11001-03-25-000-2016-01087-00 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA- Computo del tiempo laborado como docente en virtud de órdenes de prestación de servicios [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…) la accionante nació el 13 de octubre de 1958, laboró en calidad de maestra en la secretaría de educación de Santander del 15 de julio de 1977 al 7 de septiembre de 1982 (5 años, 1 mes y 24 días), y para la secretaría de educación de Floridablanca mediante órdenes de prestación de servicios entre 1998 y 2000 (2 años, 5 meses y 22 días) y como maestra municipal desde el 25 de abril de 2003, activa para el 7 de marzo de 2019 (13 años, 2 meses y 17 días).

(…) resulta irrelevante que algunos de los períodos relacionados en la certificación visible en el folio 36 por el secretaría de educación de Floridablanca, la demandante los haya laborado a través de contratos u órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el mínimo requerido (20 años).(…)En ese orden de ideas, la Sala valida los períodos laborados por la accionante como docente mediante contratos u órdenes de prestación de servicios, para que sean contabilizados con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia, por lo que no le asiste razón a la accionada sobre su pretensión de exclusión de estos tiempos de servicios.(…) Así las cosas, la demandante acreditó, por medio de las pruebas relacionadas en esta providencia, que los cargos que ocupó como docente, desde el 15 de julio de 1977 hasta el 7 de marzo de 2019, pertenecieron a entes territoriales (departamento de Santander y municipio de Floridablanca), y que el tipo de vinculación que tuvo fue nacionalizado y territorial, como exige la norma aplicable.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LAS MESADAS PENSIONALES – No configuración / IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL DERECHO PENSIONAL [P]or ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

En consecuencia, comoquiera que la obligación se hizo exigible el 28 de septiembre de 2015, la accionante presentó petición el 20 de abril de 2017 e interpuso la demanda el 15 de marzo de 2018, no hay lugar a declarar la prescripción de mesadas, tal como lo determinó el a quo. FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968 - ARTÍCULO 41 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 68001-23-33-004-2018-00298-01(0284-20) Actor: MARTHA EUGENIA GARCÍA GÓMEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 17). La señora Martha Eugenia García Gómez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 40536 de 25 de octubre de 2017 y RDP 1863 de 19 de enero de 2018, por medio de las cuales se le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar tal prestación a partir del 15 de septiembre de 2015 e indexar las sumas resultantes; por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que nació el 13 de octubre de 1958 y laboró en calidad de docente nacionalizada para el departamento de Santander desde el 15 de julio de 1977 hasta el 7 de septiembre de 1982; posteriormente, para el municipio de Floridablanca, como maestra territorial entre el 16 de enero de 1998 y el 30 de diciembre de 2016, con lo cual completó 21 años, 3 meses y 15 días de servicios.

Afirma que por cumplir los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 reclamó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado a través de los actos administrativos acusados, porque algunos de los lapsos «[…] fueron prestados en la modalidad de prestación de servicios, los cuales no son válidos para el c[ó]mputo». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 9 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 27, 30 y 31 del Código Civil; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 1° de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; y 36 del Decreto 2277 de 1979; y las Leyes 153 de 1887;116 de 1917, 37 de 1993, 6ª de 1945, 43 de 1945, 100 de 1993 y 797 de 2003.

Dice que «[…] como se puede analizar de los certificados de trabajo expedidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander y la Secretaría de Educación del Municipio de Floridablanca, la accionante ostenta la calidad de docente Nacionalizada vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 […] y a la fecha de la radicación de la petición ante la UGPP, superaba 20 años de trabajo más 50 años de edad; en consecuencia cumple con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 114 a 123).

La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos no son ciertos y otros de manera parcial. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, presunción de legalidad de los actos demandados y prescripción. Asevera que la demandante no acreditó el cumplimiento del requisito de haberse vinculado a la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y, por ende, no le asiste el derecho a la pensión gracia reclamada. 1.6 Providencia apelada (ff. 185 a 192 vuelto).

El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de sentencia 11 de julio de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[…] se tiene demostrada la calidad de docente territorial que ostentó [la demandante] mediante la verificación de los actos administrativos de vinculación al servicio docente […]» (sic).

Como consecuencia de lo anterior, concluye que «[…] al sumar los tiempos laborados por la accionante se acredita un tiempo total […] superior a los 20 años de servicio docente que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada», por lo que concedió la pensión gracia de la actora a partir del 15 de septiembre de 2015, por no haber operado la prescripción trienal. 1.7 Recurso de apelación (ff. 197 a 202 vuelto).

Inconforme con la anterior decisión, la accionada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que la demandante no cumplió 20 años de servicios en calidad de docente territorial o nacionalizada, como lo exige la normativa aplicable, puesto que algunos de los tiempos certificados por la secretaría de educación de Floridablanca corresponden a la modalidad de prestación de servicios y, por ende, no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de la pensión gracia. II.

TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 19 de noviembre de 2019 (ff. 223 y 224) y admitido por esta Corporación a través de auto de 4 de marzo de 2020 (f. 228), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 230), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

La accionante solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y expresó que «[…] cumple con los requisitos previstos en la ley para el acceso al reconocimiento de la Pensión Gracia, pues el 13 de octubre de 2008 cumplió 50 años de edad y el 15 de septiembre de 2015 completo los 20 años de servicio, de manera que acreditó las exigencias establecidas en la Ley 114 de 1913» (sic). 2.1.2 Entidad accionada.

La UGPP, por intermedio de apoderada, reiteró cada uno de los argumentos expuestos en la contestación y en el recurso de apelación en cuanto a que la «[…] demandante laboró por prestación de servicios en cinco periodos no consecutivos desde 1998 hasta el 2000. Estos periodos no pueden ser objeto de contabilización para el reconocimiento de la pensión de gracia, en la medida que por orden legal la educación estatal solo puede ser prestada mediante nombramiento por decreto, conforme a la planta de personal aprobada por la entidad territorial.

Es un hecho notorio la falta de decreto de nombramiento y acta de posesión para los periodos antes referidos». III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, dado que algunas de sus vinculaciones en calidad de maestra fueron a través de contratos u órdenes de prestación de servicios y, por ende, no se pueden tener en cuenta, como lo asevera la accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con cédula de ciudadanía (f. 31), la demandante nació 13 de octubre de 1958, por lo que cumplió 50 años de edad el 13 de octubre de 2008. b) Mediante Decreto 1336 de 8 de junio de 1977 (ff. 32 y 33), del gobernador de Santander, «Por el cual se causan unas novedades en el personal del Magisterio de Enseñanza Primaria», se designó a la actora en calidad de «maestra de la escuela rural Ture del municipio de COROMORO», a partir de esa fecha, empleo del que tomó posesión con acta 1062 de 15 de junio de la misma anualidad (f. 34).

Respecto de ese empleo se emitió «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral (sin fecha) del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Santander) [f. 35], en el que se certificó que la actora prestó sus servicios como docente de primaria del 15 de julio de 1977 al 7 de septiembre de 1982, en el régimen de pensiones nacionalizado con un tiempo de servicios de 5 años, 1 mes y 24 días. c) Certificación expedida por el secretario de educación de Floridablanca, según la cual la accionante laboró como docente para ese municipio a través de las órdenes de prestación de servicios que se aportan y se relacionan a continuación (ff. 36 a 41): |ORDEN SE SERVICIOS |DURACIÓN DEL CONTRATO | |OPS de 16 de enero de 1998 |10 meses y 22 días | |OPS de 3 de febrero de 1999 |11 meses | |OPS de 23 de marzo de 2000 |3 meses | |OPS de 12 de julio de 2000 |3 meses | |OPS de 17 de octubre de 2000|2 meses | |Total tiempo |2 años, 5 meses y 22 días| d) Resolución 25 de abril de 2003 (sin día) del secretario de educación de Floridablanca (f. 43 vuelto), por medio de la cual se nombra a la actora en el empleo de docente en provisionalidad para los centros educativos de ese municipio, del que tomó posesión con acta de 25 de los mismos mes y año (f. 43). e) Resoluciones del alcalde de Floridablanca (i) 173 de 15 de julio de 2005, «Por la cual se hacen nombramientos de docentes en periodo aprueba» (ff. 44 a 46), en la que se incluye a la actora, y acta (sin fecha), a través de la cual toma posesión del cargo a partir de la misma fecha de nombramiento (f. 47); y (ii) 405, «Por la cual se nombran unos docentes en propiedad» (ff. 48 a 50), incluida la accionante, y acta de posesión (f. 52), ambas de 20 de diciembre de 2005. f) «Formato[s]» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 30 de diciembre de 2016 (ff. 52 a 55) del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Floridablanca), que dan cuenta de que la actora presta sus servicios como docente en propiedad del 25 de abril de 2003 al 12 de julio de 2005 (2 años, 2 meses y 17 días) y desde el 18 de julio de 2005 y se encontraba activa para esa fecha, en el régimen de pensiones territorial (municipal).

Posteriormente, el 7 de marzo de 2019 se expidieron los mismos «Formato[s]» y certificación de la alcaldía de Floridablanca, en los cuales se indica que el régimen de pensiones de la docente es nacional y aún estaba activa sin reporte de retiros o ausencias, por lo cual completó para ese lapso 13 años, 7 meses y 17 días de servicio (ff. 156 a 160). g) De conformidad con el «formato» único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) [f. 58], la accionante devengó entre el 1° de enero de 2014 y el 30 de diciembre de 2015 asignación básica, bonificaciones junio y diciembre y primas de navidad, antigüedad, servicios y vacaciones docentes. h) Certificado de antecedentes de la Procuraduría General de la Nación de 15 de marzo de 2017 (f. 60), en el que consta que la demandante no presenta antecedentes disciplinarios. i) Resoluciones RDP 40536 de 25 de octubre de 2017 y RDP 1863 de 19 de enero de 2018 (ff. 19 a 22 vuelto), por medio de las cuales se le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia deprecada el 20 de abril de 2017, para lo cual se adujo que la accionante aportó contratos de prestación de servicios que «[…] no pueden ser tenidos en cuenta para el estudio prestacional toda vez que los mismos fueron prestados en la modalidad de prestación de servicios los cuales no son válidos para el c[ó]mputo según la norma […]».

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 13 de octubre de 1958, laboró en calidad de maestra en la secretaría de educación de Santander del 15 de julio de 1977 al 7 de septiembre de 1982 (5 años, 1 mes y 24 días), y para la secretaría de educación de Floridablanca mediante órdenes de prestación de servicios entre 1998 y 2000 (2 años, 5 meses y 22 días) y como maestra municipal desde el 25 de abril de 2003, activa para el 7 de marzo de 2019 (13 años, 2 meses y 17 días).

En atención a su situación, la demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP y los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia, porque, según la entidad demandada, la accionante no cumplió 20 años de servicios en condición de docente territorial o nacionalizada, como lo exige la normativa aplicable, puesto que existen lapsos que «[…] no pueden ser tenidos en cuenta para el estudio prestacional toda vez que los mismos fueron prestados en la modalidad de prestación de servicios los cuales no son válidos para el c[ó]mputo […]».

Resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[10]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Por ello el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías. Ahora bien, se tiene que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). En el asunto sub examine, para dilucidar el aspecto objeto de alzada, esta Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación[11], resulta irrelevante que algunos de los períodos relacionados en la certificación visible en el folio 36 por el secretaría de educación de Floridablanca, la demandante los haya laborado a través de contratos u órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el mínimo requerido (20 años).

Para esta subsección, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[12].

De igual forma, en lo que atañe a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»[13], y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»[14].

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. En ese orden de ideas, la Sala valida los períodos laborados por la accionante como docente mediante contratos u órdenes de prestación de servicios, para que sean contabilizados con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia, por lo que no le asiste razón a la accionada sobre su pretensión de exclusión de estos tiempos de servicios.

Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio que se aporte al expediente. Conforme a lo dicho, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, si las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En esos términos, lo expuso esta Colegiatura en la mencionada sentencia de unificación, así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[15], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[16]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Así las cosas, la demandante acreditó, por medio de las pruebas relacionadas en esta providencia, que los cargos que ocupó como docente, desde el 15 de julio de 1977 hasta el 7 de marzo de 2019, pertenecieron a entes territoriales (departamento de Santander y municipio de Floridablanca), y que el tipo de vinculación que tuvo fue nacionalizado y territorial, como exige la norma aplicable.

A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial y nacionalizada por más de veinte 20 años (los cuales cumplió el 27 de septiembre de 2015), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (15 de julio de 1977), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 13 de octubre de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo dispuso el a quo.

No obstante, cabe aclarar que aunque el a quo determinó que la actora cumplió los 20 años de labores el 15 de septiembre de 2015 y concedió la pensión gracia desde ese día, lo cierto es que al verificar los tiempos de servicio certificados por el Fomag se establece que en realidad dicho requisito se alcanzó el 27 de los mismos mes y año, por lo que se modificará el fallo apelado, en el sentido de que la prestación deprecada se reconoce a partir del 28 de septiembre de 2015.

Por último, resulta oportuno precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968[17].

En consecuencia, comoquiera que la obligación se hizo exigible el 28 de septiembre de 2015, la accionante presentó petición el 20 de abril de 2017 e interpuso la demanda el 15 de marzo de 2018[18], no hay lugar a declarar la prescripción de mesadas, tal como lo determinó el a quo. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará en forma parcial la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, y se modificará el ordinal segundo de su parte decisoria, en el sentido de que la pensión gracia se reconoce a partir del 28 de septiembre de 2015, por lo que para efectos de la liquidación se tendrá en cuenta lo devengado durante el año anterior a esa fecha.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Martha Eugenia García Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Modifícase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo impugnado, en el sentido de que la pensión gracia de la actora deberá ser reconocida y pagada a partir del 28 de septiembre de 2015, conforme a lo expuesto en la motivación de la presente providencia. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [11] Ver, entre otras, las sentencias de 19 de febrero de 2018, expediente 250002342000201500032-01 (2300-2017); 19 de enero de 2017, expediente 540012333000201200180-01 (1706-2015); 19 de febrero de 2018, expediente 760012333000201301033-01 (3864-2015) y 16 de marzo de 2017, expediente 810012333000201300285-01 (2806-2015). [12] Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [13] Corte Constitucional, sentencia C-555 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [14] Ibidem. [15] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [16] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [17] «Artículo 41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». [18] F. 63.