ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA DEL SINDICATO – A través de su representante legal / REPRESENTANTE LEGAL DEL SINDICATO – Ausencia de acreditación de tal calidad de quien interpone la acción de tutela / COADYUVANCIA - Legitimación secundaria / CODYUVANCIA – Del representante legal del sindicato no subsana la legitimación del titular de la causa judicial En este caso, el actor fundó su petición constitucional en que el Tribunal Administrativo de Antioquia ha incurrido en una mora injustificada en cuanto a su deber de adoptar una decisión que resuelva el fondo la controversia suscitada en el proceso de reparación directa No. 5001233100020120084500, el cual fue promovido por Sintramienergetica en contra de la Superintendencia de Sociedades.
Ahora bien, [C.R.], al ser requerido por el a quo para que acreditara su calidad de representante legal de la organización sindical en cuestión, allegó Constancia de Registro Modificación de la Junta Directiva y/o Comité Ejecutivo del 4 de julio de 2019, en la cual se dilucida que hace parte de la junta directiva; y certificado del 14 de septiembre de 2020 expedido por el Ministerio de Trabajo, en el que consta que Sintramienergetica aparece inscrita y vigente en la base de datos del Archivo Sindical, y que en el acta de la última junta directiva depositada, se registró a [L.M.L.]z como presidente de ese órgano. De conformidad con lo anterior, se debe tener en cuenta que, como se estimó en la decisión impugnada, [C.R.] no ostenta la calidad de parte o de vinculado al proceso administrativo en el cual se alega la vulneración de los derechos fundamentales, lo que impide que se considere satisfecho el requisito de legitimación en la causa por activa.
En la impugnación, el accionante adujo que es titular de los derechos cuya protección se persigue, en tanto la pretensión principal de la demanda de reparación directa busca que se declare a los extrabajadores de la sucursal de Frontino Gold Mines Limited, como propietarios de los activos de esa empresa. Sin embargo, ello no satisface el requisito sub examine, porque se trata de un interés indirecto y eventual, en la medida en que no existe certeza sobre los derechos de ese grupo de trabajadores, lo cual será objeto de análisis precisamente por la autoridad accionada al dictar la sentencia que ponga coto al proceso de reparación directa.
Igualmente, esta Sala debe resaltar que en el presente caso se estudia una situación diferente a la evaluada en la sentencia T-410 de 2003, citada por el accionante en su recurso, ya que en esa oportunidad se analizó una petición de amparo formulada por un concejal del municipio de Versalles, Valle del Cauca, por la alta contaminación del agua que se le suministraba a los habitantes.
Así, en el fallo citado, la Corte Constitucional consideró que la legitimación en la causa se cumplía, no por el cargo político que ocupada el actor, sino porque este residía en Versalles y, por ende, sus derechos fundamentales también estaban en riesgo, al tratarse de una persona directamente afectada por las condiciones del agua. Por último, debe reiterarse lo señalado en el fallo del 7 de mayo de 2021, en cuanto a que el escrito de coadyuvancia presentado por el presidente de Sintramienergetica no permite suplir la deficiencia advertida, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, quien coadyuva lo hace para apoyar las razones presentadas, bien por el actor o por las partes que conforman el extremo pasivo de la litis, y nunca persiguiendo la materialización de pretensiones propias, al margen de que esas pretensiones le sean favorables.
En consecuencia, no puede acudirse a la institución jurídica en cuestión para desplazar al accionante. Adicionalmente, como lo explicó Subsección A de esta Sección, la coadyuvancia implica una legitimación secundaria, pues corresponde a un tercero que actúa en favor de las pretensiones incoadas por la parte actora, con el fin de lograr un resultado que le es conveniente, sin que ello lleve a que este tercero se convierta en el titular de la causa judicial.
Por las razones esgrimidas, la Sala procederá a confirmar la sentencia de tutela proferida el 7 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo por no cumplir el requisito genérico de legitimación en la causa por activa. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00497-01(AC) Actor: GUSTAVO ADOLFO CASTRILLÓN RESTREPO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela por mora judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de habilitación de la acción de tutela – legitimación en la causa por activa. Sentido del fallo: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 7 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 4 de febrero de 2021[1], Gustavo Adolfo Castrillón Restrepo, en nombre propio, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia[2]; presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por haber incurrido en mora judicial en cuanto a la resolución definitiva del proceso de reparación directa No. 05001233100020120084500[3]. 1.2.- Hechos 1.2.1.- La Superintendencia de Sociedades, mediante la Resolución No. 04618 del 8 de noviembre de 1976, aceptó la petición de concordato preventivo formulada por la sucursal en Colombia de la sociedad Frontino Gold Mines Limited; trámite que se registró bajo el radicado No. 797. 1.2.2.- Mediante escritura pública No. 1850 del 6 de agosto de 2003, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Petroquímica, Agrocombustible y Energética, Seccional Segovia (en adelante “Sintramienergetica”), aceptó en dación en pago los bienes de la sucursal colombiana de Frontino Gold Mines Limited, con el fin de cubrir las acreencias de naturaleza laboral que existían en favor de los trabajadores de esa empresa. 1.2.3.- Por considerar que la Superintendencia de Sociedades incurrió en múltiples irregularidades relacionadas con el aludido concordato, desvió el procedimiento al nombrar un liquidador en lugar de limitarse a aceptar la dación en pago, terminó el proceso de remate de los bienes de la sucursal de la empresa extranjera y vendió, junto con el liquidador, los activos por valores irrisorios sin informarle de ello, ni del estado proceso;
Sintramienergetica, el 19 de mayo de 2011[4] y ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, promovió acción de reparación directa en contra de la aludida Superintendencia. 1.2.4.- Sin embargo, el referido Tribunal estimó que la competencia de ese trámite recaía en su homólogo con jurisdicción en Antioquia, así que, por auto del 27 de octubre de 2011, dispuso la remisión del asunto. 1.2.5.- De su lado, el Tribunal Administrativo de Antioquia registró la demanda bajo el radicado No. 05001233100020120084500 y el 18 de octubre de 2012 la admitió. En auto del 3 de septiembre de 2013, se abrió el trámite a pruebas; agotada la etapa probatoria, el 29 de mayo de 2018 se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y el 29 de junio siguiente ingresó al despacho para sentencia. 1.3.- Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales invocados, por cuanto: “El meollo del asunto radica en que se presenta mora injustificada, toda vez que a la fecha no se ha resu[e]lto el asunto al no existir un fallo por parte del alto tribunal, y el magistrado ponente, al contestar a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, simplemente se limita a señalar que desde mayo de 2018 se están elaborando las ponencias y que se han presentado fallas al digitalizar el expediente, de igual manera hace alusión al volumen de procesos que se han radicado y [a] las restricciones producidas por el COVID 19 pero, no aporta prueba sumaria de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar, no demuestra qué ha hecho el despacho para solucionar los inconvenientes que ha tenido para tomar la decisión de fondo, y tampoco le es un motivo razonable excusarse en la contingencia producida por el COVID 19 toda vez que cuando [esta] fue declarada como pandemia por la OMS ya el proceso se encontraba en [el] despacho para fallo desde [hacía] dos años, finalmente el magistrado se [comprometió] con el Consejo Superior de la Judicatura a tener lista la decisión para el mes de noviembre de 2020, sin embargo a la fecha no se ha cumplido con ello”[5]. 1.4.- Pretensiones Se elevaron las siguientes: “1.
Tutelar los derechos fundamentales [al] debido proceso y [de] acceso a la administración de justicia[.] 2. Ordenar a la accionada, que en el término no mayor a 48 horas emita el fallo dentro del proceso disciplinario [sic] de radicado No. 05001233100020120084500[.] 3. Prevenir a la accionada de las sanciones pecuniarias y disciplinarias en que pued[e] incurrir de llegar a incumplir lo ordenado por la sentencia”[6]. 2.- Trámite procesal del amparo y fundamentos de la oposición 2.1.- El 11 de febrero el magistrado sustanciador de primera instancia requirió al actor para que allegara certificado de existencia y representación legal de Sintramienergetica.
Mediante auto del 23 de marzo de 2021, admitió la acción; dispuso la vinculación de la Superintendencia de Sociedades; y ordenó notificar a la autoridad accionada y a la vinculada. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, al oponerse a las pretensiones de la tutela, realizó un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de reparación directa; destacó las dificultades relativas a la digitalización, traslado y revisión del expediente, así como las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión del virus Sars–Cov–2.
Aseveró que existen procesos pendientes de fallo que son anteriores al de reparación directa en comento. Ultimó que la tutela no es el medio para ordenar que se decida un trámite en detrimento de otros que llevan más tiempo. 2.3.- Sintramienergetica presentó escrito en el que adujo lo que se transcribe: “coadyuvo la tutela interpuesta por nuestro Secretario de Agrocombustibles señor GUSTAVO ADOLFO CASTRILL[Ó]N RESTREPO”[7]. 2.4.- La otra vinculada guardó silencio frente a los hechos de la tutela. 3.- Fallo de tutela de primera instancia: La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante fallo del 7 de mayo de 2021, declaró improcedente el amparo deprecado.
Para ello, expuso las razones que a continuación se anotan: 3.1.- Indicó que, a partir de los documentos arrimados al expediente, no es posible concluir que Castrillón Restrepo ostente la calidad de representante legal del sindicato demandante, sino que funge como secretario, lo que implica que carece de legitimación por activa. Explicó que tampoco puede entenderse que el promotor de la tutela actúa como agente oficioso o apoderado. 3.2.- Frente al escrito de coadyuvancia allegado por el presidente de Sintramienergetica, acotó que aquella figura supone un interés secundario y no principal, por lo que no se subsanaba la ausencia de legitimación encontrada. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión aludida, el accionante allegó escrito en el cual manifestó que, si bien es cierto que no es representante legal de la organización sindical, no se puede desconocer que busca proteger garantías propias, toda vez que a través de la acción de reparación directa se pretende que se declare que los trabajadores de Frontino Gold Mines Limited son propietarios de esa empresa.
Afirmó que de acuerdo con la sentencia T- 410 de 2003, basta con que el actor asevere que actúa en defensa de sus derechos propios para que se satisfaga la legitimación por activa. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 7 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos de procedibilidad.
En caso afirmativo, se estudiará si el Tribunal Administrativo de Antioquia transgredió los derechos fundamentales del peticionario. 3.- Verificación del cumplimiento del requisito de legitimación en la causa en el caso concreto 3.1.- La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen, y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.
Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. En materia de tutela, la legitimación en la causa tiene sustrato en el artículo 86[8] de la Constitución Política, que consagra la posibilidad de toda persona para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección de sus derechos fundamentales mediante un procedimiento preferente y sumario.
Así mismo, el artículo 10º[9] del Decreto 2591 de 1991 dispone que toda persona amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales podrá ejercer la aludida acción, por sí mismo o a través de un representante; o mediante un agente oficioso, cuando el titular de las prerrogativas no esté en condiciones de promover su defensa. En la sentencia T-416 de 1997, la Corte Constitucional definió la legitimación en la causa como un requisito para que el juez pueda pronunciarse de fondo sobre el asunto puesto en su conocimiento, como se observa: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”. 3.1.1.- Ulteriormente, en la sentencia T-086 de 2010, el alto tribunal constitucional se refirió a la titularidad de los derechos fundamentales reclamados como exigencia de la legitimación en la causa por activa; sobre el particular, indicó: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.
Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. (Subrayado fuera del texto). En la misma línea argumental, la sentencia T-176 de 2011 recalcó que quien solicite la salvaguarda de derechos fundamentales mediante una tutela, debe ser el propietario o titular de estos; en ese sentido, sostuvo que la legitimación en la causa por activa, estará satisfecha, además de los casos de agencia oficiosa, representación judicial y defensores del pueblo, personeros o procuradores, cuando quien ejercite la acción de amparo sea el afectado en sus derechos.
Igualmente, es menester destacar que no cualquier interés permite la interposición de una solicitud de amparo; de hecho, en la sentencia T-511 de 2017, la guardiana de la Constitución calificó el tipo de interés que habilita la promoción de una acción de tutela, en los siguientes términos: “En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante (…)”.
(Subrayado fuera del texto). 3.1.2.- En esencia, para esta Sala de Decisión la legitimación activa, como condición para el análisis de fondo de las pretensiones, implica que quien promueva la tutela tenga un interés directo y particular en su resultado, lo que se opone al interés indirecto o mediato. Bajo esa perspectiva, la legitimación en la causa estará sujeta a que quien depreque la protección de derechos fundamentales, sea el titular de estos.
En ese orden, si la acción de tutela es ejercida en el marco de un proceso judicial, el legitimado en la causa por activa, será necesariamente quien haga parte de la litis, y cuyos derechos fundamentales se vean cercenados por una decisión del juez o con ocasión de una circunstancia surgida en ese trámite. 3.2.- En este caso, el actor fundó su petición constitucional en que el Tribunal Administrativo de Antioquia ha incurrido en una mora injustificada en cuanto a su deber de adoptar una decisión que resuelva el fondo la controversia suscitada en el proceso de reparación directa No. 5001233100020120084500, el cual fue promovido por Sintramienergetica en contra de la Superintendencia de Sociedades.
Ahora bien, Castrillón Restrepo, al ser requerido por el a quo para que acreditara su calidad de representante legal de la organización sindical en cuestión, allegó Constancia de Registro Modificación de la Junta Directiva y/o Comité Ejecutivo del 4 de julio de 2019, en la cual se dilucida que hace parte de la junta directiva; y certificado del 14 de septiembre de 2020 expedido por el Ministerio de Trabajo, en el que consta que Sintramienergetica aparece inscrita y vigente en la base de datos del Archivo Sindical, y que en el acta de la última junta directiva depositada, se registró a Luis Morales López como presidente de ese órgano. 3.2.1.- De conformidad con lo anterior, se debe tener en cuenta que, como se estimó en la decisión impugnada, Gustavo Castrillón Restrepo no ostenta la calidad de parte o de vinculado al proceso administrativo en el cual se alega la vulneración de los derechos fundamentales, lo que impide que se considere satisfecho el requisito de legitimación en la causa por activa. 3.2.2.- En la impugnación, el accionante adujo que es titular de los derechos cuya protección se persigue, en tanto la pretensión principal[10] de la demanda de reparación directa busca que se declare a los extrabajadores de la sucursal de Frontino Gold Mines Limited, como propietarios de los activos de esa empresa.
Sin embargo, ello no satisface el requisito sub examine, porque se trata de un interés indirecto y eventual, en la medida en que no existe certeza sobre los derechos de ese grupo de trabajadores, lo cual será objeto de análisis precisamente por la autoridad accionada al dictar la sentencia que ponga coto al proceso de reparación directa. 3.2.3.- Igualmente, esta Sala debe resaltar que en el presente caso se estudia una situación diferente a la evaluada en la sentencia T-410 de 2003, citada por el accionante en su recurso, ya que en esa oportunidad se analizó una petición de amparo formulada por un concejal del municipio de Versalles, Valle del Cauca, por la alta contaminación del agua que se le suministraba a los habitantes.
Así, en el fallo citado, la Corte Constitucional consideró que la legitimación en la causa se cumplía, no por el cargo político que ocupada el actor, sino porque este residía en Versalles y, por ende, sus derechos fundamentales también estaban en riesgo, al tratarse de una persona directamente afectada por las condiciones del agua. 3.3.- Por último, debe reiterarse lo señalado en el fallo del 7 de mayo de 2021, en cuanto a que el escrito de coadyuvancia presentado por el presidente de Sintramienergetica no permite suplir la deficiencia advertida, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[11], quien coadyuva lo hace para apoyar las razones presentadas, bien por el actor o por las partes que conforman el extremo pasivo de la litis, y nunca persiguiendo la materialización de pretensiones propias, al margen de que esas pretensiones le sean favorables.
En consecuencia, no puede acudirse a la institución jurídica en cuestión para desplazar al accionante. Adicionalmente, como lo explicó Subsección A de esta Sección, la coadyuvancia implica una legitimación secundaria, pues corresponde a un tercero que actúa en favor de las pretensiones incoadas por la parte actora, con el fin de lograr un resultado que le es conveniente, sin que ello lleve a que este tercero se convierta en el titular de la causa judicial[12]. 4.- Por las razones esgrimidas, la Sala procederá a confirmar la sentencia de tutela proferida el 7 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo por no cumplir el requisito genérico de legitimación en la causa por activa.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 7 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Obra correo electrónico en el archivo registrado en SAMAI con certificado 3C41E421D35FF3CF 52211593823D3E18 522D19067B3580AF 1912ABBEFCD7D7FE. [2] A folio 1 del archivo registrado en SAMAI con certificado EBC64ABD050E7E8C 5FDA6711FCF9CAA0 3F92AC9704CEB476 3B4F9B50A30F7973. [3] Promovido por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Petroquímica, Agrocombustible y Energética, Seccional Segovia en contra de la Superintendencia de Sociedades. [4] Obra acta de reparto a folio 36 del del archivo registrado en SAMAI con certificado 570F976936E5594B 67EBC6B8ED277487 D98207ECD0C039F0 D07BFC47FA333825. [5] A folio 1 del archivo registrado en SAMAI con certificado EBC64ABD050E7E8C 5FDA6711FCF9CAA0 3F92AC9704CEB476 3B4F9B50A30F7973. [6] A folio 5 del archivo registrado en SAMAI con certificado EBC64ABD050E7E8C 5FDA6711FCF9CAA0 3F92AC9704CEB476 3B4F9B50A30F7973. [7] Obra memorial en el archivo registrado en SAMAI con certificado EFFA0CFDB0E6B7CF 1472796FE249381A 9180B2F9EB3D0926 CA38FFB8E455B51F. [8] “Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que [e]stos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)”. [9] “Artículo 10. Legitimidad e Interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. [10] “2. Declárese que es lícita, válida y legal, la cesión de los activos de la FRONTINO GOLD MINES LIMITED, a favor de los trabajadores y pensionados (…) Ordénese y entréguese la propiedad de los activos al sindicato de trabajadores y pensionados, junto con [el] [t]ítulo minero No. EDKE-01 y la R.P.P. NO. 00140 del suelo y del subsuelo”.
A folio 5 del archivo registrado en SAMAI con certificado 570F976936E5594B 67EBC6B8ED277487 D98207ECD0C039F0 D07BFC47FA333825. [11] Corte Constitucional, sentencia T-269 del 2018. [12] Corte Constitucional, sentencia de unificación 173 del 2016.