APLICACIÓN DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS CONGRESISTAS – A quienes tienen tal calidad para el 1 de abril de 1994 / RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS CONGRESISTAS –Consolidación del derecho pensional bajo la legislatura que culminó el 20 de junio de 1994 / RECONOCIMIENTO PENSIONAL A EXCONGRESISTA ILEGAL POR INFRACCIÓN A LAS NORMAS EN QUE DEBÍA FUNDARSE – Configuración [E]n el caso puntual del señor Lucena Quevedo en su calidad de excongresista, razona la Subsección que aunque es cierto que, para el 1.° de abril de 1994, fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, ya había cumplido con la edad de 40 años (contaba con 53 años) y con más de 15 años de servicio, lo cierto es que a partir del 18 de mayo de 1992 cuando entró a regir la Ley 4ª de 1992, no era miembro del cuerpo legislativo, actividad que ejerció entre 1982 y 1990.
Al respecto se debe recordar que es requisito indispensable para ser beneficiario del régimen especial de los congresistas no solo tener la edad regulada en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sino que así mismo, es necesario ostentar la calidad de congresista al 18 de mayo de 1992, que es la fecha desde la cual, por disposición del artículo 1.° del Decreto 1359 de 1993, se es beneficiario del citado régimen especial.
De igual forma, si bien contaba con 20 años de servicio en varias entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, y en el sector privado, con cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), además de contar con más de 50 años de edad, lo cierto es que la regla de unificación 1.3 de la sentencia anteriormente referenciada, es clara en determinar que se encuentra dirigida a los excongresistas que fueron elegidos para la legislatura que termina el 20 de junio de 1994, lo cual no ocurre en el sub iudice, habida cuenta de que el señor ejerció dichas funciones hasta el 19 de julio de 1990, esto es, fue elegido para el período 1986-1990, como quedó demostrado dentro del plenario.
Bajo dicha intelección, es claro para esta Sala que contrario a lo plasmado por el fondo pensional demandante, en la Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001, que reconoció la prestación al demandado, ésta adolece de ilegalidad dado que la normativa en que se soporta no era aplicable para definir su situación pensional, es decir, por infracción a las normas en que debía fundarse.
NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la pensión de jubilación, los la aplicación del régimen de transición de los excongresistas, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ2-018-20 del 8 de octubre de 2020, Rad. 25000-23-42-000-2013-05893-01(0815-15). FUENTE FORMAL: DECRETO 1293 DE 1994 / LEY 4 DE 1992 / DECRETOS 1359 DE 1993 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas.(…) [L]a condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público, tal como acontece en el presente caso en el que una entidad estatal promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad con el fin de proteger el erario, por lo que no hay lugar a condena en costas a ninguna de las partes en esta instancia. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-000-2014-04305-01(2470-19) Actor: FONDO NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA[1] Demandado: ERNESTO LUCENA QUEVEDO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación de excongresista.
Régimen especial de transición del Decreto 1293 de 1994. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-167-2021 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El Fondo Nacional de Previsión Social del Congreso de la República en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[2], en su modalidad de lesividad, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (folios 762 a 763, C.1) 1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones 1394 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual Fonprecon reconoció pensión de jubilación a favor del señor Ernesto Lucena Quevedo, y 628 del 19 de mayo de 2011, que dio cumplimiento a una decisión judicial, reliquidando la prestación a él reconocida. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se declare que el libro «Teoría Democrática y Práctica Política», cuya autoría es del señor Lucena Quevedo, no cumple con los requisitos y condiciones para ser homologado como tiempo de servicio para efectos del reconocimiento pensional, tal como lo exige el literal a) del artículo 3.° del Decreto 753 de 1974 que reglamentó la Ley 50 de 1886 y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3.
Se declare que el demandado no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión en aplicación del régimen especial de congresista consagrado en el Decreto 1293 de 1994. 4. A título de restablecimiento del derecho, se ordene expedir un nuevo acto administrativo en el que se adopten las medidas necesarias para excluir de la nómina de pensionados al señor Ernesto Lucena Quevedo.
Pretensión subsidiaria (folio 763, C.1) 1. Se declare que el demandado perdió los beneficios del régimen especial de transición regulado en el Decreto 1293 de 1994, por no contar con 20 años de servicio a la fecha de retiro del Congreso de la República. Supuestos fácticos relevantes (folios 763 a 764, C.1) 1. El señor Ernesto Lucena Quevedo fue miembro del Congreso entre el 20 de julio de 1978 y el 19 de julio de 1990. 2.
Fonprecon a través de Resolución 1394 de 2001 reconoció pensión de jubilación al señor Lucena Quevedo en su calidad de excongresista. 3. En cumplimiento de una decisión judicial,) la autoridad libelista expidió la Resolución 628 del 19 de mayo de 2011, mediante la cual reliquidó la pensión al demandado. 4. Para efectos del reconocimiento pensional Fonprecon validó dos años como tiempo de servicio, por el libro académico «Teoría Democrática y Práctica Política», el cual fue editado en noviembre de 1997, cuando el excongresista llevaba más de 7 años desvinculado del Congreso de la República. 5.
El mencionado texto fue empleado como texto de enseñanza por las Universidades Sergio Arboleda y Jorge Tadeo Lozano, y fue registrado en la Oficina de Registro de Derechos de Autor el 30 de diciembre de 1997. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[3], porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 29 de noviembre de 2017.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «El Magistrado indicó que la entidad (sic) demandada contestó la demanda en tiempo, y presentó como excepción la que denominó “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales”, respecto de la cual la contraparte no se pronunció dentro del término del traslado correspondiente, lo cual no impide que sea resuelta por el Despacho, por lo que se resolvió así: El Despacho manifestó que su nominación si bien tiene la connotación de excepción previa, se fundamenta en la supuesta violación al debido proceso y en la ausencia de tramitación de la revocatoria directa, argumentos éstos que corresponden a las causales de nulidad de los actos administrativos, por lo que enervan las pretensiones de la demanda, y deberán ser estudiadas al momento de resolver el fondo del asunto.
No obstante lo anterior, se consideró que la Resolución 628 de 19 de mayo de 2011, es un mero acto de ejecución, en tanto que le fue dictada en cumplimiento de lo ordenado en el mandato contenido en una orden judicial, es decir no refleja la libre voluntad de la administración, ni es producto de la terminación de un procedimiento administrativo, razón por la cual no es susceptible de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Por consiguiente, se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la pretensión de nulidad de la Resolución 628 de 19 de mayo de 2011, sin que ello pueda entenderse que en caso de un posible fallo favorable a las pretensiones de la demanda, desaparezcan los fundamentos de hecho y de derecho que le dieron origen, constituyendo una causal de pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.
La anterior decisión se notificó a las partes en estrados. El apoderado de Fonprecon interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, y sustentó que si bien la Resolución 628 de 19 de mayo de 2011 dio cumplimiento a una decisión judicial, en ésta no se discutió el tema de la homologación de tiempos de servicios, sino únicamente en cuanto a la reliquidación de la pensión, por lo que sí hubo una manifestación de la voluntad de la administración ajena a lo dispuesto en la Sentencia. El apoderado del demandado manifestó que el (sic) Fonprecon inició un recurso extraordinario de revisión en contra de la Sentencia que dio lugar a la reliquidación pensional.
Del recurso interpuesto se corrió traslado a la contraparte y al Ministerio Público. El apoderado del demandado se manifestó conforme a la decisión de declarar la excepción de inepta demanda respecto de la Resolución 628 de 19 de mayo de 2011, entre otras cosas, por cuanto ya existe un recurso de revisión contra la Sentencia que dio origen a la misma.
El Magistrado le solicitó al apoderado interviniente que aclarara la finalidad de la manifestación, a lo cual el abogado indicó que lo pretendido es poner en conocimiento tal situación para que el Consejo de Estado al momento de resolver el recurso de apelación presentado, la tenga en cuenta. La Representante del Ministerio Público señaló que está de acuerdo con la decisión tomada por el Despacho.
El apoderado de Fonprecon nuevamente se pronunció exponiendo los hechos que dieron lugar al recurso extraordinario de revisión, reiteró los argumentos del recurso de apelación e indicó que los fundamentos del presente medio de control son diferentes a los del recurso de revisión. El Magistrado suspendió por 5 minutos la audiencia inicial, pasados los cuales retomó el uso de la palabra y aclaró que excluir el acto de ejecución no implica que se dé por terminado el proceso como se indicó al momento de resolver la excepción, por lo que siguiendo con la orientación de la jurisprudencia del Consejo de Estado se seguiría adelante con la audiencia inicial y al final se resolvería sobre la concesión del recurso de alzada.
El apoderado de Fonprecon desistió del recurso de apelación. […] El Magistrado atendiendo a lo dispuesto en el artículo 316 del Código General del Proceso, aceptó el desistimiento del recurso de apelación, y ordenó seguir adelante con la diligencia. […].». (Folios 871 a 873, C.2). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] El Magistrado hizo un recuento sucinto de los hechos de la demanda en los que las partes estuvieron de acuerdo. Posteriormente, el Despacho fijó el litigio de la siguiente manera: El problema jurídico se contrae a determinar si la Resolución 1394 de 07 de diciembre de 2001 expedida por Fonprecon, se encuentra viciada de nulidad o no. Y en caso afirmativo, si se debe ordenar suspender el pago de la mesada pensional a favor de Ernesto Lucena Quevedo.
Subsidiariamente si el señor Lucena Quevedo perdió los derechos del régimen de transición especial de Congreso de la República. Lo anterior se notificó a las partes y al Ministerio Público en estrados. El apoderado de Fonprecon no interpuso recurso. El apoderado del demandado hizo una intervención como consta en el audio, respecto de la normatividad que se está debatiendo […] El Magistrado precisó el problema jurídico en el sentido de que se estudiaría éste punto específico de normatividad, al momento de estudiar la legalidad del acto administrativo acusado.».
(Folio 873 a 874, C.2). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA (folios 992 a 1000, C.2) El a quo profirió sentencia escrita el 31 de octubre de 2018, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la entidad demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: Inicialmente, el Tribunal de primera instancia analizó el marco jurídico que regula el régimen pensional especial aplicable a los congresistas, para señalar que dos son las situaciones que permiten ser beneficiarios de la mentada normativa: i) el cumplimiento de alguno de los requisitos regulados en el artículo 2.° del Decreto 1359 de 1993, esto es, que quienes siendo congresistas a la fecha de promulgación del Decreto 1293 de 1994, acreditaran al 1.° de abril de 1994 para el caso de los hombres, 40 años de edad, o 15 años de servicios; ii) que el senador o representante a la Cámara acreditara una situación jurídica consolidada al 20 de junio de 1994.
En relación con la convalidación del tiempo se servicios con textos de enseñanza, recalcó que a la luz de lo señalado con el Consejo de Estado[4], la producción intelectual debe tener lugar en el marco del ejercicio de la docencia, entre otras razones, porque ningún pago pensional puede efectuarse sin que haya prestado el servicio público o sin que esté asegurado su financiamiento con los aportes realizados por el empleado.
De igual forma, que no podrían efectuarse reconocimientos de tal naturaleza con posterioridad al 20 de junio de 1994, toda vez que se requería que la situación jurídica del congresista estuviera consolidada. Frente al caso concreto, adujo que para el 20 de junio de 1994, el señor Ernesto Lucena Quevedo contaba con 18 años y 20 días de servicios, y que si bien escribió la obra titulada «Teoría Democrática y Práctica Política», la cual fue adoptada como texto de enseñanza en más de dos instituciones educativas, no lo es menos, que su producción intelectual, no lo fue en la labor docente, toda vez que los servicios prestados al Estado por el demandado «no lo fueron en el ejercicio de la instrucción pública o privada», razón que le impedía que le fuera aplicado el artículo 50 de la Ley 50 de 1886.
Aunado a ello, puntualizó que el mencionado libro fue registrado el 30 de diciembre de 1997, es decir, con posterioridad al 20 de junio de 1994, data en la cual se requería que su situación jurídica estuviera consolidada, e incluso posterior al retiro del servicio, circunstancias que evidenciaban que el señor Lucena Quevedo no reúne el tiempo exigido para acceder a la pensión que en su momento le fue reconocida por la Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001, razón suficiente para ordenar la nulidad de dicho acto administrativo.
Agregó que el demandado no era beneficiario del régimen de transición de congresistas, habida cuenta de que no había completado 20 años de servicios al 20 de junio de 1994. Por último, respecto de la pretensión subsidiaria adujo que si bien a folios 67 y siguientes del expediente se advertían tiempos cotizados por parte del extremo pasivo de la Litis al extinto ISS (hoy Colpensiones), después del 19 de julio de 1990 (fecha del retiro del Congreso), y antes del otorgamiento de la pensión, los cuales sumaban 12 meses y 2 días, tampoco le alcanzaba para cumplir con el período requerido para ser beneficiario de una pensión, en esa medida, no era posible dar la orden de mantener la prestación, así fuese bajo otra normativa.
Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001, y a título de restablecimiento del derecho ordenó a Fonprecon tomar las medidas tendientes a excluir de su nómina de pensionados al señor Ernesto Lucena Quevedo.
RECURSO DE APELACIÓN (folios 1006 a 1022, C.2) La parte demandada formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada a fin de denegar las pretensiones de la autoridad libelista. Para ello argumentó que en virtud de los principios de confianza legítima y favorabilidad, no resultaba viable la aplicación del literal a) del artículo 3.° del Decreto 753 de 1974, dado que dicha normativa fue declarada nula por el Consejo de Estado, esto es, no se encontraba vigente, motivo por el cual el análisis respecto del texto por él producido, debió ceñirse al inciso 2.° del artículo 13 de la Ley 50 de 1886, yerro en el cual incurrió el a quo.
Indicó que en gracia de discusión la disposición anulada no preveía como requisito que el libro fuese registrado, como erradamente lo señaló el tribunal de instancia, exigencia adicional que no contempla la mencionada disposición, planteamiento que fue avalado por el Consejo de Estado en sentencia del 4 de julio de 2013[5]. Aunado a ello, tampoco era exigible que la obra se produjera en el ejercicio de la docencia, interpretación que a todas luces se apartaba de su espíritu y finalidad.
Al respecto manifestó que el artículo 13 de la Ley 50 de 1886, únicamente previó que el texto de enseñanza contara con las respectivas aprobaciones, siempre que el autor no haya recibido para tales efectos, auxilio del tesoro público, lo cual ocurrió en el sub lite, en esas circunstancias la obra de enseñanza equivalía a dos años de servicio prestado, como inicialmente lo consideró la entidad demandante al momento de reconocer la pensión de jubilación. De otro lado, expuso que sí era beneficiario del régimen de transición de congresistas, pues incluso sin tener en cuenta la producción del texto de enseñanza, a la entrada en vigencia del Decreto 1293 de 1994 contaba con 20 años de vinculación, empero, Fonprecon no valoró la certificación expedida por Iduarroz que da cuenta de que su vinculación entre el 1.° de diciembre de 1968 hasta el 1.° de noviembre de 1970, material probatorio que fue aportado por la misma entidad demandante con el libelo introductor y que sin razón alguna no fue estimado, en consecuencia, no es dable revocar el derecho pensional al señor Ernesto Lucena Quevedo, máxime cuando se trata de un derecho adquirido, fundamental y de un adulto mayor que es sujeto de especial protección constitucional.
Con base en lo anterior, advirtió que es palmaria dicha omisión tanto en sede administrativa como judicial, prueba documental que si se suma implicaría 7000 días, esto es, 20 años de servicio antes del 20 de junio de 1994. Con todo, dentro del material probatorio allegado, se observan los aportes al ISS, prueba documental que da cuenta de la consolidación del derecho anterior al reconocimiento de la prestación. Acerca de este punto, aseguró que así no existan todas las cotizaciones al extinto ISS, los tiempos aportados a empresas privadas deben ser recaudados por la administradora pensional encargada del reconocimiento de la prestación, en el caso concreto Fonprecon, tal como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 21 de agosto de 2014, postura que fue avalada por la Corte Constitucional en providencia SU-210 de 2017.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Fondo pensional demandante (índice 14 SAMAI): solicitó que se confirme el fallo impugnado, toda vez que con base en las pruebas decretadas es procedente la exclusión del señor Lucena Quevedo o de sus sustitutos de la nómina de pensionados de Fonprecon, al ser evidente que no cumplió con los requisitos para ser pensionado.
Citó apartes de la sentencia del 21 de mayo de 2020[6], en la cual se analiza el cumplimiento de requisitos para ser beneficiario del régimen de transición de congresistas, así como la homologación de tiempo de servicios por textos de enseñanza. Parte demandada (índice 17 SAMAI): reprodujo los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación e insistió en que en aplicación del principio de confianza legítima, se hace improcedente que se invoquen doctrinas, normativa o jurisprudencia emitidas en forma posterior a la radicación de la demanda, si es que tal circunstancia pudiere llegar a presentarse en esta etapa del proceso.
Recalcó que Fonprecon dentro del libelo introductor decidió demandar la nulidad de la Resolución 628 del 19 de mayo de 2011, mediante la cual se le reliquidó la prestación; empero no contaba con el poder para enjuiciarla, acto administrativo que forma parte integral del acto complejo que se compone en su integridad con la Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001.
Adicionó que la entidad libelista no ataca la validez del libro de su autoría, por lo tanto no pueden extenderse las pretensiones de la demanda, ni sus hechos, a nuevas consideraciones que no se hayan planteado en dicho escrito inicial, pues esta jurisdicción es rogada. En tal virtud, afirmó que no es viable argumentar que el tema sea de carácter pensional, pues en efecto, el problema jurídico no se centra en determinar directamente tal aspecto, sino la validez o no de una obra literaria para efectos de la convalidación del tiempo de servicio.
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal según la constancia secretarial visible a folio 1046, del cuaderno 2. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en la respectiva alzada. En el presente caso solo presentó la impugnación vertical la parte demandada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se circunscribe a los aspectos planteados en el recurso de apelación, los cuales se resumen en las siguientes preguntas: 1.
¿El señor Ernesto Lucena Quevedo es beneficiario del régimen especial de congresistas previsto en el Decreto 1293 de 1994, al ser elegido como representante a la Cámara por los períodos 1978-1982, 1982-1986 y 1986-1990? En caso de que la respuesta sea positiva, se deberá determinar si, 2. ¿El demandado acreditó el cumplimiento de las condiciones previstas en la normativa y la jurisprudencia para homologar la producción de una obra literaria de su autoría denominada «Teoría Democrática y Práctica Política», como tiempo de servicio para efectos pensionales en atención a las previsiones de la Ley 50 de 1886 y del Decreto 753 de 1974, ello bajo el entendido de que el reconocimiento de la respectiva prestación por parte de la entidad demandante en la Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001, se fundamentó en tal supuesto? Primer problema jurídico ¿El señor Ernesto Lucena Quevedo es beneficiario del régimen especial de congresistas previsto en el Decreto 1293 de 1994, al ser elegido como representante a la Cámara por los períodos 1978-1982, 1982-1986 y 1986- 1990? Como tesis frente a este cuestionamiento, la Subsección sostendrá la siguiente: el demandado no tenía derecho al régimen especial de congresistas, toda vez que no cumplía con todos los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para tal fin, conforme pasa a explicarse. ➢ Acerca de la sentencia de unificación CE-SUJ2-018-20 del 8 de octubre de 2020 y su aplicabilidad al presente caso La Sala de Decisión resalta que, debe tenerse en cuenta que dentro del escrito contentivo del recurso de apelación, el señor Ernesto Lucena Quevedo además de afirmar que cumplió con los requisitos previstos en la Ley 50 de 1886 con el fin de que el texto de enseñanza fuese homologado por 2 años de tiempo de servicio, también arguyó que es beneficiario del régimen de transición de congresistas contemplado en el Decreto 1293 de 1994, toda vez que estuvo vinculado a entidades del orden público y privado por más de 20 años, aspecto que también fue invocado en la contestación de la demanda (folios 809, C2), por tal motivo, la esta Subsección procederá a analizar ésta última circunstancia. Al respecto, se advierte que efectivamente se expidió sentencia de unificación CE-SUJ2-018-20 del 8 de octubre de 2020[7], por medio de la cual se fijaron una serie de reglas jurisprudenciales de interpretación para la resolución judicial de asuntos como el analizado en la mentada providencia y que es objeto de examen en esta oportunidad.
En punto a los efectos de esta decisión, es válido anotar que la misma providencia los contempló de manera retrospectiva según el ordinal segundo de su parte resolutiva[8], ello a fin de que estos se extendieran a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no hayan sido objeto de consolidación del fenómeno de cosa juzgada, por lo que claramente su estudio y sometimiento para resolver el asunto sub lite es pertinente y necesario, puesto que evidentemente el proceso de la referencia se encuentra pendiente de definición judicial en segunda instancia y se ajusta a los criterios temáticos de dicha providencia. Ahora, en efecto, la providencia unificadora aludida abordó el análisis de: i) cuáles son los excongresistas que tienen derecho a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al amparo del régimen especial regulado por el Decreto 1359 de 1993; ii) cuáles son los excongresistas beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que tienen derecho a la aplicación del régimen especial del Decreto 1359 de 1993; y iii) cuáles son los excongresistas destinatarios del régimen especial bajo la figura del legislador vuelto a elegir.
Aunado a ello, la Corporación se pronunció respecto de algunos asuntos estrechamente relacionados con el régimen especial de Congresistas, tales como los parámetros de liquidación de pensión, y la vigencia del régimen especial, todo ello en virtud de las implicaciones del Acto Legislativo 01 de 2005. Al respecto, se destaca que en lo relativo a las precisiones efectuadas en el proveído en comento frente al marco normativo aplicable a los casos como el particular, se señaló lo siguiente: «[…]
5. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE CONGRESISTAS. DECRETO 1293 DE 1994. 83. Este decreto «Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos», fue expedido por el ministro de Gobierno de la época por delegación de funciones presidenciales, pocos meses después de que entrara a regir la Ley 100 de 1993[9]. 84.
En el artículo 1º estipuló que el sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplicaba a los congresistas, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición. 85. En esa dirección en el artículo 2º ordenó que los excongresistas tendrían derecho al régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que, al 1º de abril de 1994, hubiesen cumplido con alguno de los siguientes requisitos: a) La edad de 40 años o más en el caso de los hombres, la edad de 35 años o más en el de las mujeres. b) cotizar o prestar servicios por 15 años o más. Para mayor ilustración, el tenor literal de la norma es el siguiente: ARTÍCULO 2o.
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LOS SENADORES, REPRESENTANTES, EMPLEADOS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y DEL FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO. Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1o de abril de 1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a). haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres o treinta y cinco (35) o más años de edad, si son mujeres. b).
Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. 86. Es importante resaltar, que esta norma contenía un parágrafo en el que se había ordenado que el régimen de transición también se aplicaba a las personas que hubieran sido congresistas antes del 1º de abril de 1994, «sean o no elegidos para legislaturas posteriores», siempre que cumplieran a esa fecha los mencionados requisitos[10].
Pero esta Sección, declaró su nulidad en la sentencia de 27 de octubre de 2005 emitida en el proceso con radicación 5677 de 2003[11], en el entendido de que «el régimen de transición no podía proteger expectativas de quienes no se encontraban en servicio activo y como se dijo [ ] no fueran elegidos para legislaturas posteriores», porque es necesaria la condición de actividad con posterioridad a la fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992[12]. 87.
Por su parte, el mismo artículo 2º ibidem determinó que los excongresistas tienen derecho al régimen de transición para ser beneficiarios de la pensión de jubilación con la norma anterior el Decreto 1359 de 1993, siempre que: cumplan con la edad de 40 años o más en el caso de los hombres, 35 años o más en el de las mujeres o con 15 años o más de cotizaciones o servicios, y que a su vez hayan reunido los requisitos exigidos por el régimen especial contemplado en el referido Decreto 1359 de 1993, que son: la edad de 50 años para la mujer y 55 años para el hombre y el tiempo de servicios de 20 años continuos o discontinuos, en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.
Además, adquieren igualmente el derecho al reconocimiento del monto de la pensión, la forma de liquidación de la misma y al ingreso base de liquidación establecidos en el régimen especial de jubilación de congresistas. 88. En el parágrafo dispone que igualmente son beneficiarios del régimen de transición, aquellos ex congresistas que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 hubiesen cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad, con derecho a obtener el reconocimiento, en este caso en particular, a la edad de 50 años.
Este precepto ordena: ARTÍCULO 3o. BENEFICIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto. [ ]
PARÁGRAFO. El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad.
En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2o del Decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años. 89. En suma de todo lo anterior, el régimen de transición opera frente a los Congresistas que: (i) ostentaran su condición a partir del 18 de mayo de 1992 y (ii) tenían al 1° de abril de 1994, 40 años para los hombres y 35 para el caso de las mujeres, o habían prestado servicios por lo menos durante 15 años a esta fecha.
En esta categoría se encuentran incluidos quienes fueron elegidos para la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 a menos que para esta fecha se encontraran afiliados a un régimen pensional anterior más favorable. […]». (Negrita y mayúscula conforme a la transcripción, subrayas de la Sala). En concreto, con base en los referidos postulados, la Sección Segunda de esta Corporación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales de obligatoria observancia en casos como el sub iudice, así: «[…]
PRIMERO: REGLAS DE UNIFICACIÓN de lo expuesto con anterioridad se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 3. Los ex congresistas beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que les permite obtener el derecho a la aplicación del régimen especial consagrado en el Decreto 1359 de 1993 son los siguientes: 1.
Los excongresistas que cumplan los siguientes requisitos: a) Que el congresista para el 1 de abril de 1994 cuando cobró vigencia dicha ley, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. b) Que el congresista reúna los requerimientos propios del régimen especial que son: i) El ejercicio de la actividad legislativa entre el 18 de mayo de 1992 y que dicha situación no varié hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1º de abril de 1994. ii) Cumplir los requisitos de edad, esto es, la mujer 50 años y el hombre 55.
Inciso 2 del parágrafo 2 del art. 1 de la Ley 33 de 1985. iii) Cumplir 20 años continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público o haber cumplido o cotizado los 20 años parte en el sector privado y ante el ISS. Art. 7º del Decreto 1359 de 1993. iv) Haber tomado posesión del cargo de congresista; v) Haberse afiliado a la entidad pensional del Congreso –Fonprecon-. vi) Haber efectuado cumplidamente las cotizaciones o aportes ante dicha entidad pensional. 2.
Los excongresistas que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994: Hubiesen cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad, con derecho a obtener el reconocimiento, en este caso en particular, a la edad de 50 años. 1.
El reconocimiento de la pensión de jubilación de congresistas y su reliquidación, para los beneficiarios del régimen de transición, está a cargo de Fonprecon y se concede de acuerdo con las modificaciones que se imprimieron a los artículos 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993, por cuenta del Acto Legislativo 01 de 2005, siguiendo los siguientes parámetros: […]».
(Negrita del texto original). ➢ De análisis específico sobre la situación creada al demandado De conformidad con el marco jurisprudencial de unificación descrito, la Sala advierte que en atención al material probatorio recaudado y practicado a lo largo del proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos: • Cédula de ciudadanía del señor Ernesto Lucena Quevedo, obrante a folio 9, la cual da cuenta que nació el 17 de noviembre de 1940. • El señor Lucena Quevedo prestó el siguiente tiempo de servicio, de acuerdo a las certificaciones allegadas visibles a folios 14 a 22, del cuaderno 1: |Entidad |Lapso |Tiempo | |Ministerio de |Del 7 de febrero de |2 años, 5 meses y| |Justicia y del |1963 al 15 de julio de|8 días | |Derecho |1965 | | |Superintendencia|Desde el 3 de junio de|1 año, 2 meses y | |Bancaria |1966 hasta el 20 de |17 días | | |agosto de 1967 | | |Presidencia de |Entre el 21 de agosto |1 año, 1 mes y 10| |la República |de 1967 y el 1.° de |días | | |octubre de 1968 | | |Pedro Gómez y |Del 7 de octubre de |2 meses y 13 días| |Cia S.A. |1968 al 20 de | | | |diciembre de 1968 | | |Induarroz[13] |Desde el 1.° de |1 año, 10 meses y| | |diciembre de 1968[14] |10 días | | |hasta el 1.° de | | | |noviembre de 1970 | | |IDEMA, |Entre el 2 de |1 año, 11 meses y| |Ministerio de |noviembre de 1970 y el|20 días | |Agricultura |22 de octubre de 1972 | | |Alcaldía Mayor |Del 5 de febrero de |meses y 12 días | |de Bogotá |1973 hasta el 17 de | | | |abril de 1973 | | | |Desde 20 de julio de |1 año | |Cámara de |1978 hasta el 19 de | | |Representantes |julio de 1979 (209 | | | |sesiones) | | |Cámara de |Entre 20 de julio de |1 año | |Representantes |1979 al 19 de julio de| | | |1980 (150 sesiones) | | |Cámara de |Del 20 de julio de |1 año | |Representantes |1980 y el 19 de julio | | | |de 1981 (201 sesiones)| | |Cámara de |Desde el 20 de julio |1 año | |Representantes |de 1981 hasta el 19 de| | | |julio de 1982 (150 | | | |sesiones, asistió a | | | |todas) | | |Cámara de |Entre 20 de julio de |1 año | |Representantes |1982 al 19 de julio de| | | |1983 (238 sesiones, | | | |asistió a todas) | | |Cámara de |Del 20 de julio de |1 año | |Representantes |1983 y el 19 de julio | | | |de 1984 (150 sesiones,| | | |asistió a todas) | | | | | | |Cámara de |Entre 20 de julio de |10 meses y 24 | |Representantes |1984 hasta el 19 de |días | | |julio de 1985 (224 | | | |sesiones, asistió a | | | |202) | | |Cámara de |Desde 20 de julio de |1 año | |Representantes |1985 hasta el 19 de | | | |julio de 1986 (166 | | | |sesiones, asistió a | | | |todas) | | |Cámara de |Del 20 de julio de |11 meses y 18 | |Representantes |1986 y el 19 de julio |días | | |de 1987 (150 sesiones,| | | |asistió a 145) | | |Cámara de |Entre 20 de julio de |1 mes y 1 día | |Representantes |1987 al 19 de julio de| | | |1988 (150 sesiones, | | | |asistió a 13) | | |Cámara de |Desde el 20 de julio |1 año | |Representantes |de 1988 hasta el 19 de| | | |julio de 1989 (150 | | | |sesiones, asistió a | | | |todas) | | |Cámara de |Del 20 de julio de |11 meses y 22 | |Representantes |1989 y el 19 de julio |días | | |de 1990 (150 sesiones,| | | |asistió a 147) | | | | |TOTAL TIEMPO DE SERVICIO: 20 AÑOS, 11 MESES, 5 DÍAS | • Conforme con Certificado expedido por el Instituto de Seguro Sociales (hoy Colpensiones), se encuentran sendas cotizaciones realizadas a favor del demandado, por los siguientes períodos: i) 10 de octubre de 1968 al 20 de diciembre de 1968; ii) 1.° de diciembre de 1971 hasta el 20 de noviembre de 1972; iii) 15 de diciembre de 1992 y el 30 de septiembre de 1993.
(Folio 67, C.1). • Certificación del 30 de mayo de 1991, expedida por el pagador de la Cámara de Representantes, en la cual se relaciona el pago de los salarios y las primas que le fueron reconocidas al congresista, así como de los descuentos que se le efectuaron para los fondos de solidaridad, salud y pensión, entre los años 1978 a 1990.
(Folios 179 a 183, ídem). • Ante la petición fechada 15 de enero de 1998 presentada por el demandado y reiterada el 29 de enero de 2000 (folios 6 a 8 y 138 a 153, ídem), el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República a través de la Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001, reconoció pensión de jubilación al señor Lucena Quevedo, a partir del 11 de febrero de 1995, condicionada al retiro definitivo del servicio.
(Folios 199 a 210, ídem). • Posteriormente con ocasión de un fallo judicial del 21 de octubre de octubre de 2010 del Consejo de Estado, Fonprecon reliquidó la pensión del demandado por medio de Resolución 0628 del 19 de mayo de 2011, teniendo como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devengó. (Folios 629 a 645, ídem). • Consultado SAMAI se advierte que esta decisión fue objeto de recurso extraordinario de revisión interpuesto por Fonprecon el cual fue decidido por la Sala Doce Especial de Decisión, el cuatro 4 de septiembre de 2018[15], en la cual se ordenó lo siguiente: «PRIMERO. INFIRMAR la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A el 21 de octubre de 2010, por medio de la cual confirmó la sentencia de 4 de octubre de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Ernesto Lucena Quevedo.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia de 4 de octubre de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección.
TERCERO. NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Ernesto Lucena Quevedo contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República». De acuerdo con el material probatorio aportado y de cara al sub lite, se observa que el señor Ernesto Lucena Quevedo prestó sus servicios por más de 20 años en entidades del orden público y privado, además de ello, fungió como representante a la Cámara desde el 20 de julio de 1978 hasta el 19 de julio de 1990, esto es, por las legislaturas i) 1978-1982; ii) 1982-1986 y; iii) 1986-1990, y estuvo afiliado a Fonprecon (folios 14 a 22).
Conforme a este contexto, en el caso puntual del señor Lucena Quevedo en su calidad de excongresista, razona la Subsección que aunque es cierto que, para el 1.° de abril de 1994, fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, ya había cumplido con la edad de 40 años (contaba con 53 años)[16] y con más de 15 años de servicio, lo cierto es que a partir del 18 de mayo de 1992 cuando entró a regir la Ley 4ª de 1992, no era miembro del cuerpo legislativo, actividad que ejerció entre 1982 y 1990.
Al respecto se debe recordar que es requisito indispensable para ser beneficiario del régimen especial de los congresistas no solo tener la edad regulada en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sino que así mismo, es necesario ostentar la calidad de congresista al 18 de mayo de 1992, que es la fecha desde la cual, por disposición del artículo 1.° del Decreto 1359 de 1993, se es beneficiario del citado régimen especial.
De igual forma, si bien contaba con 20 años de servicio en varias entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, y en el sector privado, con cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), además de contar con más de 50 años de edad, lo cierto es que la regla de unificación 1.3 de la sentencia anteriormente referenciada, es clara en determinar que se encuentra dirigida a los excongresistas que fueron elegidos para la legislatura que termina el 20 de junio de 1994, lo cual no ocurre en el sub iudice, habida cuenta de que el señor ejerció dichas funciones hasta el 19 de julio de 1990, esto es, fue elegido para el período 1986-1990, como quedó demostrado dentro del plenario.
Bajo dicha intelección, es claro para esta Sala que contrario a lo plasmado por el fondo pensional demandante, en la Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001, que reconoció la prestación al demandado, ésta adolece de ilegalidad dado que la normativa en que se soporta no era aplicable para definir su situación pensional, es decir, por infracción a las normas en que debía fundarse.
Ello, en consideración a que el mencionado acto administrativo (folios 199 a 210, C.1), discurrió: «[…] Que el Decreto 1293 de 1994, en su artículo 2 prescribe: […] Que el peticionario cumplió con los requisitos preceptuados en la disposición anterior, toda vez que al 1 de abril de 1.994 tenía más de 40 años de edad y había prestado sus servicios por más de 15 años.
Que el mismo Decreto en su artículo 3, señala: […] Que el Decreto 1359/93 en su artículo 7, prescribe: […] Que de las disposiciones transcritas anteriormente se concluye que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no interpreta adecuadamente régimen especial de congresistas, toda vez que el peticionario al 1 de abril de 1.994 reunía los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 1293/94, ya que tenía a esa época más de 40 años de edad y había prestado sus servicios durante más de 15 años.
De igual forma, el Doctor Lucena Quevedo cumple con lo estipulado en el artículo 7 del Decreto 1359 en el sentido de acreditar la edad que dispone el artículo 1° parágrafo 2 de la Ley 33 de 1.985 -55 años- y ostentar 20 años de servicio en el sector público o privado. […]». Bajo dicho entendido, se resalta que el régimen de transición de los congresistas está encaminado a brindar protección a las expectativas de quienes prestaban sus servicios como parlamentarios a la fecha de vigencia de la Ley que regula el Sistema General de Pensiones.
Para la Subsección se hace necesario destacar que si bien al demandado le asiste razón en afirmar que el certificado de Induarroz que fue aportado en sede administrativa cuando solicitó el reconocimiento de la prestación, con la cual completaba los 20 años de servicio, se reitera que para ser beneficiario del régimen especial de congresistas, es necesario cumplir con todos y cada uno de los requerimientos que esta normativa exige, y en el presente caso, aquél no tiene derecho al régimen especial deprecado, ni al régimen de transición que esta ley previó, porque no ejerció la labor legislativa a partir del 18 de mayo de 1992 cuando entró a regir la Ley 4ª de 1992 y hasta el 1.° de abril de 1993, ni consolidó su derecho bajo la legislatura que culminó el 20 de junio de 1994.
Ahora bien, todo lo anterior no es óbice para que la entidad demandante proceda a revisar nuevamente la situación pensional del demandado de acuerdo con los tiempos de servicios que fueron demostrados y con los demás elementos probatorios, a fin de verificar si el señor Lucena Quevedo tiene derecho a la pensión de jubilación a la luz del ordenamiento jurídico del régimen general que sí le sea aplicable, dado que en lo que concierne al presente asunto, se probó que no es beneficiario del régimen pensional especial de congresistas.
En todo caso, la Sala precisa que lo debatido en el proceso no concierne a si el causante acreditó los tiempos de servicios para el reconocimiento pensional, sino al cumplimiento de los presupuestos para estar cobijado por el régimen especial de congresistas, contenido en el Decreto 1359 de 1993, que como ya se advirtió exige haber laborado como parlamentario desde la vigencia de la Ley 4 de 1992 (18 de mayo de 1992)[17].
En este sentido, la Sala se relevará de analizar el otro problema jurídico planteado, en la medida en que, al no ser el libelista beneficiario del régimen especial de congresistas, por sustracción de materia, no se hace necesario efectuar el análisis respecto de la homologación del tiempo de servicio con ocasión de la obra literaria, pues sin acreditarse dicha condición, carece de validez el acto administrativo de reconocimiento pensional realizado por la entidad demandante.
Conclusión: el señor Ernesto Lucena Quevedo no es beneficiario del régimen especial de congresistas previsto en la Ley 4ª de 1992, Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, toda vez que no se desempeñó como senador o representante a la Cámara entre el 18 de mayo de 1992 y el 1.° de abril de 1994, y, en todo caso, si bien cumplió 20 años de servicio en varias entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, y en el sector privado, con cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), además de contar con más de 50 años de edad, no fue elegido para la legislatura que termina el 20 de junio de 1994.
Teniendo en cuenta que, para ser beneficiario de la transición del régimen especial de congresistas, regulada en el Decreto 1293 de 1994, era necesaria la condición de actividad con posterioridad a la fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992[18]. Decisión de segunda instancia Según lo expuesto, se impone confirmar la sentencia proferida el 31 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, la cual accedió a las pretensiones de la demanda, ello habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por el demandado.
De la condena en costas de segunda instancia Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[19], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[20], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[21], tal como acontece en el presente caso en el que una entidad estatal promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad con el fin de proteger el erario, por lo que no hay lugar a condena en costas a ninguna de las partes en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 31 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, promovió el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON y vinculado el señor Ernesto Lucena Quevedo.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] En adelante FONPRECON [2] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [3] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [4] Para tal fin citó apartes jurisprudenciales de las sentencias del 17 de febrero de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2005-02729-01 (2165-2007) y del 6 de mayo de 2016, radicado:25000-23-42-000-2011-00574-01 (0768-2014) y 17 de febrero de 2011. [5] No otorgó más datos. [6] Sección Segunda, Subsección B, radicado: 25000-23-42-000-2015-02313-01 (1037-2019). [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia de unificación CE-SUJ2-018-20 del 8 de octubre de 2020. Radicado: 25000-23-42-000-2013-05893-01(0815-15). [8] El cual reza lo siguiente: «SEGUNDO: El efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, las reglas jurisprudenciales fijadas son vinculantes para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial, en la forma dispuesta en la parte motiva.
En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables.». [9] El Decreto 1293 de 1994 según lo determinado por su artículo 9: «[ ] rige a partir de la fecha de su publicación [ ]», que lo fue el 24 de junio de 1994 en el Diario Oficial 41.406. [10] Decreto 1293 de 1994. Artículo 2. «PARÁGRAFO.
El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1o de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán».
(Negrita del texto original) [11] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 27 de octubre de 2005. Radicación 5677-2003. Demandante: Jorge Manuel Ortíz Guevara. Demandado: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Consejera ponente: Ana Margarita Olaya. [12] En esta providencia se declaró la nulidad de dicho parágrafo con fundamento en lo ya decidido en la sentencia de 3 de mayo de 2002 dictada en el proceso con radicación 1276-2001, demandante: Oscar Emilio Vinasco Vinasco, demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, consejero ponente: Alberto Arango Mantilla, en la que ya se había inaplicado con fundamento que: «En efecto, extendió a excongresistas que no se reincorporaran al Congreso en condición de senadores o representantes, el régimen especial de los congresistas, cuando la ley marco solo lo facultó para crearlo en relación con estos últimos siempre que ostentaran tal condición con posterioridad al 19 de diciembre de 1992, (sic) fecha de vigencia de la ley 4ª de 1992.
Así entonces, no solo rebasó la ley marco sino también las previsiones del régimen legal de transición previsto en la ley 100 de 1993. [ ] Forzoso resulta concluir que el régimen de transición no podía proteger expectativas de quienes no se encontraban en servicio activo y, como se dijo en el parágrafo del artículo 2º del decreto 1293 de 1994, no fueran elegidos para legislaturas posteriores.
El régimen de transición era aplicable para el excongresista cuando, estando fuera del Congreso se posesionaba nuevamente como congresista con posterioridad al 19 de diciembre de 1992 (sic) y, además, al 1º de abril de 1994 se encontraba en una de las condiciones previstas por el régimen de transición. Solo en tales condiciones podía preservar su expectativa de acceder a un régimen diferente del previsto en la ley 100 de 1993. [ ].
En consecuencia, por las razones expuestas anteriormente, resulta inaplicable el parágrafo del artículo 2º del decreto 1293 de 1994, pues no solo es imposible su concreción, sino que, de una parte, resulta contrario a las previsiones del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y excede los lineamientos del artículo 17 de la ley 4ª de 1992 y, de otra, la Constitución Política por desbordamiento de la ley marco y vulneración del derecho a la igualdad. [ ]». [13] La Sala advierte que, si bien esta certificación no fue valorada por Fonprecon al momento de efectuar el reconocimiento pensional, según se observa en Resolución 1394 del 7 de diciembre de 2001, aquella tiene plena validez, dado que fue aportada en sede administrativa y a su vez, fue allegada por la entidad libelista en los antecedentes administrativos (folio 18 del cuaderno 1).
Aunado a ello, no fue tachada de falsa ni desconocida en sede judicial. [14] Esta fecha se tomará desde el 21 de diciembre de 1968, dado que conforme se observa el señor Lucena Quevedo estuvo vinculado hasta el 20 de diciembre de la citada anualidad en la empresa Pedro Gómez y Cia S.A. [15] Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01920-00(REV). [16] Dado que nació el 17 de noviembre de 1940, según cédula de ciudadanía visible a folio 9, C.1. [17] Conforme lo señaló la Subsección B del Consejo de Estado, en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos a los aquí analizados: sentencia del 10 de octubre de 2019, radicado: radicado: 25000-23-25-000- 2014-03039-01(3235-17). [18] En esta providencia se declaró la nulidad de dicho parágrafo con fundamento en lo ya decidido en la sentencia de 3 de mayo de 2002 dictada en el proceso con radicación 1276-2001, demandante: Oscar Emilio Vinasco Vinasco, demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, consejero ponente: Alberto Arango Mantilla, en la que ya se había inaplicado con fundamento que: «En efecto, extendió a excongresistas que no se reincorporaran al Congreso en condición de senadores o representantes, el régimen especial de los congresistas, cuando la ley marco solo lo facultó para crearlo en relación con estos últimos siempre que ostentaran tal condición con posterioridad al 19 de diciembre de 1992, (sic) fecha de vigencia de la ley 4ª de 1992.
Así entonces, no solo rebasó la ley marco sino también las previsiones del régimen legal de transición previsto en la ley 100 de 1993. [ ] Forzoso resulta concluir que el régimen de transición no podía proteger expectativas de quienes no se encontraban en servicio activo y, como se dijo en el parágrafo del artículo 2º del decreto 1293 de 1994, no fueran elegidos para legislaturas posteriores.
El régimen de transición era aplicable para el excongresista cuando, estando fuera del Congreso se posesionaba nuevamente como congresista con posterioridad al 19 de diciembre de 1992 (sic) y, además, al 1º de abril de 1994 se encontraba en una de las condiciones previstas por el régimen de transición. Solo en tales condiciones podía preservar su expectativa de acceder a un régimen diferente del previsto en la ley 100 de 1993. [ ].
En consecuencia, por las razones expuestas anteriormente, resulta inaplicable el parágrafo del artículo 2º del decreto 1293 de 1994, pues no solo es imposible su concreción, sino que, de una parte, resulta contrario a las previsiones del artículo 36 de la ey 100 de 1993 y excede los lineamientos del artículo 17 de la ley 4ª de 1992 y, de otra, la Constitución Política por desbordamiento de la ley marco y vulneración del derecho a la igualdad. [ ]». [19] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [20] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [21] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»