TÍTULO EJECUTIVO / CLASES DE TÍTULO EJECUTIVO / TÍTULO EJECUTIVO SINGULAR / CONCEPTO DE TÍTULO EJECUTIVO SINGULAR / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / CONCEPTO DE TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / CONFORMACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / CONSTITUCIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO Esta Corporación ha señalado que el título ejecutivo puede ser singular, cuando está contenido o constituido por un solo documento, por ejemplo un título valor, o puede ser complejo, esto es, cuando se encuentra integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.
TÍTULO EJECUTIVO / CONCEPTO DE TÍTULO EJECUTIVO / CONSTITUCIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO / CARACTERÍSTICAS DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONDICIONES DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONDICIÓN FORMAL DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONDICIÓN DE FONDO DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / ELEMENTOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / OBLIGACIÓN CLARA / OBLIGACIÓN EXPRESA / OBLIGACIÓN EXIGIBLE El título ejecutivo deberá demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona, es decir, que el obligado debe observar en favor de su acreedor una conducta de dar, de hacer o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que ha de reunir todo título ejecutivo, no importa su origen.
Esta Sección (…) ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones esenciales, unas formales y otras sustanciales. Las primeras se refieren a que la obligación debe constar: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva, conforme a la ley, como, por ejemplo, las sentencias de condena y otro tipo de providencias judiciales que impongan obligaciones, verbigracia, aquellas que fijan honorarios a los auxiliares de la justicia, las que aprueban la liquidación de costas, etc.
Las condiciones sustanciales, por su parte, se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante sean claras, expresas y exigibles. La doctrina ha precisado que el requisito de ser expresa la obligación puede entenderse mejor si se analiza etimológicamente el concepto (…).
La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido y será exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 422 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo, consultar providencias de 4 de mayo de 2002, Exp. 15679, C.P. María Elena Giraldo Gómez; de 30 de marzo de 2006, Exp. 30086, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
PROCESO EJECUTIVO / CONTROVERSIA DEL AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO EJECUTIVO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO EJECUTIVO / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / OBLIGACIÓN DE HACER / PROCESO EJECUTIVO POR OBLIGACIÓN DE HACER / LEY COMO FUENTE DE LAS OBLIGACIONES / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / RESPONSABILIDAD DEL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / INEXISTENCIA DE OBLIGACIONES / FALTA DE REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / INEXISTENCIA DEL TÍTULO EJECUTIVO / NEGACIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO / AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO EJECUTIVO / NEGACIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO En el caso concreto, el proceso fue iniciado con el fin de hacer efectiva una obligación de hacer, que según la parte ejecutante consiste en que el IDU reciba una suma de dinero que equivale al valor de las cargas urbanísticas establecidas en el plan parcial de renovación urbana El Pedregal, (…) con el fin de que se proceda con la ejecución contemplada en el Decreto 188 de 2014.
Según la demanda, el título ejecutivo que se pretende hacer efectivo es de los que se han denominado complejos porque está conformado por: i) el Decreto 188 de 2004, específicamente el artículo 49; ii) el convenio de cooperación (…), y iii) el Decreto 222 de 23 de abril de 2019. (…) [N]o se puede concluir lo pretendido por la ejecutante, es decir, que en los documentos que estructuran el título ejecutivo complejo se encuentre contenida la obligación de hacer del IDU, correspondiente a recibir el pago económico de las cargas urbanísticas contenidas en el Decreto 188 de 2004.
(…) Insiste la ejecutante en que el contenido obligacional que ahora quiere hacer efectivo se encuentra contenido en el artículo 49 del Decreto 188 de 2014, norma que dispone que las cargas urbanísticas pueden ser pagadas, entre otras modalidades, en dinero; sin embargo, dicho decreto no desarrolla el tema, razón por la cual en ese punto se debe acudir a lo que disponía el Decreto Nacional 2181 de 2006, vigente para el momento en que fue expedido el Decreto 188 de 2014, que adoptó el plan parcial de renovación y el convenio de cooperación (…), que disponía que las cargas correspondientes al costo de la infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios del área beneficiada, y se recuperarían mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial, o, en este momento, a lo dispuesto por el Decreto 222 de 2019, (…) para poder hacer efectivo el cobro económico se debe agotar un trámite previo que, según las respuestas que el IDU le remitió a la ejecutada, solo se realiza cuando las cargas urbanísticas se configuren como de carácter inaplazable y, se insiste, las del Decreto 188 de 2014 no tienen esa característica.
Examinado el convenio de cooperación para la intervención de infraestructura vial y espacio público a cargo de terceros (…), suscrito entre la sociedad (…) y el IDU, tampoco se encuentra que el mismo contemple el contenido obligacional que desea hacer efectivo la ejecutante mediante este proceso, dado que si se lee la cláusula cuarta no se puede concluir que el IDU tenga, entre sus obligaciones, la de hacer, entendida como recibir el dinero del valor de las cargas urbanísticas del Decreto 188 de 2014.
(…) Con lo hasta aquí expuesto y examinados los documentos que la ejecutante presentó como título ejecutivo complejo, se concluye que no se está ante una obligación clara, expresa y actualmente exigible, razón por la cual se confirmará el auto impugnado, que negó librar el mandamiento ejecutivo solicitado. FUENTE FORMAL: DECRETO 188 DE 2004 / DECRETO NACIONAL 2181 DE 2006 / DECRETO 222 DE 2019 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2019-00823-01(66593) Actor: ALDEA PROYECTOS S.A.S. Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU Referencia: PROCESO EJECUTIVO (AUTO) Temas: PROCESO EJECUTIVO – no se libra mandamiento ejecutivo al no encontrar contemplada la obligación de hacer en los documentos aportados como título complejo.
TÍTULO EJECUTIVO – debe ser claro, expreso y exigible para que preste mérito ejecutivo / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO- la obligación se deriva de varios documentos que, en conjunto, deben resultan suficientes para acreditar su exigibilidad. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en contra del auto de 22 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se denegó el mandamiento ejecutivo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda ejecutiva Mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 2019 (folio 13 c. 1), la sociedad Aldea Proyectos S.A.S., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva con el fin de que: Se libre mandamiento ejecutivo a favor de la Sociedad Aldea Proyectos S.A.S., mediante el cual se ordene al Distrito Capital – Instituto de Desarrollo Urbano, a realizar la obligación de hacer consistente en recibir la suma de dinero de setenta y cinco mil doscientos ochenta millones novecientos cuarenta y dos mil ochocientos noventa y nueve punto ochenta y cinco pesos ($75.280´942.899,85), que equivalen al valor de las cargas urbanísticas establecidas en el Plan Parcial “El Pedregal” (Decreto 188 de 14 de mayo de 2014), liquidadas desde el mes de mayo de 2014 al mes de diciembre de 2019.
Como sustento de la anterior pretensión, adujo que la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante el Decreto 619 de 2000, definió el sector del Pedregal como un área de renovación urbana, que identificó como “Renovación El Pedregal”, condición que mantuvo en el plan de ordenamiento territorial adelantado mediante los Decretos Distritales 469 de 2003 y 190 de 2004.
Mediante el Decreto 188 de 2014, la Alcaldía Mayor de Bogotá adoptó el plan parcial de renovación urbana El Pedregal. El artículo 34 de dicho decreto estableció las cargas urbanísticas del proyecto, y el anexo 2 fijó el valor de las mismas en $136.229´971.045. Las cargas impuestas se dividieron en dos, unas que podían ser ejecutadas por el promotor, y otras que debían ser pagadas en dinero.
Estas últimas, para el año 2014, ascendieron a $63.233 ́808.744, que, indexados, al mes de diciembre de 2019, correspondían a $75.280´942.899,85. El artículo 49 del Decreto 188 de 2014 dispuso que las cargas urbanísticas podían ser pagadas en dinero o en obras de infraestructura. En esta demanda, se solicita dichas cargas urbanísticas sean pagadas en dinero y no en obras de infraestructura.
El 3 de septiembre de 2014, una vez fue expedido el Decreto 188 de 2014, la sociedad ejecutante radicó ante el IDU el estudio y diseños de las obras de espacio público, con el fin de que diera su aprobación, para iniciar con la ejecución; sin embargo, la entidad distrital adujo que no debía remitirse documentación técnica mientras no se realizará la suscripción de un convenio de cooperación para la intervención de infraestructura vial y de espacio público.
El 11 de noviembre de 2014, Aldea Proyectos S.A.S. remitió al IDU una minuta de convenio, para que fuera revisada. El convenio de Cooperación fue suscrito el 28 de mayo de 2015 y el 16 de junio siguiente, el IDU entregó el acta de inicio. El objeto del convenio consistió en que “el promotor realizará a su cargo los estudios y diseños para todas las acciones de mitigación (diseño integral) y construcción del muro de contención perimetral de la estación SITP, con las correspondientes interventorías; de las obras de infraestructura vial y espacio público, contenidas en el Plan parcial de Renovación Urbana El Pedregal, a título de cargas urbanísticas”.
El convenio terminó el 15 de diciembre de 2016, con la aprobación de la totalidad de los estudios y diseños de espacio público, para una estación de tren ligero sobre la carrera 7, estación calle 100, deprimido, calle 102 y carrera 8ª, plazoleta y sótano SITP, tal como lo estableció el decreto mediante el cual se adoptó el plan parcial de renovación, y el 28 de abril de 2017, fue suscrita el acta de recibo de diseños y obras.
La administración distrital expidió el Decreto 222 de 23 de abril de 2019, “por el cual se establecen mecanismos para el cumplimiento de cargas urbanísticas asociadas al sistema de movilidad identificadas en planes parciales”, norma que permite la compensación en dinero de las cargas urbanísticas, siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos: i) deben estar asociadas al sistema de movilidad y sus componentes, incluidas las obras de espacio público asociadas a las mismas y pueden concretarse dentro del ámbito de aplicación o fuera de él; ii) deben guardar relación con el plan de ordenamiento territorial o el plan de desarrollo territorial.
También estableció el procedimiento que se debía aplicar para el cumplimiento de dichas cargas, cuando el promotor, desarrollador del plan parcial, manifestara que no las iba a ejecutar sino que las iba a compensar en dinero. Ante la adopción del Decreto 188 de 2014, la sociedad Aldea Proyectos S.A.S. realizó la solicitud de licencia de urbanización y construcción, ante la curaduría urbana n.° 3, la cual le fue otorgada mediante la Resolución 16-3-0375 del 11 de marzo de 2016, por un término de vigencia de 36 meses, prorrogable por una sola vez, razón por la cual es inminente el pago de las cargas urbanísticas.
Aldea Proyectos S.A., mediante varios comunicados, ha solicitado al IDU de cumplimiento al Decreto 222 de 2019, pero dicha entidad, mediante respuesta del 24 de octubre de 2019, adujo que “no recibirá el dinero”; sin embargo, la ejecutante ha continuado insistiendo pero no ha obtenido respuesta. El hecho de que el IDU se hubiera negado a recibir el dinero correspondiente a las cargas urbanísticas le ha generado perjuicios a la ejecutante, porque “no tiene certeza de la apertura y puesta en operación del proyecto una vez culminada su construcción, circunstancia que le ha impedido continuar con la construcción del proyecto y por ende demoler, y la entrega de los inmuebles vendidos a los compradores”. 2.
Auto impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído de 22 de julio de 2020, negó el mandamiento ejecutivo solicitado, por inexistencia del título ejecutivo, por considerar que los documentos que fueron aportados como título ejecutivo complejo no contienen una obligación de hacer, expresa y exigible, a cargo de IDU.
Como sustento de lo decidido explicó: Evidencia la Sala, en el presente caso, que sin perjuicio de lo normado por el Decreto 188 de 2014, sobre la forma de cumplir por el Promotor –en este caso Aldea Proyectos S.A.S.- con el pago de unas cargas urbanísticas al distrito, en obras de infraestructura y/o dinero, aplicable en principio al plan parcial “El Pedregal”; el IDU nunca resultó obligado clara y expresamente a recibir, como obligación de hacer, alguna suma de dinero por las obras que no finalizó materialmente el promotor, pactadas en el convenio objeto de estudio.
Lo anterior, porque más allá de las disposiciones normativas generales, e incluso lo pactado en el convenio o los actos posteriores a su ejecución, como por ejemplo, el acta N° 8 de terminación del convenio de cooperación en comento, suscrita el 15 de noviembre de 2016, no se aportó prueba de la constitución del título ejecutivo invocado a cargo del IDU, sencillamente porque no se ha estructurado, ni la entidad ha consignado y aceptado en documento alguno encontrarse en el deber de recibir de manera expresa y clara, la suma de dinero que consideró el promotor por concepto de cargas urbanística del plan parcial “El Pedregal”.
Por el contrario, existe prueba documental aportada por la misma ejecutante, según la cual, en varias ocasiones ha solicitado al IDU acogerse al Decreto 222 de 2019, que establece el procedimiento para que el Distrito reciba el pago de las cargas urbanísticas en dinero, dado que las obras asociadas al sistema de movilidad se encuentran inciertas; pero el IDU ha exteriorizado su negativa a tal petición, a través del comunicado SGDU-2019-2051188171 del 24 de octubre de 2019.
Así las cosas, la Sala establece que en el presente evento, no se allegó documento alguno que: i) consagre el deber del Instituto de Desarrollo Urbano-IDU de recibir, sin haberlo aceptado expresamente, determinado monto de dinero por concepto del pago de cargas urbanísticas del mencionado plan y/o ii) determine o permita determinar la cuantía o monto de dinero equivalente a las obras de infraestructura dejadas de ejecutar por parte del promotor en el plan parcial “El Pedregal”.
En conclusión, no existe título ejecutivo a favor de Aldea Proyectos S.A.S., que contenga una obligación de hacer expresa y exigible a cargo del IDU. 3. Recurso de apelación 3.1. Inconforme con la anterior decisión, la ejecutante interpuso recurso de apelación y solicitó la revocatoria de la providencia, para que, en su lugar, se libre mandamiento ejecutivo.
En esa oportunidad, resaltó que la facultad de recibir del IDU deviene del artículo 6 del Decreto 222 de 2019, que dispone: Artículo 6. Plazo máximo para el pago. Para la determinación del plazo máximo para el pago al que se refiere el numeral 5.5. del artículo 5 del presente decreto, el IDU considerará las etapas o fases establecidas en el estudio de tránsito o en el cronograma de ejecución del plan parcial.
Parágrafo. En caso de incumplimiento en el pago de la obligación dentro de los plazos a los que se refiere este artículo, el Instituto de Desarrollo Urbano iniciará las acciones tendientes a su cobro coactivo. A renglón seguido, advierte que la entidad ejecutada es el IDU, porque es a quien le corresponde fijar los plazos para pagar las cargas urbanísticas y, en caso de incumplimiento, cuenta con la facultad de iniciar el procedimiento administrativo coactivo.
Es decir, a la ejecutada le corresponde dictar el acto administrativo en virtud del cual se establece el valor de la carga urbanística y el plazo para pagarlo, razón por la cual le corresponde recibir el respectivo pago, “obligación en la cual se fundamenta el presente mandamiento de pago”. Asegura que lo más demostrativo de la obligación a cargo del IDU es que dicha entidad obligó al promotor a suscribir el convenio de cooperación 1359 del 28 de mayo de 2015 y con fundamento en el mismo el IDU recibió y aprobó los diseños entregados por el promotor.
Agregó que “comparte el planteamiento del Despacho en torno a que el decreto de adopción del plan, no impuso la obligación al IDU de recibir el dinero y mucho menos de recibir las obras o firmar convenios, sin embargo, el instituto como entidad técnica especializada en el tema de obras e infraestructura del Distrito fue quien asumió la vocería, ordenó firmar convenios y hoy seis años después, no se ha desvirtuado tal carga”.
Lo anterior para concluir que el IDU tiene la facultad de recibir. En relación con la obligación de hacer adujo que se centra en que “el IDU reciba el pago de la carga urbanística. Obligación que es clara por cuanto aparece manifiesta de la redacción misma del título ejecutivo (Decreto 188 de 2014)”. Aparece expresa, determinada en el título; siendo fácilmente inteligible y entendiéndose en un solo sentido, es decir, que el IDU debe recibir el pago de la carga urbanística.
De no ser el IDU la entidad a la que le corresponde recibir el pago, es deber del juez dirimir cuál es la entidad obligada y no negar el mandamiento ejecutivo. Otro de los argumentos para negar la solicitud corresponde a que no fue posible determinar la cuantía o monto de dinero equivalente a las obras de infraestructura dejadas de ejecutar por parte del promotor del plan parcial El Pedregal, con lo cual se está desconociendo que se solicitó librar mandamiento ejecutivo para que se reciba la suma de $75.280´942.899,85, la que está determinada claramente en el Decreto 188 de 2014, anexo 2, en el que el Distrito Capital cuantificó el valor de las cargas que le correspondían al promotor dentro de la distribución de cargas y beneficios.
Entiende que la providencia impugnada no cuestiona los elementos del artículo 422 del CGP, sino el monto de la obligación, que como es de hacer, se debe otorgar la oportunidad a las partes para que aporten los documentos necesarios para efectuar la liquidación del crédito. Finalmente, adujo que se “debe dar la oportunidad a las partes que luego de debatir sobre los elementos esenciales del título y superar dicha etapa, se proceda a aportar los elementos probatorios necesarios, para que, en etapa subsiguiente se efectúe la liquidación del crédito y no como erróneamente pretende el juzgador, al estar elevando lo referente a la liquidación a elemento esencial del título ejecutivo y así negar el mandamiento de pago”. 3.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 20 de octubre de 2020 (Samai, índice 3), concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante. 3.3. El proceso fue recibido en el despacho para decidir el 9 de marzo de 2021. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, por cuanto el proceso tiene vocación de doble instancia y el auto mediante el cual se negó el mandamiento ejecutivo es apelable, según lo dispuesto en el artículo 438 del Código General del Proceso[1], norma que resulta aplicable de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 299 y el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Se reitera que al presente asunto no le resulta aplicable la Ley 2080 de 2021 dado que la providencia impugnada y su apelación fueron actuaciones que tuvieron lugar durante el año 2020 y de conformidad con el artículo 86 de esta ley la misma se aplica a las actuaciones posteriores a su publicación. 2.
Caso concreto Esta Corporación ha señalado que el título ejecutivo puede ser singular, cuando está contenido o constituido por un solo documento, por ejemplo un título valor, o puede ser complejo, esto es, cuando se encuentra integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.
Todos los documentos allegados con la demanda deben valorarse en su conjunto, con miras a establecer si constituyen prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante, como lo establece el artículo 422 del C.G.P. El título ejecutivo deberá demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona, es decir, que el obligado debe observar en favor de su acreedor una conducta de dar, de hacer o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que ha de reunir todo título ejecutivo, no importa su origen[2].
Esta Sección[3] también ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones esenciales, unas formales y otras sustanciales. Las primeras se refieren a que la obligación debe constar: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva, conforme a la ley, como, por ejemplo, las sentencias de condena y otro tipo de providencias judiciales que impongan obligaciones, verbigracia, aquellas que fijan honorarios a los auxiliares de la justicia, las que aprueban la liquidación de costas, etc.
Las condiciones sustanciales, por su parte, se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante sean claras, expresas y exigibles. La doctrina ha precisado que el requisito de ser expresa la obligación puede entenderse mejor si se analiza etimológicamente el concepto, es así como de conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la palabra expresar significa “manifestar con palabras lo que uno quiere dar a entender” y expreso “lo que es claro, patente, especificado”, conceptos que si se aplican al título ejecutivo, debe entenderse como expreso que “se manifieste con palabras, quedando constancia, usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación” y explica que “de ahí que las obligaciones implícitas y las presuntas, salvo que la ley disponga lo contrario, no son demandables por vía ejecutiva”[4].
La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido y será exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió. En el caso concreto, el proceso fue iniciado con el fin de hacer efectiva una obligación de hacer, que según la parte ejecutante consiste en que el IDU reciba una suma de dinero que equivale al valor de las cargas urbanísticas establecidas en el plan parcial de renovación urbana El Pedregal, específicamente, $75.280´942.899,85, con el fin de que se proceda con la ejecución contemplada en el Decreto 188 de 2014.
Según la demanda, el título ejecutivo que se pretende hacer efectivo es de los que se han denominado complejos porque está conformado por: i) el Decreto 188 de 2004, específicamente el artículo 49; ii) el convenio de cooperación n.° 1359 de 2015, y iii) el Decreto 222 de 23 de abril de 2019. La providencia impugnada considera que no hay título, dado que en los documentos que se allegan no se consagra el deber del IDU de recibir dinero por concepto de pago de las cargas urbanísticas y no es posible determinar “la cuantía o monto de dinero equivalente a las obras de infraestructura dejadas de ejecutar por parte del promotor”.
Conforme a los documentos aportados al plenario, se tienen probados los siguientes hechos: En el artículo 1 del Decreto 188 de 2014, el Distrito Capital adoptó el plan parcial de renovación urbana[5] de El Pedregal: Artículo 1. Adopción. Adoptar el Plan Parcial de Renovación Urbana “El Pedregal”, bajo la modalidad de redesarrollo[6], ubicado en la ciudad de Bogotá, D.C., localidad de Usaquén, Unidad de Planeación Zonal UPZ 14-Usaquén, sector catastral Escuela de Infantería y barrio El pedregal.
En el artículo 34 del mismo decreto se precisó que las cargas del plan son “las obligaciones que deben asumir los propietarios y/o inversionistas para adquirir el derecho a los beneficios que les otorga la norma adoptada en el presente decreto” y dispuso unas cargas generales y otras locales. En el anexo 2 del mismo documento se fijó el valor de dichas cargas en $136.229´971.045.
Por su parte, en el artículo 49 ibídem se contemplaron las formas de pago de las cargas, así: Las formas de pago para las cargas objeto de reparto son: en suelo (m2) que deberá ser transferido al distrito capital, en obras de infraestructura determinadas en el presente decreto y/o en dinero. El IDU[7] y la sociedad Aldea Proyectos S.A.S.[8] suscribieron el convenio de cooperación[9] para la intervención de infraestructura vial y espacio público a cargo de terceros, número 1359 de 2015, en cuya cláusula primera se señaló el objeto del mismo, en los siguientes términos: El promotor realizará a su cargo los estudios y diseños para todas las acciones de mitigación (diseño integral) y construcción del muro de contención perimetral de la estación del SITP, con las correspondientes interventorías; de las obras de infraestructura vial y espacio público, contenidas en el plan parcial de renovación urbana El Pedregal a título de cargas urbanísticas.
Así mismo, en el parágrafo primero de la cláusula segunda de dicho convenio se dispuso que “en cumplimento del artículo 13 del Decreto 188 de 2014 y dada la actual disponibilidad de los predios informada por el promotor, éste procederá con la construcción del muro perimetral de contención de la infraestructura del Sistema Integral de Transporte Público”.
En la cláusula cuarta del mismo se establecieron las obligaciones del IDU, en los siguientes términos: 1.- Informar al promotor del alcance de la metodología que deberá aplicar para el desarrollo de los estudios, diseños y su interventoría, así como las especificaciones técnicas de construcción y toda la información o documentación que posee el IDU en sus bases de datos que sea requerida para atender las actividades señaladas en el alcance del presente convenio. 2.- Incluir el reporte de los segmentos viales o áreas de espacio público a diseñar y construir, en la base de datos del Sistema de Información Geográfica del IDU, una vez se suscriba el convenio. 3.- Reportar a la Oficina Asesora de Planeación del IDU, la meta física inicial, el valor aproximado de los diseños y la meta del Plan de Desarrollo a la cual le aporta el proyecto, si la hubiere, una vez se suscriba el convenio.
Además, realizar la actualización del reporte hasta su culminación. 4.- En el caso que aplique la exclusión de alguno de los segmentos viales definidos en el alcance del convenio, se debe realizar la actualización del reporte en la base de datos del sistema de información geográfica del IDU. 5.- Coordinar las obligaciones aquí previstas a través del subdirector general de infraestructura o por quien él delegue en cada una de las etapas del proyecto, así como asistir a los comités técnicos que considere necesarios, de manera que se logre el cumplimiento en los términos establecidos en el presente convenio hasta la liquidación, con el acompañamiento de las demás direcciones técnicas y áreas competentes del IDU, en caso de que se requiera. 6.- Verificar y emitir el concepto de validación de los estudios y diseños previamente revisados y aprobados por la interventoría, de acuerdo al alcance, metodología, normas y especificaciones técnicas establecidas para los proyectos del IDU, empresas de servicios públicos, secretaría distrital de movilidad, Transmilenio, secretaría distrital de planeación, curaduría y otras entidades y/o autoridades competentes y propias del proyecto, en el marco de la normatividad vigente aplicable al proyecto, en todos sus aspectos técnicos, legales, ambientales, sociales y demás que se requieran. 7.- Notificar a la secretaría distrital de planeación y a la secretaría distrital de movilidad para que adelante las acciones a que haya lugar, en atención a lo dispuesto en el Decreto 188 de 2014 “por medio del cual se adopta el plan parcial de renovación urbana El Pedregal, ubicado en la localidad de Usaquén y se dictan otras disposiciones”, ante la inviabilidad técnica de realizar alguna de las acciones de mitigación o cargas urbanísticas que sea identificada en desarrollo de los estudios y diseños objeto del presente convenio.
La cláusula séptima fijó, como plazo de ejecución, el término de 17 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio. En relación con el valor del convenio, la cláusula octava dispuso que “no causa erogación a cargo del IDU, ya que solo constituye obligaciones de hacer, correspondiente a lo descrito en el objeto del presente convenio” y a renglón seguido aclaró que “los costos derivados de la ejecución del presente convenio, generados por la realización de los estudios, diseños, la ejecución de las obras, incluido el componente predial, así como la respectiva interventoría, serán asumidos en su totalidad por El Promotor”.
En la cláusula vigésima primera se dispuso que el convenio sería objeto de liquidación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y el 217 del Decreto Ley 19 de 2012, dentro de los 6 meses siguientes a su terminación o a la fecha del acuerdo que así lo disponga. El 15 de noviembre de 2016, las partes del convenio suscribieron el acta 008 de terminación del mismo.
Mediante oficio del 18 de junio de 2019, la ejecutante le solicitó al IDU le informara “el avance del estudio por parte de ese instituto, para la aplicación del Decreto 222 de 2019”. El 17 de julio siguiente, reiteraron la solicitud de acogerse a la aplicación del Decreto 222 de 2019, para compensar en dinero el valor de las cargas urbanísticas de El Pedregal y, por tanto, solicitaron la expedición del acto administrativo correspondiente, con el fin de poderse pronunciar y así solicitar la compensación en dinero.
En respuesta de las anteriores comunicaciones el IDU, el 8 de agosto de 2019, manifestó: En cuanto a su solicitud de dar aplicación al Decreto Distrital 222 de 2019, es necesario manifestar que dicho Decreto en su artículo 2 señaló: “Corresponde a los propietarios de inmuebles localizados en el ámbito de planes parciales la ejecución de cargas urbanísticas de obras asociadas al sistema de movilidad y sus componentes correspondientes, incluidas las obras de espacio público asociadas a las mismas que se identifiquen en el decreto de adopción del respectivo plan parcial.
La ejecución de estas cargas se hará dando cumplimiento a las condiciones, cronogramas y plazos establecidos en el respectivo plan parcial o en las condiciones que para el efecto establezca el Instituto de Desarrollo Urbano, conforme lo señalado en el numeral 3.1. del artículo 3 de este decreto, según corresponda. No obstante, en los casos en los cuales el particular no hubiere ejecutado o haya ejecutado parcialmente las obras a las que se refiere este decreto, el Instituto de Desarrollo Urbano podrá ejecutar dichas obras, con recursos provenientes del presupuesto distrital, siguiendo los procedimientos establecidos en el presente decreto y siempre que se evidencie y soporte técnicamente su carácter de inaplazable.” (Subrayado y negrilla por fuera del texto original) Así las cosas, para dar aplicación del presupuesto normativo contenido en el párrafo segundo anteriormente descrito, se requiere que las cargas urbanísticas señaladas en el plan parcial y asociadas al sistema de movilidad y sus componentes se configuren como de carácter inaplazable, según los proyectos que adelanta la ciudad a través del Instituto de Desarrollo Urbano. Aclarando que, en todo caso dicha situación no exime al(los) propietario(s) del cumplimiento en dinero de la(s) carga(s) urbanística(s), conforme con las condiciones establecidas en el Decreto Distrital 222 de 2019.
La ejecutante, el 15 de octubre de 2019, reiteró la solicitud; el 24 de octubre siguiente el IDU la negó. De lo hasta aquí expuesto no se puede concluir lo pretendido por la ejecutante, es decir, que en los documentos que estructuran el título ejecutivo complejo se encuentre contenida la obligación de hacer del IDU, correspondiente a recibir el pago económico de las cargas urbanísticas contenidas en el Decreto 188 de 2004.
El Decreto 222 de 2019 expedido por la alcaldía mayor de Bogotá, es el acto “por el cual se establecen mecanismos para el cumplimiento de cargas urbanísticas asociadas al sistema de movilidad identificadas en planes parciales y se dictan otras disposiciones”. Según el artículo 1 de dicho decreto, su objetivo es “establecer mecanismos para el cumplimiento de las cargas urbanísticas asociadas al sistema de movilidad, a cargo de los propietarios de predios localizados en ámbitos de planes parciales”.
El artículo 2 dispone que la ejecución de las cargas urbanísticas se hará dando “cumplimiento a las condiciones, cronogramas y plazos establecidos en el respectivo plan parcial o en las condiciones que para el efecto establezca el Instituto de Desarrollo Urbano”. Por su parte el artículo 3 fija el procedimiento para la ejecución de cargas urbanísticas asociada al sistema de movilidad, así: i) se debe elaborar un documento en el que se determinen claramente las obras que se deben realizar, el cual debe ser socializado con los propietarios de los predios dentro del ámbito del plan parcial; ii) si la totalidad de los propietarios manifiestan que ejecutarán la obra, el IDU profiere un acto administrativo en el que autoriza la ejecución de las mismas, caso en el cual la ejecución de las obras se hará por cuenta y riesgo de los particulares, sin que haya lugar a reconocimiento de saldos o valores entre las partes; iii) si los propietarios no se comprometen a la realización de las obras, estas serán ejecutadas por el IDU, las cuales podrán ser financiadas con recursos provenientes del presupuesto distrital, “sin que esto exima a los propietarios del cumplimiento en dinero de las cargas urbanísticas”.
Cuando las obras son ejecutadas con presupuesto distrital, el IDU debe expedir un acto administrativo de cobro de dichas cargas urbanísticas en el que se determinan los predios que deben asumir el pago y el plazo máximo para efectuarlo; si este no es cancelado dentro del término otorgado, el IDU iniciará las acciones tendientes al cobro coactivo.
Armonizando el trámite dispuesto por el Decreto 222 de 2019, con la respuesta dada por el IDU, se debe concluir que hasta la fecha no es exigible que la entidad inicie los trámites correspondientes, con el fin de expedir el acto administrativo en el cual fije el cobro económico de las cargas urbanísticas correspondientes al Decreto 188 de 2014, porque para tal efecto “se requiere que las cargas urbanísticas señaladas en el plan parcial y asociadas al sistema de movilidad y sus componentes se configuren como de carácter inaplazable, según los proyectos que adelanta la ciudad a través del Instituto de Desarrollo Urbano”, característica que, no se probó que tuvieran dichas cargas urbanísticas.
Insiste la ejecutante en que el contenido obligacional que ahora quiere hacer efectivo se encuentra contenido en el artículo 49 del Decreto 188 de 2014, norma que dispone que las cargas urbanísticas pueden ser pagadas, entre otras modalidades, en dinero; sin embargo, dicho decreto no desarrolla el tema, razón por la cual en ese punto se debe acudir a lo que disponía el Decreto Nacional 2181 de 2006[10], vigente para el momento en que fue expedido el Decreto 188 de 2014, que adoptó el plan parcial de renovación y el convenio de cooperación 1359 de 2015, que disponía que las cargas correspondientes al costo de la infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios del área beneficiada, y se recuperarían mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial[11], o, en este momento, a lo dispuesto por el Decreto 222 de 2019, que tal como se dejó explicado para poder hacer efectivo el cobro económico se debe agotar un trámite previo que, según las respuestas que el IDU le remitió a la ejecutada, solo se realiza cuando las cargas urbanísticas se configuren como de carácter inaplazable y, se insiste, las del Decreto 188 de 2014 no tienen esa característica.
Examinado el convenio de cooperación para la intervención de infraestructura vial y espacio público a cargo de terceros número 1359 de 2015, suscrito entre la sociedad Aldea Proyectos S.A.S. y el IDU, tampoco se encuentra que el mismo contemple el contenido obligacional que desea hacer efectivo la ejecutante mediante este proceso, dado que si se lee la cláusula cuarta no se puede concluir que el IDU tenga, entre sus obligaciones, la de hacer, entendida como recibir el dinero del valor de las cargas urbanísticas del Decreto 188 de 2014.
La Sala considera que no hay lugar a hacer pronunciamiento en relación con el monto de la obligación, dado que no existe título ejecutivo que contenga una obligación de hacer y, por tanto, no es dable proceder a pronunciarse sobre el contenido económico del mandamiento ejecutivo. Con lo hasta aquí expuesto y examinados los documentos que la ejecutante presentó como título ejecutivo complejo, se concluye que no se está ante una obligación clara, expresa y actualmente exigible, razón por la cual se confirmará el auto impugnado, que negó librar el mandamiento ejecutivo solicitado. 3.
Costas La Sala advierte que no hay lugar a condenar en costas porque no se causaron, dado que en el presente asunto no se trabó la litis. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 22 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se denegó el mandamiento ejecutivo solicitado.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF ----------------------- [1] “ARTÍCULO 438. RECURSOS CONTRA EL MANDAMIENTO EJECUTIVO. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo.
Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados”. [2] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio: “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano”, Dupré Editores, Tomo II, 7ª ed., Bogotá, 1999, pág. 388. [3] Autos del 4 de mayo de 2002 (expediente 15.679) y del 30 de marzo de 2006 (expediente 30.086), entre otros. [4] LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso – Parte Especial”, Dupré Editores, Tomo II, Bogotá, 2017, págs. 507 y 508.
Por su parte, PARRA QUIJANO, Jairo, “Derecho Procesal Civil, parte especial”, Librería del Profesional, Bogotá, 1995, página 265, explica que: “la obligación no es expresa cuando haya que hacer explicaciones, deducciones o cualquier otro tipo de rodeos mentales para explicar que es lo que “virtualmente” contiene. En otras palabras, no prestará mérito ejecutivo la obligación virtual.
Si se permitiera ingresar al ejecutivo con una obligación de este tipo, prácticamente el requisito de expreso habría que predicarlo del intérprete y no de la obligación, lo que resultaría atentatorio de los derechos del ejecutado que tendría que recurrir y defenderse de construcciones mentales y no de realidades manifiestas”. [5] Según el artículo 19 de la Ley 388 de 1997 “Los planes parciales son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales, en los términos previstos en la presente ley”. [6] “El tratamiento de renovación urbana presenta dos modalidades de intervención: 7.1 REACTIVACIÓN Sectores donde se requiere la habilitación y mejoramiento parcial del espacio público con sustitución parcial y paulatina del espacio edificado.
Incluye intensificación en la utilización del uso y de las condiciones de edificabilidad. El instrumento de planeamiento para estos sectores es la ficha normativa prevista en la correspondiente UPZ. 7.2 REDESARROLLO Sectores donde se requiere un reordenamiento para generar un nuevo espacio urbano, con sustitución total o parcial de los sistemas generales, del espacio edificado, e introducción de nuevos usos con un aprovechamiento constructivo más alto, generando el espacio público requerido.
El instrumento de planeamiento para estos sectores es el Plan Parcial”. Tomado de: http://www.eru.gov.co:81/es/transparencia/informacion-interes/faqs/7- %C2%BFcu%C3%A1les-son-las-modalidades-intervenci%C3%B3n-tratamiento. [7] En la parte considerativa del convenio se dejó consignado que “el IDU es la entidad distrital que ejecuta proyectos de infraestructura física, así como las acciones de mantenimiento y mejoramiento de los sistemas de movilidad, con el propósito de que los habitantes de Bogotá se movilicen de manera adecuada, disfruten del espacio público, mejoren su calidad de vida, por tanto tiene por objeto atender en el ámbito de sus competencias la ejecución integral, el mantenimiento de los proyectos de infraestructura de los sistemas de movilidad.
En ese orden de ideas, el IDU tiene la competencia de supervisión y recibo de obras a cargo de terceros. Por lo anterior, se ha estimado pertinente realizar acuerdos denominados “convenios de Cooperación” que implican el compromiso de las partes para el cumplimiento de un fin común, entendiendo este como el interés general que supedita la construcción de la infraestructura de la ciudad al acatamiento de las normas técnicas y urbanísticas”. [8] Sociedad que en el convenio se le denominó El Promotor. [9] En relación con la naturaleza de los convenios adujo que es “un acuerdo de colaboración para establecer obligaciones que permitan al tercero dar cumplimiento a las cargas urbanísticas o de movilidad impuestas por las autoridades distritales respectivas; y determinen la forma como el IDU adelantará la supervisión, seguimiento y recibo de las obras, en cumplimiento de su misión y función”.
También se hace énfasis en que “no son acuerdos onerosos para el IDU por cuanto no conllevan prestaciones de contenido patrimonial, su naturaleza es de colaboración”. [10] Este Decreto reglamentó parcialmente las disposiciones relativas a los planes parciales contenidos en la Ley 388 de 1997 y fue modificado por los Decretos Nacionales 4300 de 2007 y 1478 de 2013. [11] “Artículo 28.
Cargas generales o estructurantes. Las cargas correspondientes al costo de la infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas y deberán ser recuperados mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial, o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones y que cumpla con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política.
En todo caso, serán a cargo de sus propietarios las cesiones gratuitas y los gastos de urbanización previstos en el artículo anterior”.