PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ocaña (Regional Norte de Santander) del ICBF y la Comisaría de Familia de Ocaña (Norte de Santander) / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO (LEY 1564 DE 2012) – Alcance del artículo 21 / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA – Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia De conformidad con esta disposición, el juez de familia es competente para conocer de los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, en asuntos de familia.

Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112 numeral 10º, y 151 numeral 3º del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala de Consulta y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se continuó ejerciendo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3 LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) [E]l parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que, en el Código de la Infancia y la Adolescencia, están llamadas inicialmente a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia o (a falta de los anteriores) los inspectores de policía (concordante con el CGP, artículo 21, numeral 16, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuyos derechos hayan sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y su pronta solución. Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto se plantea entre las autoridades administrativas de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Por consiguiente, como en esta materia hay norma especial, la Sala debe remitir los conflictos que le sean presentados al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente, en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del citado espíritu de la Ley 1878 de 2018.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006 PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA DEFINIR LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR – Por vencimiento de términos de autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa / SALA DE CONSULTA – Competencia en materia de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia y un juez de familia Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, es importante precisar lo siguiente: cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia dispone, como consecuencia, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función que ejerce el juez de familia es administrativa, y no judicial. Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencias entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del PARD, y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.

Pues bien, cuando un juez de familia debe reemplazar a una de las autoridades administrativas señaladas que haya perdido la competencia, por dejar vencer los términos para adelantar y concluir el PARD, puede entrar en conflicto de competencias con un defensor de familia o con un comisario de familia, e, incluso, con un inspector de policía (en los casos en que esta autoridad ejerza la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia).

Esta hipótesis particular (conflicto de competencias entre un funcionario administrativo y un juez de familia) no está prevista ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, dicha situación queda comprendida por la regulación contenida en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque esta es la normativa que contiene las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2, inciso final, debe ser aplicado ante la inexistencia de procedimientos especiales.

Por lo tanto, los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, siguen siendo competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

Por el contrario, como atrás se mencionó, aquellos conflictos que surjan entre las autoridades administrativas (comisarios de familia, defensores de familia e inspectores de policía), en la etapa inicial del PARD (artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia), deben ser conocidos y resueltos, en forma exclusiva, por los jueces de familia que sean competentes, por el factor territorial.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 VIGENCIA DE LA LEY – Alcance / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 – Interpretación / EXPEDICIÓN DE LA LEY – Alcance / PROMULGACIÓN DE LA LEY – Alcance Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, de «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla […]. Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto […] el artículo 13 de la Ley 1878 […].

La norma […] alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial».

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento, comenzó a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplica, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia, asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 157 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 FALTA DE COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Caso concreto / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN EL CASO CONCRETO – Debe ser dirimido por el juez de familia del domicilio de la menor Teniendo en cuenta que todas estas circunstancias se presentaron con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878, y que, en el presente caso, no se ha definido la situación jurídica de la adolescente D.V.V.Q., el conflicto de competencias entre la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Ocaña, Regional Norte de Santander y la Comisaría de Familia de Ocaña de Norte de Santander debe ser dirimido por el juez de familia.

De otra parte, se hace pertinente resaltar que el conflicto está planteado entre «las autoridades administrativas que originalmente están llamadas a conocer del PARD», razón por la cual, la competencia para resolver el conflicto está en cabeza del juez de familia. Así las cosas, la Sala no tiene competencia para dirimir el conflicto de competencias propuesto y deberá remitir las diligencias al juez de familia (reparto), con base en el parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006.

Debido a que el domicilio de la adolescente D.V.V.Q. es Ocaña, Norte de Santander, el expediente se remitirá al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Ocaña (Reparto). FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JORGE MURGUEITIO CABRERA (E) Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00055-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) – REGIONAL NORTE DE SANTANDER – DEFENSORÍA DE FAMILIA DEL CENTRO ZONAL OCAÑA Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Defensoría de Familia del ICBF - Centro Zonal Ocaña, Regional Norte de Santander, y Comisaría de Familia de Ocaña. Asunto: Competencia para conocer del PARD en favor de una adolescente.

Falta de Competencia. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1. El 6 de abril de 2021, la señora A.Q.S. madre de la adolescente D.V.V.Q.[1], actualmente de 16 años, se presentó ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Centro Zonal Ocaña -Norte de Santander, para entablar solicitud de restablecimiento de derechos en favor de su hija[2], por presunta violencia sexual por parte del señor J.E.Q.Q., quien amenaza a la adolescente con publicar videos íntimos y fotos desnudas tomadas por él[3]. 2.

Ese mismo día, el defensor de familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña -Norte de Santander, mediante auto de trámite de verificación de garantías, ordenó: i) Verificar la garantía de los derechos, y ii) Con base en los informes de valoración de los profesionales, definir el trámite administrativo a seguir[4]. 3. El 8 de abril de 2021, mediante auto de apertura de investigación, el defensor de familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña -Norte de Santander conoció de la situación y ordenó: i) Incorporar las pruebas documentales que soportan la actuación; ii) Dar apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD); iii) Adoptar como medida de protección la ubicación de la adolescente D.V.V.Q. en medio familiar; iv) Verificar los derechos de la adolescente D.V.V.Q.; v) Formular denuncia penal por los presuntos hechos de maltrato y violencia de los que presuntamente es víctima la adolescente D.V.V.Q.; vi) Remitir por competencia la historia de atención a la Comisaría de Familia del Municipio de Ocaña[5]. 4.

El 9 de abril de 2021, el defensor de familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña -Norte de Santander trasladó el PARD de la adolescente D.V.V.Q. a la Comisaría de Familia de Ocaña, teniendo en cuenta que el presunto delito de abuso se cometió dentro del contexto de violencia intrafamiliar[6]. 5. El 14 de abril de 2021, la Comisaría de Familia de Ocaña profirió auto mediante el cual rechazó el conocimiento del PARD a favor de la adolescente D.V.V.Q. y ordenó devolver el expediente administrativo a la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña -Norte de Santander ya que consideró que el presunto abuso sexual no ocurrió en el contexto de violencia intrafamiliar[7].

La Comisaría de Familia tomó esta decisión con base en el informe de la psicóloga del equipo multidisciplinario, quien verificó el tipo de relación entre la adolescente D.V.V.Q. y el señor J.E.Q.Q.[8]. 6. El 16 de abril de 2021, la Comisaría de Familia de Ocaña mediante escrito devolvió el expediente del PARD al defensor de familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña -Norte de Santander[9]. 7.

Mediante oficio del 22 de abril de 2021, la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña-Norte de Santander, formuló conflicto negativo de competencias para que la Sala de Consulta y del Servicio Civil del Consejo de Estado determine la autoridad competente que debe conocer del PARD iniciado en favor de la adolescente D.V.V.Q., en los siguientes términos: Se declare la Autoridad Administrativa a quien compete continuar conociendo el asunto reseñado en la celeridad posible por las características que informan conocimiento del asunto[10].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones[11]. Consta que se informó sobre el presente conflicto al defensor de familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña-Norte de Santander, a la comisaria de Familia de Ocaña y a la señora A.Q.S. madre de la adolescente D.V.V.Q.[12].

Dentro del trámite del conflicto, presentaron alegatos el defensor de familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña-Norte de Santander en un (1) archivo pdf con dos (2) folios, la comisaria de Familia de Ocaña en un (1) archivo pdf con seis (6) folios y los particulares interesados guardaron silencio, tal como lo hizo constar la secretaria de la Sala[13].

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Defensoría de familia del ICBF del Centro Zonal Ocaña-Norte de Santander En la formulación del conflicto de competencias, la Defensoría de Familia indicó que se trata de un caso de violencia intrafamiliar, debido a que se dio en el marco de una relación afectiva, sentimental y sexual inicialmente consensuada entre la adolescente D.V.V.Q. y el señor J.E.Q.Q., quien posteriormente la amenazó con publicar fotos y videos íntimos que presuntamente él mismo tomó. La Defensoría señaló que se trata de un conflicto entre integrantes del grupo familiar, pues existe violencia verbal y psicológica entre la adolescente D.V.V.Q., su familia y el presunto agresor, y que están a punto de trascender a la violencia física.

Para la Defensoría, la violencia intrafamiliar se extiende incluso al presunto agresor, debido a que se materializa en el ámbito íntimo y es legitimado entre los miembros de la familia. Consideró que, en los casos de violencia intrafamiliar, para el efectivo restablecimiento de los derechos de los NNA, las comisarías de familia son las autoridades que tienen la competencia para adelantar, además de las medidas de restablecimiento consagradas en el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006, las facultades que le otorga la Ley 294 de 1996 para salvaguardar la integridad personal de la adolescente.

Por último, mediante escrito presentado el 20 de mayo de 2021[14], el defensor de familia presentó sus alegatos de conclusión, a través de los cuales reiteró su falta de competencia y sostuvo que debido a que la comisaría ordenó pruebas y el despliegue de la función administrativa, es ella la competente para conocer sobre el PARD de la adolescente D.V.V.Q. b) Comisaría de Familia de Ocaña Dentro del término de fijación del edicto en la Secretaría de la Sala, la Comisaría de Familia de Ocaña presentó alegatos donde sostuvo que no es la competente para conocer del PARD de la adolescente D.V.V.Q., debido a que no se trata de un delito de violencia intrafamiliar por las siguientes razones: i) No hay situaciones de violencia física, verbal psicológica o emocional entre los integrantes de la familia, siendo externos los hechos y el agresor que la vulneran; ii) No se configuró dentro de la unidad doméstica; iii) No existió convivencia, sino un noviazgo oculto; iv) Se trató de una relación de menos de tres meses que no puede calificarse como una relación permanente y con vocación estable; v) No tienen el mismo núcleo o unidad familiar y tampoco hace parte de los casos tácitos de excepción. Por el contrario, afirmó que el competente para adelantar el PARD en favor de la adolescente D.V.V.Q. es la defensoría, puesto que se trata de un delito sexual.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 2018[15] fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional, como se explicará más adelante. El artículo 3 de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas, en los procesos de restablecimiento de derechos, serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala hará una revisión de las normas legales pertinentes, para determinar si, en el caso concreto, es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16°, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, incorporado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades Involucradas y a los particulares interesados y se fijara un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes.

Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii. Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y iii.

Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Por lo tanto, como regla general, los conflictos de competencias que se presenten entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala. b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16°, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con esta disposición, el juez de familia es competente para conocer de los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, en asuntos de familia.

Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112 numeral 10º, y 151 numeral 3º del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala de Consulta y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se continuó ejerciendo. c) Alcance del parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, incorporado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administra tivas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescenci a El artículo 44 de la Constitución Política establece el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y protegerlos, para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de sus derechos, cuando les sean vulnerados.

Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificado por la Ley 1878 de 2018. La exposición de motivos de esta última ley fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional), con el fin de lograr que la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes sea efectiva.

En particular, el artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

(Subraya la Sala). En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que, en el Código de la Infancia y la Adolescencia, están llamadas inicialmente a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia o (a falta de los anteriores) los inspectores de policía (concordante con el CGP, artículo 21, numeral 16, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuyos derechos hayan sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial[16] del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y su pronta solución. Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto se plantea entre las autoridades administrativas de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[17].

Por consiguiente, como en esta materia hay norma especial[18], la Sala debe remitir los conflictos que le sean presentados al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente, en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del citado espíritu de la Ley 1878 de 2018. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, es importante precisar lo siguiente: cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia[19] dispone, como consecuencia, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa[20], defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función que ejerce el juez de familia es administrativa[21], y no judicial. Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencias entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del PARD, y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.

Pues bien, cuando un juez de familia debe reemplazar a una de las autoridades administrativas señaladas que haya perdido la competencia, por dejar vencer los términos para adelantar y concluir el PARD, puede entrar en conflicto de competencias con un defensor de familia o con un comisario de familia, e, incluso, con un inspector de policía (en los casos en que esta autoridad ejerza la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia).

Esta hipótesis particular (conflicto de competencias entre un funcionario administrativo y un juez de familia) no está prevista ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, dicha situación queda comprendida por la regulación contenida en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque esta es la normativa que contiene las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2, inciso final, debe ser aplicado ante la inexistencia de procedimientos especiales[22].

Por lo tanto, los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, siguen siendo competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

Por el contrario, como atrás se mencionó, aquellos conflictos que surjan entre las autoridades administrativas (comisarios de familia, defensores de familia e inspectores de policía), en la etapa inicial del PARD (artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia), deben ser conocidos y resueltos, en forma exclusiva, por los jueces de familia que sean competentes, por el factor territorial. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente[23]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, de «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así: Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ].

(Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4[24], el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispuso: Artículo 13. Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1.

Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura. Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2.

Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley. (Se subraya). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley.

La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[25]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[26].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[27] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento, comenzó a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplica, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia, asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, ordena que: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[28]. En consecuencia, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, se prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, en el caso concreto se debe definir si la entidad competente para conocer del PARD iniciado en favor de la adolescente D.V.V.Q., es la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Ocaña, Regional Norte de Santander o la Comisaría de Familia de Ocaña de Norte de Santander 5.

El caso concreto y la decisión de la Sala Como se explicó anteriormente, el parágrafo 3 del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, asignó a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia en los términos indicados en el mismo. Esta Sala al analizar dicha norma, ha reiterado que[29]: [l]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia, si las actuaciones se surten con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. [ ] En el caso específico, conforme obra en los documentos allegados, el asunto sobre el cual versa el conflicto de competencia que se somete a consideración de la Sala, recae sobre el PARD iniciado en favor de la adolescente D.V.V.Q., que cuenta con los siguientes antecedentes: i) el conocimiento sobre la presunta vulneración de los derechos de la adolescente D.V.V.Q. se presentó el 6 de abril de 2021; ii) la verificación de la garantía de los derechos por parte del equipo técnico interdisciplinario del ICBF, así como la apertura de la historia de atención es del 6 de abril de 2021; iii) el auto de apertura de investigación del PARD es del 8 de abril de 2021.

Es pertinente aclarar, que la Defensoría de Familia, en el auto de apertura del PARD iniciado en favor de la adolescente D.V.V.Q. ordenó como medida de protección la ubicación de esta en medio familiar, asignándole la custodia y cuidado personal a su madre A.Q.S. De igual forma, es importante destacar que no se ha llevado a cabo la audiencia mediante la cual se declaran vulnerados los derechos, y por lo tanto el proceso no se encuentra en etapa de seguimiento, dado que a la fecha no se ha definido su situación jurídica.

Teniendo en cuenta que todas estas circunstancias se presentaron con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878, y que, en el presente caso, no se ha definido la situación jurídica de la adolescente D.V.V.Q., el conflicto de competencias entre la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Ocaña, Regional Norte de Santander y la Comisaría de Familia de Ocaña de Norte de Santander debe ser dirimido por el juez de familia.

De otra parte, se hace pertinente resaltar que el conflicto está planteado entre «las autoridades administrativas que originalmente están llamadas a conocer del PARD», razón por la cual, la competencia para resolver el conflicto está en cabeza del juez de familia[30]. Así las cosas, la Sala no tiene competencia para dirimir el conflicto de competencias propuesto y deberá remitir las diligencias al juez de familia (reparto), con base en el parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006.

Debido a que el domicilio de la adolescente D.V.V.Q. es Ocaña, Norte de Santander, el expediente se remitirá al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Ocaña (Reparto). Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Ocaña, Regional Norte de Santander y la Comisaría de Familia de Ocaña, para conocer del PARD iniciado en favor de la adolescente D.V.V.Q.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Ocaña (Reparto).

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Ocaña, Regional Norte de Santander, a la Comisaría de Familia de Ocaña y a la señora A.Q.S. madre de la adolescente D.V.V.Q.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase.

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ JORGE MURGUEITIO CABRERA Consejero de Estado Consejero de Estado (e) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por tratarse de un menor de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [2] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 1, pg. 2 del pdf. [3] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 2, pg. 3 del pdf. [4] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 10 y reverso, pg. 19 y 20 del pdf. [5] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 34 a 39, pg. 56 a 66 del pdf. [6] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 40 y reverso, pg. 67 a 68 del pdf. [7] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 46 a 51, pg. 74 a 79 del pdf. [8] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 42 a 45, pg. 70 a 73 del pdf. [9] Expediente digital, «Expediente HS 1092175023», fl. 52, pg. 80 del pdf. [10] Expediente digital, «Oficio-conflicto de competencia», pg. 15 del pdf. [11] Expediente digital, «2021-00055 Edicto». [12] Expediente digital, «Informe de comunicaciones». [13] Expediente digital, «2021-00055 Informe pasa al despacho». [14] Expediente digital, «2021-00055 20-05-2021 Oficio Alegatos de conclusión» [15] «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [16] El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. [17] Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. [18] El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [19] Ley 1098 de 2006 con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. [20] En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

Y, a su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». [21] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en el radicado núm. 11001030600020190013000, del 12 de noviembre de 2019, entre otras. [22] L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [23] Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. [24] Ley 4 de 1913. Artículo 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción.  [25] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [26] Corte Constitucional.

Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [27] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]Omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas). [28] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [29] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020210003100 del 20 de abril de 2021. [30] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020210003100 del 20 de abril de 2021.