CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá –FONCEP– y la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES– / CASO CONCRETO - Inhibitorio. Inexistencia de conflicto negativo de competencias CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00033-00(C) Actor: FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES DE BOGOTÁ (FONCEP) Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas entre el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá –FONCEP– y la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES– Asunto: Inhibitorio.

Inexistencia de conflicto negativo de competencias La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes:   1. El 1 de octubre de 1933, nació el señor José Hernando Correal Villarraga, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 121.273[1]. 2. De acuerdo con los certificados de información laboral que obran en el expediente, el señor Correal Villarraga laboró en las siguientes entidades: a) Entre el 19 de enero de 1967 y el 28 de febrero de 1970 con el empleador identificado con número patronal 1004001622, quien hizo aportes al Instituto de Seguros Sociales –ISS–[2]. b) Entre el 7 de enero de 1975 y el 18 de octubre de 1994 para la Empresa Distrital de Servicios Públicos –EDIS-, que hizo aportes a la Caja de Previsión Distrital[3]. c) Entre el 1 de febrero de 1995 y el 30 de septiembre de 1995, el señor Correal Villarraga cotizó al Instituto de Seguros Sociales –ISS– como trabajador independiente[4]. d) Entre el 1 de junio de 2003 y el 28 de febrero de 2005, el señor Correal Villarraga laboró para la empresa CONUNIDOS CTA, la cual cotizó al ISS[5]. 3.

El 22 de febrero de 2005, el Instituto de Seguros Sociales –ISS–, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá, profirió la Resolución núm. 4106, mediante la cual reconoció la pensión de jubilación por aportes al señor José Hernando Correal Villarraga, conforme a los parámetros establecidos en la Ley 71 de 1988, por ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[6]. 4.

El 29 de marzo de 2007, el ISS profirió la Resolución núm. 11554[7], mediante la cual modificó la Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005, y reliquidó la pensión de jubilación del señor Correal Villarraga conforme a los parámetros de la Ley 100 de 1993. 5. El 18 de noviembre de 2019, COLPENSIONES profirió Auto de Pruebas núm. APSUB 3673 donde solicitó autorización al señor Correal Villarraga para revocar las resoluciones mencionadas en el numeral anterior y manifestó que la prestación había sido reconocida de forma errada, puesto que no era la competente para atender la solicitud[8]. 6.

El 26 de diciembre de 2019, COLPENSIONES profirió la Resolución núm. SUB 353445 mediante la cual negó la reliquidación de pensión de vejez solicitada por el señor Correal Villarraga, debido a que consideró no ser la entidad competente para el reconocimiento de la prestación y remitió copia de la Resolución a la Dirección de Procesos Judiciales de la Gerencia de Defensa Judicial, para que tramitara la acción de lesividad correspondiente[9].

Con la expedición de esta Resolución, el señor Correal Villarraga dejó de recibir las mesadas pensionales, razón por la cual consideró que COLPENSIONES, revocó de manera directa, y sin mediar consentimiento, la decisión que le concedió la pensión de vejez. 7. En virtud de lo anterior, el señor Correal Villarraga interpuso una acción de tutela contra FONCEP y COLPENSIONES, la cual le correspondió al Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá, despacho que el 22 de julio de 2020 resolvió:

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de seguridad social y debido proceso invocados por José Hernando Correal Villarraga, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de la siguiente providencia.

SEGUNDO: Dejar sin valor y efecto la resolución Nro. SUB 353445 de 26 de diciembre de 2019 de la Administradora Colombiana de Pensiones.

TERCERO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones, que, en el término perentorio de cinco (5) días siguientes a la notificación de esta sentencia: i) reformule su decisión de revocatoria directa de la resolución Nro. 04106 de veintidós (22) de febrero de dos mil cinco (2005) del Instituto de Seguros Sociales en el sentido de remitir el expediente pensional y demás anexos respectivos de José Hernando Correal Villarraga al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá, en la forma que indican los arts. 21 y 39 de la ley 1437 de 2011 y ii) reconozca y pague al señor Correal Villarraga las mesadas pensionales dejadas de pagar desde la emisión de la resolución Nro.

SUB 353445 de 26 de diciembre de 2019, y todas aquellas que se causen hasta que se defina la entidad competente para resolver sobre la pensión de vejez del accionante, ya sea que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá acepte la competencia o deba agotarse el proceso contemplado en el art. 39 de la ley 1437 de 2011.

CUARTO: ORDENAR al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá que dentro del mes siguiente a que reciba la documentación pensional de José Hernando Correal Villarraga por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones, defina si acepta, o no, la competencia para resolver sobre la pensión de vejez del accionante.

En caso afirmativo, defina sobre la prestación del actor o en caso negativo, agote el proceso contemplado en el art. 39 de la ley 1437 de 2011[10]. 8. El 28 de julio de 2020, COLPENSIONES profirió la Resolución núm. SUB 161040 para dar cumplimiento al fallo de tutela del Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá, mediante la cual dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al Fallo de Tutela No 110013103024202000166 proferido por el JUZGADO 24 CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ en el sentido de revocar la resolución SUB No 353445 del 26 de diciembre de 2019 que negó la reliquidación de una Pensión de VEJEZ, solicitada por el (la) señor(a) CORREAL VILLARRAGA JOSE HERNANDO, y remitió copia de la presente Resolución a la a la (sic) Dirección de Procesos Judiciales de la Gerencia de Defensa Judicial para que trámite (sic) y evalué la posibilidad de iniciar la correspondiente acción de lesividad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

ARTICULO SEGUNDO: En cumplimiento al fallo judicial proferido JUZGADO 24 CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ continuar con el pago de la pensión de vejez reconocida al señor CORREAL VILLARRAGA JOSE HERNANDO, hasta tanto se defina la entidad competente para resolver sobre la pensión de vejez del accionante, ya sea que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías Y Pensiones de Bogotá acepte la competencia o deba agotarse el proceso contemplado en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011.

ARTICULO TERCERO: Remitir copia del presente acto administrativo a la dirección de nómina de pensionados de esta entidad para que se continúe con el pago de la pensión de vejez reconocida al señor CORREAL VILLARRAGA JOSE HERNANDO, mediante resolución o 4106 del 22 de febrero de 2005, en estricto cumplimiento a la orden judicial proferida por el JUZGADO 24 CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. (…)[11]. 9.

El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá –FONCEP–, mediante Resolución núm. 767 del 17 de septiembre de 2020, confirmada mediante Resolución núm. 840 del 30 de septiembre de 2020, se declaró sin competencia para el reconocimiento de la pensión del señor Correal Villarraga, por considerar que no cumplía con los 20 años de aportes y cotizaciones continuos o discontinuos en una o varias de las entidades de previsión social del orden nacional, departamental, municipal, y el ISS[12]. 10.

El 16 de febrero de 2021, el FONCEP solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el presunto conflicto de competencias negativo suscitado entre esta y COLPENSIONES, para el reconocimiento de la pensión de jubilación del señor José Hernando Correal Villarraga, en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 22 de julio de 2020 por el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá. II.

ACTUACIÓN PROCESAL La Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil requirió al apoderado del FONCEP para que allegara los documentos relacionados en el acápite de pruebas de la solicitud mediante la cual formuló el presunto conflicto de competencias administrativas y los datos de contacto del señor Correal Villarraga[13], requerimiento que fue atendido por el apoderado del FONCEP mediante comunicación por correo electrónico del 4 de marzo de 2021[14].

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos[15]. Consta también que se informó sobre el presunto conflicto planteado al FONCEP y a su apoderado, a COLPENSIONES, a la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá, al Fondo de Ahorro y de Vivienda Distrital de Bogotá (FAVIDI), a los Juzgados 24 y 27 Civil del Circuito de Bogotá y al señor José Hernando Correal Villarraga, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones[16].

El 23 de marzo de 2020, COLPENSIONES presentó alegatos[17] y fue el único en pronunciarse. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES A. Posición del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá –FONCEP– El FONCEP considera que no debe reconocer la solicitud pensional, debido a que, a 30 de junio de 1995, fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Pensiones, el señor Correal Villarraga: …no contaba con veinte (20) años de cotización, continuos o discontinuos a la Caja de Previsión Social del Distrito Capital, razón por la cual esta no es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de jubilación, por lo tanto será responsable el reconocimiento y pago de la jubilación, la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en que ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente[18].

Adicionalmente, el FONCEP adelantó todas las gestiones requeridas para la expedición del Bono Pensional solicitado para financiar la prestación que el ISS, hoy COLPENSIONES, le reconoció al señor Correal Villarraga. En palabras de la entidad: …el FONCEP no es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión del señor JOSE HERNANDO CORREAL VILLARRAGA, por cuanto ordenó pagar el bono pensional, en cuantía de $95.344.000 y en el artículo 3º de la Resolución No. 00072 del 15 de enero de 2010, se estableció que con dicha compensación se libera de toda obligación pensional respecto al señor JOSE HERNANDO CORREAL VILLARRAGA[19].

De acuerdo con lo anterior, el FONCEP sostiene que no es la entidad competente para el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. B. Posición de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES– COLPENSIONES señala, con fundamento en diversos pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que los requisitos para que se presente un conflicto de competencias son los siguientes: i) existencia de por lo menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer un asunto determinado; ii) al menos uno de los organismos o entidades pertenezca al orden nacional; iii) el conflicto verse sobre un asunto concreto y no sobre situaciones abstractas y generales; iv) el conflicto se refiera a competencias de naturaleza administrativa; y v) la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado, bien sea por la expedición de un acto administrativo definitivo, o por cualquier otra forma admitida en el ordenamiento jurídico, o se encuentre en juicio ante las autoridades competentes.

Respecto del caso concreto, COLPENSIONES menciona que se genera una imposibilidad de resolver el conflicto de competencias, dado que la actuación administrativa que dio origen concluyó, en tanto existe un acto administrativo en firme y por tanto de carácter definitivo[20]. COLPENSIONES informa a esta Sala que el antiguo Instituto de Seguros Sociales -ISS- reconoció la pensión de vejez al señor José Hernando Correal Villarraga, mediante Resolución núm. 4106 de febrero de 2005, y que si bien COLPENSIONES solicitó, mediante Auto de Pruebas núm. APSUB 3673 del 18 de noviembre de 2019, autorización al peticionario para revocar las Resoluciones núm. 4106 del 22 de febrero de 2005 y núm. 11554 del 29 de marzo de 2007 por las cuales se concedió y reliquidó una pensión de vejez, dicha autorización no fue otorgada por el señor José Hernando Correal Villarraga.

Así mismo, COLPENSIONES comunica a la Sala que cursa una acción de lesividad contra el señor José Hernando Correal Villarraga ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con radicado núm. 25000234200020200056900[21]. Por lo tanto, pide a la Sala declararse inhibida por no configurarse el conflicto negativo de competencias administrativas, debido a que existe una Resolución que reconoce la pensión de vejez al señor José Hernando Correal Villarraga y por ende se trata de una actuación administrativa terminada.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- (Ley 1437 de 2011) hace parte del Título III que se ocupa del “Procedimiento Administrativo General”, conforme al cual:   Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.   […].

En este mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:   […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […]   Con base en las normas transcritas, la Sala[22] ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que el conflicto surja en desarrollo de la función administrativa, o esté relacionado directamente con esta; ii) que se trate de una actuación o un asunto de carácter particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Adicionalmente, se ha señalado como requisito adicional para que exista un verdadero conflicto de competencias administrativas, el siguiente: v) que el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma admitida en el ordenamiento jurídico, o que la actuación o asunto esté ya bajo el conocimiento de los jueces, es decir, si se encuentra en juicio el asunto ante autoridades competentes[23].

En ese orden de ideas, a pesar de que el presunto conflicto de competencias se planteó entre una autoridad del orden distrital, el FONCEP, y una autoridad del orden nacional, COLPENSIONES, donde el asunto discutido es de naturaleza administrativa y sobre un punto particular y concreto, esto es, determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo sobre la solicitud de reconocimiento y pago pensional del señor José Hernando Correal Villarraga, no se reúnen los demás requisitos esenciales para que exista un verdadero conflicto de competencias administrativas. 2.

Caso concreto. Inexistencia del conflicto por ausencia de los requisitos legales. Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, por las razones que se explican a continuación, motivo por el cual la Sala se declarará inhibida:   a. Inexistencia de dos autoridades que nieguen competencia para conocer de un mismo asunto Los actos administrativos nacen a la vida jurídica cuando se presentan los elementos de existencia, aquellos que son comunes a todos los actos y sin que se haga una valoración o juicio legal de los mismos.

En palabras de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Los requisitos de existencia del Acto Administrativo, conlleva entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el acto como tal se necesita de un órgano que lo profiera, una declaración de ese sujeto, un objeto sobre el cual recae tal declaración, un motivo por el cual se realiza, la forma que ella tiene y la finalidad que persigue, lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales[24].

(Subrayado y negrillas fuera del texto) En esa medida, uno de los elementos para que nazca un acto administrativo es que sea proferido por una entidad o funcionario, situación distinta a lo que ocurre cuando se revisa la legalidad de la actuación administrativa. Para la existencia del acto administrativo se valora que estén presentes todos los requisitos, mientras que el control judicial de la actuación administrativa hace una calificación sobre alguno de los elementos de existencia del acto administrativo.

De ahí que, el acto administrativo es presupuesto para realizar el control judicial de legalidad sobre la actuación de la administración, puesto que se ejerce cuando esta culmina con un acto administrativo expreso o ficto, el cual ha sido impugnado ante la jurisdicción. Una cosa es que una entidad haya proferido un acto administrativo, el cual nació a la vida jurídica (legal o ilegal), y otra cosa distinta es que se haga una valoración sobre la competencia que tenía la entidad o funcionario para expedirlo.

En ese sentido, fue el antiguo Instituto de Seguros Sociales –ISS– quien asumió la competencia en el caso en concreto, pues no solo profirió la Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005, que reconoció la pensión de vejez al señor Correal Villarraga, sino que también profirió la Resolución núm. 11554 del 29 de marzo de 2007, mediante la cual se modificó y reliquidó la pensión de jubilación. Adicionalmente, COLPENSIONES reconoció su competencia en la actuación administrativa particular, pues sostuvo en los alegatos que “el antiguo Instituto de Seguros Sociales – ISS, reconoció pensión de vejez al señor JOSE HERNANDO CORREAL VILLARRAGA, mediante Resolución No. 4106 de febrero de 2005”[25].

Así mismo, mediante la Resolución núm. SUB 161040 del 28 de julio de 2020, COLPENSIONES ordenó continuar con el pago de la pensión de vejez reconocida al señor Correal Villarraga así: Remitir copia del presente acto administrativo a la dirección de nómina de pensionados de esta entidad para que se continúe con el pago de la pensión de vejez reconocida al señor CORREAL VILLARRAGA JOSE HERNANDO, mediante resolución o 4106 del 22 de febrero de 2005, en estricto cumplimiento a la orden judicial proferida por el JUZGADO 24 CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. (…)[26].

De lo anterior, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto negativo de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple el primero de los requisitos antes enunciados, esto es, la existencia de dos o más autoridades que nieguen o reclamen para sí el conocimiento de un determinado asunto administrativo. Como se evidencia, la actuación administrativa que inició el señor Correal Villarraga culminó con los actos administrativos proferidos por el antiguo ISS, y COLPENSIONES, como entidad que sustituyó al ISS y tomó todas sus obligaciones relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, es la entidad que asumió la competencia, razón por la cual paga actualmente las mesadas pensionales del señor Correal Villarraga.

El hecho de que COLPENSIONES sostenga que carece de competencia con posterioridad a la expedición de los actos administrativos, no significa que los mismos no existan, debido a que se encuentran en firme y produciendo plenos efectos jurídicos. Por ende, le corresponde al juez de conocimiento valorar si los actos administrativos fueron expedidos con o sin competencia, y mientras no exista una decisión de fondo, el ISS asumió la competencia para conocer el presente asunto, la cual le correspondió a COLPENSIONES por expresa disposición legal.

Por último, es importante precisar que los conflictos de competencia administrativa se presentan durante el trámite de la actuación administrativa, previo a definir un asunto determinado. Por esa razón, el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, sobre Conflictos de Competencia Administrativa, está ubicado en el Título III denominado “Procedimiento Administrativo General”, pues procede antes de que se profiera el acto administrativo definitivo mediante el cual culmina la sede administrativa.

En efecto, se reitera, que la falta de competencia aducida por COLPENSIONES es posterior a la culminación de la actuación administrativa, donde el antiguo ISS asumió la competencia. b. Imposibilidad de resolver conflictos de competencia administrativa cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ha concluido mediante la expedición de un acto administrativo de carácter definitivo y en firme.

Reiteración[27]. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– señala en su artículo 43 la definición de los actos administrativos definitivos así: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

De ahí que, la característica esencial de esta clase de actos administrativos es la de definir de fondo el asunto[28], es decir, reconocer o constituir derechos individuales o colectivos, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos. Estos actos administrativos quedan en firme, es decir, son de obligatorio cumplimiento, según el artículo 87 del CPACA, en los siguientes supuestos:   “1.

Cuando contra ellos no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4.

Desde el día siguiente de su notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.”   Se entiende que el anterior artículo define el momento en el que la autoridad administrativa ha tomado una decisión definitiva frente a una situación general o particular, poniendo fin a un procedimiento administrativo.

En esa medida, la Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005 que profirió el ISS, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación al señor Correal Villarraga, es un acto administrativo definitivo y en firme, debido a que reconoció un derecho individual al señor Correal Villarraga, esto es, el derecho de jubilación; y quedó en firme desde el día siguiente a la notificación de la Resolución núm. 11554, mediante la cual se modificó la Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005, y se reliquidó la pensión de jubilación del señor Correal Villarraga conforme a los parámetros de la Ley 100 de 1993.

Ambos actos administrativos se presumen legales hasta que dicha presunción sea desvirtuada en sentencia judicial que declare nulos los correspondientes actos administrativos. Solo a partir de la firmeza de la providencia judicial, desaparecen del mundo jurídico los respectivos actos administrativos. Al respecto, el artículo 88 del CPACA previó lo siguiente:   “Artículo 88: Presunción de legalidad del acto administrativo.

Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.” (Subrayado fuera del texto). Por ende, la presunción de legalidad se predica de todos los actos administrativos en firme, lo que significa que son de obligatorio cumplimiento para las autoridades que los expidieron, salvo que exista una decisión judicial en contrario.

De conformidad con el artículo 89 ibídem:   “Artículo 89: Carácter ejecutivo de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad (…)”.

(Subrayado fuera del texto). En ese sentido, COLPENSIONES está en la obligación de cumplir las resoluciones que ella misma expidió y las que profirió el antiguo Instituto de Seguros Sociales -ISS-, como son la Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación por aportes al señor José Hernando Correal Villarraga[29]; y la Resolución núm. 11554 del 11 de marzo de 2007, mediante la cual modificó la Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005, y reliquidó la pensión de jubilación del señor Correal Villarraga[30].

Las Resoluciones mencionadas definen situaciones jurídicas individuales, y deben ser cumplidas o ejecutadas por los directamente obligados a hacerlo, esto es, COLPENSIONES, como entidad que sustituyó al Instituto de Seguros Sociales -ISS- y asumió todas sus obligaciones relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales. No obstante, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también faculta a las autoridades para que remuevan del mundo jurídico sus propios actos administrativos.

De esta manera, el artículo 93 del CPACA regula la revocatoria directa, y el artículo 97 precisa, sobre la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, lo siguiente: “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”.

(Subrayado fuera del texto). En virtud de la disposición mencionada, cuando la administración no obtiene el consentimiento del particular al que se le reconoce el derecho, no es posible que revoque de manera directa el acto y por ende, debe acudir a demandar su propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativo, dando así lugar al ejercicio de la denominada “acción de lesividad”, que en el régimen jurídico colombiano se ejerce mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sobre este tema, el Consejo de Estado se ha pronunciado en varias oportunidades y ha señalado que:  “La administración cuando advierte que expidió un acto administrativo particular que otorgó derechos a particulares puede discutir su legalidad ante el juez administrativo; se constituye pues en demandante de su propio acto, posición procesal que la doctrina española ha calificado como acción de lesividad, la cual conforma un proceso administrativo especial, entablada por la propia Administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaró derechos a favor de una particular, porque es, además de ilegal, lesivo a los intereses de la Administración, vía en que la carga de la prueba de la invalidez del acto está a cargo de la demandante” [31].

En el presente caso, COLPENSIONES, mediante Auto de Pruebas núm. APSUB 3673 del 18 de noviembre de 2019, solicitó autorización al señor Correal Villarraga para revocar las Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005 y núm. 11554 del 11 de marzo de 2007, por considerar que la prestación había sido reconocida de forma errada, puesto que no era la competente para atender la solicitud.

Sin embargo, el señor Correal Villarraga, quien es el titular del derecho particular, no otorgó el consentimiento, razón por la cual la entidad debía acudir a la jurisdicción contencioso administrativo para discutir la legalidad de los actos administrativos. COLPENSIONES informó a esta Sala que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor José Hernando Correal Villarraga, para discutir la legalidad de los actos administrativos en comento, incluso con anterioridad a que el FONCEP promoviera el presente conflicto de competencias, la cual fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el radicado 25000-23-42-000- 2020-00569-00.

Revisada la página web de la Rama Judicial[32], se constató que el 11 de agosto de 2020 se radicó la demanda, el 24 de noviembre de 2020 se profirió auto que remite el proceso a los juzgados administrativos por factor cuantía, y el 11 de diciembre de 2020 se envió a los juzgados administrativos. En ese mismo sentido, la Sala no puede pronunciarse sobre un asunto que se está debatiendo judicialmente y cuya decisión, por ministerio de la ley, debe ser tomada por el juez de conocimiento, con efectos de cosa juzgada[33].

Al respecto, vale la pena mencionar que ya no se estaría en presencia de una actuación de carácter administrativo sino judicial, lo cual escapa del conocimiento de la Sala[34]. En el presente caso, se encuentra que COLPENSIONES o el antiguo Instituto de Seguros Sociales -ISS- han emitido los siguientes actos administrativos: • La Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005, mediante la cual el ISS reconoció la pensión de jubilación al señor José Hernando Correal Villarraga, conforme a los parámetros establecidos en la Ley 71 de 1988, por ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; • La Resolución núm. 11554 del 29 de marzo de 2007, mediante la cual el ISS modificó la Resolución núm. 4106 del 22 de febrero de 2005, y reliquidó la pensión de jubilación del señor Correal Villarraga conforme a los parámetros de la Ley 100 de 1993. • El Auto de Pruebas núm. APSUB 3673 del 18 de noviembre de 2019, mediante el cual COLPENSIONES solicitó autorización al señor Correal Villarraga para revocar las resoluciones mencionadas[35].

De la lectura de tales actos se advierte que existen dos actos administrativos por medio de los cuales el ISS asumió la competencia y reconoció la pensión de vejez al señor Correal Villarraga; y un acto administrativo mediante el cual COLPENSIONES solicitó el consentimiento para la revocatoria directa del acto, debido a que aduce no tener competencia para reconocer la prestación. Analizados los hechos, se concluye que en el presente caso no se configura un conflicto de competencias administrativas, toda vez que:  (i) no existen dos autoridades que nieguen su competencia para conocer de la actuación administrativa particular, por el contrario, COLPENSIONES como entidad que sustituyó al ISS aceptó su competencia para reconocer y pagar la pensión de jubilación del señor Correal Villarraga;

(ii) la actuación administrativa que dio origen al conflicto ya concluyó, en tanto el ISS expidió una Resolución en tal sentido, la cual es de carácter definitivo, goza de presunción de legalidad y está en firme; y (iii) actualmente el asunto está sometido al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo, como quiera que existe una demanda en curso, la cual tendrá incidencia en el derecho pensional que se reclama.

En este orden de ideas, al no cumplirse tres de los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas la Sala debe inhibirse. Sin perjuicio de la inhibición, la Sala reitera a COLPENSIONES que los actos administrativos definitivos y en firme, mediante los cuales se reconoció, modificó y reliquidó la pensión de vejez al señor José Hernando Correal Villarraga, gozan de la presunción de legalidad y surten plenos efectos hasta que no sean suspendidos provisionalmente o declarados nulos por el juez respectivo.

En consecuencia, COLPENSIONES debe seguir pagando las mesadas pensionales hasta que el juez de conocimiento resuelva lo contrario. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para decidir el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá –FONCEP– y la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–, por las razones expuestas.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de este proveído al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá –FONCEP–, a la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–, a la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá, al Fondo de Ahorro y de Vivienda Distrital de Bogotá –FAVIDI–, a los Juzgados 24 y 27 Civil del Circuito de Bogotá y al señor José Hernando Correal Villarraga.

TERCERO: DEVOLVER las diligencias a la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–, para lo de su competencia.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior Decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. | | | |ÁLVARO NAMÉN VARGAS |ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS | |Presidente de Sala |Consejero de Estado | | | | | | | | | | | | | | | | |GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR |ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | | | | | | | | | | | | | |REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ | |Secretaria de Sala | ----------------------- [1] Expediente digital, anexo de la respuesta de Colpensiones – “Cédula de ciudadanía”. [2] Expediente digital, anexo de la respuesta de Colpensiones – “Reporte de semanas cotizadas en pensiones”. [3] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 8 y 39 pdf. [4] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 39 pdf. [5] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 39 pdf. [6] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 1 a 3 pdf. [7] Esta Resolución no fue aportada al expediente, pero es mencionada en varios documentos que obran en el expediente digital. [8] Expediente digital, anexo de la respuesta de Colpensiones. [9] Expediente digital, anexo de la respuesta de Colpensiones. [10] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 22 a 27 pdf. [11] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 37 a 43 pdf. [12] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 45 a 54 y 55 a 64 pdf respectivamente. [13] Expediente digital. [14] Expediente digital. [15] Expediente digital. [16] Expediente digital. [17] Expediente digital. [18] Expediente digital, solicitud de FONCEP, pg. 6. [19] Ibídem, pg. 7. [20] Expediente digital, respuesta de Colpensiones, pg. 6-7. [21] Ibídem, pg. 7. [22] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos negativos de competencias, radicaciones 11001-03-06-000-2016-00004-00, 11001-03-06-000-2016-00042-00, 11001-03-06-000-2016-00099-00, 11001-03-06- 000-2016-00036-00 entre otros. [23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, conflicto Nº 11001-03-06-000-2018-00238-00 del 26 de febrero de 2019 y N° 11001-03-06- 000-2016-00098-00 del 15 de noviembre de 2016. [24] Consejo de Estado, Sentencia de 31 de enero de 2019, Rad. 4574-16. [25] Expediente digital, respuesta de Colpensiones, pg. 7. [26] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 37 a 43 pdf. [27] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto Núm. 11001-03-06-000-2019-00014-00(C) del 26 de febrero del 2019. [28] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ldta.

Sexta edición, Bogotá, 2014, Pág. 323. [29] Expediente digital, anexos de la solicitud del FONCEP, pg. 1 a 3 pdf. [30] Esta Resolución no fue aportada al expediente, pero es mencionada en varios documentos que obran en el expediente digital. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en sentencia del 22 de junio de 2001, expediente 13172. [32] http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ [33] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto Núm. 11001-03-06-000-2018-00171-00(C) del 27 de marzo de 2019. [34] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto No 11001-03-06-000-2016-00047-00 y Conflicto Núm. 11001-03-06-000-2014- 00142-00(C) de 20 de noviembre de 2014 ““(…) no se está ya en presencia de una actuación de carácter administrativo sino judicial, lo cual escapa del conocimiento de esta Sala, pues será la autoridad judicial quien deberá pronunciarse en relación con la representación judicial del interés que concierne al Estado en el asunto ejecutivo (remate de bienes de los procesados) que tiene bajo su conocimiento y decisión. En este orden de ideas, al no cumplirse los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas la Sala debe inhibirse”. [35] Expediente digital, anexo de la respuesta de Colpensiones.