ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA FUNCIONAL / REGLA DE COMPETENCIA / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO / NORMA PROCESAL APLICABLE / NORMATIVIDAD APLICABLE La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, proferida el 4 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño. Ello, en atención a la competencia funcional establecida en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo -CCA -, en consonancia con la distribución de procesos al interior del Consejo de Estado, dispuesta en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019.

La pretensión mayor solicitada por el actor excedía los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -19 de diciembre de 2011, por lo que el conocimiento de la acción le correspondía al Tribunal Administrativo de Nariño, en primera instancia, y a esta Corporación en segunda instancia, en atención a lo establecido en los artículos 198 de la Ley 1450 de 2011 y 157 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1450 DE 2011 - ARTÍCULO 198 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 157 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 13 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / HECHO DAÑOSO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / FUENTE DEL DAÑO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE POR TRABAJOS PÚBLICOS / DAÑO CONTINUADO Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.

(…) el cómputo del término de caducidad puede estar sujeto al momento en el cual el interesado tuvo conocimiento de este, o desde su cesación, cuando el daño es de tracto sucesivo o causación continuada. Tratándose de la ocupación temporal o permanente de bien inmueble, la Sala Plena de la Sección Tercera unificó su criterio en relación con la forma en la que debe contabilizarse el término de caducidad, atendiendo las siguientes pautas: Cuando la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de dos años se contabiliza desde que finalizó la obra o desde que el actor tuvo conocimiento de su finalización, si no la pudo conocer en un momento anterior.

En este caso, no se acepta la existencia de un daño continuado, por cuanto el ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido, permanentemente. Cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causal”, el término de caducidad comenzará a correr desde la ocurrencia del hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de esta.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 22 de marzo de 2007; Exp. 32935; C.P. Alier Eduardo Hernández Henríquez, sentencia de 25 de agosto de 2011; Exp. 20316; C.P. Hernán Andrade Rincón y de 9 de febrero de 2011; Exp. 38271; C.P. Danilo Rojas Betancourth.

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / DERECHO DE PROPIEDAD / DERECHO DE DOMINIO En los casos en los que el conocimiento del hecho dañoso es posterior a su acaecimiento, es necesario revisar los motivos esgrimidos para establecer si el interesado no pudo tener conocimiento del hecho en un momento anterior.

Cualquier ocupación que tenga la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por parte de la administración, debe considerarse como ocupación permanente en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / HECHO DAÑOSO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / FUENTE DEL DAÑO / AFECTACIÓN DEL PREDIO / ZONA DE CESIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Sobre algunas de las pretensiones de la demanda / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE POR TRABAJOS PÚBLICOS / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA De la exposición de motivos presentada por el accionante se desprende que la ocupación ilegal a la que alude se fundamenta en dos hechos: i) en la limitación del derecho de propiedad, por la clasificación de espacio público que la administración municipal le asignó a los inmuebles de su propiedad, la cual solo pudo conocer una vez solicitó concepto normativo, como requisito para tramitar una nueva licencia de urbanismo, y ii) en la construcción de una alcantarilla (box culvert) en el predio de su propiedad.

(…) la imputación relacionada con la ocupación del inmueble por la ejecución de una obra civil resulta extemporánea, toda vez que para el momento en el que se presentó la solicitud de conciliación prejudicial (26 de noviembre de 2010) habían transcurrido más de dos años desde la finalización de los trabajos, sin que se hubiera alegado o aportado evidencia que indique que el accionante solo advirtió el desarrollo de las obras con posterioridad.

(…) En lo que respecta a la atribución de responsabilidad derivada de la limitación del derecho de dominio por la clasificación del inmueble del accionante como espacio público, la demanda resulta oportuna. CLÁUSULA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO / EXISTENCIA DEL DAÑO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado.

El avance significativo del sistema implementado, basado en la noción de daño antijurídico, fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad. El daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en un nuevo elemento que es la imputación. En otros términos, el análisis de la responsabilidad, por regla general, no inicia con el título o régimen jurídico aplicable, sino con la verificación de la existencia del daño entendido como la alteración negativa a un interés lícito o situación jurídicamente protegida, de suerte que sólo al encontrarse acreditado el daño, habrá lugar a efectuar el análisis de imputación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 13 de agosto de 2008;

Exp. 16516; C.P. Enrique Gil Botero. ÁREA DE CESIÓN VOLUNTARIA / CARACTERÍSTICAS DE LA ZONA DE CESIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO / CERTIFICADO DE LIBERTAD Y TRADICIÓN DEL BIEN INMUEBLE / ÁREA DE CESIÓN OBLIGATORIA / CESIÓN OBLIGATORIA GRATUITA / EXPEDICIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN [E]l demandante celebró con el municipio de Pasto un acta de compromiso en la que se obligaba a ceder, de manera voluntaria y gratuita, los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización (…) Los lotes 1,2 y 3 se cedieron de forma anticipada para el cumplimiento de las cesiones a las que está obligado por ley, por el desarrollo de actuaciones urbanísticas futuras.

Uno de los compromisos adquiridos por el cedente fue la realización de un reloteo del proyecto, acción que llevó a cabo como lo demuestra la licencia que otorgó la Curaduría Urbana Primera de Pasto, el 28 de noviembre de 2008. Pese a las gestiones adelantadas (…) las cesiones no se protocolizaron, toda vez que en los certificados de libertad y tradición de los lotes 1, 2, 3, 8 y 9 de la manzana K de la Urbanización (…) expedidos el 19 de diciembre de 2011 (fecha en la que se radicó la demanda), obra como propietario de los inmuebles el [actor], sin que exista ninguna anotación sobre la calidad de espacio público de esas áreas u otra disposición que limite el derecho de dominio.

AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / AFECTACIÓN AL DERECHO DE PROPIEDAD / FALTA DE LA PRUEBA / ÁREA DE CESIÓN OBLIGATORIA / APLICACIÓN DE LA NORMA URBANÍSTICA / PROTOCOLIZACIÓN DE LA PARTICIÓN / PARTICIÓN DE BIENES / FALTA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / AFECTACIÓN DEL PREDIO / CARACTERÍSTICAS DE LA ZONA DE CESIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO / FALTA DE CERTEZA DEL DAÑO / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO - No hay prueba de la afectación del predio como zona de cesión del espacio público / NEGACIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - No es un daño antijurídico imputable al municipio / FUNCIONES DE LA CURADURÍA URBANA / EXPEDICIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN [E]n cuanto a la protocolización de las áreas objeto de cesión obligatoria, el artículo 58 del citado Decreto 1469 de 2010 establece que es deber del propietario otorgar escritura de constitución de la urbanización, en la cual se determinen las áreas objeto de cesión. El registro de dicho instrumento público en la Oficina de Registro de instrumentos Públicos será suficiente para incorporar dichas zonas a espacio público, para lo cual se abrirán nuevos folios de matrícula sobre las áreas cedidas a nombre del ente territorial que las adquiere.

En el mismo sentido lo estableció el artículo 5º de la Ley 9 de 1989, adicionado por el artículo 117 de la Ley 388 de 1997. (…) Los planos aportados permiten conocer que se trata de un mismo predio, dada su disposición geográfica; empero, la Sala no cuenta con herramientas para dilucidar la disputa relacionada con la cesión de ciertas áreas y ello tampoco resulta relevante para la litis, pues, se reitera, los inmuebles antes señalados son de propiedad del accionante y no obra prueba que indique que están afectados a espacio público.

Así las cosas, la disposición y linderos de los lotes que [son] materia de controversia, es un asunto que corresponde clarificar al accionante y al municipio de Pasto. Adicionalmente, la negativa de la licencia de construcción dispuesta por el Curador Urbano (…) no constituye un daño imputable a la administración municipal, en tanto fue expedida por autoridad independiente y era susceptible de ser recurrida mediante recurso de reposición, ante el curador, y de apelación ante la oficina de planeación municipal de Pasto, autoridad idónea para aclarar el asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 117 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 1469 DE 2010 - ARTÍCULO 58 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / INEXISTENCIA DE TEMERIDAD PROCESAL / REGULACIÓN NORMATIVA DE LA CONDENA EN COSTAS / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / DEBERES DE LAS PARTES EN EL PROCESO De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”.

En el presente asunto, la Sala no advierte un comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales, por lo que se abstendrá de condenar en costas. FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-31-000-2012-00011-01(51563) Actor: DIEGO ERNESTO GUERRA BURBANO Demandado: MUNICIPIO DE PASTO Y EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE PASTO EMPOPASTO S.A. E.S.P. Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: FALLA DEL SERVICIO / DAÑO – el análisis del daño precede al estudio de la imputación. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO- Existencia de un daño antijurídico, imputable a la acción u omisión de la autoridad pública.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 4 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se atribuye responsabilidad a las entidades demandadas por la ocupación de los bienes inmuebles del accionante, materializada en el desarrollo de obras públicas y la clasificación del área como espacio público.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 19 de diciembre de 2011 (fls. 1-24 c. n.° 1), el señor Diego Ernesto Guerra Burbano, por intermedio de apoderado judicial (fls. 25-26 c. n.° 1), interpuso acción de reparación directa en contra del municipio de Pasto y la Empresa de Obras Sanitarias de Pasto Empopasto S.A. E.S.P., con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios que le fueron causados por la ocupación permanente del inmueble de su propiedad.

Como consecuencia, se solicitó condenar a las accionadas al pago de los siguientes rubros: 1. Perjuicios materiales I. Daño emergente El monto de ciento noventa y cuatro millones treinta y un mil trescientos treinta y seis pesos ($194’031.336) moneda corriente, suma que a continuación procedo a sustentar: a) Construcción en la modalidad de cerramiento del lote perteneciente a la “manzana k”, debidamente soportados en facturas anexas al libelo petitorio (obras tendientes al cerramiento en muro de ladrillo y columnas y vigas en concreto reforzado).

Los gastos generados en la explanación de desalojo donde se removió tierra sobrante, licencias, construcción, estudios y diseños, materiales de construcción y administración, por valor de: Sumatoria de $63’965.769 pesos moneda corriente, equivalente a 119,43 smlmv, actuales. b) Proyecto Edificio Rumiyaco- costos y gastos que a continuación determino así: diseños, honorarios profesionales de contratistas y pago de multa a clientes por razón de la liquidación de las promesas de compraventa.

Sumatoria de $56’275.603 m/c, equivalente a 105.07 smlmv. c) En razón al pago del impuesto de espacio público de los edificios: Punto Centro, Torres de la Carolina y Portada Imperial, el cual tuvo que cancelarse en dinero efectivo, por la omisión de compensar. Sumatoria del pago cancelado: $73’789.964, equivalente a 137,8 smlmv II. Lucro cesante Es el causado por la sucesión de hechos y omisiones que violaron el principio de la confianza legítima imputables a los convocados que llevaron renunciar (sic) a la construcción del proyecto Rumiyaco ($3.220’780.000) tres mil doscientos veinte millones setecientos ochenta mil pesos m/c, de los cuales la afectación real constituye una utilidad mínima del 25% de ese valor para un total de ($805.195.000) ochocientos cinco millones ciento noventa y cinco mil pesos m/c equivalente a 1.503.36 smlmv, los cuales los sustento con la proyección financiera anexada al libelo de la demanda.

Por otra parte, los perjuicios representados en los intereses por causa de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, el daño debe ser reparado en dinero de igual valor. Los intereses aumentados con la variación promedio mensual del índice nacional de precios al consumidor. El valor de los (5) inmuebles cedidos al momento de la entrega material derivada de la cesión por concepto de (300.000 por metro cuadrado según concepto de Fedelonjas) multiplicadas por 409,5 M2 (área total cedida) por valor de ($122.850.000). 2.

Perjuicios morales El equivalente en moneda colombiana de (100 smlmv) por valor de 535.600 x 100 = ($53.560.000), cincuenta y tres millones quinientos sesenta mil pesos m/c, para el afectado, producidos por las acciones y omisiones de la administración, tendientes a menoscabar el derecho a la propiedad privada de un profesional honesto, trabajador y de reconocida trayectoria ética y moral, quien a pesar de ostentar la calidad de propietario de inmuebles, no puede hacer uso y goce de los mismos y no encuentra en la administración soluciones de fondo a situaciones antijurídicas causadas por ésta, las cuales desgastan a la persona y a su dignidad quien por actuaciones dilatorias y pronunciamientos ambiguos interioriza falsas expectativas por confiar en la buena fe de la administración, produciendo en su humanidad una gran preocupación, tristeza, inquietud e indecisión, que se comprobarán con los testimonios pertinentes y demás elementos de prueba.

Como fundamentos fácticos se narró, en síntesis, lo siguiente: El señor Diego Ernesto Guerra Burbano adquirió la propiedad, en un 50%, de un predio inmueble que contiene nueve lotes, denominado “manzana k”. El 28 de septiembre de 2005, solicitó licencia de construcción y urbanismo ante la Curaduría Segunda de Pasto, para desarrollar el proyecto de construcción del edificio “Rumiyaco”.

El 20 de noviembre de 2006, se solicitó ante la Curaduría Primera de Pasto licencia de construcción, “en la modalidad de cerramiento”, para construir muro de ladrillo, columnas y vigas en algunos de los lotes que conforman el predio “manzana k”. La Curadora Urbana Primera de Pasto, mediante Resolución C-3707-11-2006 de 29 de noviembre de 2006, otorgó “licencia urbanística de construcción en modalidad de cerramiento de lote”, para los lotes 1,2,3, 8 y 9 del predio “manzana k”.

El 5 de diciembre de 2006, el demandante adquirió por compraventa el derecho de cuota sobre una franja de terreno de la urbanización “Remansos del Norte”, la cual contiene los lotes de la “manzana k”, de modo que se convirtió en el único propietario de ese último predio. En el documento “Demarcación urbanística y arquitectónica-913” de la alcaldía municipal de Pasto se consignó que el lote “manzana k” era urbano, según los usos del suelo, “el trabajo a realizar es para construcción, la actividad es Residencial R1”.

El demandante efectuó obras de cerramiento en el predio con muros de ladrillo, vigas y columnas de concreto; además, adelantó actividades de construcción como la explanación del terreno y “mejoró las condiciones para ejecutar el proyecto de construcción”. El 19 de febrero de 2007, se radicó ante el director de planeación municipal de Pasto la propuesta de reubicación del predio “manzana k” y, a partir, del avalúo realizado por Fedelonjas, el ente territorial aceptó realizar la compensación planteada, “estableciendo una relación de intercambio de ($300.000 m2) por cada metro cedido anticipadamente por el valor a pagar por el constructor a título de espacio público”.

La Alcaldía Municipal de Pasto, mediante oficio de 26 de febrero de 2007, dio viabilidad a la reubicación de los lotes de la “manzana k” y solicitó algunas acciones, entre ellas, la realización de un reloteo. Dicha comunicación generó confianza en relación con la intención de la administración municipal de reubicar el predio “manzana k” y efectuar la correspondiente compensación. Se partió del supuesto de que parte del inmueble en mención se usaría para desarrollar el proyecto de la vía occidental, con lo cual se generaba valor agregado y, adicionalmente, se otorgada compensación en espacio público a favor del accionante.

El 12 de julio de 2007, el demandante y el Departamento de Planeación Municipal suscribieron Acta No. 05 “para cesión anticipada para compensación de áreas de cesión”, el cual contempló el acuerdo sobre el proyecto de reubicación. La franja cedida corresponde a los lotes 1,2,3,8 y 9 del predio “manzana k”, y se cedió con la condición de ser destinados como espacio público para “generar el eje ambiental de la vía ambiental paisajística proyectada en ese sector”.

Por lo anterior, el demandante renunció al proyecto “Rumiyaco”. La administración municipal de Pasto ocupó el área objeto de la cesión para realizar obras públicas y destruyó el cerramiento que se había construido; sin embargo, no ha ejecutado el eje de la vía paisajística. El 11 de noviembre de 2008, el municipio de Pasto indicó que se debía dar cumplimiento al reloteo aprobado por alguna de las curadurías urbanas, lo cual fue establecido en el Acta no. 05, con plazo de 4 meses para la legalización de todos los documentos por parte del propietario del predio.

El 28 de noviembre de 2008 la Curaduría Urbana Segunda de Pasto expidió licencia de reloteo, con lo cual se dio cumplimiento a los compromisos establecidos en el Acta no. 05. El 26 de diciembre de 2008, el Departamento Administrativo de Contratación solicitó a la oficina jurídica de planeación “resolver la cesión de inmuebles a suscribirse con el señor Diego Guerra Burbano”, a fin de verificar la compatibilidad del uso de los suelos cedidos con los intereses del municipio y emitir concepto sobre la conveniencia de la cesión. “A partir de ese momento la administración no ha compensado ningún proyecto (…) guardando silencio sobre las solicitudes presentadas, ni ha suscrito escritura pública de compraventa de inmuebles y tampoco ha registrado en instrumentos públicos la compra a su favor de la “manzana k” y de los predios que la componen.

No obstante, el municipio ha ocupado de forma permanente los inmuebles, afectándolos a espacio público sin ser propietario y no ha permitido que el legítimo titular del derecho de dominio pueda ejercerlo a plenitud”. El 27 de mayo de 2010, el actor solicitó concepto de norma urbanística y le fue informado que, de acuerdo con la oficina de planeación municipal, los predios de su propiedad se consideran espacio público; no obstante, no ha recibido compensación. Con ocasión de un nuevo trámite de licencia adelantado por el accionante, el Curador Urbano Primero de Pasto solicitó al municipio aclarar la situación del predio “manzana k”, en relación con la calificación de bien de espacio público pese a aparecer registrado en el folio de matrícula inmobiliaria a nombre de un particular; sin embargo, la administración no otorgó respuesta clara y precisa.

El municipio de Pasto, junto con Empopasto S.A. E.S.P., realizaron obras sobre los inmuebles objeto de la cesión. Derribaron el muro construido y desviaron el curso de la quebrada Chilcos mediante la construcción de cámaras 42 pulgadas de dimensión, con lo cual se configuró la ocupación permanente del inmueble. 2. Trámite en primera instancia 2.1.

Mediante auto de 25 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo de Nariño inadmitió la demanda para que se estimara razonadamente la cuantía (fls. 280-282 c. n.° 1). La parte actora subsanó la demanda, oportunamente (fls. 284-296 c. n.° 1). En esa ocasión modificó las pretensiones elevadas por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante consolidado, y perjuicios morales, y agregó una pretensión por pérdida de oportunidad, bajo el siguiente razonamiento: Lucro cesante consolidado Por concepto de los predios correspondientes al lote ubicado en la manzana (…), predios cuyo uso del suelo cambió a sistema de espacio público, sin que haya compensación o pago alguno y sin cumplir los requisitos de escritura y registro, el valor de los (5) inmuebles referenciados al momento de la entrega material derivada de la cesión por concepto de ($300.000 por metro cuadrado según concepto de Fedelonjas) multiplicadas por 49.5 M2 (área total cedida) por valor de ($122.850.000) ciento veintidós millones ochocientos cincuenta mil pesos m/cte., a la fecha de la cesión. Suma: ($122.850.000), equivalentes a 216.78 smlmv a 2012.

(…) Teniendo en cuenta lo anterior se puede concluir que, por lo menos (y sin limitarse a ello), a mi mandante se le debe reconocer el pago del 6% anual sobre el valor de los lotes ocupados ilegalmente por la administración y/o la suma que pericialmente se logre demostrar a favor de mi patrocinado. (…) A su vez, partiendo de la base que los inmuebles se ocuparon desde el año 2007, a la fecha de radicación de la demanda se entiende adeudado por el concepto antes referido aproximadamente la suma de veintinueve millones cuatrocientos ochenta y cuatro mil pesos ($29.484.000) (52,03 smlmv a 2012), o lo que se llegue a demostrar.

Suma $29.484.000 equivalente a 52,03 smlmv a 2012 Suma parcial lucro cesante consolidado: $152.334.000 equivalente a 268,81 smlmv a 2012. Pérdida de oportunidad En la modalidad de pérdida de oportunidad siendo que el señor Diego Ernesto Guerra Burbano ya no puede construir ni comercializar el proyecto Rumiyaco, en razón a la sucesión de hechos y omisiones que se traducen la negativa de realizar la compensación y debido a que los demandados utilizaron los predios cedidos a destinaciones diferentes a las contempladas para los mismos, ya que debían ser usados exclusivamente como espacio público para generar el eje ambiental de la vía ambiental paisajística proyectada en este sector violando el principio de confianza legítima, entre otras.

Para la fecha de los hechos el costo de oportunidad del proyecto a realizarse en el lote de la manzana K nos. 1,2,3,4,5,6,7,8 y 9 de la Notaría Cuarta de Pasto tenía un valor total de ($3.220.780.000) tres mil doscientos veinte millones setecientos ochenta mil pesos m/c, de los cuales la afectación real constituye una utilidad mínima del 25% de ese valor para un total de ($805.195.000) ochocientos cinco millones ciento noventa y cinco mil pesos m/c, equivalente a 1.503.36 smlmv, los cuales los sustento con la proyección financiera anexada al libelo de la demanda.

(…) Suma: ($805.195.000), equivalentes a 1420,85 smlmv a 2012. Perjuicios morales Por este concepto se debe a título de perjuicios morales a favor de Diego Ernesto Guerra Burbano, la suma equivalente y actualizada a 100 smlmv. Perjuicios morales a Diego Ernesto Guerra B. 100 smlmv x $566.700 = ($56.670.000) cincuenta y seis millones seiscientos setenta mil pesos. 2.2.

La demanda se admitió en proveído de 21 de febrero de 2012; se ordenó notificar esa decisión al alcalde municipal de Pasto, al gerente de Empopasto S.A. E.S.P. y al Ministerio Público (fls. 298-299 c. n.° 1). Las notificaciones se efectuaron en debida forma (299, 303 y 305 c. n.° 1). 2.2.1. El Municipio de Pasto contestó, oportunamente, la demanda (fls. 308- 321 c. n.° 1).

Se opuso a las pretensiones elevadas por la parte actora, con base en los siguientes argumentos: Deben tenerse en cuenta las actuaciones realizadas desde la concesión de la primera licencia de urbanismo U-33, el 18 de noviembre de 1998, por parte de la Curaduría Urbana Primera de Pasto. De acuerdo con el plano aprobado en 1998, los lotes se encuentran ubicados “por fuera de la vía”, de modo que los esfuerzos e inversiones que realizó el accionante se desarrollaron en un loteo que no aprobó ese ente territorial.

Al analizar la Escritura Pública no. 5.487 de 3 de octubre de 2002 y sus anexos, de la Notaría Cuarta del Círculo Notarial de Pasto, se verificó que únicamente aparecen protocolizados una licencia de prórroga y dos formularios de solicitud de licencia, pero no el instrumento público y el plano aprobados en 1998. Además, se modificó el número de lotes de la manzana K y sus linderos, de 7 a 9 lotes, “presumiblemente sin licencia que así lo autorice, cambiando el número de lotes aprobados de 111 a 113, diseñando los lotes privados sobre la zona verde de cesión obligatoria y gratuita al municipio, tal como aparece en los planos aprobados”.

El accionante presentó propuesta de reubicación del lote “manzana K”, nueve años después. En el acta de compromiso que se suscribió con la oficina de planeación municipal se estableció que el propietario hacía cesión voluntaria y gratuita al municipio de dos predios, de 156 metros de extensión, “sin condición y como área de espacio público a título gratuito”, los cuales se identifican en los planos aprobados como zona verde de cesión obligatoria al municipio “que se entiende efectuada en el momento de elevación a Escritura Pública de la urbanización, razón por la cual el compromiso del constructor debe entenderse como una devolución al municipio de las zonas verdes presuntamente loteadas por el ingeniero Guerra, sin licencia que así lo autorizara en su momento”.

Al analizar el acta de compromiso aludida, se encontró que dicho pacto “se realizó en una fundamentación errónea provocada por el demandante” al aportar un plano que no coincidía con las coordenadas del que fue aprobado, el cual incluía 7 lotes y no 9, y tenía una disposición diferente en la zona norte del terreno, “corriendo los lotes hacia el sector de la zona verde ya cedida”.

En todo caso, para dar cumplimiento a dicha acta, el actor debió elevar a escritura pública el reloteo y registrarlo en la oficina de registro de instrumentos públicos para que allí se anotara la cesión a favor del municipio. Además, el cumplimiento de los compromisos adquiridos se hará efectivo con el acta de recibo de la interventoría asignada por el Fondo de Compensación de Espacio Público; sin embargo, ese documento no se aportó. El urbanizador no necesita efectuar escritura de las áreas de cesión, las cuales se protocolizan con el plano urbanístico debidamente aprobado, por tanto, no hace falta documento adicional alguno para hacer la devolución de las áreas verdes que tomó el urbanizador.

Según el artículo 11 del Decreto 1052 de 1998, para el trámite de la licencia de urbanismo era requisito presentar certificación expedida por la autoridad municipal acerca de la disponibilidad de servicios públicos en el predio; sin embargo, en el expediente de la urbanización se verificó que la disponibilidad de acueducto y alcantarillado se expidió para 111 lotes, no para 113 como se elevó a escritura pública.

Finalmente, se propusieron las excepciones de: i) caducidad de la acción, para lo cual se adujo que el término de oportunidad de la demanda debe contabilizarse con sujeción al plazo de cuatro meses que se dispuso en el acta de compromiso suscrita el 12 de julio de 2007 para que el constructor elevara a escritura pública el reloteo de la “manzana K” y lo registrara en la oficina de registro de instrumentos públicos, con el fin de que se anotaran las cesiones a favor del municipio, actuación que no se demostró; ii) inepta demanda por falta de requisitos sustanciales para demandar, en tanto no se incluyó en la demanda el concepto de la violación ni se explicó por qué se consideran violadas las normas del Código de Comercio y el Decreto 564 de 2006 que se enunciaron; iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto en caso de que efectivamente se hubiera incurrido en una ocupación permanente de los lotes del demandante con la construcción de un box culvert, se debió demandar únicamente a Empopasto S.A. E.S.P.; iv) falta de determinación de la causal de violación de la ley, al carecer de fundamentos de hecho y de derecho, y por no existir ninguna clase de acción u omisión por parte de funcionarios de la administración municipal que este en contravía de la ley; v) inexistencia de la obligación indemnizatoria, bajo el entendido de que la responsabilidad que se imputa nació por un hecho del demandante al modificar unos planos sin aprobación de la autoridad urbanística, quien, además, no ha dado cumplimiento al acta de compromiso; y vi) inexistencia del daño antijurídico. 2.2.2.

Empopasto S.A. E.S.P., de forma oportuna, se opuso a la prosperidad de las pretensiones (fls. 328-344 c. n.° 1). Señaló que esa empresa no realizó obras en predios privados. La construcción a la que hace alusión el accionante se desarrolló en suelo considerado espacio público, de acuerdo con lo indicado por planeación municipal y de conformidad con el Acta 05 de 2007, mediante la cual el demandante cedió unos lotes de terreno para ser destinados como espacio público y se autorizó a la administración municipal a intervenir el inmueble.

Agregó que, las actuaciones se realizaron sobre suelo de protección no urbanizable, “dado que se trata de la ronda de la quebrada Los Chilcos”, según el Plan de Ordenamiento Territorial vigente en la época, por lo que no se causó ninguna afectación que generara indemnización. Las obras que llevó a cabo tuvieron lugar en el año 2008, y buscaron mitigar los problemas de inundación generados por el desbordamiento de la quebrada Los Chilcos.

Manifestó que la acción de reparación directa no es procedente por cuanto el daño que se reclama proviene del presunto incumplimiento de un contrato de cesión anticipada de espacio público. Finalmente, señaló que la acción incoada frente a esa sociedad caducó, toda vez que las obras se realizaron en el año 2008 y de ellas tuvo conocimiento el demandante, por lo que al momento de presentar la solicitud de conciliación ya había expirado el término para interponer demanda por esos hechos.

Por esa razón, propuso la excepción de caducidad de la acción. Adicionalmente, propuso las excepciones que denominó “inexistencia de ocupación de hecho de un inmueble por causa de una obra pública”, “la parte intervenida por Empopasto S.A. E.S.P. forma parte de zona de protección- ronda hídrica”, indebida escogencia de la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva, “ausencia de acreditación del daño”, “el daño de existir no se predica de Empopasto S.A. E.S.P.”, e “insuficiencia de poder” por cuanto el mandato otorgado al apoderado de la parte actora carece de los atributos de claridad y precisión, en la medida en la que no indicó la causa del daño. 2.3.

En proveído de 13 de noviembre de 2012 se abrió el proceso a pruebas (fl. 394 c. n.° 1), y mediante auto de 24 de mayo de 2013 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto (fl. 555 c. n.° 1). 2.3.1. La parte actora, en esa oportunidad, manifestó que el municipio de Pasto se apropió de su predio por “el afán de cumplir con una acción popular que obligaba a construir en ese sector un box coulvert (sic)”, sin agotar el trámite correspondiente para adquirir ese terreno. Agregó que el acta no. 5 de 12 de julio de 2012 no es un contrato estatal, por lo que la acción procedente no era la contractual.

Adicionalmente, ese acuerdo no se constituía en documento válido para afectar bienes inmuebles, por tratarse de derechos reales sujetos a la formalidad de escritura pública; sin embargo, en el acta referida quedaron consignados compromisos a los cuales dio cumplimiento el accionante, más no el ente territorial, por cuanto no hay prueba de que se hubiese efectuado escritura pública ni de que se hubiesen otorgados las compensaciones de espacio público anticipado a favor del actor.

Aseguró que “el daño se materializó con la limitación real y efectiva que la administración municipal hizo del derecho de dominio del demandante, el cual no se configuró ni con la realización de la obra ni con la suscripción del documento de 12 de julio de 2007, sino con la negativa de la licencia para la construcción del proyecto Rumiyaco”, por lo que “la salida más conveniente es que al ingeniero Diego Guerra se le pague el valor actualizado de sus lotes, junto con la totalidad de perjuicios reclamados en el proceso, (…) así como de aquellos que no se solicitaron expresamente pero de los cuales obra prueba”.

En relación con el cuestionamiento que presentó el municipio demandado sobre la historia de las escrituras públicas y licencias otorgadas frente a los lotes del demandante, adujo que estos documentos fueron avalados por esa administración y gozan de presunción de legalidad, y cualquier irregularidad debe demandarse a través de la acción procedente, que no es la de reparación directa.

Añadió que en la acción de reparación directa es procedente la aplicación del principio iura novit curia, de modo que no es dable “hablar de normas violadas y concepto de violación”. Por lo demás, reiteró los argumentos aducidos en la demanda (fls. 558-565 c. n.° 1). 2.3.2. Empopasto S.A. E.S.P. señaló que en el caso bajo análisis no se está ante una ocupación de inmueble por causa de obra pública, sino ante una cesión anticipada que se reputa incumplida, por lo que la acción procedente es la ejecutiva por obligación de hacer, al contener el acta suscrita entre las partes obligaciones claras, expresas y exigibles; o la acción contractual.

Insistió en que en el asunto operó el fenómeno de la caducidad; además, el lugar en el que se desarrollaron las obras corresponde a espacio público (fls. 566-573 c. n.° 1). 2.3.3. El municipio de Pasto indicó que como la falla se hizo recaer en el incumplimiento del acta de compromiso 05 de 12 de julio de 2007, la acción que debió interponerse es la contractual; además, el demandante también incumplió los compromisos pactados.

Por ende, se configuró una indebida escogencia de la acción que impide proferir decisión de fondo. Agregó que el término de caducidad debe contarse desde la suscripción del acta de compromiso no. 05 de 12 de julio de 2007, o desde que se realizaron las obras en el predio en cuestión, en los años 2007 y 2008, de manera que la demanda se radicó cuando ya había finalizado el término de oportunidad para ello.

Reiteró que los planos aprobados mediante la licencia de construcción otorgada en el año 1998 señalaban las zonas verdes que se constituían en espacio público, las cuales debían ser respetadas en los posteriores reloteos que efectuara el urbanizador; dichas áreas se mantuvieron en los reloteos de 2004 y 2006, pero fueron alterados en el 2008, sin autorización de la secretaría de planeación municipal.

La apropiación de las zonas verdes que habían sido cedidas en el año 1998 se observa en los planos aportados al plenario; dicha cesión se entiende efectuada en el momento de elevación a escritura pública de la urbanización” y no requiere documento adicional (fls. 574-578 c. n.° 1). 2.3.4. El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que se dio un traspaso de propiedad inmueble al ente territorial, pero no se probó que el demandante hubiera recibido el pago, con lo que se configuró un enriquecimiento sin causa.

Adujo que existió una manifestación de la voluntad por parte del municipio de Pasto que llevó al demandante a entregar unos bienes, “haciéndole pensar legítimamente que esa enajenación surgía de una relación negocial en donde la contraprestación obvia es el pago del precio” (fls. 581-588 c. n.° 1). 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño- sala de decisión del sistema escritural profirió sentencia, el 4 de abril de 2014, en la que negó las pretensiones de la demanda (fls. 599-618 c. ppal.).

Consideró que la cesión realizada por el demandante a favor del municipio de Pasto fue voluntaria, obligatoria (sic) y a título gratuito, por lo que no podía recibir ningún tipo de contraprestación al ser una carga que deben soportar los propietarios que piden permiso para urbanizar o edificar; aunado a ello, en el acta de compromiso no. 5 no se estipularon obligaciones económicas o compensatorias.

Por ende, no se configuró un daño antijurídico. Resaltó que el actor ha incumplido con el deber que adquirió de elevar a escritura pública y registrar la cesión de los predios señalados en la aludida acta no. 5. En cuanto al fracaso del proyecto urbanístico "Rumiyaco" se mencionó que no obra prueba que establezca que, sobre el terreno restante, no considerado espacio público, se haya impedido su construcción, “ya que todo indica, probatoriamente hablando, que la negativa para construir solamente estuvo referida a los predios contemplados en la primera de las pretensiones de la demanda”.

No se analizaron las excepciones propuestas por las demandadas, bajo el argumento de que las razones expuestas en el proveído resultaban suficientes para negar las súplicas de la demanda. 4. El recurso de apelación 4.1. Inconforme con la anterior determinación, la parte actora interpuso, de forma oportuna, recurso de apelación (fls. 622-629 c. ppal.), el cual sustentó como se expone a continuación: El tribunal de primera instancia confundió la cesión gratuita y obligatoria con la cesión anticipada de espacio público.

En el acta no. 5 de 12 de julio de 2007 se acordó la cesión gratuita, incondicional y voluntaria de los lotes identificados con los números prediales 01-03-0323-008 y 01-03- 0323-009; sin embargo, frente a los lotes identificados con los números prediales 01-03-0323-001, 01-03-0323-002 y 01-03-0323-003 se acordó la entrega como cesión anticipada de espacio público, de que trata el artículo 53 del Decreto 564 de 2006.

La intención del demandante nunca fue ceder a título gratuito la totalidad de sus predios. Según se acreditó en el plenario, el actor intentó hacer efectiva la cesión anticipada que se acordó, pero ello no fue posible por la negativa reiterada del municipio de Pasto; en efecto, trató de celebrar las escrituras públicas pertinentes para perfeccionar la cesión, pero el municipio mostró una actitud reticente.

Debido al comportamiento del ente territorial, el señor Diego Ernesto Guerra Burbano entendió que ya no se llevaría a cabo la cesión de los lotes, por lo que inició el trámite de una nueva licencia de construcción con la finalidad de obtener una utilidad con el inmueble de su propiedad. El accionante “cumplió a cabalidad los compromisos adquiridos, por tanto, la no materialización de los mismos fue consecuencia del actuar restrictivo del municipio de Pasto”.

El hecho que produjo el daño no fue la ejecución de las obras en el año 2008 porque la administración mantuvo una expectativa legítima de reconocer “una aparente cesión anticipada de espacio público que se había concertado en el acta no. 005 de 2007”. La lesión se materializó con la existencia de una presunta afectación de los lotes como espacio público; el accionante conoció la limitación a su derecho de dominio y, con ello, la ocupación permanente, cuando adelantó trámite de licencia de construcción y obtuvo los certificados de norma urbanística que señalaban que sus inmuebles eran considerados espacio público.

Era imposible conocer antes la situación dado que “(a) el municipio nunca se allanó a dar cumplimiento a los compromisos del acta de compromiso no. 005 de 2007 y (b) ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto, el propietario de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias nos. 240-175340, 240-175341, 240- 175342, 240-175347 y 240-175348 siempre ha sido el señor Diego Ernesto Guerra Burbano”.

La acción procedente no era la contractual, por cuanto el acta no. 05 de 2007 no es un contrato estatal, pues se refiere a la disposición de derechos reales, los cuales deben constar en escritura pública; el acta de compromiso tampoco es un acto administrativo porque no plasma la voluntad unilateral de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir un derecho.

Los certificados de norma urbanística no son actos administrativos, y la licencia de construcción que fue negada no contiene vicio de nulidad. A pesar de que los inmuebles siguen siendo de propiedad del actor, no puede ejercer su actividad como constructor, por lo que, la solución “más justa” es ordenar el reconocimiento y pago del valor comercial de los lotes.

El lucro cesante que sufrió está determinado por los intereses sobre el valor comercial de los lotes, la pérdida de oportunidad por la licencia de construcción que fue negada, y los perjuicios morales por “la cantidad de trámites que el demandante ha debido soportar y la impotencia que siente al no encontrar salida frente a las decisiones arbitrarias de la administración municipal”.

En el proceso aparece acreditada la titularidad del derecho de propiedad, la extensión y ubicación de los lotes afectados y “el acto de ocupación adelantado por la administración municipal”. De acuerdo con los artículos 37 de la Ley 9 de 1989 y 48 y 122 de la Ley 388 de 1997 las afectaciones a predios son temporales, implican una compensación a favor del propietario y son eficaces sólo cuando se cumplen ciertos requisitos normativos, los cuales no ha cumplido el municipio de Pasto en el caso que se analiza. 4.2.

Mediante auto de 11 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño concedió el recurso de apelación (fl. 631 c. ppal.). 5. El trámite en segunda instancia 5.1. Mediante proveído de 22 de agosto de 2014 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fl. 644 c. ppal.). 5.2. Por auto de 3 de octubre de 2014 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 647 c. ppal.). 5.2.1.

La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y, agregó que el municipio de Pasto “nunca accedió a las cesiones de espacio público en los proyectos que el señor Diego Ernesto Guerra Burbano desarrolló en dicho ente territorial” con lo cual incumplió los compromisos que adquirió en el acta no. 05 de 2007 (fls. 650-656 c. ppal.) 5.2.2.

El Ministerio Público, en esa ocasión, solicitó confirmar el fallo impugnado, por considerar que a partir del acta no. 05 de 2007 se colige que quien incumplió los compromisos adquiridos fue el demandante, por cuanto no elevó a escritura pública ni registró los lotes cedidos; además, el material probatorio aportado es insuficiente para probar la ocupación permanente que se pone de presente (fls. 657-660 c. ppal.).

Las entidades demandadas guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, proferida el 4 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño. Ello, en atención a la competencia funcional establecida en el artículo 129[1] del Código Contencioso Administrativo -CCA[2]-, en consonancia con la distribución de procesos al interior del Consejo de Estado, dispuesta en el artículo 13[3] del Acuerdo 80 de 2019.

La pretensión mayor solicitada por el actor excedía los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda[4] -19 de diciembre de 2011-, por lo que el conocimiento de la acción le correspondía al Tribunal Administrativo de Nariño, en primera instancia, y a esta Corporación en segunda instancia, en atención a lo establecido en los artículos 198[5] de la Ley 1450 de 2011 y 157[6] de la Ley 1437 de 2011. 2.

Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos[7].

Esta Corporación ha señalado que el cómputo del término de caducidad puede estar sujeto al momento en el cual el interesado tuvo conocimiento de este, o desde su cesación, cuando el daño es de tracto sucesivo o causación continuada[8]. Tratándose de la ocupación temporal o permanente de bien inmueble, la Sala Plena de la Sección Tercera unificó su criterio en relación con la forma en la que debe contabilizarse el término de caducidad[9], atendiendo las siguientes pautas: i) Cuando la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de dos años se contabiliza desde que finalizó la obra o desde que el actor tuvo conocimiento de su finalización, si no la pudo conocer en un momento anterior.

En este caso, no se acepta la existencia de un daño continuado, por cuanto el ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido, permanentemente. ii) Cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causal”, el término de caducidad comenzará a correr desde la ocurrencia del hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de esta. iii) En los casos en los que el conocimiento del hecho dañoso es posterior a su acaecimiento, es necesario revisar los motivos esgrimidos para establecer si el interesado no pudo tener conocimiento del hecho en un momento anterior. iv) Cualquier ocupación que tenga la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por parte de la administración, debe considerarse como ocupación permanente en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

En el presente asunto, la responsabilidad patrimonial se hizo recaer en la ocupación permanente de los inmuebles de propiedad del accionante, identificados con los folios de matrícula inmobiliaria no. 01-03-0323-001, 01-03-0323-002 y 01-03-0323-003, con ocasión del cambio de destinación del suelo a espacio público por parte de la oficina de planeación municipal de Pasto, sin que se hubiera efectuado la respectiva compensación. Se mencionó, además, que Empopasto S.A. E.S.P. realizó una obra para la construcción de una alcantarilla en el predio, con lo cual se configuró también una ocupación permanente.

De la exposición de motivos presentada por el accionante se desprende que la ocupación ilegal a la que alude se fundamenta en dos hechos: i) en la limitación del derecho de propiedad, por la clasificación de espacio público que la administración municipal le asignó a los inmuebles de su propiedad, la cual solo pudo conocer una vez solicitó concepto normativo, como requisito para tramitar una nueva licencia de urbanismo, y ii) en la construcción de una alcantarilla (box culvert) en el predio de su propiedad.

En el proceso obran los contratos de obra civil 206 de 21 de septiembre de 2007 y 143 de 28 de agosto de 2008, celebrados por el municipio de Pasto y particulares, para la construcción de “alcantarillado pluvial Remansos del Norte-Cehani-Udenar-Río Paso”, en las etapas 1 y 2, respectivamente. En las actas de liquidación y terminación de esos negocios jurídicos se señaló que las obras fueron recibidas a entera satisfacción del municipio, el 9 de abril de 2008, la primera etapa, y el 19 de diciembre de 2008, la segunda etapa (fls. 355-360, 376-387 c. n.° 1).

En ese sentido, la imputación relacionada con la ocupación del inmueble por la ejecución de una obra civil resulta extemporánea, toda vez que para el momento en el que se presentó la solicitud de conciliación prejudicial (26 de noviembre de 2010) habían transcurrido más de dos años desde la finalización de los trabajos[10], sin que se hubiera alegado o aportado evidencia que indique que el accionante solo advirtió el desarrollo de las obras con posterioridad.

En efecto, la construcción convenida en el contrato 206 de 2007 fue recibida a entera satisfacción por el municipio de Pasto, el 9 de abril de 2008, de modo que el plazo para demandar por ese hecho venció el 10 de abril de 2010. En cuanto al contrato 143 de 2008, el recibo de la obra se produjo el 19 de diciembre de 2008, por lo que el plazo para interponer la demanda vencía el 11 de enero de 2011[11].

La presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, el 26 de noviembre de 2010, suspendió el término de caducidad, por el tiempo que faltaba para que operara dicho fenómeno (1 mes y 16 días). Aunque la constancia de conciliación prejudicial (fls. 27-28 c. n.° 1) que se aportó al proceso fue expedida el 12 de mayo de 2011, el término de caducidad se reanudó una vez transcurrieron tres meses desde la radicación de la solicitud de conciliación, esto es, el 26 de febrero de 2011, en atención a lo establecido en los artículos 35, inciso 3º[12] de la Ley 640 de 2001 y 3º[13] del Decreto 1716 de 2009.

Así, el plazo máximo para demandar vencía el 11 de abril de 2011; no obstante, la demanda se radicó sólo hasta el 19 de diciembre de 2011, cuando ya había expirado el tiempo para ello. Como consecuencia, se declarará probada la excepción de caducidad de la acción, la que fue propuesta por Empopasto S.A. E.S.P. En lo que respecta a la atribución de responsabilidad derivada de la limitación del derecho de dominio por la clasificación del inmueble del accionante como espacio público, la demanda resulta oportuna.

En el libelo introductorio se adujo que el accionante sólo pudo conocer el hecho dañoso cuando solicitó concepto normativo en la oficina de planeación municipal de Pasto, como requisito para tramitar una nueva licencia de construcción. Revisado el expediente se advierte que, en efecto, el señor Diego Ernesto Guerra Burbano, en calidad de propietario de los inmuebles identificados con los números de matrícula inmobiliaria 240-175340, 240-175341, 240- 175342, 240-175347 y 240-175348 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto, ubicados en la manzana K, lotes 1,2,3, 8 y 9, de la Urbanización Remansos del Norte (fls. 244-252 c. n.° 1) celebró un acuerdo de compromiso con el municipio de Pasto para la cesión obligatoria de esos inmuebles con ocasión de actuaciones urbanísticas (fls. 39-40 c. n.° 1).

Dicha cesión no se elevó a escritura pública ni se registró en la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto, por lo que el propietario continúa siendo el accionante; sin que exista ninguna anotación sobre la condición de espacio público en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios. No obstante, el departamento administrativo de planeación municipal de Pasto, a petición del señor Diego Ernesto Guerra Burbano, expidió conceptos de norma urbanística en relación con los lotes aludidos, en los que estableció que el tipo de suelo era urbano, con categoría “sistema de espacio público” y “sistema de amenazas y riesgos”.

Los conceptos fueron expedidos, el 27 de mayo y el 22 de noviembre de 2010, respecto del lote 1, y el 15 de marzo de 2011, frente a los lotes 2,3, 8 y 9 (fls. 242-243 c. n.° 1 y 2.5 anexo n.° 1). Con base en dichos documentos, el Curador Urbano Primero de Pasto, mediante Resolución NLC-52001-1-11-0278 de 20 de mayo de 2011, negó la solicitud de licencia de construcción proyectada en los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, al considerar que “persiste la afectación que impide continuar con el trámite de licenciamiento” (fl. 29 anexo n.°1).

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra válidos los argumentos esgrimidos por el accionante, en cuanto a que sólo hasta el 27 de mayo de 2010 se percató de la categoría de espacio público que se reconoció a los inmuebles de su propiedad, cuando solicitó el concepto de norma urbanística del lote 1. El restante material probatorio que obra en el plenario no da cuenta del otorgamiento de dicha clasificación en una oportunidad anterior.

En esa medida, el término de caducidad por la ocupación derivada de la condición de espacio público que se asignó a los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte inició a correr el 28 de mayo de 2010 y finalizaba el 28 de mayo de 2012; empero, se suspendió con la radicación de la demanda, el 19 de diciembre de 2011. 3.

Legitimación en la causa El señor Diego Ernesto Guerra Burbano se encuentra legitimado para asumir la parte activa de la litis, en su condición de propietario de los inmuebles señalados de constituir espacio público. El municipio de Pasto se encuentra legitimado en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que la demanda se atribuyó la producción del daño antijurídico a la clasificación que efectuó ese ente territorial sobre la destinación de los bienes inmuebles del accionante.

En acápite anterior se concluyó la prosperidad de la excepción de caducidad de la acción frente a Empopasto S.A. E.S.P., lo que conlleva a la terminación de la actuación procesal en relación con esa empresa. 4. Caso concreto 4.1. El daño El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado.

El avance significativo del sistema implementado, basado en la noción de daño antijurídico, fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad. El daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en un nuevo elemento que es la imputación. En otros términos, el análisis de la responsabilidad, por regla general, no inicia con el título o régimen jurídico aplicable, sino con la verificación de la existencia del daño entendido como la alteración negativa a un interés lícito o situación jurídicamente protegida, de suerte que sólo al encontrarse acreditado el daño, habrá lugar a efectuar el análisis de imputación. Al respecto, se ha pronunciado la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los siguientes términos: Como lo ha señalado la Sala en ocasiones anteriores, el primer aspecto a estudiar en los procesos de reparación directa es la existencia del daño, puesto que, si no es posible establecer la ocurrencia del mismo, se torna inútil cualquier otro juzgamiento que pueda hacerse en estos procesos.

(…). En efecto, en sentencias proferidas (…) se ha señalado tal circunstancia precisándose que ‘es indispensable, en primer término determinar la existencia del daño y, una vez establecida la realidad del mismo, deducir sobre su naturaleza, esto es, si el mismo puede, o no calificarse como antijurídico, puesto que un juicio de carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado…’ y, por tanto, releva al juzgador de realizar la valoración del otro elemento de la responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera de los distintos títulos que para el efecto se han elaborado[14].

En el caso que se analiza se afirmó que el municipio de Pasto ocupó ilegalmente los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, de propiedad del señor Diego Ernesto Guerra Burbano, al clasificarlos como espacio público, sin haber efectuado la respectiva compensación a favor del propietario. En el fallo de primera instancia, se consideró que el daño no resultaba antijurídico, en la medida en la que la cesión convenida en el Acta 05 de 2007 fue “voluntaria, obligatoria (sic) y a título gratuito”, de modo que no había lugar a ningún tipo de contraprestación. Se agregó que el accionante, en todo caso, incumplió el acuerdo celebrado con el ente territorial, por no elevar a escritura pública y registrar la cesión. En el recurso de apelación se indicó que, pese a que los predios en cuestión fueron objeto de cesión, el ente territorial se negó a realizar las acciones pertinentes para lograr la titularización a su nombre, por lo que los bienes siguen siendo de propiedad del demandante, pero no pueden ser explotados por la limitación que sobre ellos recae al aparecer clasificados en la oficina de planeación municipal como espacio público; tampoco se ha recibido compensación por su valor comercial, con lo cual se configura un daño antijurídico.

En el plenario aparece acreditado que el señor Diego Ernesto Guerra Burbano es propietario de los inmuebles identificados con los números de matrícula inmobiliaria 240-175340, 240-175341, 240-175342, 240-175347 y 240-175348 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto, ubicados en la manzana K, lotes 1,2,3, 8 y 9, de la Urbanización Remansos del Norte, de conformidad con los certificados de libertad y tradición que obran a folios 244 a 252 del cuaderno n.° 1.

El 28 de septiembre de 2005, el demandante presentó solicitud de licencia de construcción ante la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, sobre la manzana K, lotes 1 a 9, de la Urbanización Remansos del Norte, correspondiéndole el radicado 1819 (fl. 258. c. n.° 1). Sin embargo, mediante Resolución CUS- 000305-001819 de 5 de junio de 2007, la Curaduría Urbana Segunda de Pasto declaró desistido el proyecto de construcción, por cuanto no se atendieron oportunamente las observaciones y correcciones señaladas en documento de 29 de enero de 2007 (fl. 536 c. n.° 1).

Sobre el desistimiento del proyecto se aportó, además, certificación expedida por la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, de 13 de diciembre de 2012 (fl. 535 c. n.° 1). El 29 de noviembre de 2006, la Curaduría Urbana Primera de Pasto otorgó licencia para el cerramiento de los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, con muro de ladrillo, columnas y vigas en concreto (fl. 266-266A c. n.° 1).

El accionante presentó propuesta de reubicación de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte (fl. 209 c. n.° 1), el 19 de febrero de 2007, y el subdirector de planificación y urbanismo del departamento administrativo de planeación del municipio de Pasto, en memorial de 26 de febrero de 2007, dio viabilidad a la propuesta de reubicación, para lo cual, requirió al interesado con el fin de que realizara un reloteo, en el que se señalara el planteamiento urbano de lo existente y lo proyectado, ajustado al diseño geométrico de la vía occidental, y se retrocediera la manzana K hasta el paramento del edificio "Rumiyaco" (fl. 210 c. n.° 1).

El 12 de julio de 2007, el señor Diego Ernesto Guerra Burbano (el propietario) y el director del departamento de planeación del municipio de Pasto celebraron el Acta de compromiso no. 005 “para cesión anticipada para compensación de áreas de cesión”. Se acordó la cesión voluntaria y gratuita por parte del propietario y a favor del municipio de Pasto de los lotes de terreno identificados con número predial 01-03-0323-008 y 01-03-0323-009, y matrícula inmobiliaria 240-175347 y 240-175348 (lotes 8 y 9 de la manzana K), respectivamente; además, la cesión de los lotes identificados con número predial 01-03-0323- 001, 01-03-0323-002 y 01-03-0323-003 y matrícula inmobiliaria 240-175340, 240-175341 y 240-175342 (lotes 1,2 y 3 de la manzana K), respectivamente, “como área de cesión anticipada (…) que como urbanizador debe entregar a título gratuito y obligatorio en áreas de espacio público”.

Los bienes cedidos estarían destinados a generar el eje ambiental de la vía ambiental paisajística proyectada en el sector. El propietario se comprometió a entregar un reloteo del proyecto urbanístico Remansos del Norte aprobado por curaduría, y el municipio de Pasto se comprometió a recibir las áreas cedidas, y aceptó la equivalencia de los predios de cesión anticipada en extensión de 263,5 m², computables al área de cesión para proyectos urbanísticos o arquitectónicos que presentara el propietario a futuro.

Se dejó autorización expresa para que el ente territorial interviniera el inmueble, demoliera la edificación construida y dispusiera del material de demolición, mientras el propietario efectuaba la legalización de los documentos y títulos de propiedad a favor del municipio, para lo cual se le otorgó un plazo de cuatro meses (fls. 39-40 c. n.° 1).

A folios 213, 214 y 218 obran solicitudes de 13 y 14 de noviembre de 2007 y 21 de febrero de 2008, dirigidas al municipio de Pasto, para que se tuvieran en cuenta las cesiones anticipadas acordadas en el acta no. 5 de 12 de julio de 2007, como compensación de áreas de espacio público en las urbanizaciones “Torres de la Carolina” y “Portada Imperial”.

El director del departamento de planeación del municipio de Pasto, en oficio de 21 de noviembre de 2007, informó que otorgaba viabilidad para la compensación de áreas para espacio público, con fundamento en la cesión de 12 de julio de 2007, en relación con los proyectos “Torres de la Carolina” y “Portada Imperial”, señalados en las peticiones de 13 y 14 de noviembre de 2007.

Para ello, se instó al interesado a “acercarse a la oficina jurídica de planeación municipal para establecer los acuerdos pertinentes” (fl. 215 c. n.° 1). A folio 42 del cuaderno no. 1 obra comunicación de 11 de diciembre de 2007, sin constancia de recibido, a través de la cual el accionante solicitó al director del departamento administrativo de contratación pública del municipio de Pasto “realizar las gestiones pertinentes para efectos de escriturar por mi parte a favor del municipio de Pasto las áreas de cesión relacionadas en el documento adjunto”.

El 31 de octubre de 2008, el demandante solicitó al departamento de planeación municipal efectuar “cruce de cuentas correspondiente a la liquidación del proyecto Punto Centro”, con ocasión de la cesión anticipada estipulada en el acta no. 5 de 2007 (fl. 222 c. n.° 1). Mediante respuesta de 11 de noviembre de 2008, se requirió al interesado para que anexara reloteo aprobado por alguna curaduría (fl. 223 c. n.° 1), a lo cual dio cumplimiento el actor, el 27 de noviembre de 2008 (fl. 227 c. n.° 1).

Mediante comunicaciones de 2 y 23 de diciembre de 2008, el señor Diego Ernesto Guerra Burbano entregó al municipio de Pasto el plano del reloteo de la manzana K y algunos documentos relacionados con la cesión acordada en el acta no. 5 de 2007 (fls. 234 y 236 c. n.° 1). La Curaduría Urbana Primera de Pasto expidió licencia de reloteo para los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, el 28 de noviembre de 2008.

En las consideraciones del acto se anotó que el objeto del reloteo consistía en ajustar las medidas reales al proyecto urbanístico y “para legalizar cesión gratuita y cesión anticipada al municipio de Pasto”. Se agregó que en los planos y documentos aportados se verificó “el cumplimiento de las normas urbanísticas y arquitectónicas del plan de ordenamiento territorial compilado mediante el Decreto 0084 de 2003” (fls. 228-229 c. n.° 1).

A través de oficio de 26 de diciembre de 2008, el departamento administrativo de contratación pública del municipio de Pasto solicitó a la oficina jurídica del departamento administrativo de planeación municipal revisar y verificar la compatibilidad del uso de los suelos de los predios a ceder señalados en el acta no. 5 de 12 de julio de 2007, según los intereses del municipio, y emitir concepto sobre la conveniencia o inconveniencia de la cesión (fl. 237 c. n.° 1).

El subsecretario de ordenamiento territorial de la secretaría de planeación municipal de Pasto, en informe de 28 de diciembre de 2009, indicó que sobre la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte se advertían dos planos aprobados en los años 2004 y 2008, con diferencias en el número de lotes (en el 2004 se registraron 7 lotes y en el 2008, 9 lotes) y en la planimetría. Se indicó que el plano aprobado mediante resolución de 28 de noviembre de 2008 presentaba un desplazamiento de 4 metros sobre el área que había sido objeto de cesión para zonas verdes en el año 2004.

Como consecuencia, se recomendó realizar un tercer levantamiento planimétrico y altimétrico de la Urbanización Remansos del Norte, con el fin de analizar la necesidad de la cesión anticipada (fls. 513-514 c. n.° 1). Con ocasión del anterior informe, la jefe de la oficina jurídica de la secretaría de planeación municipal de Pasto, en memorial de 31 de diciembre de 2009, manifestó la necesidad de obtener un nuevo levantamiento planimétrico y altimétrico de la urbanización Remansos del Norte (fl. 515 c. n.° 1).

El departamento administrativo de planeación municipal de Pasto, a petición del señor Diego Ernesto Guerra Burbano, expidió conceptos de norma urbanística sobre la clasificación del suelo en los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, en los que se estableció lo siguiente: Concepto Tipo de suelo: urbana Categoría: sistema de espacio público Sistema de amenazas y riesgos (…) Observación: ronda box coulvert (sic) de 15 metros medidos a partir del borde del box.

Este lote hace parte de la cesión anticipada de espacio público realizada mediante acta 05 de 2007. Planos aprobados de esta cesión del 28 de noviembre de 2008. Transcripción del concepto normativo no. 201000609. Amenazas: amenaza natural hidrológica-inundaciones. Los conceptos de los lotes 1,2 y 3, adicionalmente, informan: “área morfológica: 8 Noroccidental periférico-avenida panamericana; tratamiento: preservación (suelo urbano de protección)”.

Sobre el lote 1 obran dos conceptos, expedidos el 27 de mayo y el 22 de noviembre de 2010 (fls. 242-243 c. n.° 1). Los demás oficios, referentes a los lotes 2,3, 8 y 9, fueron expedidos el 15 de marzo de 2011 (fls. 2 a 5 anexo n.° 1). En atención a los conceptos normativos antes señalados y, con motivo de una nueva solicitud de licencia de construcción presentada por el demandante, el 6 de abril de 2011, el Curador Urbano Primero de Pasto elevó petición a la secretaría de planeación de ese municipio con el fin que se aclarara si los lotes 1, 2, 3, 8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte pertenecían a ese municipio o al señor Diego Ernesto Guerra Burbano, toda vez que en esa entidad estaban clasificados como espacio público; sin embargo, los certificados de libertad y tradición de esos inmuebles reflejaban que se trataba de predios de propiedad privada, a nombre del demandante (fls. 25-25 anexo n.° 1).

El subsecretario de aplicación de normas urbanísticas de la secretaría de planeación municipal de Pasto, en respuesta de 29 de abril de 2011, hizo alusión al concepto de norma urbanística contenido en el artículo 51 del Decreto 1469 de 2010 e indicó que éstos no se pronuncian sobre la propiedad de los predios. Reprodujo el artículo 57 del POT, sobre la noción de espacio público, y afirmó que “las áreas de espacio público pueden ser de propiedad pública o privada”.

Manifestó, además, que los lotes en cuestión “hacen parte de la franja de protección de la quebrada, proyección vial y cesión anticipada de espacio público realizada mediante acta 05 de 2007 y planos aprobados de esta cesión de 28 de noviembre de 2008”, y concluyó que esa dependencia no es competente para establecer la propiedad de un predio, pero sí para conceptuar sobre la destinación de los inmuebles, en atención al plan de ordenamiento territorial y los documentos que lo complementan (fls. 27-28 anexo n.° 1).

Al proceso fueron aportados sendos planos del sector Remansos del Norte, los cuales fueron revisados o aprobados por las curadurías de Pasto en los diferentes trámites adelantados para las actuaciones urbanísticas referidas en el proceso (fls. 144-154, 208230, 325-376, 435, 520 c. n.° 1, 30-34 anexo n.° 1, 20 anexo n.° 2 y 51-54 anexo n.° 5).

Mediante Resolución NLC-52001-1-11-0278 de 20 de mayo de 2011, el Curador Urbano Primero de Pasto negó la solicitud de licencia de construcción proyectada en los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, para lo cual consideró que la secretaría de planeación municipal no absolvió la inconsistencia que se le puso de presente, “por lo que persiste la afectación que impide continuar con el trámite de licenciamiento” (fl. 29 anexo n.°1).

En el proceso rindieron testimonio los señores Aulo Erazo Obando y José Benjamín Rosales Enríquez, quienes para ese momento se desempeñaban como trabajadores de Empopasto S.A. E.S.P. En las declaraciones manifestaron que en el sector Remansos del Norte, efectivamente, se llevaron a cabo obras para la construcción de alcantarillado, sobre el cauce del río Chilcos, dado que se estaban presentando inundaciones; sin embargo, no les consta que se hubiera afectado el predio del accionante porque no se anexaron planos. El testigo Aulo Erazo Obando agregó que para la ejecución de las obras se consideró un acuerdo celebrado entre el municipio y el señor Diego Ernesto Guerra Burbano; así mismo, de conformidad con el plan de ordenamiento territorial de la época, la quebrada los Chilcos “genera un área o suelo de protección sobre el cual desde el borde del nivel de aguas máximas o de inundación y 15 metros al lado y lado del cauce no se puede hacer ningún tipo de actividad urbanística de carácter particular pero se puede pasar redes de servicios públicos” (fls. 442-448 c. n.° 1).

En el auto de pruebas, de 13 de noviembre de 2012 (fls. 394-400 c. n.° 1), se ordenó oficiar a Empopasto S.A. E.S.P. para que informara sobre las obras desarrolladas en los lotes 1,2,3,8 y 9 de la urbanización Remansos del Norte, y a la dirección de planeación municipal de Pasto para que se pronunciara sobre el acuerdo celebrado con el accionante, el 12 de julio de 2007.

Empopasto S.A. E.S.P., mediante oficio de 7 de diciembre de 2012, informó que no es posible conocer la ubicación de los lotes del demandante, por cuanto no se anexó un plano de localización. Señaló los contratos que respaldaron las obras de canalización de la quebrada Los Chilcos y afirmó que éstas “se ejecutaron considerando el acta de compromiso n.° 005 suscrita entre el Departamento de Planeación Municipal y el ingeniero Diego Ernesto Guerra Burbano”; además, fueron desarrolladas para dar cumplimiento a un fallo proferido en una acción popular (fls.450-453 c. n.° 1).

El secretario de planeación municipal de Pasto, por su parte, adujo que el plano protocolizado en la escritura pública 5487 de 3 de octubre de 2002 no corresponde con el que aprobó la curaduría primera municipal. Mencionó que el acta no. 5 de 2007 se “adelantó bajo una premisa falsa”, por cuanto los lotes 8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte ya habían sido cedidos en el año 2002, en un proceso urbanístico aprobado por la Curaduría Urbana Primera, “con la obligación del urbanizador de protocolizar el plano aprobado mediante instrumento público para ser registrado debidamente en la Oficina de Instrumentos Públicos, situación que de acuerdo a la Escritura 5487 del 3 de octubre de 2002 no ocurrió”.

Por esa razón, afirmó que el demandante debe adelantar un proceso de reloteo ante la curaduría urbana y luego protocolizar el plano en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para que se asigne un número de matrícula inmobiliaria a las cesiones obligatorias de propiedad del municipio de Pasto. En cuanto a las cesiones anticipadas, manifestó que “presumiblemente” el reloteo aprobado había corrido los lotes hacia la vía, por lo que es necesario que el interesado presente un nuevo levantamiento topográfico y planimétrico (fls. 506-507 c. n.° 1).

A folios 420 a 426 del cuaderno no. 1 obra la Escritura Pública 5487 de 3 de octubre de 2002, de la Notaría Cuarta del Círculo Notarial de Pasto, mediante la cual los señores Héctor Rubén Guerra Díaz y Cecilia Burbano de Guerra protocolizaron un plan de reloteo de la Urbanización “El Remanso del Norte” (predio con matrícula inmobiliaria 240-143926), el cual consta de 11 manzanas, entre ellas, una denominada “manzana K”, dividida en 9 lotes.

En la cláusula octava se anotó que las zonas destinadas a vías vehiculares, zonas deportivas y verdes “se entenderán como zonas o áreas cedidas al municipio”. Como documentos anexos se refirieron las Resoluciones U-33 de noviembre de 1998 y RP-0050 de 20 de abril de 2001, por medio de las cuales se otorgó licencia para urbanizar el conjunto “Remanso del Norte”.

Las resoluciones mencionadas en la escritura pública antes referida fueron aportadas al expediente, en copia. La Resolución U-33 de 18 de noviembre de 1998 de la Curaduría Urbana de Pasto concedió licencia de construcción para el predio “Remanso del Norte”, el cual comprende 111 lotes distribuidos en 11 manzanas. La manzana K aparece con 7 lotes (fls. 2-4 anexo n.° 4).

La Resolución RP-0050 de 20 de abril de 2001 prorrogó el término de vigencia señalado en la Resolución U-33 de 1998, por 12 meses (fl. 49 anexo n.° 5). Una vez analizadas las pruebas a las que se ha hecho referencia, la Sala no logra constatar la configuración del daño alegado por el accionante, según se expone a continuación. Aparece probado que el señor Diego Ernesto Guerra Burbano, en los años 2005 y 2011, adelantó gestiones para obtener licencia de construcción en los lotes de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, de su propiedad.

En la primera ocasión se declaró desistido el trámite y, en la segunda oportunidad, se negó la licencia por la inconsistencia que se advirtió sobre la categorización de los predios como espacio público. En el año 2007, el demandante celebró con el municipio de Pasto un acta de compromiso en la que se obligaba a ceder, de manera voluntaria y gratuita, los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte.

Los lotes 1,2 y 3 se cedieron de forma anticipada para el cumplimiento de las cesiones a las que está obligado por ley, por el desarrollo de actuaciones urbanísticas futuras. Uno de los compromisos adquiridos por el cedente fue la realización de un reloteo del proyecto, acción que llevó a cabo como lo demuestra la licencia que otorgó la Curaduría Urbana Primera de Pasto, el 28 de noviembre de 2008.

Pese a las gestiones adelantadas, la Sala concluye que las cesiones no se protocolizaron, toda vez que en los certificados de libertad y tradición de los lotes 1, 2, 3, 8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, expedidos el 19 de diciembre de 2011 (fecha en la que se radicó la demanda), obra como propietario de los inmuebles el señor Diego Ernesto Guerra Burbano, sin que exista ninguna anotación sobre la calidad de espacio público de esas áreas u otra disposición que limite el derecho de dominio.

Aunque al proceso fueron aportados los conceptos de norma urbanística del departamento administrativo de planeación municipal de Pasto, expedidos en 2010 y 2011, en los que se hace mención a la categoría de sistema de espacio público y de amenazas y riesgos de los inmuebles, dichos documentos de carácter informativo carecen, per se, de la virtualidad de modificar la titularidad o destinación de los bienes, o de otorgar derechos u obligaciones al peticionario, conforme lo establece el numeral 2°[15] del artículo 51 del Decreto 1469 de 30 de abril de 2010.

Cabe resaltar, en este punto, que al proceso no se allegó acto administrativo mediante el cual el municipio de Pasto hubiera otorgado la calidad de espacio público[16] a los predios del demandante, ni prueba de que dichos inmuebles efectivamente tuvieran ese uso. Por el contrario, se observa que en la licencia de reloteo de los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte que otorgó la Curaduría Urbana Primera de Pasto, el 28 de noviembre de 2008, se especificó que los planos y documentos aportados cumplían “las normas urbanísticas y arquitectónicas del plan de ordenamiento territorial compilado mediante el Decreto 0084 de 2003”, lo que significa que, al menos hasta esa fecha, el predio era considerado de propiedad privada y no constituía espacio público.

Ahora bien, en cuanto a la protocolización de las áreas objeto de cesión obligatoria, el artículo 58[17] del citado Decreto 1469 de 2010 establece que es deber del propietario otorgar escritura de constitución de la urbanización, en la cual se determinen las áreas objeto de cesión. El registro de dicho instrumento público en la Oficina de Registro de instrumentos Públicos será suficiente para incorporar dichas zonas a espacio público, para lo cual se abrirán nuevos folios de matrícula sobre las áreas cedidas a nombre del ente territorial que las adquiere.

En el mismo sentido lo estableció el artículo 5º[18] de la Ley 9 de 1989, adicionado por el artículo 117 de la Ley 388 de 1997. El material probatorio que obra en el plenario da cuenta de algunas actuaciones relacionadas con la urbanización, el encerramiento y el reloteo de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte, desde el año 1998, cuando se expidió licencia de construcción sobre el predio con matrícula inmobiliaria 240-143926, del que hace parte la “manzana K”, dividida en 7 lotes, en ese entonces, hasta el año 2011, en el cual fue negada licencia de urbanización para los lotes 1,2,3, 8 y 9 de la citada manzana K. Los planos aportados permiten conocer que se trata de un mismo predio, dada su disposición geográfica; empero, la Sala no cuenta con herramientas para dilucidar la disputa relacionada con la cesión de ciertas áreas y ello tampoco resulta relevante para la litis, pues, se reitera, los inmuebles antes señalados son de propiedad del accionante y no obra prueba que indique que están afectados a espacio público.

Así las cosas, la disposición y linderos de los lotes que conforman la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte y que es materia de controversia, es un asunto que corresponde clarificar al accionante y al municipio de Pasto. Adicionalmente, la negativa de la licencia de construcción dispuesta por el Curador Urbano Primero de Pasto en Resolución NLC-52001-1-11-0278 de 20 de mayo de 2011 no constituye un daño imputable a la administración municipal, en tanto fue expedida por autoridad independiente y era susceptible de ser recurrida mediante recurso de reposición, ante el curador, y de apelación ante la oficina de planeación municipal de Pasto, autoridad idónea para aclarar el asunto[19].

En ese orden de ideas, siendo la supuesta calidad de espacio público otorgada a los lotes 1,2,3,8 y 9 de la manzana K de la Urbanización Remansos del Norte la responsable del detrimento patrimonial por el cual se solicita reparación en la demanda y, al no obrar en el proceso prueba que demuestre dicha clasificación, resulta incierto el daño aducido por el demandante.

Como consecuencia, se torna infructuosa cualquier posibilidad de imputación de responsabilidad al ente territorial demandado, circunstancia que releva a la Sala de algún análisis adicional. 5. Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”[20].

En el presente asunto, la Sala no advierte un comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales, por lo que se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Declarar probada la excepción de caducidad de la acción por la ejecución de las obras públicas respaldadas en los contratos 206 de 21 de septiembre de 2007 y 143 de 28 de agosto de 2008.

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de 4 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Sin condena en costas.

CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF ----------------------- [1] Artículo 129. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”. [2] Normativa aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [3] Artículo 13.

Distribución de los procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C.C.A. y el inciso 3° del artículo 35 de la Ley 30 de 1988”. [4] En el año 2011, el salario mínimo legal mensual vigente equivalía a $535.600, de manera que quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondían a $267’800.000. [5] Artículo 198.

Descongestión por razón de la cuantía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

En los casos a que hace referencia el último inciso del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, la cuantía se determinará por el valor del cálculo actuarial”. [6] Artículo 157. Competencia por razón de la cuantía. “Para efectos de la competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ella pueda considerarse la estimación de los perjuicios inmateriales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, que tomará en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, causados hasta la presentación de aquella. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.

(…)”. [7] Normativa aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [8] Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 22 de marzo de 2007, exp. 2005-04726-01(32.935), M.P. Alier Eduardo Hernández Henríquez; y sentencia de 25 de agosto de 2011, exp. 1997-08009-01(20316), M.P. Hernán Andrade Rincón. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación de 9 de febrero de 2011, exp. 38.271, M.P. Danilo Rojas Betancourth. [10] Como se señaló en el párrafo anterior, la obra civil objeto del contrato 206 de 2007 fue recibida a entera satisfacción por el municipio de Pasto, el 9 de abril de 2008, de modo que el plazo para demandar por ese hecho venció el 10 de abril de 2010. [11] En el año 2010, la vacancia judicial inició el 19 de diciembre; por tanto, el término de caducidad inició a correr el siguiente día hábil, esto es, el 11 de enero de 2011, una vez se reanudaron funciones en los despachos judiciales. [12] Artículo 35.

Requisito de procedibilidad. “En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.

Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración. El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación. (…)”. [13] Artículo 3.

Suspensión del término de caducidad de la acción. “La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o  b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. (se subraya) [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 2008, exp. 16.516, MP.

Enrique Gil Botero. [15] Artículo 51. Otras actuaciones. “Se entiende por otras actuaciones relacionadas con la expedición de las licencias, aquellas vinculadas con el desarrollo de proyectos urbanísticos o arquitectónicos, que se pueden ejecutar independientemente o con ocasión de la expedición de una licencia, dentro de las cuales se pueden enunciar las siguientes: (…) 2.

Concepto de norma urbanística. Es el dictamen escrito por medio del cual el curador urbano, la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias o la oficina de planeación o la que haga sus veces, informa al interesado sobre las normas urbanísticas y demás vigentes aplicables a un predio que va a ser construido o intervenido La expedición de estos conceptos no otorga derechos ni obligaciones a su peticionario y no modifica los derechos conferidos mediante licencias que estén vigentes o que hayan sido ejecutadas.

(…)”. [16] El artículo 5º de la Ley 9 de 1989 define el espacio público como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.

El Decreto 1504 de 1998, en el artículo 2º confirma dicha definición, y en el artículo 3º establece que el espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: i) los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; ii) los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; y iii) las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público. [17] Artículo 58.

Incorporación de áreas públicas. “El espacio público resultante de los procesos de urbanización, parcelación y construcción se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.

La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo. En la escritura pública de constitución de la urbanización se incluirá una cláusula en la cual se expresará que este acto implica cesión gratuita de las zonas públicas objeto de cesión obligatoria al municipio o distrito.

Igualmente se incluirá una cláusula en la que se manifieste que el acto de cesión está sujeto a condición resolutoria, en el evento en que las obras y/o dotación de las zonas de cesión no se ejecuten en su totalidad durante el término de vigencia de la licencia o su revalidación. Para acreditar la ocurrencia de tal condición bastará la certificación expedida por la entidad municipal o distrital responsable de la administración y mantenimiento del espacio público acerca de la no ejecución de las obras y/o dotaciones correspondientes.

En este caso se entenderá incumplida la obligación de entrega de la zona de cesión y, por tanto, no se tendrá por urbanizado el predio. La condición resolutoria se hará efectiva una vez verificado el procedimiento previsto en el artículo 59 del presente decreto. El urbanizador tendrá la obligación de avisar a la entidad municipal o distrital responsable de la administración y mantenimiento del espacio público acerca del otorgamiento de la escritura de constitución de la urbanización. El Registrador de Instrumentos Públicos abrirá los folios de matrícula que correspondan a la cesión en los que figure el municipio o distrito como titular del dominio.

Corresponderá a los municipios y distritos determinar las demás condiciones y procedimientos para garantizar que a través de la correspondiente escritura pública las áreas de terreno determinadas como espacio público objeto de cesión obligatoria ingresen al inventario inmobiliario municipal o distrital”. [18] Artículo 5. “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.

Parágrafo. (Adicionado por el artículo 117 de la Ley 399 de 1997). El espacio público resultante de los procesos de urbanización y construcción se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.

La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo”. [19] El artículo segundo de la resolución aludida informó los recursos procedentes contra esa decisión. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 1999, expediente 10.775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.