11001-03-06-000-2021-00039-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2021-00039-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2021-06-09

Ponente: Jorge Murgueitio Cabrera (E)

Actor: Universidad Nacional De Colombia – Fondo Pensional

De qué trata

Síntesis: Con el fin de no desmejorar las situaciones en curso en materia pensional y proteger las expectativas legítimas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estableció un régimen de transición para la aplicación de sus normas. En este sentido, señaló los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias de dicho régimen, con el fin de que pudieran adquirir su derecho a la pensión con base en las disposiciones anteriores que les fueran aplicables […].PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES - Sumatoria de tiempos servidos en el sector público y en el sector privadoCon la expedición de la Ley 71 de 1988, inicialmente reglamentada por el Decreto 1160 de 1989, y luego, por el Decreto 2709 de 1994, se introdujo en el sistema normativo colombiano la denominada pensión por aportes, cuya finalidad principal fue la de permitir que las personas que hubieran tenido vínculos laborales con el sector privado y con el público y que, en tal virtud, hubiesen efectuado aportes a entidades de previsión social del sector público (como Cajanal) y al Instituto de Seguros Sociales, acumularan dichas cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes o tiempos laborados exigidos por los correspondientes regímenes pensionales.PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES - Autoridad competente para su reconocimientoComo se aprecia, este artículo prevé dos reglas para establecer la competencia atinente al reconocimiento y pago de estas pensiones, una principal y otra subsidiaria: i) la principal consiste en que la entidad competente es la última a la cual se hayan efectuado aportes, siempre y cuando se hayan realizado por un tiempo mínimo de seis años, en forma continua o discontinua, y ii) la subsidiaria es que, si la sumatoria de las cotizaciones realizadas a dicha entidad no excede los seis años (en forma continua o discontinua), la competencia recae, entonces, en la autoridad que haya recibido el mayor número de aportes. Las descritas son reglas especiales de competencia, que atañen a la denominada «pensión por aportes», por lo que, en principio, deben aplicarse de preferencia sobre las reglas generales que establecen y distribuyen las competencias para el reconocimiento y pago de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, como lo ha dicho la Sala de Consulta en oportunidades anteriores. Empero, como también lo ha reconocido la misma Sala, las condiciones jurídicas particulares de algunos peticionarios de derechos pensionales, así como la normativa especial que les sea aplicable, pueden determinar que la autoridad que sería, en principio, competente, por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y la decisión del asunto la autoridad que haya sido designada específicamente por la ley, o bien aquella que tenga la competencia general o residual en el correspondiente régimen o sistema.RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIONES - A cargo de universidades públicas del orden nacionalEn ese sentido, entre otras cuestiones, la Ley 1371 dispone el deber de concurrencia de la Nación en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas del orden nacional que, con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, en forma directa o a través de una caja, con o sin personería jurídica (artículo 1). Dicha ley establece, además, la manera como se financiará el pasivo, el valor de la concurrencia a cargo de la Nación y de la respectiva universidad (artículo 3), y la fórmula para la determinación del pasivo pensional a cargo de la Nación (artículo 4). Por ser especialmente relevante para el presente asunto, el artículo 2 de la citada ley establece, a cargo de las universidades cobijadas por ella, el deber de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional.UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - Régimen específico para reconocimiento y pago de pensionesEn efecto, dando cumplimiento a lo exigido por el artículo 2 y el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 1371, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, por medio del Acuerdo 009 del 25 de mayo de 2010, decidió ordenar la liquidación de su Caja de Previsión Social y la creación del Fondo Pensional de la misma Universidad. Este último, de acuerdo con el artículo 1 del Acuerdo mencionado, es una cuenta especial, sin personería jurídica, cuyo objeto es el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales a cargo de ese ente universitario, cuyos recursos serán administrados por una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la coexistencia de la Caja Nacional de Previsión Social y otras cajas o fondos creados o autorizados por leyes preexistentes; y la posibilidad de creación de cajas, con o sin personería jurídica, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2006, radicación 11001 - 03-06-000-2006-00012-00(1713)ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - Clausula general de competencias en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación DefinidaHa sido criterio reiterado de la Sala que la operación descrita en el artículo 3, numeral 1°, del decreto citado corresponde a la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, que fueron competencia del ISS y que responden al objeto para el cual fue creada Colpensiones. Ahora bien, el recuento normativo anterior permite concluir claramente que, si bien subsisten todavía varias entidades que administran pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, existe una sola entidad pública que ha sido encargada por el Legislador para administrar dicho régimen, con carácter indefinido y general, y vocación de permanencia. Tal autoridad es, en la actualidad, Colpensiones. De esta conclusión resulta forzoso inferir, a su vez, la existencia de una competencia residual o cláusula general de competencia, en cabeza de Colpensiones, para resolver los asuntos que correspondan al Régimen de Prima Media, y que no hayan sido asignados por la Constitución Política, por la ley o por otra norma con fuerza legal a una autoridad o entidad pública o privada distinta. Esto incluye, especialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones establecidas por la ley a cargo de dicho régimen, con el fin de no hacer nugatorio el derecho de todas las personas a la seguridad social, previsto en el artículo 48 de la Constitución.

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Universidad Nacional de Colombia (Fondo Pensional) / CASO CONCRETO - Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de un exempleado de la Universidad Nacional de Colombia. Competencia de los fondos para el pago del pasivo pensional de las universidades públicas nacionales.

Régimen especial de la Ley 1371 de 2009 / RÉGIMEN DE TRANSICION – En materia pensional Con el fin de no desmejorar las situaciones en curso en materia pensional y proteger las expectativas legítimas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estableció un régimen de transición para la aplicación de sus normas. En este sentido, señaló los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias de dicho régimen, con el fin de que pudieran adquirir su derecho a la pensión con base en las disposiciones anteriores que les fueran aplicables […].

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 151 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2005 – PARÁGRAFO TRANSITORIO 4 PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES – Sumatoria de tiempos servidos en el sector público y en el sector privado Con la expedición de la Ley 71 de 1988, inicialmente reglamentada por el Decreto 1160 de 1989, y luego, por el Decreto 2709 de 1994, se introdujo en el sistema normativo colombiano la denominada pensión por aportes, cuya finalidad principal fue la de permitir que las personas que hubieran tenido vínculos laborales con el sector privado y con el público y que, en tal virtud, hubiesen efectuado aportes a entidades de previsión social del sector público (como Cajanal) y al Instituto de Seguros Sociales, acumularan dichas cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes o tiempos laborados exigidos por los correspondientes regímenes pensionales.

FUENTE FORMAL: LEY 71 DE 1988 / DECRETO 1160 DE 1989 / DECRETO 2709 DE 1994 PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES – Autoridad competente para su reconocimiento Como se aprecia, este artículo prevé dos reglas para establecer la competencia atinente al reconocimiento y pago de estas pensiones, una principal y otra subsidiaria: i) la principal consiste en que la entidad competente es la última a la cual se hayan efectuado aportes, siempre y cuando se hayan realizado por un tiempo mínimo de seis años, en forma continua o discontinua, y ii) la subsidiaria es que, si la sumatoria de las cotizaciones realizadas a dicha entidad no excede los seis años (en forma continua o discontinua), la competencia recae, entonces, en la autoridad que haya recibido el mayor número de aportes.

Las descritas son reglas especiales de competencia, que atañen a la denominada «pensión por aportes», por lo que, en principio, deben aplicarse de preferencia sobre las reglas generales que establecen y distribuyen las competencias para el reconocimiento y pago de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, como lo ha dicho la Sala de Consulta en oportunidades anteriores.

Empero, como también lo ha reconocido la misma Sala, las condiciones jurídicas particulares de algunos peticionarios de derechos pensionales, así como la normativa especial que les sea aplicable, pueden determinar que la autoridad que sería, en principio, competente, por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y la decisión del asunto la autoridad que haya sido designada específicamente por la ley, o bien aquella que tenga la competencia general o residual en el correspondiente régimen o sistema.

FUENTE FORMAL: DECRETO REGLAMENTARIO 2709 DE 1994 – ARTÍCULO 10 RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIONES – A cargo de universidades públicas del orden nacional En ese sentido, entre otras cuestiones, la Ley 1371 dispone el deber de concurrencia de la Nación en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas del orden nacional que, con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, en forma directa o a través de una caja, con o sin personería jurídica (artículo 1).

Dicha ley establece, además, la manera como se financiará el pasivo, el valor de la concurrencia a cargo de la Nación y de la respectiva universidad (artículo 3), y la fórmula para la determinación del pasivo pensional a cargo de la Nación (artículo 4). Por ser especialmente relevante para el presente asunto, el artículo 2 de la citada ley establece, a cargo de las universidades cobijadas por ella, el deber de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – Régimen específico para reconocimiento y pago de pensiones En efecto, dando cumplimiento a lo exigido por el artículo 2 y el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 1371, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, por medio del Acuerdo 009 del 25 de mayo de 2010, decidió ordenar la liquidación de su Caja de Previsión Social y la creación del Fondo Pensional de la misma Universidad.

Este último, de acuerdo con el artículo 1 del Acuerdo mencionado, es una cuenta especial, sin personería jurídica, cuyo objeto es el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales a cargo de ese ente universitario, cuyos recursos serán administrados por una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la coexistencia de la Caja Nacional de Previsión Social y otras cajas o fondos creados o autorizados por leyes preexistentes; y la posibilidad de creación de cajas, con o sin personería jurídica, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00012- 00(1713) ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – Clausula general de competencias en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida Ha sido criterio reiterado de la Sala que la operación descrita en el artículo 3, numeral 1°, del decreto citado corresponde a la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, que fueron competencia del ISS y que responden al objeto para el cual fue creada Colpensiones.

Ahora bien, el recuento normativo anterior permite concluir claramente que, si bien subsisten todavía varias entidades que administran pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, existe una sola entidad pública que ha sido encargada por el Legislador para administrar dicho régimen, con carácter indefinido y general, y vocación de permanencia. Tal autoridad es, en la actualidad, Colpensiones.

De esta conclusión resulta forzoso inferir, a su vez, la existencia de una competencia residual o cláusula general de competencia, en cabeza de Colpensiones, para resolver los asuntos que correspondan al Régimen de Prima Media, y que no hayan sido asignados por la Constitución Política, por la ley o por otra norma con fuerza legal a una autoridad o entidad pública o privada distinta.

Esto incluye, especialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones establecidas por la ley a cargo de dicho régimen, con el fin de no hacer nugatorio el derecho de todas las personas a la seguridad social, previsto en el artículo 48 de la Constitución. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JORGE MURGUEITIO CABRERA (E) Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00039-00(C) Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – FONDO PENSIONAL Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y Universidad Nacional de Colombia -Fondo Pensional- Asunto: Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de un exempleado de la Universidad Nacional de Colombia.

Competencia de los fondos para el pago del pasivo pensional de las universidades públicas nacionales. Régimen especial de la Ley 1371 de 2009 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10[1], del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre las partes de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto se originó en los siguientes antecedentes[2]: 1. El señor Ómar Orozco Correa, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 14973529, expedida en Cali, nació el 7 de junio de 1951.[3] 2. Entre el 15 de septiembre de 1975 y el 31 de marzo de 1993, el señor Orozco Correa estuvo vinculado a la Universidad Nacional de Colombia, en calidad de trabajador oficial, cumpliendo funciones de electricista[4]. 3.

Entre los años 1975 y 2015, el señor Orozco cotizó un total de 1.053,58 semanas en el Sistema General de Pensiones, distribuidas entre los sectores público y privado, de la siguiente manera[5]: En el sector público: • Universidad Nacional de Colombia, entre el 15/09/1975 y el 31/03/1993, para un total de 901,72 semanas cotizadas. En el sector privado: • Como trabajador independiente: desde el 01/05/1998 hasta el 31/05/1998; • Como trabajador independiente: desde el 01/07/1998 hasta el 30/11/1998, y • Para el empleador Ángela Constanza Chiappe: varios periodos discontinuos, entre el 01/12/2012 y el 31/05/2015.

Con un total de 151,86 semanas cotizadas. 4. Mediante la Resolución SUB 192019 del 9 de septiembre de 2020[6], Colpensiones resolvió la solicitud radicada por el señor Orozco Correa el 1 de septiembre de 2020, en el sentido de negarle el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, debido a que, si bien el peticionario contaba con la edad exigida, no había acreditado, según lo afirmado por esa entidad, el mínimo de semanas cotizadas requerido[7]. 5.

El 7 de octubre de 2020, el señor Orozco Correa presentó solicitud de revocatoria directa y recurso de queja contra la Resolución SUB 192019. 6. Mediante la Resolución SUB 219881 del 16 de octubre de 2020, Colpensiones resolvió la petición descrita en el numeral anterior, en el sentido de no acceder ni al recurso de queja ni a la solicitud de revocatoria directa.

Dentro de la misma decisión, Colpensiones declaró «la pérdida de competencia para el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada por el señor OROZCO […]», por lo que ordenó «remitir por competencia el expediente pensional […]a la UNIVERSIDAD NACIONAL»[8]. Dicha remisión se hizo efectiva con oficio del 5 de noviembre de 2020[9]. 7.

Por medio de correo electrónico del 19 de octubre de 2020, enviado a la Dirección del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, el señor Ómar Orozco Correa solicitó que le fuera reconocida y pagada la pensión de vejez, «(…) teniendo en cuenta el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, pues demuestro con pruebas irrefutables que cumplo más de 1053 semanas cotizadas para el año 2014»[10].

A dicha comunicación, adjuntó copia de la Resolución SUB 219881 del 16 de octubre de 2020 de Colpensiones (indicada en el numeral anterior). En el mismo documento, el señor Orozco pidió que fuera verificada su situación de «beneficiario de la LEY DE TRANSICIÓN [sic] pues al 1 de julio del 2005 tenía 927 semanas cotizadas, y 1050 semanas para el año 2015, artículo 33 de la ley 100 de 1993, toda vez que cuento con más de 1029 semanas cotizadas antes del 31 de diciembre del 2014 […]»[11]. 8.

Con la Resolución FP-0372 del 27 de noviembre de 2020, la directora nacional del Fondo Pensional de la Universidad Nacional decidió negar el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada por el peticionario, fundamentada, entre otros argumentos, en que, «de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1371 de 2009, la Dirección Nacional del Fondo Pensional de la Universidad Nacional NO es competente para el reconocimiento de la prestación económica del señor OMAR OROZCO CORREA por haberse causado el derecho después del 1 de julio de 2010, correspondiendo a COLPENSIONES asumir la obligación pensional»[12]. 9.

El 1 de diciembre de 2020, el señor Orozco Correa presentó acción de tutela contra el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, deprecando amparo a su derecho fundamental de petición. Habiendo sido repartida la tutela al Juzgado 33 Penal del Circuito de Bogotá con Funciones de Conocimiento, bajo el radicado 2020-0082-00, este despacho emitió sentencia, el 16 de diciembre de 2020, en la que decidió declarar la ausencia de objeto, por hecho superado, toda vez que, durante el trámite de la acción, la Universidad Nacional puso en conocimiento del juzgador la emisión y notificación de la Resolución FP-0372 del 27 de noviembre de 2020[13]. 10.

El día 4 de diciembre de 2020, el señor Orozco instauró acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), que fue tramitada por el Juzgado 24 de Familia de Bogotá (número de radicado 2020-00530). Mediante fallo del 13 de enero de 2021, el Juzgado resolvió «AMPARAR la protección constitucional solicitada por el accionante» [negrilla en el original].

En consecuencia, ordenó a Colpensiones «proferir la resolución o acto administrativo que resuelva de fondo la solicitud presentada el pasado 07 de octubre de 2019 [sic] por el señor OMAR OROZCO CORREA, consistente en el reconocimiento y pago efectivo de la pensión de vejez, a que presuntamente tiene derecho, dentro del régimen de transición que dispone el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, en concordancia con el artículo 36 de Ley 100 de 1993»[14]. 11.

Por medio de la Resolución SUB 8583 del 21 de enero de 2021, y «con el fin de dar estricto cumplimiento a la Sentencia de tutela proferida por el JUZGADO 24 DE FAMILIA DE BOGOTA el 13 de enero de 2021 con radicado Nro. 2020 – 00530», la subdirectora de Determinación VIII de Colpensiones decidió reconocer el pago de la pensión de vejez al señor Ómar Orozco Correa, así como el respectivo retroactivo pensional.[15] 12.

La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia del 1 de marzo de 2021, resolvió la impugnación interpuesta por Colpensiones contra la decisión de tutela descrita en el numeral 10 anterior, en el sentido de modificar parcialmente la parte resolutiva del fallo dictado por el a quo y, en su lugar, «ORDENAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, formule el conflicto de competencia ante la SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO en atención a lo previsto en el art. 39 de la Ley 1437 de 2011» [negrillas en el original][16].

Dentro de las consideraciones que tuvo el juez de tutela para emitir tal orden, se resalta: Refulge que la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA quebrantó el derecho fundamental al debido proceso del actor, por cuanto en la decisión FP- 0372 del 27 de noviembre de 2020 no formuló en contra de COLPENSIONES el conflicto de competencia entre entidades administrativas a pesar de que era su deber realizarlo, aun de oficio, tal como lo dispone el art. 39 de la Ley 1437 de 20111 y, en consecuencia, debió remitir las diligencias a la SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO para que allí sea desatado, pero como así no procedió, dejó en la indefinición las situaciones que le son puestas en conocimiento.

Una vez desatado el conflicto, le corresponderá a la respectiva entidad estudiar el reconocimiento pensional del tutelante. Dentro de la misma decisión, el Tribunal resolvió «DEJAR SIN VALOR NI EFECTO el acto administrativo SUB 8583 del 21 de enero de 2021 que dio cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia»[17] [negrillas en el original], considerando que tal acto administrativo «queda sin valor ni efecto ante la existencia de un medio judicial que debe agotarse previamente», referido esto último al procedimiento establecido en la ley para la resolución de los conflictos administrativos de competencia[18]. 13.

Dando cumplimiento a la orden emitida por el juez de tutela, la Dirección Nacional del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia propuso el presente conflicto negativo de competencias administrativas, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL En atención a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021[19], se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

Obra también informe secretarial en el sentido de que se comunicó el inicio de esta actuación a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Universidad Nacional de Colombia y al señor Ómar Orozco Correa[20]. También reposa constancia de la Secretaría de que, durante la fijación del edicto, se recibieron los alegatos presentados por la Universidad Nacional a través de apoderado.

Por su parte, Colpensiones realizó su intervención a través de escrito remitido por correo electrónico y recibido el día 21 de abril de 2021. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional – Dirección En el memorial con el cual se propuso el presente conflicto de competencias, suscrito por la directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional, así como en los alegatos, presentados por el apoderado de dicha institución, se menciona que, no obstante lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, mediante el cual se reglamentó la Ley 71 de 1988, el Legislador reguló, de manera especial, lo referido a la competencia de los fondos para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional, con la expedición de la Ley 1371 de 2009 Según lo manifestado por la Universidad, el artículo 6 de la citada ley establece, como una de las funciones propias de tales fondos, el «[…] reconocimiento y pago de pensiones de vejez, invalidez o sobreviviente, de quienes encontrándose afiliados a la Caja de Previsión Social cumplieron los requisitos antes de la fecha de cierre, que para el caso particular de la Universidad Nacional de Colombia, se llevó a cabo el 30 de junio de 2010»[21], conforme a lo decidido por el Consejo Superior de este ente universitario autónomo, mediante el Acuerdo 009 de 2010.

Por otra parte, la Universidad trae a colación el Concepto Interno n.° 2014_10162966 del 4 de diciembre de 2014, emitido por Colpensiones, en el que se mencionan y explican las reglas para la solución de los conflictos de competencia que se presenten entre dicha entidad y el Fondo Pensional de la Universidad Nacional. Según dicho documento, «Colpensiones reconocerá todos los derechos pensionales causados o adquiridos a partir del 30 de junio de 2010 con base en las reglas de reconocimiento establecidas por la entidad»[22], mientras que la Universidad Nacional, a través de su fondo, debe asumir el reconocimiento de «(…) todos los derechos pensionales causados o adquiridos hasta el 29 de junio de 2010»[23].

Estima la Universidad Nacional que, «en el caso sub examine [sic] la norma aplicable es la Ley 71 de 1988, en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993»[24]. De acuerdo con estas disposiciones, los requisitos para acceder a la pensión de vejez son: i) haber cumplido 60 años de edad (para los hombres), y ii) haber completado 20 años de tiempo de servicio, entre el sector público y el privado, «(…) requisitos que cumplió el señor OROZCO CORREA el 5 de diciembre de 2014, estando afiliado a Colpensiones, siendo esta fecha posterior a la liquidación [de] la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia [ocurrida] el 30 de junio de 2010»[25].

Por estas razones, la Universidad considera que «(…) es claro que la entidad competente para el reconocimiento de la pensión del señor OROZCO es Colpensiones»[26]. 2. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) En los alegatos presentados por el jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de Colpensiones, se solicita declarar competente al Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, para resolver la petición de reconocimiento de la pensión reclamada por el señor Ómar Orozco Correa, con fundamento en los siguientes argumentos: El peticionario resulta beneficiario del régimen de transición consagrado en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto, al 1 de abril de 1994, contaba con 42 años de edad.

En ese sentido, considera que los requisitos para que el señor Orozco accediera al derecho a la pensión se hallan previstos en la Ley 71 de 1988, esto es: i) 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias entidades de previsión social del orden nacional o territorial y en el Instituto de Seguros Sociales (ISS), y ii) haber cumplido sesenta años de edad, para el caso de los hombres.

En ese sentido, indica que, si bien el concepto BZ_2014_10162966 del 4 de diciembre de 2014, emitido por la Gerencia Nacional de Doctrina de Colpensiones, señala que a tal entidad le corresponde resolver las solicitudes de derechos pensionales causados a partir del 30 de junio de 2010, también se han emitido los conceptos jurídicos 2014_8236569 del 15 de octubre de 2014 y 2015_2524156 del 19 de enero de 2015, en los que se desarrollan las reglas para determinar la competencia de Colpensiones «(…) para resolver la solicitud prestacional del afiliado que presente aportes o cotizaciones con cualquier otra entidad de previsión social y en la Administradora (ley 71 de 1988) […]»[27].

En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta lo estatuido por el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 -reglamentario de la Ley 71 de 1988-, que establece las reglas para determinar la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de jubilación. Conforme a dicha norma, tal competencia está asignada, en principio, a la última entidad de previsión a la que se realizaron los aportes, siempre que estos se hayan efectuado durante un tiempo mínimo de seis años, continuos o discontinuos.

En el evento contrario (es decir, que no se hayan recibidos por ese tiempo), «la entidad a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes será la obligada a reconocer y pagar la pensión de jubilación por aportes»[28]. Con base en los argumentos anteriores, Colpensiones concluye que, «al revisar la historia laboral del señor OROZCO CORREA OMAR, se encontró que no efectuó cotizaciones a Colpensiones durante seis (6) años de manera continua o discontinua […]» [negrillas en el original][29], por lo que, al aplicar lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario, es la Dirección Nacional del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia la autoridad llamada a resolver la solicitud pensional presentada por el señor Orozco[30], por cuanto fue a esta última a la que realizó la mayor cantidad de aportes.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 de este código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […] Como se evidencia de la lectura de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha suscitado entre dos autoridades del orden nacional, que rechazan tener la competencia para resolver el asunto sometido a su consideración: la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por una parte, y la Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional, por la otra.

Es pertinente recordar que la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) es, según el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la modificación efectuada por el artículo 1 del Decreto Ley 4121 de 2011[31], una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional; Asimismo, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional es una dependencia, sin personería jurídica, de dicha institución educativa, que es, a su vez, un ente universitario autónomo del orden nacional, según el artículo 1 del Decreto 1210 de 1993[32].

Por otro lado, vale la pena aclarar que, según la información obtenida por la Sala, si bien Colpensiones emitió la Resolución 8583 del 21 de enero de 2021, mediante la cual resolvió de fondo la situación pensional del señor Orozco Correa, lo cierto es que dicho acto administrativo fue dejado «sin valor y efecto» por el Tribunal Superior de Bogotá, mediante el fallo de tutela del 1 de marzo de 2021, lo que indica que permanece incólume el conflicto negativo de competencias y, por lo tanto, la incertidumbre acerca de la autoridad que debe resolver sobre el reconocimiento pensional solicitado por el señor Orozco.

Adicionalmente, se advierte que el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor Ómar Orozco Correa. Se concluye, por lo tanto, que se presenta un verdadero conflicto negativo de competencias administrativas, y que la Sala es competente para dirimirlo. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[33]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se funde la petición o la actuación oficiosa, y adoptar la decisión de fondo que considere procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar cuál autoridad - la Universidad Nacional de Colombia (Fondo Pensional) o Colpensiones - es la competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez a favor del señor Ómar Orozco Correa.

Para solucionar dicho problema jurídico, la Sala abordará el análisis de los siguientes temas: i) el régimen de transición en materia pensional; ii) el régimen de la «pensión por aportes», regulado en la Ley 71 de 1988; iii) el régimen de reconocimiento y pago de las pensiones a cargo de las universidades públicas del nivel nacional y, en especial, el de la Universidad Nacional de Colombia; iv) la cláusula general de competencia en cabeza de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), dentro del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, y v) el análisis del caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable 5.1. Régimen de transición en materia pensional Con el fin de no desmejorar las situaciones en curso en materia pensional y proteger las expectativas legítimas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estableció un régimen de transición para la aplicación de sus normas. En este sentido, señaló los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias de dicho régimen, con el fin de que pudieran adquirir su derecho a la pensión con base en las disposiciones anteriores que les fueran aplicables: Artículo 36.

Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]” [Subrayas fuera del texto]. Por su parte, el artículo 151 de la Ley 100 estableció que, para los servidores públicos del nivel nacional, la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones sería el 1 de abril de 1994; mientras que, para los servidores del nivel territorial, sería la que señalara el gobierno de cada entidad territorial, sin sobrepasar del 30 de junio de 1995[34].

Con el Acto Legislativo 1 de 2005, se prohibió la existencia de regímenes pensionales excepcionales y especiales, excepto los del presidente de la República y la Fuerza Pública, y se adoptaron medidas para finalizar el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. Así, el parágrafo transitorio 4° del artículo 1 dispuso: […] Parágrafo transitorio 4º.

El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen. [Subrayas añadidas]. Como se observa, la norma constitucional mencionada dispuso la terminación del régimen de transición el 31 de julio de 2010. No obstante, estableció, como excepción, dos condiciones para que pudiera seguirse aplicando el mencionado régimen, más allá de la fecha indicada: i) que el beneficiario hubiera cotizado al menos 750 semanas, o tuviera el tiempo de servicios equivalente, en la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo (25 de julio de 2005)[35], y ii) que la misma persona adquiriera el derecho a la pensión, conforme a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 que le sean aplicables, antes del 31 de diciembre de 2014.

Merece la pena recordar que, sobre el alcance de la expresión «hasta el año 2014», traída por la norma en comento, esta Sala, en concepto del 10 de diciembre de 2013[36], concluyó que debía entenderse referida al 31 de diciembre de 2014. Ahora bien, la importancia de analizar el régimen de transición y determinar si resulta aplicable a cierta persona radica en que quienes resulten beneficiados con dicho tratamiento adquieren el derecho a la pensión cuando cumplan las exigencias establecidas en las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993 que les sean aplicables, principalmente, tratándose de servidores o ex servidores públicos, las Leyes 33 de 1985 o 71 de 1988, según sea el caso. 5.2.

La «pensión por aportes» (Ley 71 de 1988) Con la expedición de la Ley 71 de 1988, inicialmente reglamentada por el Decreto 1160 de 1989, y luego, por el Decreto 2709 de 1994, se introdujo en el sistema normativo colombiano la denominada pensión por aportes, cuya finalidad principal fue la de permitir que las personas que hubieran tenido vínculos laborales con el sector privado y con el público y que, en tal virtud, hubiesen efectuado aportes a entidades de previsión social del sector público (como Cajanal) y al Instituto de Seguros Sociales, acumularan dichas cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes o tiempos laborados exigidos por los correspondientes regímenes pensionales.

De esta manera, el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 dispuso que, «[a] partir de la vigencia de la presente Ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer».

Sobre la competencia para reconocer y pagar esta pensión, el artículo 10 del Decreto Reglamentario 2709 de 1994 establece: Artículo 10. Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas [sic] haya sido mínimo de seis (6) años.

En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. Parágrafo. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995. […].

En relación con esta clase de pensión, la Sala de Consulta, en decisión del 10 de octubre de 2016, sostuvo: […] en síntesis, quien reúne el requisito de tiempo con aportes y cotizaciones a fondos públicos y al ISS, derivados de vínculos laborales con empleadores públicos y privados, respectivamente, tiene derecho a la pensión por aportes y su reconocimiento está a cargo de la última entidad de previsión a la que estuvo afiliado, siempre que el tiempo de vinculación haya sido de seis años como mínimo, continuos o discontinuos.

De lo contrario, el reconocimiento y pago corresponden a la entidad o fondo al cual se haya hecho la mayor aportación. [Subrayas fuera del texto]. Así, cuando se trate de un trabajador que, por haber laborado en el sector público y en el privado, necesite sumar los tiempos cotizados a entidades de previsión social del sector público y al ISS, con el fin de completar los requisitos exigidos para la pensión, la entidad competente para efectuar su reconocimiento será la última a la cual se hayan efectuado aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en tal entidad haya sido, mínimo, de 6 años.

En caso contrario, la competente será la entidad a la que se haya efectuado el mayor número de aportes. Como se aprecia, este artículo prevé dos reglas para establecer la competencia atinente al reconocimiento y pago de estas pensiones, una principal y otra subsidiaria: i) la principal consiste en que la entidad competente es la última a la cual se hayan efectuado aportes, siempre y cuando se hayan realizado por un tiempo mínimo de seis años, en forma continua o discontinua, y ii) la subsidiaria es que, si la sumatoria de las cotizaciones realizadas a dicha entidad no excede los seis años (en forma continua o discontinua), la competencia recae, entonces, en la autoridad que haya recibido el mayor número de aportes.

La regulación especial para el reconocimiento y pago de pensiones a cargo de las universidades públicas del orden nacional. El caso específico de la Universidad Nacional de Colombia Como se sabe, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y la creación del Sistema General de Pensiones, existían en Colombia múltiples regímenes pensionales, así como diversas entidades que, junto al entonces Seguro Social, administraban los recursos destinados a cubrir las pensiones de vejez o jubilación e invalidez.

Así, tratándose de los empleados de las instituciones de educación superior del sector privado (personal docente y administrativo), el ISS, por regla general, asumía la administración, el reconocimiento y el pago de las pensiones causadas a su favor; mientras que las distintas cajas, entidades de previsión social o fondos del sector público hacían lo propio, tanto en el nivel nacional como en el territorial, con respecto a los servidores públicos de las universidades oficiales, con fundamento en la normativa pensional para entonces vigente[38].

En ese sentido, varias universidades estatales, nacionales, departamentales, municipales y distritales, crearon sus respectivos fondos o cajas pensionales, a través de los cuales cumplían la función de pagar las pensiones de jubilación, vejez e invalidez a sus empleados. Tales cajas y fondos contaban con presupuesto propio y autonomía administrativa, y podían tener o no personería jurídica.

Sobre esto último, la Sala, mediante concepto emitido en el año 2006[39], dejó claro que, desde la creación de la Caja Nacional de Previsión Social, con la Ley 6 de 1945, y la regulación contenida en el Decreto 434 de 1971[40], se permitió la coexistencia entre esta y otras cajas o fondos creados o autorizados por leyes preexistentes, así como la posibilidad (según la definición que sobre cajas de previsión trajo la Ley 33 de 1985[41]) de que fueran creadas cajas, con o sin personería jurídica.

Esta posibilidad se vio reforzada con la expedición de la Constitución Política de 1991 (artículo 69) y la Ley 30 de 1992, mediante las cuales se otorgó amplia autonomía a las instituciones de educación superior[42]. En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el Legislador, por considerar, entre otras razones, que la atomización y multiplicidad de regímenes en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales existentes, «[…] al igual que de instituciones encargadas de tales prestaciones, era la causa de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los derechos de los trabajadores […]»[43], pretendió, con la Ley 100 de 1993, unificar tales regímenes, a través de la creación del Sistema de Seguridad Social Integral[44], que fue definido en el artículo 8 de la misma ley, como «[…] el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos […] conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios complementarios […]».

Con tal fin, la Ley 100 buscó unificar la administración de los recursos aportados y destinados al pago de las pensiones de los trabajadores del sector público y el privado, toda vez que, a partir de su entrada en vigencia, solo las entidades autorizadas expresamente por la misma ley podían intervenir en la administración, reconocimiento y pago de estas prestaciones, tanto en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida como en el de Ahorro Individual con Solidaridad.

Con tal cometido, el artículo 129 ibidem prohibió, a partir de su entrada en vigencia, la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o seguridad social del sector público, tanto de orden nacional como territorial, que fueran diferentes a aquellas que se constituyan como empresas promotoras o prestadoras de salud. Asimismo, dispuso, en su artículo 15, que todo servidor público tenía la obligación de afiliarse al Sistema General de Pensiones.

Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 52 de la Ley 100 autorizó a las cajas, fondos o entidades de seguridad social preexistentes, que siguieran administrando el Régimen de Prima Media, con dos condiciones: i) mientras la entidad respectiva subsista, y ii) solo en relación con las personas que se hubiesen afiliado con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, siempre que tales sujetos decidieran permanecer afiliados a dichas entidades, según la previsión del inciso 2 del artículo 128 eiusdem.

Por otra parte, mediante el artículo 130 de la misma ley, se creó el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, que llegaría a sustituir a la Caja Nacional de Previsión en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, así como también, para los mismos efectos, a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional que el Gobierno determinara.

Como se nota, para que el mentado fondo nacional pudiera sustituir a las cajas y fondos preexistentes, era necesario que estos se hallaran en situación de insolvencia, tal como lo estableciera el Gobierno Nacional. Como lo ha aclarado la Corte Constitucional[45], las previsiones normativas que acaban de enunciarse, toda vez que se refieren a las «entidades del orden nacional», conforman el régimen pensional de las universidades públicas del mismo nivel.

Por el contrario, en el caso de las universidades estatales del orden territorial, el artículo 131[46] de la Ley 100 (reglamentado por el Decreto 2337 de 1996) creó un fondo para asumir el pago del pasivo pensional de tales instituciones. En esa medida, se infiere que la Ley 100 no previó un trato especial en relación con los fondos y cajas de las universidades públicas de carácter nacional, los cuales quedaron sujetos a la regla general contenida en el artículo 52 de dicha ley.

Por esta razón, el Congreso de la República, mediante la Ley 1151 de 2007[47], en su artículo 38, consideró necesario establecer un régimen para el saneamiento del pasivo pensional de estas instituciones educativas. Según tal régimen, que se asimilaba al de las universidades del orden territorial, por expresa remisión al artículo 131 de la Ley 100[48], tanto la Nación como las universidades estatales nacionales concurrirían al reconocimiento y pago de las pensiones debidas a favor de los exempleados de estas últimas.

Según esto, la atención del pasivo pensional, que antes se hallaba a cargo de las cajas y fondos de previsión social creados por las universidades públicas nacionales, correspondería, de manera concurrente y compartida, a la Nación y a la respectiva universidad pública. Luego, la Corte Constitucional decidió declarar la inconstitucionalidad de buena parte del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, mediante la Sentencia C-507 de 2008, citada atrás, al advertir, entre otras razones, la «deslegalización implícita» provocada por la ambigüedad y generalidad de los términos utilizados por la norma, a partir de la cual dejaba en manos del Gobierno la determinación de aspectos fundamentales en relación con la manera puntual como se repartirían los aportes y pagos entre la Nación y las universidades estatales, desconociendo la reserva material de ley prevista para estos asuntos.

Se debe tener en cuenta, además, que la Ley 30 de 1992, por medio de la cual se organizó el servicio público de educación superior, no contenía ni contiene disposición alguna que concierna, de manera específica, a la atención y pago del pasivo pensional a cargo de tales instituciones educativas, al margen del régimen financiero para las universidades públicas, traído por alguna de sus normas (artículo 84 y siguientes).

Fue, en ese contexto, y ante el vacío normativo generado por la decisión de la Corte Constitucional, que se expidió la Ley 1371 de 2009[49]. Desde su exposición de motivos, se dejaba claro que una de sus primeras finalidades era la expedición de una normativa que se acomodara a las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-507, y que ofreciera una solución para garantizar el pago del pasivo pensional a favor de los exempleados de las universidades públicas nacionales existentes en el país, lo que se pretendía lograr mediante «la concurrencia legítima del Estado y las universidades en el pago y administración de las pensiones»[50].

En ese sentido, entre otras cuestiones, la Ley 1371 dispone el deber de concurrencia de la Nación en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas del orden nacional que, con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, en forma directa o a través de una caja, con o sin personería jurídica (artículo 1).

Dicha ley establece, además, la manera como se financiará el pasivo, el valor de la concurrencia a cargo de la Nación y de la respectiva universidad (artículo 3), y la fórmula para la determinación del pasivo pensional a cargo de la Nación (artículo 4)[51] Por ser especialmente relevante para el presente asunto, el artículo 2 de la citada ley establece, a cargo de las universidades cobijadas por ella, el deber de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, en los siguientes términos: Artículo 2o.

Fondos para el pago del pasivo pensional. Las universidades objeto de la aplicación de la presente ley deberán constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, el cual será una cuenta especial, sin personería jurídica, de la respectiva universidad, cuyos recursos serán administrados por una entidad fiduciaria vigilada por la Superintendencia financiera de Colombia, en forma independiente, mediante patrimonio autónomo.

Los recursos y los rendimientos tendrán destinación específica para pagar el pasivo pensional, así como los gastos de administración del patrimonio autónomo. En consonancia, el parágrafo transitorio del artículo 9 ibidem determinó que, dentro del plazo de seis meses contados a partir de la promulgación de la ley, las universidades públicas nacionales deberían realizar la liquidación y cierre de las cajas o fondos que, hasta esa fecha, servían de instrumento para la administración de los recursos destinados al pago de las pensiones.

Asimismo, el numeral 1 del artículo 6 dispuso, como función de los nuevos fondos para el pago del pasivo pensional que deberían crear las universidades estatales nacionales, la de «sustituir a las cajas, fondos, entidades de previsión existentes en dichas universidades, o a la universidad, en el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales».

Adicionalmente, el artículo citado dispone una serie de funciones, adicionales a la de sustitución de los antiguos fondos y cajas, a cargo de los fondos para el pago de pasivo pensional de las universidades públicas nacionales, que por ser especialmente importantes para el caso en estudio, transcribimos a continuación: i) El pago de todas las obligaciones pensionales descritas en el artículo 1, esto es, las referidas a bonos pensionales; cuotas partes pensionales; pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes o sustituciones pensionales, reconocidas antes de la Ley 100 de 1993; las pensiones que se hayan reconocido o se reconozcan por efecto de la aplicación de la Ley 100, y las demás obligaciones derivadas del régimen pensional vigente (artículo 1, inciso 3°). ii) El reconocimiento y pago de las pensiones de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, de invalidez o de sobrevivientes, de acuerdo al régimen pensional vigente antes del 23 de diciembre de 1993; iii) El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución, de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y la fecha de cierre o liquidación de la respectiva caja; iv) El pago de los bonos pensionales, y de las cuotas partes de bono pensional, de los servidores públicos que se afiliaron al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, administrado por el ISS, o al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad; v) Garantizar el estricto uso de los recursos y constituir una base de datos de los pensionados, de las personas a quienes deben efectuar el reconocimiento y pago de pensiones, y de los beneficiarios de los bonos pensionales y las cuotas partes de bono pensional; vi) Velar por el cumplimiento de todas las obligaciones que la Nación y la misma universidad contraigan con el fondo, y, en particular, recaudar oportunamente los valores que correspondan a las obligaciones adquiridas en favor del fondo.

Como se aprecia, las funciones asignadas a los fondos mencionados, en lo que respecta al reconocimiento y pago de pensiones, se dividen en tres grandes grupos: i) Por un lado, la relacionada con el pago del pasivo pensional, descrito en la forma ya indicada, siempre que las obligaciones respectivas hubiesen sido reconocidas antes de la Ley 100 de 1993; ii) En segundo lugar, el reconocimiento y pago de las pensiones de los beneficiarios que hubieran cumplido con los requisitos para adquirir el derecho antes del 23 de diciembre de 1993, y; iii) El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución a favor de las personas que hubiesen cumplido, de acuerdo con el régimen pensional aplicable, los requisitos para acceder al derecho pensional entre el 23 de diciembre de 1993 y la fecha de cierre o liquidación del respectivo fondo o caja de previsión, lo cual, como se dijo, no podía ocurrir por fuera de los seis meses siguientes a la promulgación de la Ley 1371 (31 de diciembre de 2009).

Por último, vale la pena mencionar que la Ley 1371 de 2009 fue reglamentada por el Decreto 530 de 2012, que, en cuanto importa a las funciones asignadas a los fondos para el pago del pasivo pensional, estableció, en su artículo 6, que dichos fondos contarían con las mismas funciones asignadas por el artículo 6 de la ley reglamentada, además de aquellas que se les asignaran especialmente en los respectivos convenios de concurrencia.[52] 5.3.1.

Régimen específico de la Universidad Nacional de Colombia, con respecto al reconocimiento y pago de pensiones En desarrollo del postulado de la autonomía universitaria, consagrado en el artículo 69 de la Carta Política de 1991, el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 dispuso que toda universidad estatal u oficial debería organizarse como ente universitario autónomo, con un régimen especial, y vinculado al Ministerio de Educación Nacional.

Con base en tales normas, y por virtud de la autorización particular dada al Ejecutivo en el artículo 142 de la Ley 30, fue expedido el Decreto 1210 de 1993[53], que determinó que la Universidad Nacional de Colombia, creada mediante la Ley 66 de 1867, sería un ente universitario autónomo[54] del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial y cuyo objeto es la educación superior y la investigación. Por su intermedio, el Estado promoverá el desarrollo de la educación superior; fomentará el acceso a ella, y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes.

Asimismo, el artículo 1 del mencionado decreto dispone que «la Universidad Nacional de Colombia tendrá como ámbito principal de proyección el territorio nacional», contando con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, D.C., sin perjuicio de la posibilidad de establecer sedes y dependencias en otras ciudades. Es importante resaltar y dejar en claro el carácter de autoridad del orden nacional de la Universidad Nacional de Colombia[55], para efectos de poder determinar la aplicación de las normas que, sobre la creación de los fondos para el pago del pasivo pensional, trajo la Ley 1371 de 2009, y que fueron explicadas precedentemente.

En efecto, tratándose de una entidad del orden nacional, el régimen de la Universidad Nacional resulta ser el del artículo 130 de la Ley 100 de 1993, pero no el del artículo 131 ibídem, toda vez que este se refiere a las de carácter territorial. Según esto y conforme a lo explicado, lo dispuesto en la Ley 1371 de 2009 se adapta a la naturaleza jurídica de la Universidad Nacional de Colombia.

En efecto, dando cumplimiento a lo exigido por el artículo 2 y el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 1371, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, por medio del Acuerdo 009 del 25 de mayo de 2010, decidió ordenar la liquidación de su Caja de Previsión Social y la creación del Fondo Pensional de la misma Universidad.

Por último, el artículo 12 del Acuerdo determinó: «de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 1371 de 2009, ordénese la liquidación de la Caja de Previsión Social a partir del 30 de junio de 2010, fecha en la que iniciará sus funciones el Fondo Pensional Universidad Nacional de Colombia» [subraya añadida]. 5.4.

La cláusula general de competencias de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida. Reiteración[56] Desde 1993, con la creación del Sistema General de Pensiones (Ley 100), el Legislador mostró claramente su intención de encargar, a una sola entidad pública, la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, si bien permitió, transitoriamente, la supervivencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social que administraran pensiones y que se hubieran creado antes de ese año (en los sectores público y privado).

Aquella entidad era el Instituto de Seguros Sociales (ISS). En este sentido, el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 prescribió: Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.

Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. [Se subraya]. Destaca la Sala que, aun cuando la norma citada autorizó la continuidad de las otras cajas, fondos o entidades de previsión que existieran, tanto en el sector público como en el privado, dispuso claramente que esto solo sería posible: i) mientras dichas instituciones subsistan, es decir, sin que puedan crearse nuevas entidades de este tipo, y ii) respecto de quienes fueran sus afiliados al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones.

La primera de las condiciones indicadas aparece ratificada, para el sector público, por el artículo 129 ibidem, que estatuye: Artículo 129. Prohibición general. A partir de la vigencia de la presente Ley, se prohibe [sic] la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden nacional o territorial, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en la presente Ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud. [Se destaca].

Y la segunda de las condiciones referidas se reitera (para los servidores públicos) en el artículo 128 de la misma Ley 100, cuya parte pertinente ordena: Artículo 128. Selección del régimen. Los servidores públicos afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen al que deseen afiliarse, lo cual deberá informarse al empleador por escrito.

Los servidores públicos que se acojan al régimen de prestación definida, podrán continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallen vinculados. Estas entidades administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstas en la presente Ley. Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social, aquellos que se hallen afiliados a alguna de estas entidades cuya liquidación se ordene, y los que ingresen por primera vez a la fuerza laboral, en caso de que seleccionen el régimen de prestación definida, se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales. […] [Subraya la Sala].

El análisis sistemático de estas disposiciones, junto con los decretos que las reglamentaron, denota claramente que la pervivencia de las cajas, fondos o entidades que preexistían a la Ley 100 de 1993 era y es, necesariamente, una situación transitoria (aunque pueda durar varias décadas), pues está condicionada, como límite máximo, a la existencia física de las personas naturales que eran sus afiliados al empezar a regir el Sistema General de Pensiones, y la de sus beneficiarios sobrevivientes.

Posteriormente, con la Ley 1151 de 2007, el Congreso de la República ratificó esta intención y aceleró el desmonte de dichas cajas, fondos o entidades, al ordenar la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom) (artículo 155). Si bien el mismo artículo ordenó la supresión del Instituto de Seguros Sociales ISS), dispuso, simultáneamente, la creación de una nueva entidad, denominada Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para continuar con la administración del Régimen de Prima Media.

Así lo dispuso la norma que se comenta, en su parte pertinente: Artículo 155. De la institucionalidad de la Seguridad Social y la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […] Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. […] [Subrayamos]. En cumplimiento de lo ordenado en esta norma, el Decreto 2013 de 2012 dispuso la disolución y liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS). En el mismo año (2012), se expidió el Decreto 2011[57], que ordenó la entrada en operación de Colpensiones, a partir del 28 de septiembre de 2012, fecha en la que empezó a regir el citado decreto.

Entre las funciones que estarían a su cargo, vale la pena citar, para lo que interesa a esta decisión, las siguientes: Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1.

Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente Decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.

Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.

Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto. […] [Se destaca].

Ha sido criterio reiterado de la Sala que la operación descrita en el artículo 3, numeral 1°, del decreto citado corresponde a la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, que fueron competencia del ISS y que responden al objeto para el cual fue creada Colpensiones.

Esto incluye, especialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones establecidas por la ley a cargo de dicho régimen, con el fin de no hacer nugatorio el derecho de todas las personas a la seguridad social, previsto en el artículo 48 de la Constitución. Finalmente vale la pena reiterar que, en otras decisiones relativas a solicitudes de pensión, con base en la suma de tiempos laborados en los sectores público y privado, pero que tampoco encajaban en las funciones legales de la UGPP, [como sustituta de Cajanal], la Sala resolvió declarar competente a Colpensiones, bajo la consideración de que: […] las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado […][58] 6.

Caso concreto A partir de la información acopiada por la Sala, se llega a las siguientes conclusiones: i) El señor Ómar Orozco Correa nació el 7 de junio de 1951, por lo que tiene, a la fecha, 70 años de edad. ii) La historia laboral del señor Orozco Correa se puede resumir de la siguiente manera[59]: |EMPLEADOR |DESDE |HASTA |TIEMPO |CAJA, FONDO, | | | | | |ENTIDAD DE | | | | | |PREVISIÓN SOCIAL | |Universidad |15/09/1975|31/03/1993|17 años, 6|Caja de Previsión | |Nacional de | | |meses y 16|Social de la | |Colombia | | |días |Universidad | | | | | |Nacional de | | | | | |Colombia | |Independiente |01/05/1998|31/05/1998|30 días |ISS | |Independiente |01/07/1998|30/11/1998|4 meses y |ISS | | | | |29 días | | |Ángela |01/12/2012|31/05/2015|2 años, 5 |Colpensiones | |Constanza | | |meses y 30| | |Chiappe | | |días | | | | |TOTAL |20 años, 5| | | | | |meses y 45| | | | | |días | | iii) Según los datos enunciados, el señor Orozco Correa parece haber cumplido, en principio, los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para beneficiarse del régimen de transición, según el cual, para el caso de los hombres, se requerían 40 años de edad, cumplidos antes del 1 de abril de 1994, fecha para la cual el señor Orozco tenía 42 años. iv) En el mismo sentido, la Sala considera que el señor Orozco también habría quedado cobijado, en principio, por lo previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005, toda vez que, para la fecha de su entrada en vigencia, esto es, el 25 de julio de 2005, el peticionario había cotizado, al parecer, más de las 750 semanas exigidas. v) Ahora bien, con respecto a la determinación del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993 que le sería aplicable al señor Orozco Correa, la Sala considera que, a partir de la información allegada y conocida, en especial, el Reporte de Semanas Cotizadas expedido por Colpensiones, con corte al 11 de septiembre de 2020 (contenido en el expediente digital), resultaría aplicable lo establecido por el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y el artículo 1 del Decreto 2709 de 1994, como pasa a explicarse: Tales normas son aplicables, en primer lugar, a personas que, como el señor Orozco, han realizado cotizaciones y aportes tanto a cajas y fondos para los empleados del sector público como al ISS.

Además, según los artículos mencionados, para acceder al derecho a la pensión de vejez se requiere, por un lado, haber cumplido 60 años de edad, para el caso de los hombres, que el señor Orozco alcanzó en el año 2011, y, por el otro, acreditar 20 años de aportes o cotizaciones, en cualquier tiempo, continuos o discontinuos, en cualquiera de las cajas, fondos o entidades mencionadas y en el ISS (ahora, en Colpensiones).

En esa medida, los 20 años de aportes y cotizaciones requeridos habrían sido cumplidos por el señor Orozco el 5 de diciembre del año 2014, fecha que resulta corroborada tanto por la Universidad Nacional, en varios de los escritos allegados a la Sala, como por Colpensiones. Vale la pena mencionar que esta última entidad, a pesar de haber negado inicialmente el reconocimiento de la pensión al solicitante, por considerar que no cumplía con el mínimo de semanas cotizadas, más adelante, en la Resolución 8583 del 21 de enero de 2021 (dejada sin efecto, luego, por el Tribunal Superior de Bogotá), aceptó que, en tal fecha (5 de diciembre de 2014), el señor Orozco cumplió con los requisitos para acceder a su pensión de vejez. vi) Luego de dejar claro lo anterior, pasa la Sala a determinar si, para el caso concreto, es posible aplicar las reglas de competencia traídas por el Decreto 2709 de 1994, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 1371 de 2009, lo que servirá de fundamento para definir la competencia de una de las autoridades involucradas, para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor del señor Ómar Orozco Correa.

Como arriba se indicó, por una parte, el artículo 10 del Decreto 2709 determina que, cuando el tiempo de aportación, continuo o discontinuo, a la última entidad de previsión a la cual se efectuaron cotizaciones haya sido inferior a seis (6) años, la entidad competente para el reconocimiento y pago de la pensión por aportes es aquella en la cual se haya efectuado una mayor cantidad o tiempo de aportes.

De acuerdo con esta disposición, se llegaría a la conclusión de que la autoridad competente para el reconocimiento y pago de la pensión que reclama el señor Orozco Correa sería, en principio, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional, que sustituyó a su liquidada Caja de Previsión Social, entidad a la que el extrabajador realizó la gran mayoría de sus aportes, ya que el peticionario no cotizó, durante seis años o más, en forma continua o discontinua, al ISS o a Colpensiones (o a los dos, en forma conjunta), a pesar de haber sido esta la última entidad a la cual realizó sus aportes.

No obstante, debe recordarse que la Ley 1371 de 2009 establece unas reglas especiales, consistentes en que, ante la liquidación de las cajas o fondos de previsión organizados por las universidades públicas del orden nacional, el respectivo fondo para el pago del pasivo pensional, que la misma ley ordena crear, deberá asumir el pago de las pensiones que se hubiesen causado, pero solo hasta la fecha en que la respectiva caja o fondo fue liquidado.

En consecuencia, al aplicar lo dispuesto en la Ley 1371, en armonía con la competencia residual, o cláusula general de competencia atribuida a Colpensiones, dentro del Régimen de Prima Media, se arriba a la conclusión de que dicha autoridad, y no la Universidad Nacional, es la autoridad competente. Esto obedece a que, como la misma norma lo establece claramente, los fondos pensionales de las universidades públicas del orden nacional solo podían asumir el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez causadas hasta antes de la fecha en la que se hubieran liquidado los antiguos fondos o cajas de previsión, cuestión que, para el caso de la Universidad Nacional, ocurrió el 30 de junio de 2010, esto es, antes de que el señor Orozco Correa hubiera cumplido los requisitos para acceder a su pensión de vejez (5 de diciembre de 2014).

Así, mientras que el Decreto 2709 de 1994 regula, de manera general, la distribución de competencias entre las distintas cajas, fondos y entidades administradoras de pensiones en el Régimen de Prima Media, con relación a la denominada pensión por aportes (Ley 71 de 1988), la Ley 1371 de 2009 se refiere a un tema mucho más específico: la atribución de competencias a los fondos que hubiesen sustituido a las liquidadas cajas y fondos de previsión social de las universidades públicas del orden nacional, para el reconocimiento y pago del pasivo pensional a cargo de tales instituciones educativas En esa medida, si bien la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario son normas especiales, frente a las disposiciones generales del Sistema de Pensiones, como lo ha reconocido la Sala, en múltiples ocasiones, las disposiciones de la Ley 1371 tienen un mayor grado de especialidad, o, si se quiere, son normas especialísimas, pues se refieren específicamente a las obligaciones pensionales de las universidades públicas del orden nacional.

En el caso que nos ocupa, una de las entidades involucradas es la Universidad Nacional de Colombia, por intermedio de su Fondo Pensional. Dicha entidad, como se sabe, es un ente universitario autónomo, del orden nacional, que se halla cobijado, entre otras normas, por la Ley 1371 de 2009, cuestión que, de hecho, motivó la creación del citado fondo, mediante el Acuerdo 009 de 2010, en el que se le otorgaron las mismas funciones contenidas en el artículo 6 de la citada ley.

Así, se reitera que el numeral 4 del artículo 6 de la Ley 1371 establece una función o competencia, en cabeza de los fondos para el pago del pasivo pensional que hayan creado las universidades públicas del orden nacional, delimitada claramente al «reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación (…) de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y la fecha de cierre o liquidación de la respectiva caja».

Conforme a lo anterior, el 30 junio de 2010, fecha en la que fue ordenada la liquidación de la Caja de Previsión de la Universidad Nacional, por el Acuerdo 009 de 2010, es el momento clave para la determinación de la competencia, en el presente caso. En efecto, toda vez que el artículo 6 de la Ley 1371 de 2009 determina una competencia en cabeza de los fondos pensionales de las universidades públicas de orden nacional, sujeta a una clara limitación temporal (ratione temporis), debe señalarse, con claridad, que la única forma en la que podría activarse tal competencia es que el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez del respectivo beneficiario hubiera acaecido con anterioridad a la liquidación o cierre de la antigua caja de previsión, lo cual, en el caso que nos ocupa, ocurrió el 30 de junio de 2010.

De lo contrario, el reconocimiento y pago, por parte del Fondo Pensional de la Universidad Nacional, de pensiones que hayan sido causadas con posterioridad a tal fecha implicaría una clara extralimitación en el ejercicio de sus competencias. vii) Al observar la normativa potencialmente aplicable al señor Orozco Correa, la Sala recuerda que, según lo dispuesto por la Ley 71 de 1988, aquel cumplió, en principio, los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez, el 5 de diciembre de 2014, es decir, como resulta diáfano, mucho tiempo después de la liquidación y cierre definitivo de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional, por lo que el Fondo de Pensiones de esa institución educativa no puede ser el competente para decidir sobre el reconocimiento y pago de la prestación reclamada.

Así, a partir del supuesto de hecho contenido en el artículo 6 de la Ley 1371 de 2009, la Universidad Nacional de Colombia, a través de su Fondo Pensional, no es la autoridad competente para definir la situación del señor Ómar Orozco Correa, por lo que resulta necesario determinar cuál es la entidad llamada a cumplir con esta función. Con este fin, la Sala considera que, no solo por virtud de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 (primera regla, o regla principal), sino, ante todo, por la aplicación de la cláusula general de competencias atribuida a Colpensiones para la resolución de peticiones de reconocimiento pensional en el Régimen de Prima Media, y cuyos fundamentos fueron explicados con anterioridad, la Administradora Colombiana de Pensiones es la entidad que debe decidir de fondo sobre el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor del señor Ómar Orozco Correa.

Por todo lo dicho, la Sala declarará competente a Colpensiones, para resolver sobre la solicitud de reconocimiento y pago de pensión a favor del señor Orozco. Lo anterior se entiende sin perjuicio de que, conforme a las normas analizadas y las demás disposiciones que resulten aplicables, la entidad competente determine la distribución de los porcentajes en que ambas autoridades deben contribuir al financiamiento de la pensión, así como el valor de los bonos o cuotas pensionales que haya lugar a expedir.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para que resuelva de fondo la petición de reconocimiento de la pensión de vejez presentada por el señor Ómar Orozco Correa, identificado con la cédula de ciudadanía 14973529, según lo dispuesto en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para el propósito señalado en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al señor Ómar Orozco Correa, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Dirección del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia y a la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Háiver Alejandro López López, como apoderado de la Universidad Nacional de Colombia -Fondo Pensional-, conforme al poder y los documentos anexos que obran en el expediente.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Comuníquese y cúmplase. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ JORGE MURGUEITIO CABRERA Consejero de Estado Consejero de Estado (e) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. [2] Todos los hechos que obran en este capítulo fueron tomados de la carpeta de formulación del conflicto, en el expediente digital. [3] Expediente digital, carpeta de antecedentes n.° 1, folio 33. [4] Según certificación expedida por el señor Juan Darío Sánchez Ramos, el 29 de agosto de 2014.

Ibid., folio 34. [5] Información extraída del reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, que obra en múltiples partes del expediente digital, con fecha de actualización 11 de septiembre de 2020. [6] Exp. digital. [7] Se advierte que Colpensiones había negado otras peticiones de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentadas por el señor Orozco Correa, siempre con fundamento en la presunta falta de las semanas cotizadas requeridas.

En tal sentido, se emitieron las siguientes resoluciones, entre otras: GNR 141669 del 16 de mayo de 2015, VPB 72390 del 30 de octubre de 2015, SUB 247399 del 10 de septiembre de 2019, DPE 13863 del 2 de diciembre de 2019, SUB del 7 de octubre de 2019, SUB 961 del 22 de abril de 2020 y SUB 112979 del 26 de mayo de 2020. [8] Ibid., folios 26-31. [9] Ibid., folio 71. [10] Expediente digital, carpeta de antecedentes n.° 1, folios 16-24. [11] Ibid. [12] Exp. digital n.° 1, folios 122-126. [13] Ibid., folios 176-186. [14] Exp. carpeta n.° 1, folio 192. [15] Expediente digital, carpeta de actuación procesal/Resolución 8583 Colpensiones, folios 1-12. [16] Ibid. folios. 190-197. [17] Ibid.

Folio 197. [18] Ibid. 195. [19] «Por medio de la cual se modifica el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». [20] Exp. digital, Actuaciones Procesales, informe de comunicaciones. [21] Exp. digital.

Antecedentes carpeta n.° 1, folio 4. [22] Ibid. [23] Ibid. Folios 4-5. [24] Ibid. folio 5. [25] Ibid. [26] Exp. digital. Actuaciones procesales, alegatos Universidad Nacional, folio 3. [27] Ibid. Alegatos Colpensiones. Folio 9. [28] Ibid. [29] Ibid. [30] Ibid., folio 10. [31] «Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones». [32] «Por el cual se reestructura el Régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia». [33] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015. [34] Ley 100 de 1993, artículo 151: «Vigencia del sistema general de pensiones.

El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma. // Parágrafo.

El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental». [35] Acto Legislativo 01 de 2005, publicado en el Diario Oficial 45.980 del 25 de julio de 2005, «[p]or el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política».

Artículo 2: «El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación». [36] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicación interna 2194, expediente 11001 03 06 000 2013 00540 00. [37] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2017, rad. 11001-03-06-000-2017-00133-0. [38] Entre otras, las Leyes 33 de 1973, 4 de 1976, 33 de 1985 y 71 de 1988. [39] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713). [40] «Por el cual se dictan normas sobre reorganización administrativa y financiera de las entidades de previsión social de carácter nacional, y se dictan otras disposiciones». [41] Artículo 13.- Para efectos de esta Ley, se entiende por Cajas de Previsión las entidades del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, que por Ley, reglamento o estatutos, tengan entre otras, la función de pagar pensiones a empleados oficiales de cualesquiera de dichos órdenes. [42] Tal y como sucedió, por ejemplo, con la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia, que fue creada en el año de 1946, por medio del Acuerdo 239 del Consejo Superior Universitario, inicialmente como una entidad autónoma, y, posteriormente, como una dependencia de la Universidad, en virtud del Acuerdo 17 de 1974, expedido por el Consejo Superior. [43] Corte Constitucional, Sentencia C-017 del 4 de febrero de 1998.

En esta providencia se citan algunas consideraciones contenidas en la exposición de motivos de lo que, posteriormente, sería la Ley 100 de 1993: «Otro aspecto no menos grave que los anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que aqueja a la seguridad social se refiere a la eficacia de la misma. Esta puede analizarse a partir de dos puntos de vista que, aunque independientes, han contribuido al descrédito de las instituciones que prestan los servicios de la seguridad social.

El primero se refiere a la multiplicidad de regímenes, la mayoría de ellos incompatibles entre sí. En efecto, existen más de 1.000 instituciones con funciones de seguridad social, la mayoría, si no todas, con regímenes propios que implican para los beneficiarios graves problemas en la consolidación de sus derechos frente a una expectativa de movilidad laboral.

Sólo hasta 1988 con la ley 71 se logró crear un sistema que integrase los diversos regímenes, pero sin embargo este beneficio sólo sería aplicable a partir de 1998. Con la reforma propuesta, se unifican todos esos regímenes a partir de su vigencia y se crean los mecanismos para que esto sea una realidad». (Gaceta del Congreso n.° 130 de 1993, p. 3). [44] Al respecto, ver Corte Constitucional, Sentencia C-032 del 23 de enero de 2008. [45] Corte Constitucional, Sentencia C-507 del 21 de mayo de 2008. [46] Artículo 131.

Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual esta Ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no este constituido en reservas en las Cajas de Previsión, o Fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo previsto en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia de la presente Ley.

Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) últimos presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente Ley.

Los aportes constarán en bonos de valor constante de las respectivas entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Dentro del año siguiente a la iniciación de la vigencia de la presente Ley, las universidades y las instituciones de educación superior referidas en este artículo, elaborarán o actualizarán los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda.

Este re2>vyš›ª¾ùÍ ù ý þ quisito es necesario para la suscripción de los bonos que representen los aportes de la Nación. Esta suscripción deberá hacerse dentro de los dos (2) primeros años de la vigencia de la presente Ley. [47] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». [48] Disponía el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007: «Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional.

La Nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se establezca.

Parágrafo. La concurrencia prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 respecto de las universidades territoriales se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido». [49] «Por medio de la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y se dictan otras disposiciones». [50] Congreso de la República, Gaceta del Congreso n.° 502 del 5 de agosto de 2008, Proyecto de Ley 83 de 2008/ Senado. [51] Con respecto a los antecedentes y contenido de la Ley 1371 de 2009, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-368 del 16 de mayo de 2012. [52] Artículo 6°.

Fondos para el Pago del Pasivo Pensional. Las universidades de que trata el presente decreto deberán constituir un Fondo para el Pago del Pasivo Pensional, que tendrá las funciones de que trata el artículo 6° de la Ley 1371 de 2009, y las que especialmente se le asignen en el convenio de concurrencia. El Fondo se organizará como una cuenta especial sin personería jurídica de la respectiva universidad, y será administrado mediante patrimonio autónomo por una sociedad fiduciaria.

La fiduciaria será seleccionada por la universidad de acuerdo con las normas aplicables. La sociedad fiduciaria y el Fondo estarán sometidos a las disposiciones aplicables en materia de administración de pasivos pensionales y a la gestión de recursos públicos destinados al mismo fin. [53] «Por el cual se reestructura el Régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia». [54] Previo a la expedición de esta norma, se encontraba vigentes, entre otros, los Decretos 80 y 82 de 1980, el último de los cuales establecía, en su artículo 1, que la Universidad Nacional era un «establecimiento público, de carácter docente e investigativo, autónomo, con personería jurídica, gobierno, patrimonio y rentas propios, adscrito al Ministerio de Educación Nacional». [55] Tal atributo ha sido asentado por la Corte Constitucional, que ha dicho que la Universidad Nacional se «(…) constituye como una persona jurídica del orden nacional y por tanto, no puede considerarse como una entidad descentralizada»[56].

Esto ha sido afirmado también por esta corporación: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de mayo de 2020, rad. 11001-03-06-000-2020-00002-00. [57] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 12 de diciembre de 2017, radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00118-00. [58] Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones. [59] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2017, rad. 11001-03-06-000-2017-00133-0. [60] Fuente: Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones, expedido por Colpensiones, con corte al 11 de septiembre de 2020, y contenido en el expediente digital.