PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE MESADAS PENSIONALES - Operancia Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…) la accionante ocupó el cargo de educadora nacionalizada, por lo cual los lapsos comprendidos entre el 1° de febrero de 1970 y el 3 de enero de 1982 (8 años y 3 meses) y desde el 28 de septiembre de 1993 (20 años, 10 meses y 29 días, a 5 de septiembre de 2014), son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años, que cumplió el 28 de junio de 2005).(…) se evidencia que si bien es cierto que el accionante presentó solicitud, frente a la cual no consiguió respuesta, y obtuvo amparo de tutela, de manera transitoria, el 22 de junio de 2006, atendido con Resoluciones RDP 19828 de 25 de junio y RDP 26774 de 2 de septiembre, ambas de 2014; también lo es que, de acuerdo con el precitado artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, la prescripción solo se interrumpe por una vez y por un lapso igual, por esta razón, formulada la reclamación el 10 de octubre de 2006, frente a la cual operó el silencio administrativo negativo, la actora solo contaba con tres años para incoar la respectiva demanda, la cual radicó el 9 de febrero de 2016, por lo que esta última fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término prescriptivo que operó en este caso.
En tal sentido, las mesadas causadas con anterioridad al 9 de febrero 2013 se encuentran prescritas. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 PENSIÓN GRACIA-Liquidación con los factores salariales devengados en el año anterior a adquirir el status pensional / FACTORES DE LIQUIDACIÓN - La pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1966 / DECRETO 1743 1996/ DECRETO 1160 DE 1947 DOCENTES- Clasificación / CLASE DE DOCENTE - Prueba La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera:i) Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional.ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
PENSIÓN GRACIA- Vigencia / DERECHOS ADQUIRIDOS El legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la vigencia de la pensión gracia, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa, sentencia de 26 de agosto de 1997, rad 699,M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00158-01(0134-19) Actor: Ligia Piedad Benavides Morán Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|76001-23-33-000-2016-00158-01 (134-2019) | |Demandante |:|Ligia Piedad Benavides Morán | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de decisión 4), mediante la cual se negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 91 a 127). La señora Ligia Piedad Benavides Morán, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 9829 de 10 de mayo de 2004, por medio de la cual se le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia, y del acto administrativo ficto que se generó por la configuración del silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta a la petición presentada en idéntico sentido el 10 de octubre de 2006.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación a partir del momento en que adquirió el estatus; indexar las sumas adeudadas y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192, 194 y 195 del CPACA. Por último, condenar en costas y agencias en derecho a la accionada.
Como pretensión subsidiaria, solicita que, en caso de no computar el tiempo de servicio para el departamento de Putumayo (1° de febrero de 1970 a 31 de diciembre de 1975), se declare que el lapso del 1° de enero de 1976 al 25 de mayo de 1979 es suficiente para demostrar la vinculación oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y completar los 20 años de servicio y, en consecuencia, declarar la nulidad parcial de la Resolución 19828 de 25 de junio de 2014, que concedió, de manera transitoria y en cumplimiento de un fallo de tutela, la pensión gracia, y anular las «[R]esoluciones 200372 del 12 de abril de 2007, PAP 19829 de 20 de octubre de 2010 y RDP 26774 de 2 de septiembre de 2014 y RDP 14545 de 16 de abril de 2015». 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que laboró en la docencia oficial por 31 años, 9 meses y 29 días, así: |Entidad |Lapso | |Departamento de Putumayo – diócesis de|01/02/1970 a 31/12/1975 | |Mocoa | | |Secretaría de educación de Putumayo |01/01/1976 a 25/04/1979 | |Municipio de Palmira |04/12/1982 a 03/01/1983 | | |15/01/1990 a 01/08/1992 | | |01/09/1993 a la presentación | | |de la demanda | Que el 27 de enero de 2003 cumplió 50 años de edad y contaba con más de 20 años como docente nombrada mediante decretos territoriales, por lo que el 11 de julio siguiente reclamó de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante Resolución 9829 de 10 de mayo de 2004; y el 10 de octubre de 2006 reiteró esa solicitud, la cual no fue resuelta, por lo que se configuró el acto ficto demandado.
Afirma que, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido el 22 de junio de 2006 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali, Cajanal profirió las «[R]esoluciones 200372 del 12 de abril de 2007, PAP 19829 de 20 de octubre de 2010 y RDP 26774 de 2 de septiembre de 2014 y RDP 14545 de 16 de abril de 2015; pero con ninguno de estos resolvió y/o se hizo alusión a la solicitud pensional radicada el día 10 de octubre de 2006». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928, 17 de la Ley 6ª de 1945, 3 de la Ley 37 de 1993, 1° de la Ley 33 de 1985, 15 de la Ley 91 de 1989, 137 de la Ley 1437 de 2011 y 1 y 3 del Decreto 2285 de 1955; la Ley 43 de 1975 y su Decreto reglamentario 223 de 1977.
Arguye que con la expedición de los actos administrativos demandados la accionada incurrió en «[…] una VÍA DE HECHO por desconocer la prestación bajo argumentos endebles […]» (sic) y en violación a los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital, además del principio de favorabilidad en la interpretación de las normas en materia laboral. 1.5 Contestaciones de la demanda (ff. 146 a 152).
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente o no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas.
Asevera que «[…] no se demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913 y 116 de 1982, en lo concerniente a los 20 años de servicio en la docencia oficial de orden Departamental, Municipal o Distrital, y vinculado a 31 de diciembre de 1980» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 189 a 202). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de decisión 4), mediante sentencia de 28 de septiembre de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos para adquirir la pensión gracia, esto es, más de 50 años de edad y 20 de servicios y la vinculación legal y reglamentaria anterior al 31 de diciembre de 1980.
Sostiene que «[…] si bien la demandante acreditó que prestó sus servicios como docente nacionalizada, durante 9 años, 3 meses y 15 días, en el sector rural del Departamento del Putumayo, se advierte que dicho tiempo es insuficiente para cumplir con el requisito de 20 años al servicio de la educación territorial o nacionalizada, contemplado en la Ley 114 de 1993, sin que sea posible acumular el tiempo de servicio laborado hasta la fecha en la Institución Educativa Hogar Sagrada Familia del Municipio de Palmira, por cuanto es de carácter Nacional» (sic). 1.7 el recurso de apelación (ff. 209 a 218) La actora, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al estimar que «[…] el Juzgador simplemente se está a lo señalado por el certificado, deslindándose de su deber de elaborar un juicio apropiado y riguroso sobre el acervo probatorio, adoptando conclusiones que distan de la real historia laboral puesto que de los elementos obrantes en el expediente se observa que el período que se le ha atribuido […] como de naturaleza Nacional (septiembre de 1993 a Septiembre de 2014), no fue laborado por designación del Ministerio de Educación Nacional, sino por nombramiento mediante Decreto Departamental proferido por el Gobernador del Valle del Cauca, en uso de sus facultades legales» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 24 de octubre de 2018 (f. 220 vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de febrero de 2020 (f. 267), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 278), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.
La actora, mediante apoderado, insiste en los argumentos de la apelación y expresa que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que «[…] los docentes que pertenecen al orden nacional, son taxativamente los que fueron nombrados mediante Resolución proferida por el Ministerio de Educación Nacional, y que los docentes Nacionalizados son los que fueron nombrados mediante Acto administrativo proferido por un ente territorial como lo son los departamentos, municipios y distritos […]» (sic) y ha reconocido pensión gracia a docentes a los que en forma equivoca las secretarías de educación les certificó que fueron docentes de orden nacional. 2.1.2 Entidad accionada.
La UGPP, a través de apoderado, itera que a la accionante «[…] no le asiste el reconocimiento y pago de la pensión gracia teniendo en cuenta que no cumple con los requisitos determinados por el Consejo de Estado para tal fin, como son: Haber prestado servicios como docentes en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años;
Estar Vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; Haber cumplido 55 años y; Haberse desempeñado con honradez, sin que se pueda acumular tiempos de orden Nacional» (sic). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo concluyó el a quo y lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[10] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[11] y 62[12] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[13], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[14].
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía de la accionante, nació el 27 de enero de 1953 (f. 27). b) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 4 de enero de 2008 (ff. 16 a 18), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Putumayo), en el que se informa que la demandante prestó sus servicios como docente en propiedad del nivel primaria, perteneciente al régimen «Nacionalizado», vinculada del 1° de noviembre de 1970 al 25 de mayo de 1979. c) Certificaciones expedidas por la alcaldía de Palmira el 8 de octubre de 2012 (ff. 19 a 23), en las que se indica que la actora prestó servicios en Putumayo en los siguientes períodos: |Ente educativo |Lapso |Total tiempo | |Escuela rural mixta de Oritos|01/02/70 a |7 meses y 1 día | |Dos |31/08/70 | | |Escuela rural mixta de Orito |01/09/70 a |1 año | | |30/08/71 | | |Escuela rural mixta La |01/09/71 a |2 meses y 15 días | |Hormiga |15/11/71 | | |Escuela rural mixta El Tigre |16/11/71 a |1 mes y 16 días | | |31/12/71 | | |Escuela rural mixta La Joya |01/01/72 a |8 meses y 1 día | | |31/08/72 | | |Escuela regional La Peñasorá |01/09/72 a |7 meses | | |30/03/74 | | |Escuela regional La Peñasorá |01/04/74 a |1 año, 7 meses y 1 | | |31/10/75 |día | |Escuela rural mixta del Alto |01/11/75 a |2 meses y 1 día | |Afán |31/12/75 | | |Escuela rural mixta del Alto |01/08/76 a |3 años, 3 meses y 25| |Afán |25/04/79 |días | |Instituto de Bachillerato |04/12/82 a |1 mes | |Técnico Comercial del Valle |03/01/83 | | |de Palmira | | | |Total tiempo certificado |8 años y 3 meses | d) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 5 de septiembre de 2014 (ff. 24 y 25), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Palmira), en el que se certifica que la accionante labora en condición de maestra en propiedad del nivel primaria, perteneciente al régimen «Nacional», vinculada el 28 de septiembre de 1993 y activa para la fecha de expedición de tal constancia con 20 años, 10 meses y 29 días de servicio (no registra interrupciones). e) «Formato» único para la expedición de certificados de salarios de 7 de noviembre de 2014 (f. 15), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Palmira), según el cual, entre el 1° de enero de 2002 y el 21 de diciembre de 2003, la accionante devengó asignación básica y las primas de vacaciones, junio y navidad. f) Decreto 2268 de 28 de septiembre de 1993, suscrito por el gobernador del Valle del Cauca, por el cual se efectúa el nombramiento de la actora en el cargo de profesora de tiempo completo (ff. 27 y 28) «con cargo a la nación», en el Liceo Hogar Sagrada Familia de Palmira; en el que se consigna que «LOS DOCENTES NOMBRADOS EN EL PRESENTE DECRETO ESTARÁN A CARGO DE LA NACIÓN Y POR ENDE LOS SUELDOS Y PRESTACIONES SOCIALES SON LAS QUE LA NACIÓN ORDENA» (sic), pero a su vez se menciona que las plazas a ocupar eran «ADICIONA[DAS] A LA PLANTA DE CARGOS DE LOS COLEGIOS NACIONALIZADAS POR ACUERDO NO. 03 DEL 13 DE SEPTIEMBRE DE 1993 DE LA JUNTA ADMINISTRADORA DEL FONDO EDUCATIVO REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA» (sic); y acta de posesión 2932 de 27 de los mismos mes y año ante el gobernador del Valle del Cauca (f. 29). g) La extinguida Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución 9829 de 10 de mayo de 2004 (ff. 3 a 8), negó a la demandante una solicitud de reconocimiento de la pensión gracia presentada el 11 de julio de 2003, por no haber demostrado «[…] 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital». h) Reclamación de 10 de octubre de 2006 (ff. 176 a 13), a través de la cual la demandante solicita de la desaparecida Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia. No obra prueba de que la petición haya sido desatada. i) Resolución 200372 de 12 de abril de 2007 (f. 210 c.2), por medio de la cual la entonces Cajanal se niega a dar cumplimiento a un fallo de tutela proferido el 22 de junio de 2006 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali, por imposibilidad jurídica de reconocer la prestación solicitada, porque la peticionaria no cumplió los requisitos previstos en la ley, esto es, «[…] 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital». j) Resolución PAP 19829 de 20 de octubre de 2010 (ff. 40 a 42), por cuyo conducto Cajanal niega una pensión gracia a la demandante por no colmar el requisito de 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada. k) Con Resolución RDP 19828 de 25 de junio de 2014 (ff. 43 a 48), la UGPP, en cumplimiento de fallo de tutela proferido el 22 de junio de 2006 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali, reconoció (en forma transitoria) pensión gracia desde el 27 de enero de 2003, «[…] pero con efectos fiscales a partir del 28 de junio de 2006 fecha de la notificación del fallo de tutela y por cuatro meses más […]», decisión que fue modificada por Resolución RDP 26774 de 2 de septiembre de 2014 (ff. 55 a 57 vuelto), en el sentido de precisar que se entendía que la prestación era «[…] efectiva a partir del 27 de enero de 2003, y por cuatro meses más a partir del 28 de junio de 2006, fecha de notificación del fallo de tutela […]». l) Mediante Resolución RDP 14545 de 16 de abril de 2015 (ff. 67 a 69), la UGPP declaró el decaimiento jurídico de las Resoluciones RDP 19828 de 25 de junio y RDP 26774 de 2 de septiembre, ambas de 2014, por «[…] encontrarse inmersa en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que, al haber rechazado la demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, desaparecieron los fundamentos de derecho que el [juez de tutela] había establecido y que permitían dar continuidad a los efectos jurídicos de la Resolución No. RDP 019828 del 25 de junio de 2014, que reconoció pensión de Jubilación Gracia […]» a la demandante. m) El 2 de julio de 2014 (f. 14), el Ministerio de Educación Nacional en respuesta a una petición de la actora informó que no encontró en sus bases de datos registros de que ella haya laborado para esa cartera. n) El 22 de junio de 2021 se consultó[15] certificado de antecedentes en la página de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que la demandante no presenta antecedentes disciplinarios[16].
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) la accionante nació el 27 de enero de 1953; (ii) laboró, de manera interrumpida, en calidad de docente nacionalizada, para el departamento del Putumayo desde el 1° de febrero de 1970 hasta el 3 de enero de 1982, por 8 años y 3 meses y, luego, en el municipio de Palmira en el Liceo Hogar Sagrada Familia, nombrada mediante Decreto 2268 de 28 de septiembre de 1993, proferido por el gobernador del Valle del Cauca y se encontraba activa para el de 5 de septiembre de 2014, con 20 años, 10 meses y 29 días de servicio; y (iii) a través de Resoluciones 9829 de 10 de mayo de 2004, 200372 de 12 de abril de 2007 y PAP 19829 de 20 de octubre de 2010, la extinguida Cajanal negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia. Posteriormente, con Resoluciones RDP 19828 de 25 de junio y RDP 26774 de 2 de septiembre, ambas de 2014, la UGPP, en cumplimiento de fallo de tutela proferido el 22 de junio de 2006 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali, le reconoció (en forma transitoria) pensión gracia a la demandante, «[…] efectiva a partir del 27 de enero de 2003, y por cuatro meses más a partir del 28 de junio de 2006, fecha de notificación del fallo de tutela […]»; y por Resolución RDP 14545 de 16 de abril de 2015, declaró el decaimiento jurídico de dichos actos administrativos, «[…] toda vez que, al haber rechazado la demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, desaparecieron los fundamentos de derecho que el [juez de tutela] había establecido y que permitían dar continuidad a los efectos jurídicos […]» de aquellos.
Para dilucidar la controversia planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[17]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[18] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo concerniente al período trabajado desde el 28 de septiembre de 1993 hasta el 5 de septiembre de 2014 (20 años, 10 meses y 29 días), se advierte que, por medio de Decreto 2268 de 28 de septiembre de 1993, el gobernador del Valle del Cauca la nombró, en condición de maestra, en el Liceo Hogar Sagrada Familia de Palmira.
Asimismo, de la lectura del referido acto administrativo se evidencia que, por un lado, fue firmado por el gobernador del Valle del Cauca, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional; y por otro, en su parte motiva se precisó que las plazas a ocupar eran «ADICIONA[DAS] A LA PLANTA DE CARGOS DE LOS COLEGIOS NACIONALIZADAS POR ACUERDO NO. 03 DEL 13 DE SEPTIEMBRE DE 1993 DE LA JUNTA ADMINISTRADORA DEL FONDO EDUCATIVO REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA»[19] (se subraya).
Sobre el particular, esta Sala aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 5 de septiembre de 2014 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que figura que la demandante es maestra nacional desde 1993; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante y cargo en el que fue designada la accionante pertenecía al ente territorial y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia al decreto que originó la relación laboral a partir del 28 de septiembre de 1993, máxime cuando en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional, ente que a su vez asegura no haber tenido relación laboral alguna con la actora, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
De igual modo, si la accionada no estaba de acuerdo con el aludido acto administrativo proferido por la entidad territorial, al considerar que la información allí incluida no correspondía a la realidad o por cualquier otro motivo, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal, contrario a ello, guardó silencio, es decir, dicho acto conserva su presunción de legalidad.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[20], toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca de este tema, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[21], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, esta Corporación concluye que del citado Decreto y acta de posesión resulta evidente que la accionante ocupó el cargo de educadora nacionalizada, por lo cual los lapsos comprendidos entre el 1° de febrero de 1970 y el 3 de enero de 1982 (8 años y 3 meses) y desde el 28 de septiembre de 1993 (20 años, 10 meses y 29 días, a 5 de septiembre de 2014), son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años, que cumplió el 28 de junio de 2005).
Por tanto, se tiene que la actora prestó sus servicios como maestra, así: |Entidad |Vinculación |Lapso |Tiempo | |territorial | | |certificado| | | | |a |m |d | | |Nacionalizado |01/02/1970 a |8 |3 |0 | |Departamento| |03/01/1982 (interrumpido)| | | | |del Putumayo| | | | | | | | | | | | | |Departamento|Nacionalizado |28/09/1993 a |20 |10|29 | |del Valle | |05/09/2014 (sin | | | | |del Cauca | |interrupciones) | | | | |Total |29 |1 |29 | A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1° de febrero de 1970), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 27 de enero de 2003) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por otra parte, en cuanto a la nulidad de la Resolución 9829 de 10 de mayo de 2004, mediante la cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social negó la primera solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, se advierte que como el derecho pensional se causó el 29 de junio de 2005, para el momento en que se expidió ese acto administrativo no era procedente acceder a la prestación deprecada y, por ende, su legalidad se mantiene incólume.
Por otro lado, resulta oportuno precisar que, por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968[22].
En el presente asunto, se tiene que (i) el derecho a la pensión gracia de la actora se consolidó el 29 de junio de 2005; (ii) formuló la reclamación que dio origen al acto ficto acusado el 10 de octubre de 2006; (iii) promovió acción de tutela que le fue favorable, en forma transitoria, con fallo de 22 de junio de 2006, al cual se dio cumplimiento con Resoluciones RDP 19828 de 25 de junio y RDP 26774 de 2 de septiembre, ambas de 2014, revocadas por decaimiento a través de Resolución RDP 14545 de 16 de abril de 2015; y (iv) la demanda fue presentada el 9 de febrero de 2016 (f. 124).
Por lo tanto, se evidencia que si bien es cierto que el accionante presentó solicitud, frente a la cual no consiguió respuesta, y obtuvo amparo de tutela, de manera transitoria, el 22 de junio de 2006, atendido con Resoluciones RDP 19828 de 25 de junio y RDP 26774 de 2 de septiembre, ambas de 2014; también lo es que, de acuerdo con el precitado artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, la prescripción solo se interrumpe por una vez y por un lapso igual, por esta razón, formulada la reclamación el 10 de octubre de 2006, frente a la cual operó el silencio administrativo negativo, la actora solo contaba con tres años para incoar la respectiva demanda, la cual radicó el 9 de febrero de 2016, por lo que esta última fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término prescriptivo que operó en este caso.
En tal sentido, las mesadas causadas con anterioridad al 9 de febrero 2013 se encuentran prescritas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y, en su lugar, se declarará la nulidad del acto administrativo ficto que se generó por la configuración del silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta a la petición de reconocimiento de pensión gracia formulada el 10 de octubre de 2006; y se ordenará a la UGPP conceder tal prestación desde el 29 de junio de 2005, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la actora durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (28 de junio de 2004 a 28 de junio de 2005), pero con efectos fiscales a partir del 9 de febrero 2013, por prescripción trienal, para cuyo pago se deberá descontar lo sufragado en virtud de las Resoluciones RDP 19828 de 25 de junio y RDP 26774 de 2 de septiembre, ambas de 2014 (por el tiempo que surtieron efectos).
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Respecto de la imposición de condena en costas a la parte vencida, se pronunció esta Corporación en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[23] así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, no se impondrá condena en costas.
Por último, comoquiera que quien se halla legalmente facultado para ello confirió poder en nombre de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho mandato[24]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.
Revócase la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de decisión 4), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Ligia Piedad Benavides Morán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad del acto administrativo ficto que se generó por la configuración del silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta a la petición de reconocimiento de pensión gracia formulada el 10 de octubre de 2006, conforme a lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Ligia Piedad Benavides Morán, identificada con cédula de ciudadanía 41.100.726, desde el 29 de junio de 2005, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (28 de junio de 2004 a 28 de junio de 2005), con efectos fiscales a partir del 9 de febrero de 2013, para cuyo pago se descontarán las sumas sufragadas en virtud de las Resoluciones RDP 19828 de 25 de junio y RDP 26774 de 2 de septiembre, ambas de 2014, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 1.5 Niéganse las demás súplicas de la demanda. 2.
Sin condena en costas. 3. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme al poder visible en el sistema de gestión judicial SAMAI. 4.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [11] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [12] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [13] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [14] Artículo 1º y 3º. [15]https://apps.procuraduria.gov.co/webcert/verpdf.aspx [16] Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [17] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [18] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [19] En idéntico sentido ver: Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 68001-23-33-000-2016-01404-01 (5268-2018), sentencia de 17 de julio de 2020, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [20] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [21] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [22] «Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». [23] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). [24] Obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1