CESANTÍAS ANUALIZADAS - Sanción moratoria / SANCIÓN MORATORIA - Un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías / SANCIÓN MORATORIA - Prescripción / PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA - Operó / SANCIÓN MORATORIA - No procede reconocimiento La cesantía como prestación social reconocida a los servidores públicos, dentro de los que se encuentran los docentes oficiales, cuenta con unos términos perentorios, que de no ser cumplidos generan una sanción por mora en el pago oportuno, situación que le es aplicable al personal docente como servidores del Estado.
Se logró establecer que el municipio demandado no ha realizado los pagos correspondientes a las cesantías anualizadas del demandante por los años 2000 al 2002; al respecto, se certificó que, si bien este era el encargado de realizar los aportes a cesantías por los años mencionados, se encuentra incurso en un acuerdo de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999 y por lo tanto no se han realizado los aportes o pagos correspondientes a las cesantías anualizadas.
Se puede concluir que en el caso de la señora Gómez Álvarez se presentó incumplimiento en la consignación o pago de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 2000, 2001, 2002 y 2003. La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de la prescripción extintiva, y que la fecha desde la cual procede la reclamación por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas es a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación, es decir a partir del momento en que se hizo exigible y se generó el incumplimiento o tardanza.
Se debe entender que la parte interesada solicitó de manera tardía el reconocimiento de la sanción moratoria por todo el lapso solicitado entre 2000 a 2003, pues radicó las peticiones el 26 y 28 de mayo de 2014, es decir transcurrieron más de 7 años hasta el momento en que se radicó la petición de reconocimiento y pago de la sanción, y, por lo tanto, le es aplicable el fenómeno de la prescripción. FUENTE FORMAL: LEY 50 DE 1990 / LEY 344 DE 1996 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 08001-23-33-000-2014-01086-01(1570-18) Actor: CARMEN MARGARITA GÓMEZ ÁLVAREZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - MUNICIPIO DE SABANALARGA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. PRESTACIONES SOCIALES DE DOCENTES. SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN TARDÍA DE CESANTÍAS ANUALIZADAS.
LEY 1437 DE 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección procede a resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 12 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de la referencia. II. ANTECEDENTES[1] 1.
Pretensiones de la demanda. Carmen Margarita Gómez Álvarez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de los oficios i) sin número de 27 de mayo de 2014 proferido por el municipio de Sabanalarga, y ii) 2014ER81335 sin fecha expedido por el Ministerio de Educación Nacional, por medio de los cuales se negaron las solicitudes de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas de los años 2000, 2001, 2002 y 2003.
En consecuencia, reclamó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el retardo en el pago de las cesantías anualizadas de los años 2000 a 2003. De igual manera, pidió realizar los ajustes de valor de las sumas a cancelar, así como el pago de intereses moratorios y la condena en costas a la entidad demandada. 2. Hechos que fundamentan la demanda.
Carmen Margarita Gómez Álvarez indicó que, a la fecha de la radicación de la demanda, se encuentra vinculada como docente en la planta del Municipio de Sabanalarga - Departamento del Atlántico, desde el 10 de octubre de 2000. Señaló, que las entidades demandadas no realizaron la consignación de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 2000, 2001, 2002 y 2003, razón por la cual se ocasionó la sanción moratoria solicitada.
Los días 22 y 26 de mayo de 2014, radicó peticiones ante el Ministerio de Educación Nacional y la Alcaldía Municipal de Sabanalarga, respectivamente, con el fin de lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por los periodos previamente descritos. A través de los oficios demandados, las entidades no acogieron las solicitudes antes señaladas, ante lo cual considera que incurrieron en vicios de nulidad generando su ilegalidad por ser contrarias al régimen legal de las cesantías de los empleados y servidores públicos vinculados a la administración pública nacional. 3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Al respecto, realizó un análisis normativo de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, es decir del artículo 13 de la Ley 344 de 1996, y de su Decreto reglamentario 1582 de 1998, así como de los artículos 99, 102 y subsiguientes de la Ley 50 de 1990. 4. Contestación de la demanda En auto de 29 de junio de 2016, el tribunal administrativo vinculó al Departamento del Atlántico en calidad de litisconsorcio necesario y le corrió traslado de la demanda.
El Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fiduciaria la Previsora S.A.[2] actuando a través de abogada reconocida en el proceso, se opuso a las súplicas de la demanda. Aseguró que existe un procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías, dentro del cual la ley no contempla la indemnización moratoria por el no pago oportuno; además de ello, se debe tener en cuenta la disponibilidad presupuestal y el turno para realizar el respectivo trámite dentro de la entidad.
El Departamento del Atlántico[3], por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, pues considera que a los docentes no les asiste el régimen de cesantías declarado por la parte demandante, lo que no permite el reconocimiento y pago de lo solicitado en la demanda. 5. Audiencia inicial.[4] En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo del Atlántico desarrolló la audiencia inicial el 12 de octubre de 2017, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «¿Tiene derecho la demandante al reconocimiento pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 344 de 1996 por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes a los años 2000, 2001, 2002 y 2003?» (sic) 6.
Decisión de primera instancia objeto de apelación[5] En sentencia de 12 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probadas la excepción de prescripción, inexistencia de responsabilidad, pago e inexistencia de la obligación respecto al Departamento del Atlántico; de igual manera, declaró la nulidad parcial del oficio de 27 de mayo de 2014 expedido por el Municipio de Sabanalarga, por medio del cual le fue negada la sanción moratoria a la demandante.
Como fundamento de lo anterior, estableció que Carmen Margarita Gómez Álvarez se vinculó como docente en el municipio de Sabanalarga y que este debía afiliarlo al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, además de realizar las respectivas cotizaciones de cesantías por los años 2000 al 2002, circunstancia que no ocurrió; por su parte, el Departamento del Atlántico debía responsabilizarse de los años 2003 en adelante, situación se cumplió de manera extemporánea.
De igual manera, consideró que, como no se probó que se hayan realizado las consignaciones de las cesantías correspondientes a los años 2000 a 2002, se debe condenar al Municipio de Sabanalarga y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a cancelar los valores respectivos a la sanción moratoria. En cuanto a la prescripción, indicó que las reclamaciones se realizaron cuando habían transcurrido más de los 3 años de los indicados por el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, ante lo cual determinó que en el presente caso únicamente se deben reconocer y pagar las sumas correspondientes a sanción moratoria con posterioridad del 26 de mayo de 2011 y hasta que se haga efectiva la consignación. 7.
Recursos de apelación. 1. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[6], realizó un análisis jurisprudencial de la sanción moratoria para el caso de los docentes, en el que concluye que no está contemplada por el no pago oportuno de las cesantías, e insistió que el pago de la prestación social esta condicionado a la disponibilidad presupuestal.
Finalizó recalcando que, esta no es la entidad encargada de realizar el reconocimiento de cesantías, por lo que no le asiste legitimación en la causa procesal. 2. Carmen Margarita Gómez Álvarez[7], a través de apoderado, propuso recurso de apelación en contra de la sentencia previamente descrita; como fundamento, señaló que no es posible aplicar la prescripción trienal como lo hizo el tribunal administrativo, pues aún se encuentra vigente la relación laboral y por tanto no opera el fenómeno mencionado.
De igual manera, consideró que no se probó la consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2003 por parte del Departamento del Atlántico, razón por la cual debe entenderse que esto ocurrió de manera extemporánea. 3. El Municipio de Sabanalarga[8] presentó escrito de apelación, sin embargo no asistió a la audiencia de conciliación, por lo que se declaró desierto el recurso por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico[9]. 8.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante autos calendados el 21 de mayo de 2018 y el 10 de septiembre del mismo año[10], el despacho sustanciador (i) admitió el recurso de apelación, y (ii) corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión, respectivamente. Carmen Margarita Gómez Álvarez[11] allegó escrito en el que insistió en los argumentos de la demanda, y realizó un análisis jurisprudencial sobre la imprescriptibilidad de las cesantías y, de lo que considera derechos accesorios, como la sanción moratoria.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[12] presentó alegatos de conclusión en los que reiteró los argumentos relacionados en el escrito de apelación. El municipio de Sabanalarga, el departamento del Atlántico, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en esta etapa.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso[14], la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones, circunstancia que ocurre en el proceso de la referencia, toda vez que se presentaron recursos de apelación tanto por la parte demandante como por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3.
Problema Jurídico. Con el fin de resolver los recursos de apelación planteados por las partes en disputa, la Sala plantea lo siguiente: 1. ¿Les asiste derecho a los docentes oficiales a reclamar el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, por la consignación tardía de las cesantías anualizadas? 2.
¿Ha operado el fenómeno de la prescripción sobre la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, respecto de las cesantías anualizadas de la demandante, causadas por los años 2000, 2001,2002 y 2003? En caso negativo, 3. ¿Se encuentra acreditada en el sub lite la tramitación de un acuerdo de reestructuración de pasivos por parte del municipio de Sabanalarga, con la vocación de incidir sobre los conceptos y valores reclamados en la demanda? 4.
¿Cuál es la entidad llamada a responder por las sumas reclamadas en la demanda y la consecuente condena impuesta en primera instancia? Con el fin de resolver los anteriores cuestionamientos se considera: 4. Del auxilio de cesantías en la labor docente. A través de la Ley 6ª de 1945, el Gobierno Nacional dictó, entre otras, disposiciones referentes a la jurisdicción especial de trabajo, y en sus artículos 12[15] y 17[16] dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1º de enero de 1942.
La liquidación de dicha prestación social fue reglamentada a través del artículo 6º del Decreto 1160 de 1947, que indicó que “para liquidar el auxilio de cesantía a que tengan derecho los asalariados nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales y particulares, se tomará como base el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce (12) meses o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de doce (12) meses.” Hasta este momento las prestaciones sociales de los empleados públicos habían sido expedidas de manera genérica, y sin hacer una referencia expresa al personal docente; no obstante, en 1989 con la expedición de la Ley 91 se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y con él se determinó que esta entidad se encargaría del pago de prestaciones sociales reconocidas a favor de los docentes.
Precisamente el numeral 3º del artículo 15 de la norma citada, dispone el reconocimiento de cesantías a favor del personal docente en dos condiciones, a saber: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3.
Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1.
De enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.» (Resaltado de la Sala) La condición de los docentes como servidores públicos fue reforzada jurisprudencialmente por la Corte Constitucional en las sentencias C - 741 de 2012[17] y C - 486 de 2016[18], en las que determinó que los docentes oficiales deben ser tenidos en cuenta como tales, no solo por la denominación expresa del estatuto docente (Decreto 2277 de 1979) y por la ley general de educación (Ley 115 de 1994), sino porque hacen parte de la Rama Ejecutiva al cumplir una misión expresa dentro de las secretarías de educación territoriales.
En la jurisprudencia antes reseñada, se hizo un razonamiento específico respecto del reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías a favor de los docentes oficiales, indicando que es un régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993 y que por lo tanto le es aplicable el ordenamiento especial; es decir, a través del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se debe tener en cuenta lo establecido en la Ley 244 de 1995 y su posterior reforma, la Ley 1071 de 2006.
Las ya mencionadas Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 fijaron los términos para el pago oportuno de la prestación y establecieron las sanciones en caso de incumplimiento; allí, desde un comienzo, en sus primeros artículos se señalaron unos tiempos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías a favor de los servidores públicos a saber: «Artículo 1º.
(Subrogado por el artículo 4º. de la Ley 1071 de 2006). Términos: Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º. (Subrogado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006). Mora en el pago: La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» Como puede observarse, estas disposiciones legales no solo impusieron unos términos específicos para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías, sino que también indicaron una sanción por el no cumplimiento de los tiempos establecidos a favor de los trabajadores públicos, tal y como lo señala el artículo 2º de la Ley 1071 de 2006[19].
En conclusión, la cesantía como prestación social reconocida a los servidores públicos, dentro de los que se encuentran los docentes oficiales, cuenta con unos términos perentorios, que de no ser cumplidos generan una sanción por mora en el pago oportuno, situación que le es aplicable al personal docente como servidores del Estado. 5. Sentencia de Unificación 098 de 2018.
En sentencia de unificación de 17 de octubre de 2018, la Corte Constitucional se pronunció respecto del pago de cesantías y mora en el pago a docentes oficiales; en dicha decisión, se llegó a las siguientes conclusiones: «Este mandato constitucional[20] establece una serie de derechos y garantías mínimas fundamentales en favor de los trabajadores, que no pueden ser desconocidos.
Entre estos, se encuentra el principio de favorabilidad en la aplicación de las normas jurídicas laborales o en la interpretación de éstas, lo cual supone que el funcionario público deberá optar por dar aplicación a la situación más favorable para el trabajador cuando exista un conflicto de normas jurídicas o dudas en la interpretación de una determinada norma jurídica[21].
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido que el hecho de que los docentes se encuentren amparados por un régimen especial, no implica el desconocimiento de su calidad de trabajadores del Estado, y menos aún si se trata de la aplicación de una norma de carácter laboral que comporta un beneficio, caso en el cual prevalece la interpretación que reporte el mayor beneficio para el empleado, pues ésta será la que se ajuste a los postulados del artículo 53 de la Carta Política.
En el caso objeto de estudio se evidencia que existe una postura más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que este grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el pago del auxilio de cesantía. A pesar de que los jueces adoptaron una postura razonable y se encuentra justificada desde el punto de vista legal, este entendimiento excluyó otra posible interpretación de la normativa general que consagra la sanción moratoria por la no consignación de cesantías de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Esto, por cuanto el ámbito de aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos. Así lo establece el Decreto 1252 de 2000[22]: [se transcribe la norma] […] De esta manera, la Sala no comparte el anterior razonamiento, puesto que precisamente las normas que se encuentran en la disposición, en particular, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, extendió la liquidación anual de las cesantías a todas las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado a partir del 31 de diciembre de 1996.
Al respecto, las autoridades judiciales interpretaron el aparte “sin perjuicio de (…) lo estipulado en la Ley 91 de 1989” bajo un entendimiento restrictivo, en el sentido de que los docentes estaban excluidos de este contenido de manera categórica. […] Una vez realizada la anterior aclaración, encuentra la Corte que existe una interpretación favorable al actor que no se tuvo en cuenta por el despacho ni la Corporación Judicial, y que se encuentra en el mismo contenido de la disposición en comento, pues allí se establece, en lo pertinente, que los empleados públicos que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del Decreto 1252 de 2000 -el actor se vinculó el 31 de marzo de 2003- tienen derecho al pago de las cesantías en los términos establecidos en la Ley 50 de 1990 y que lo allí dispuesto se aplica aún en el evento en que el servidor público se rija por un régimen especial que regule las cesantías.
Además, el parágrafo del artículo 1° del Decreto 1252 de 2000 consagra que los fondos que administran y pagan las cesantías a los servidores referidos seguirán haciéndolo, dentro de los cuales está incluido el fondo del fomag. Por tanto, la interpretación que permita concluir que dicha sanción moratoria no es aplicable al actor bajo el argumento de que no cumple la condición de pertenecer a la categoría de servidor público territorial ni la de encontrarse afiliado a un fondo privado, también puede entenderse de manera distinta a la luz de lo dispuesto en el parágrafo precitado.
Agregado a lo anterior, como ya se mencionó, el régimen anualizado que establece la Ley 50 de 1990 se extendió al sector público. Específicamente, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 estableció un nuevo régimen de cesantías anualizado y sistema aplicable a las personas que se vincularan con el Estado con posterioridad a su entrada en vigencia. Por otra parte, el artículo 1º del Decreto 1582 de 1998 acogió la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Realizada la anterior aclaración, esta Corporación considera que, en el régimen anualizado, aplicable al caso de los docentes vinculados después de 1990 y 1996, es lógico que se exija la afiliación y el pago oportuno del auxilio de cesantías, ya que la consignación es la manera de garantizar el acceso a la prestación. Sin duda, este sistema solo puede ser equitativo si las personas pueden contar con su pago de forma oportuna para poder disponer de la prestación en cualquiera de los eventos en que se permite, esto es, ante el desempleo, para financiar la educación propia, de compañeros permanentes, de los hijos o dependientes[23] y para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda[24].
Adicionalmente, cabe anotar que, como quedó visto, una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros trabajadores del Estado que gozan de la sanción como garantía de la prestación. Esta distinción viola el derecho a la igualdad toda vez que los docentes tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores estatales, lo cual no constituye un motivo valido en sí mismo para negar su acceso.
Si bien se ajusta a la Constitución la creación de regímenes especiales, inclusive dentro de los trabajadores del Estado, en este caso se trata de una prestación exigible para todos los trabajadores, por lo cual la discusión está en su forma de garantía. El derecho a la igualdad exige que no se hagan distinciones injustificables entre sujetos asimilables.
Los docentes hacen parte de los empleados públicos, a quienes, en general, les aplica la sanción moratoria. En tal medida, se trata de un escenario en el cual todos gozan de una prestación, el auxilio de cesantías, que garantiza la subsistencia ante el desempleo y el acceso a la educación y vivienda. Por ello, un acercamiento que disminuye la protección de la garantía a unos en perjuicio de los otros viola el derecho a la igualdad.
Como se advirtió, los docentes se encuentran en la categoría de los empleados públicos y no existe razón que justifique que en su calidad de trabajadores no tengan derecho, de la misma forma que los demás servidores públicos, a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo. Una interpretación contraria no protegería a estas personas en la misma forma que a otros servidores públicos, lo cual tendría como consecuencia la restricción de su posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación. Para la Sala, la anterior interpretación no resulta incompatible con el régimen especial que regula la figura del auxilio de cesantías de los docentes porque no afecta los requisitos, términos y competencia para su reconocimiento ni afecta el derecho de los docentes a esta prestación como tampoco genera exclusiones entre los docentes del magisterio, lo cual, al parecer, si se derivaría de la interpretación según la cual solo los docentes del sector territorial tendrían derecho a esta consecuencia legal por el incumplimiento de la consignación de la prestación social del auxilio de cesantías.
Sumado a lo anterior, el régimen especial al que está sometido el actor no contempla la sanción que solicita, situación distinta sería que su régimen lo contemplara o que, en su lugar, se estableciera otro tipo de beneficios o sanciones, lo cual, en este caso no se evidencia. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que hipótesis como las que ahora se encuentran bajo estudio pueden desconocer el derecho a la igualdad. […] En este marco, la Sala advierte que en este caso no se presenta antinomias legales que puedan y deban resolverse a través del principio de especialidad, ya que no se trata de elegir la aplicación de una u otra normativa, pues lo que sucede es que la norma especial carece de regulación respecto a una figura jurídica que sí está presente en la norma general, por tanto, lo que se evidencia es un vacío. Es decir, la normativa que regula el régimen especial de docentes no reguló la materia de la sanción moratoria ni sustrajo o excluyó está figura jurídica que sí está regulada en la norma general, en consecuencia, no se trata de normas excluyentes que exigen aplicar una u otra sino de disposiciones que se complementan.
Bajo esta línea argumentativa es importante enfatizar que en este caso no se vulnera el principio de inescindibilidad o conglobamento, según el cual “El texto legal así escogido debe (…) aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido”[25], en razón a que, al elegirse la norma más favorable al trabajador, es aplicable en su totalidad el contenido referente a la sanción moratoria por la no consignación del auxilio de cesantías en los términos previstos en la Ley 50 de 1990.
Esto es, no se elige parte de su contenido, pues no se aplican de manera fragmentada los contenidos normativos que más favorecen al trabajador con fundamento en distintas fuentes normativas, sino que como quedó expuesto, en el régimen especial hay una ausencia de regulación de la figura de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías (vacío normativo), mientras que el régimen general si la contempla.
Así las cosas, se aplica de manera completa la norma especial, excepto en caso de vacío, en donde se aplica el régimen general. […] De conformidad con todo lo expuesto, en consonancia con el principio de favorabilidad procede aplicar lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el fomag.» 5.
De lo probado en el proceso. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala tiene como probado lo siguiente: - Carmen Margarita Gómez Álvarez fue nombrado en el cargo de docente por la Alcaldía Municipal de Sabanalarga - Atlántico, mediante Decreto 0087-2 de 10 de octubre de 2000, tomando posesión del cargo el mimo día.[26] - A través de peticiones radicadas el 26 y 28 de mayo de 2014[27], la hoy demandante solicitó ante el municipio de Sabanalarga y el Ministerio de Educación Nacional, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 2000, 2001, 2002 y 2003. - En respuesta, el Alcalde municipal de Sabanalarga, en oficio sin numero de fecha 27 de mayo de 2014, le indicó que no es posible acceder a su solicitud puesto que el ente territorial se encuentra en proceso de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999 y sus acreencias no se encuentran como pasivos pendientes de pago.[28] - Finalmente, la Nación - Ministerio de Educación Nacional a través del oficio 2014EE44674 de 16 de junio de 2014, le comunicó a la solicitante que quien debía dar respuesta a su solicitud es la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, razón por la cual dio traslado de esta a la mencionada entidad.[29] - Se certificó que el Departamento del Atlántico afilió a la demandante al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y realizó los aportes para las cesantías desde el año 2003 en adelante.[30] - En extracto expedido por la FIDUPREVISORA SA - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se observa que la consignación de las cesantías correspondientes al año 2003 ocurrió en octubre del año 2007.[31] 6.
Caso concreto. En el caso de Carmen Margarita Gómez Álvarez, se comprobó que desde el año 2000 presta sus servicios como docente en el municipio de Sabanalarga (Atlántico). Por otra parte, se logró establecer que el municipio demandado no ha realizado los pagos correspondientes a las cesantías anualizadas del demandante por los años 2000 al 2002; al respecto, se certificó que, si bien este era el encargado de realizar los aportes a cesantías por los años mencionados, se encuentra incurso en un acuerdo de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999 y por lo tanto no se han realizado los aportes o pagos correspondientes a las cesantías anualizadas.
En cuanto a la consignación de las cesantías correspondientes al año 2003, se corroboró que el departamento del Atlántico realizó la afiliación de la docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y que los aportes a cesantías de esa anualidad se produjeron en junio del año 2007, es decir, por fuera del término establecido por la ley.
De lo anterior, se puede concluir que en el caso de la señora Gómez Álvarez se presentó incumplimiento en la consignación o pago de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 2000, 2001, 2002 y 2003. 7. Prescripción de la sanción moratoria Ahora bien, respecto de la prescripción de la sanción moratoria causada por el no pago de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 2000 a 2003, se debe tener en cuenta lo siguiente: En sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que por tratarse la sanción en comento de una expresión del derecho sancionador no puede ser imprescriptible y que la norma aplicable en materia de prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, así: «Como se señaló en forma previa, los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar las cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios[32] a la prestación “cesantías”.
Si bien es cierto se causan en torno a ellas, no dependen directamente de su reconocimiento, ni hacen parte de él; pues su causación es excepcional, está sujeta y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del empleador, están concebidas a título de sanción, por la inobservancia de la fecha en que se debe efectuar la consignación de esa prestación. Como hacen parte del derecho sancionador[33] y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico, no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles.
Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.” La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969[34], previamente citados, consiste en que tales decretos en forma expresa señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990. […] 1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible.
Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos.»[35] De igual manera, en sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 6 de agosto de 2020 se indicó lo siguiente: «PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción.
SEGUNDO: Señalar que las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación.»[36] Es claro entonces, que la sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de la prescripción extintiva, y que la fecha desde la cual procede la reclamación por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas es a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación, es decir a partir del momento en que se hizo exigible y se generó el incumplimiento o tardanza, que para el caso que hoy nos ocupa es así: | |Fecha legal para |Fecha en que operó la| |Año cotizado |consignar las |prescripción | | |cesantías | | |2000 |14 de febrero de 2001|15 de febrero de 2004| |2001 |14 de febrero de 2002|15 de febrero de 2005| |2002 |14 de febrero de 2003|15 de febrero de 2006| |2003 |14 de febrero de 2004|15 de febrero de 2007| Debido a lo anterior, se debe entender que la parte interesada solicitó de manera tardía el reconocimiento de la sanción moratoria por todo el lapso solicitado entre 2000 a 2003, pues radicó las peticiones el 26 y 28 de mayo de 2014, es decir transcurrieron más de 7 años hasta el momento en que se radicó la petición de reconocimiento y pago de la sanción, y, por lo tanto, le es aplicable el fenómeno de la prescripción. 8.
Precisión final sobre la consignación de las cesantías. Finalmente, teniendo en cuenta que no se tiene prueba de que se hayan realizado la consignación de las cesantías correspondientes a los años 2000 a 2002 por parte del ente territorial a cargo de estas, se debe conminar al municipio de Sabanalarga,[37] para que proceda a realizar la consignación en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio respecto de la prestación causada por los mencionados períodos, teniendo en cuenta que como la relación laboral permanecía vigente al momento de la radicación de la demanda,[38] y a que las cesantías tienen el carácter imprescriptible[39], por ende, la administración está en la obligación de reconocerlas. 9.
Costas. Ahora bien, respecto de las costas procesales en segunda instancia no se impondrá condena alguna, comoquiera en el caso bajo estudio la parte accionante interpuso la demanda el 17 de septiembre de 2014, cuando aún no se había proferido la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020[40]. Por lo anterior, resulta necesario tener en cuenta que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación CE-SUJ004 25 de agosto de 2016, la cual, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por la providencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 6 de agosto de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no debe imponerse condena en costas a la parte actora, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
IV. CONCLUSIONES Teniendo en cuenta el material probatorio existente en el expediente, considera esta Sala que, si bien sería procedente el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 2000, 2001 a 2002, y al pago tardío de las cesantías del año 2003 a favor de Carmen Margarita Gómez Álvarez en su condición de docente, se debe aplicar la prescripción extintiva de acuerdo con lo indicado en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, V. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 12 de diciembre de 2017, proferida en por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia. En su lugar, se ordena DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías correspondientes a los años 2000, 2001, 2002 y 2003.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia de acuerdo con lo indicado en esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado - “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE AUSENTE CON LICENCIA WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Pretensiones, hechos y argumentos declarados en el escrito de demanda, que posteriormente serán verificados con los documentos obrantes en el expediente. [2] Folios 54 al 59 del expediente. [3] Folios 86 al 99 del expediente. [4] Folios 169 al 175 del expediente. [5] Folios 204 al 212 del expediente. [6] Folios 225 al 231 del expediente. [7] Folios 232 al 237 del expediente. [8] Folios 244 al 247 del expediente. [9] Folios 266 al 268 del expediente. [10] Folios 273 y 280 del expediente, respectivamente. [11] Folios 287 al 290 del expediente. [12] Folios 291 al 295 del expediente. [13] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [14] «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». [15] «Artículo 12. Mientras se organiza el seguro social obligatorio, corresponderán al patrono las siguientes indemnizaciones o prestaciones para con sus trabajadores, ya sean empleados u obreros: f) Un mes de salario por cada año de trabajo, y proporcionalmente por las fracciones de año, en caso de despido que no sea originado por mala conducta o por incumplimiento del contrato.» [16] «Artículo 17.
Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1o. de enero de 1942. (…)». [17] Corte Constitucional.
Sentencia de 26 de septiembre de 2012, en la que se declaró inexequible el proyecto de ley 114 de 2009 Senado – 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”. [18] Corte Constitucional. Sentencia de 7 de septiembre de 2016, por medio de la cual se declaró inexequible el artículo 89 de Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016”. [19] «Artículo 2º.
Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.» [20] Se refiere al artículo 53 de la Constitución Política. [21] Cita propia del texto transcrito «Sentencias T-401 de 2015 y T-464 de 2016.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado». [22] Cita propia del texto transcrito «“Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la Fuerza Pública”». [23] Cita propia del texto transcrito «Ley 50 de 1990. “Artículo 102º.- El trabajador afiliado a un Fondo de Cesantía sólo podrá retirar las sumas abonadas en su cuenta en los siguientes casos: //1.
Cuando termine el contrato de trabajo. En este evento la Sociedad Administradora entregará al trabajador las sumas a su favor dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud. // 2. En los eventos en que la legislación vigente autoriza la liquidación y pago de cesantía durante la vigencia del contrato de trabajo. El valor de la liquidación respectiva se descontará del saldo del trabajador desde la fecha de la entrega efectiva. // 3.
Para financiar los pagos por concepto de matrículas del trabajador, su cónyuge, compañera o compañero permanente y sus hijos, en entidades de educación superior reconocidas por el Estado. En tal caso el Fondo girará directamente a la entidad educativa y descontará el anticipo del saldo del trabajador, desde la fecha de la entrega efectiva. // Parágrafo.
El trabajador afiliado a un fondo de cesantías también podrá retirar las sumas abonadas por concepto de cesantías para destinarlas al pago de educación superior de sus hijos o dependientes, a través de las figuras de ahorro programado o seguro educativo, según su preferencia y capacidad”». [24] Cita propis del texto transcrito «Código Sustantivo del Trabajo.
“Artículo 256. Financiación de viviendas. <Artículo modificado por el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente: // 1. Los trabajadores individualmente, podrán exigir el pago parcial de su auxilio de cesantía para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda, siempre que dicho pago se efectúe por un valor no mayor del requerido para tales efectos. // 2.
Los {empleadores} pueden hacer préstamos a sus trabajadores sobre el auxilio de cesantía para los mismos fines. (…)”». [25] Cita propia del texto transcrito «Sentencia T-832A de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.» [26] Folio 14 del expediente principal. [27] Folios 17, 18 y 19 del expediente principal. [28] Folio 20 del expediente principal. [29] Folio 27 del expediente. [30] Folio 106 del expediente. [31] Folio 107 del expediente. [32] Tal indemnización no tiene el carácter de accesoria a las cesantías, como pasa a precisarse en esta providencia, a pesar de que en diversas providencias, se le haya dado tal connotación; ver, entre otras, el auto de 21 de enero de 2016, radicación: 27001-23-33-000-2013-00166-01(0593-2014). [33] En sentencia C-448 de 1996, la Corte Constitucional consideró que esta sanción “busca penalizar económicamente a las entidades que incurran en mora…”. [34] Ver sentencias de 21 de noviembre de 2013, radicación: 08001-23-31-000- 2011-00254-01 y de 17 de abril de 2013, radicación: 08001-23-31-000-2007- 00210-01. [35] Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 08001-23-31-000-2011- 00628-01 (0528-2014) [36] Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-022-2020. Radicado: 08001-23-33-000-2013-00666- 01 (0833-2016). [37] Al respecto, es preciso aclarar que de acuerdo con el artículo 1, parágrafo 1 del Decreto Nacional 3752 de 2003 «La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan». [38] En la acreditación de cesantías que obra en folio 424 se observa que, para la fecha de radicación de la demanda, aún permanecía vigente la relación laboral. [39] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, CE-SUJ004 de 2016. [40] Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-022-2020. Radicado: 08001-23-33-000-2013-00666- 01 (0833-2016).