desdice de la competencia del Tribunal para declarar, de oficio, la nulidad de la adición. El artículo 141 –in fine– del CPACA, que regula el medio de control de controversias contractuales, lo establece claramente: “El juez administrativo podrá declararla de oficio [la nulidad del contrato estatal o sus adiciones] cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”.

La competencia para pronunciar oficiosamente esta declaración en el marco de una controversia contractual deriva, además, de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80[19] de 1993 y 1742 del Código Civil[20]; por consiguiente, carece de sustento el planteamiento según el cual el Tribunal Administrativo, al resolver las pretensiones atinentes al cumplimiento del adicional 1 al contrato 162 de 2010, era incompetente para pronunciarse de oficio sobre su nulidad. 26.

Ahora bien, la existencia del acta de liquidación bilateral del contrato 162 de 2010 no afectaba en modo alguno la competencia del Tribunal, ya que la primera es un negocio jurídico entre las partes del contrato que, como tal, no tiene la virtualidad de limitar una facultad de origen legal que le asiste al juez para declarar la nulidad absoluta del contrato principal o de sus adiciones, máxime cuando esta no es susceptible de saneamiento por ratificación como indica el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

Una cuestión por entero distinta es que, según la jurisprudencia de la Corporación, el contratista no puede escindir la realidad negocial cuando reclama perjuicios por la inobservancia del contenido obligacional del contrato por parte de la entidad estatal sin llevar a debate procesal la liquidación del contrato[21]. Este aspecto concierne a la improcedencia de las pretensiones del demandante, ya que al tratarse de un negocio jurídico que les da firmeza o definición a las prestaciones mutuas, si no se deja salvedad en el acta de liquidación o esta no se anula por un vicio en el consentimiento, no es posible que prospere una reclamación en vía judicial para el pago de las prestaciones surgidas del contrato; sin embargo, esto no inhibe la competencia del juez de declarar de oficio la nulidad de la adición al contrato que se adujo como fuente del derecho reclamado por el demandante. 27.

Definido lo anterior, la Sala debe advertir que si la nulidad estaba o no plenamente demostrada –presupuesto legal para declararla de oficio– es una cuestión que, en principio, desborda el alcance del recurso extraordinario de revisión, porque es propio de la interpretación de la ley y de la valoración de las pruebas decretadas y practicadas en el proceso.

En este caso, el juez que conoce del recurso extraordinario de revisión no es el llamado a establecer si el vicio invalidante del negocio jurídico estaba plenamente demostrado o si aparecía de manifiesto en la adición al contrato, pues esto implicaría analizar la corrección de los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión que puso fin al proceso, lo que implicaría erigir este medio de impugnación como una tercera instancia. 28.

Así, el señalamiento del recurrente según el cual no se probó con certeza la fecha de finalización del año lectivo en el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra y si, por ello, la adición al contrato 162 de 2010 se suscribió antes o después del vencimiento plazo de ejecución del contrato –elemento determinante de la decisión de declarar de oficio la nulidad absoluta– no permite deducir la existencia de una nulidad originada en la sentencia, porque a lo que apunta es a controvertir la los fundamentos fácticos y jurídicos que llevaron al Tribunal a adoptar su decisión. De la misma forma, el argumento consistente en que el ad quem desconoció un precedente horizontal tampoco tiene la aptitud para demostrar la estructuración de la causal de revisión alegada, porque, además de que no se aportó el texto de la providencia respectiva para establecer si en efecto se trataba de un precedente aplicable al caso, el hecho de apartarse sin argumentos suficientes de una subregla jurisprudencial establecida en un caso que es análogo desde el punto de vista fáctico y jurídico al analizado, es un asunto propio de la corrección de la motivación del fallo que escapa a la órbita del recurso extraordinario de revisión. 29.

En conclusión, la Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia por falta de competencia del Tribunal para declarar de oficio la nulidad de la adición al contrato 162 de 2010. La presunta nulidad originada en la sentencia por la incongruencia con las pretensiones de la demanda 30. De otro lado, el recurrente adujo que existió una nulidad originada en la sentencia porque el Tribunal Administrativo profirió un fallo incongruente con las pretensiones, ya que condenó al municipio de Soacha por un objeto totalmente distinto al de la demanda, esto es, por las restituciones mutuas decretadas como consecuencia de la nulidad de la adición al contrato, mas no, como pidió la demandante, por los perjuicios que presuntamente se le causaron por el incumplimiento de las obligaciones que tenían su fuente en dicha adición. 31.

Como se indicó anteriormente, una de las hipótesis en las que, según la jurisprudencia de la Corporación, se configura una causal de nulidad en la sentencia que puso fin al proceso consiste en que “se condene al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada”[22], o sea, cuando la providencia no es congruente desde el punto de vista externo. 32.

En términos generales, la congruencia se entiende como la armonía que debe haber entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, denominada congruencia interna, y la concordancia entre la providencia judicial y lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de contestación, denominada congruencia externa.

El artículo 281 del CGP expresa este principio en los siguientes términos: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último”.

La incongruencia se configura cuando la sentencia decide o concede más allá de lo pedido, o sea, ultra petita; cuando el fallo recae o decide sobre puntos no sometidos al litigio, es decir, de manera extra petita; y también se presenta incongruencia cuando se decide con base en “causa petendi” distinta a la invocada por las partes. 33.

Tal y como indicó el recurrente, la declaración de nulidad de la adición al contrato 162 de 2010 y la condena al pago de las restituciones mutuas no fueron el objeto de la demanda del Colegio Miguel de Cervantes Saavedra, que pidió que se declarara la responsabilidad contractual de la entidad territorial por la inejecución de sus obligaciones; sin embargo, esto no supone la configuración de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. 34.

Según ha indicado la Sala, un supuesto de flexibilización del deber de congruencia es el de la nulidad absoluta del contrato estatal: el juez puede declararla, en los casos de la violación comprobada de la ley imperativa, aun en ausencia de disputa explícita en el debate judicial, siempre y cuando (i) hayan comparecido al proceso todas las partes del contrato;

(ii) la causal de la nulidad del contrato se encuentre, de bulto, probada en el proceso; y, (iii) no haya ocurrido la caducidad de la acción o, en su caso, la prescripción extraordinaria de la acción de nulidad[23]. Desde este punto de vista, la declaratoria oficiosa de nulidad de un contrato estatal no constituye una violación del principio de congruencia. Una comprensión diferente a esta llevaría a conclusiones irrazonables, como, por ejemplo, que la ley autoriza al juez a declarar de oficio la nulidad del contrato –facultad que, por definición, se ejerce en ausencia de petición de parte– y, al mismo tiempo, sanciona el ejercicio de esta potestad considerándolo violatorio del principio de congruencia. Esa contradicción no existe, justamente porque la declaración oficiosa de la nulidad de un contrato estatal, cuando están reunidos los presupuestos para ello, constituye una flexibilización del deber de congruencia. 35.

En conclusión, la Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso por la alegada incongruencia de la sentencia que puso fin al proceso. La presunta nulidad originada en la sentencia por la “imposibilidad de ejecución de la adición” 36. Para sustentar su petición de infirmar el fallo proferido por Tribunal Administrativo, el recurrente formuló otra serie de argumentos que se articulan en torno a un mismo asunto: la improcedencia de ordenar el pago de $34’198.327 a título de restituciones mutuas.

Según lo planteado en la demanda, (i) el Tribunal incurrió en “defecto fáctico y sustantivo” al fundar su condena en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, puesto que la adición del contrato se suscribió cuando ya se había terminado el período escolar y, por tanto, después de su perfeccionamiento, no se cumplieron prestaciones que pudieran beneficiar a la entidad estatal;

(ii) el Tribunal “dio valor a una ilegalidad de la que participó el demandante”, ya que dedujo la prestación del servicio de documentos anteriores a la fecha de suscripción del adicional, lo cual demuestra que el municipio nunca requirió el servicio, no celebró contrato para esa fracción de estudiantes y este servicio prestó por cuenta y riesgo del Colegio Miguel de Cervantes Saavedra; y, (iii) el municipio de Soacha no tuvo la oportunidad de referirse a las pruebas con base en las cuales se le ordenó entregar una suma de dinero a la parte demandante. 37.

Revisado el texto de la providencia objeto del recurso, se advierte que el Tribunal Administrativo basó su decisión sobre las restituciones mutuas en dos documentos diferentes: “la lista de matrículas de los menores [28] a dicha institución educativa, y el informe de notas obtenidos por éstos en el año lectivo 2010, obrantes a folios 51 a 144 del expediente”[24].

Según lo resuelto en la audiencia inicial, el Tribunal decretó como pruebas tales documentos aportados por la demandante “así obren en copias simples, documentos públicos o privados, por cuanto no fueron tachados de falsos por la contraparte”[25]. De acuerdo con lo anterior, no es cierta la manifestación del recurrente según la cual se lesionó el derecho al debido proceso de la entidad territorial al no haber tenido la oportunidad de controvertir las pruebas documentales en las que el Tribunal basó su decisión de ordenar el pago de $34’198.327. 38.

En este punto es pertinente advertir que, si bien, en materia contencioso administrativa, la ley precisa que el juez tiene la facultad-deber de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato “cuando esté plenamente demostrada en el proceso”; esa habilitación legal no puede ejercerse de manera omnímoda o arbitraria, sino que está limitada, entre otros aspectos, por el respeto del debido proceso de las partes, el cual se garantiza con su comparecencia al proceso y la oportunidad de debatir en juicio las pruebas sobre las que se fundan la declaratoria de nulidad oficiosa.

En este sentido esta Corporación ha dicho: “La jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de la declaración oficiosa de la nulidad absoluta del contrato no puede ser entendida en el sentido de haber instalado una facultad omnímoda para fallar extra petita, en caso de la evidencia de cualquier violación legal. Lo correcto es entender que la jurisdicción en materia de controversias contractuales ha establecido la posibilidad de reubicar la pretensión dentro del contexto fáctico que se evidenció en el plenario y de aplicar la ley pertinente, con independencia de la forma y el tenor literal en que la causa haya sido expuesta por las partes.

Es decir, se reconoce la potestad para decidir sobre la violación de la ley imperativa y decretar la nulidad del contrato aunque no haya sido invocada en el proceso, sin embargo, en caso alguno puede desconocerse el derecho constitucional al debido proceso. De lo anterior se concluye que le está vedado al Juez apartarse de lo que demuestren las pruebas expuestas en el plenario, esto es, que sigue siendo un elemento ‘sine qua non’ que existan las pruebas de la causal de nulidad y que hayan estado expuestas a la oportunidad de su contradicción, aunque las partes hayan guardado silencio sobre ello”[26]. 39.

Se agrega a lo anterior que, aun si en gracia de discusión se aceptara que, a pesar de su incorporación al expediente, la demandada no pudo controvertir tales pruebas, la irregularidad procesal sería anterior a la emisión de la sentencia, lo que descartaría la configuración de una “nulidad originada en la sentencia”. 40. De otro lado, en lo que atañe al “defecto fáctico y sustantivo” alegado, la Sala advierte que, como el mismo planteamiento deja ver, el recurrente está controvirtiendo la interpretación que el Tribunal hizo del artículo 48 de la Ley 80 de 1993 que dice: “La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria // Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido”.

Según el recurrente, este enunciado legal no era aplicable al caso porque gobierna las hipótesis en las que, al amparo de un contrato estatal declarado absolutamente nulo, el contratista ejecuta prestaciones de las que la entidad contratante obtiene un beneficio, pero, en cambio, no rige las situaciones en las que las prestaciones son cumplidas antes de la suscripción del contrato que tiene por objeto los mismos servicios, como demostrarían las pruebas del proceso. 41.

Más allá de lo que considere la Sala sobre el ámbito de aplicación del artículo 48 de la Ley 80 de 1993, lo cierto es que el recurso extraordinario de revisión, como se indicó previamente, no se puede instrumentalizar para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, porque esto implicaría difuminar los límites que separan al juez de instancia del juez que conoce del recurso de revisión. El argumento planteado por el recurrente tiene este carácter, porque, de ser correcto, no demuestra una “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, sino la aplicación de una norma que, a pesar de estar vigente, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, asunto que escapa a la órbita del recurso extraordinario analizado. 42.

En síntesis, la Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso por la alegada “imposibilidad de ejecución de la adición”. La presunta nulidad que se originó en la sentencia por el pronunciamiento relativo al enriquecimiento sin causa de la entidad demandada 43. Finalmente, en sustento de su petición, el recurrente indicó que el Tribunal se pronunció –sin tener competencia para ello– acerca de “una restitución mutua sobre un postulado del enriquecimiento sin causa, frente a unos hechos cumplidos, tema sobre el cual el proceso, ni la acción, ni las pretensiones establecieron en el litigio, es decir sobre la figura de la reparación directa”.

En desarrollo de lo anterior, destacó que “un fallo que decide sobre una acción que no es propia del proceso es contrario al debido proceso y al derecho de defensa y su existencia viola los principios constitucionales y legales” y agregó que, en todo caso, aunque el servicio se hubiere prestado, su reconocimiento no era procedente, de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación el 19 de noviembre de 2012 (Exp. 24.897). 44.

El supuesto del que parte este señalamiento no es acertado, porque el Tribunal, como ya se referenció, declaró de oficio la nulidad del adicional al contrato 162 de 2010 y, consecuencialmente, aplicó el régimen de restituciones mutuas, de manera que la orden que emitió en el sentido de que el municipio debía pagar la suma de $34’198.327 al Colegio Miguel de Cervantes Saavedra se derivó de esas declaraciones[27] y no porque el a quo se hubiere pronunciado frente a una pretensión de enriquecimiento sin causa que, como alega el recurrente, no se formuló. Observa la Sala que, para fundamentar este aspecto del medio de impugnación, el recurrente alteró el sentido de la providencia, a pesar de que la motivación del fallo no es ambigua: “Ahora bien, el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, en relación con los efectos de la nulidad absoluta de un contrato, establece que su declaratoria no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria, siempre que la entidad haya obtenido un beneficio.

En el presente asunto, a pesar de que el municipio de Soacha y el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda. suscribieron una adición al contrato de servicio educativo No. 162 de 2010, que padece de nulidad absoluta, la Sala no puede desconocer que el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda., en aras de garantizar el servicio público de educación para unos estudiantes que no quedaron incluidos en el anexo 1 del contrato No. 162 de 2020, prestó el servicio educativo a 28 estudiantes en el año lectivo 2010, como se corrobora de la lista de matrícula de los menores a dicha institución educativa, y del informe de notas obtenidos por éstos en el año lectivo 2010, obrante a folios 51 a 144 del expediente.

Por lo tanto, la Sala considera que el Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda. al haber prestado el servicio público de educación (el que recaía en cabeza del municipio de Soacha), a fin de garantizar un servicio público esencial, hizo que se materializaran prestaciones cumplidas que sirvieron para satisfacer un interés público (…). Por lo anterior, como consecuencia de la nulidad absoluta de la adición de contrato No. 162 de 2010 (que intentó amparar esos servicios prestados), es procedente reconocer las prestaciones ejecutadas por el Colegio, pues éstas se encuentran probadas en el plenario y aún no han sido pagadas por el municipio de Soacha.

Lo anterior, en aras a que no surja un enriquecimiento sin justa causa de la entidad demandada. (…) Entonces, se reconocerá a título de restitución mutua, como consecuencia de la nulidad de la adición al contrato No. 162 de 2010, a favor del demandante, la suma de $34.052.107,50 por concepto de prestaciones ejecutadas”[28]. 45. La Sala no pasa por alto que, al justificar este aspecto, el Tribunal señaló que la condena al pago de la “restitución mutua” se efectuó “en aras a [sic] que no surja un enriquecimiento sin justa causa de la entidad demandada”; sin embargo, esto no implicó que se resolviera una pretensión propia de la actio in rem verso.

Sencillamente, el fallador destacó que una de las consecuencias de ordenar el pago de las prestaciones cumplidas por el contratista, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, consiste en evitar un enriquecimiento sin causa de la entidad que fue parte del negocio jurídico anulado, derrotero que también tuvo en cuenta el legislador al regular los efectos de la nulidad absoluta de los contratos estatales: “Así mismo y en desarrollo del necesario equilibrio contractual que debe mantenerse, el proyecto señala cómo en caso de declaratoria de nulidad de un contrato, ello no impide que el ente público proceda a efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas con anterioridad a la declaratoria, a menos que de la ejecución del contrato anulado o terminado no se deriven beneficios para la entidad.

Se trata, pues, de la aplicación de la regla general consagrada en el derecho común, según la cual la nulidad por objeto o causa ilícitos no genera acción ni excepción. Sin embargo, tal regla se encuentra atenuada debido a los postulados del derecho público en cuanto que propugnan por un Estado justo, al que no le es dable enriquecerse en perjuicio de un particular, sin que ello impida, claro está, que se adelanten las acciones de responsabilidad a que hubiere lugar por razón de la celebración de un contrato bajo el conocimiento de que se encontraba viciado por circunstancias de esa naturaleza”[29]. 46.

Definido lo anterior, la Sala debe reiterar, para finalizar, que no se está convalidando la tesis según la cual el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 resulta aplicable en aquellos casos en que se declara la nulidad absoluta de los contratos en los que “se intenta amparar” servicios prestados antes de su suscripción, solo que este aspecto no puede ser objeto de análisis en esta sede, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no fue concebido para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. 47.

Como consecuencia de todo lo anterior, la Sala no encuentra demostrada una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y, por lo tanto, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Costas 48. De conformidad con el artículo 188 del CPACA[30] y con la disposición especial del artículo 365 del CGP[31], se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión y, para su imposición, no se requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se imponen.

Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho[32]. 49. La Sala no reconocerá agencias en derecho en favor del Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda., toda vez que no designó apoderado para la atención de este proceso, ni intervino en forma alguna en el trámite del recurso extraordinario[33]; no obstante, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 CGP, los demás gastos procesales se liquidarán por Secretaría de la Sección. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Soacha en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, el 20 de septiembre de 2017.

SEGUNDO: CONDENAR en costas al recurrente, municipio de Soacha, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Sección Tercera, teniendo en consideración las expensas demostradas en el proceso. Cumplido lo anterior, el expediente debe regresar al despacho del magistrado ponente para considerar la aprobación de la liquidación de la condena en costas.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/eval idador ----------------------- [1] Folio 7, c. 1. [2] Folio 13, c. 1. [3] Ídem. [4] Ídem. [5] Folio 19, c. 1. [6] Folio 22, c. 1. [7] Folio 23, c. 1. [8] Folios 70 y 71, c. 1. [9] Folios 72 y 73, c. 1. [10] Folio 6, c. 1. [11] Folio 75, c. 1. [12] Según el artículo 251 del CPACA, el recurso de revisión podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. De acuerdo con la constancia secretarial que obra en el expediente (folio 62, c. 1), la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto del recurso, quedó ejecutoriada el 27 de septiembre de 2017.

La demanda se presentó el 21 de septiembre de 2018, es decir, antes de que transcurriera el término de un año de que trata el artículo 251 del CPACA. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 16 de abril de 2021. Rad. 11001-03-15-000-2018-04411-00. C.P. José Roberto Sáchica.

Consideración jurídica No. 13. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión. Sentencia del 5 de mayo de 2020. Rad. 11001- 03-15-000-2017-02519. C.P. Nicolás Yepes Corrales Consideración jurídica No. 4. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020.

Rad. 11001-03-15- 000-2019-00119. C.P. Alberto Montaña Plata. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia de 1 de septiembre de 2020. Rad. 11001-03- 15-000-2020-00266-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [17] La jurisprudencia de esta Corporación ha definido la competencia como la facultad que le asiste a un juez para ejercer, por autoridad de la ley y en determinado asunto, la jurisdicción que corresponde a la República.

Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de junio de 2014. Exp. 27.283. C.P Danilo Rojas Betancourth. [18] La demanda se presentó el 6 de septiembre de 2012 (Folio 40, c. 1). [19] Ley 80 de 1993, artículo 45: “La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación (…)”. [20] Código Civil, artículo 1742: “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede así mismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley (…)”. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019.

Exp. 60.851. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [22] Sobre la incongruencia de la sentencia como un caso de nulidad originada en la sentencia, además de las citadas anteriormente, véase: Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de agosto de 2002. C.P Juan Ángel Palacio Hincapié. Exp. 12.668. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 18 de abril de 2016.

Exp. 30.682. C.P Marta Nubia Velásquez Rico. Consideración jurídica No. 6. [24] Folio 58, c. 1. [25] Folio 34, c. 1. [26] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 6 de febrero de 2019. Exp. 61.270. C.P Marta Nubia Velásquez Rico. La cita original es de la sentencia del 18 de abril de 2016 (exp. 30.682) dictada por la misma Sala. [27] Además de que así se deriva con claridad del contenido de la sentencia, en la parte resolutiva expresamente se dispuso: “CONDENAR al municipio de Soacha (Cundinamarca) a pagar al Colegio Miguel de Cervantes Saavedra Ltda., la suma de $34.198.327, a título de restitución mutua por prestaciones ejecutadas, como consecuencia de la nulidad de la adición al contrato No. 162 de 2010, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia” (énfasis agregado). [28] Folios 58 y 59, c. 1. [29]Exposición de motivos a la Ley 80 de 1993.

En Gaceta del Congreso, n.º 75, 23 de septiembre de 1992. [30] CPACA, artículo 188: “Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Se precisa que, en el caso concreto, no es aplicable la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 255 del CPACA, porque el trámite del recurso extraordinario se encontraba en curso cuando entró en vigencia dicha ley. [31] CGP, artículo 365: “Condena en costas.

En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código (…)”. [32] CGP, artículo 361. [33] En el mismo sentido, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 4 de junio de 2021.

Exp. 46.989. C.P María Adriana Marín.