INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA- No configuración / ACTO DEFINITIVO – Susceptible de control judicial Es indiscutible que las Resoluciones DESAJNR15-2350 de 6 de julio de 2015, DESAJNR15-2538 de 11 de septiembre de 2015 y 4011 de 4 de mayo de 2017, son actos administrativos definitivos y susceptibles de control judicial; toda vez que, están modificando un derecho del demandante, en su calidad de ex Juez Municipal en Cartagena del Chaira – Caquetá y, se le está imponiendo la obligación de devolver las sumas de dinero pagadas entre los años 2009 a 2013, por concepto de prestaciones sociales liquidadas y pagadas, al haber estado incapacitado medicamente por un periodo superior a 180 días, debiendo revocarse la providencia recurrida.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con los actos administrativos susceptibles de control ante el contencioso, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 19 de octubre de 2017, radicación: 1650-16. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 100 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 18001-23-33-000-2018-00083-01(0497-19) Actor: ÁLVARO ENRIQUE VÁSQUEZ GALLO Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL (DEAJ) Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá en audiencia inicial celebrada el 16 de noviembre de 2018, por medio del cual declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción y dio por terminado el proceso.
I.
ANTECEDENTES El señor Alvaro Enrique Vasquez Gallo, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pretendiendo la nulidad de las Resoluciones DESAJNR15-2350 de 6 de julio de 2015, DESAJNR15-2538 de 11 de septiembre de 2015 y 4011 de 4 de mayo de 2017, por medio de los cuales se le ordenó el reintegro de las prestaciones sociales pagadas en los años 2009 a 2013 y se resolvieron unos recursos de reposición y apelación. A título de restablecimiento del derecho, reclama el pago de todas sus prestaciones sociales y haberes laborales causados en los años 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013 y, se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a no realizar el descuento de $80.980.721, por concepto de devolución de las prestaciones sociales pagadas para el citado periodo y que en caso de haberse realizado descuentos, sean reintegrados. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Caquetá, en audiencia inicial celebrada el 16 de noviembre de 2018[1], declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción y dio por terminado el proceso, al considerar que: “(…) 3. En el presente proceso, se ha demandado la anulación de la Resolución No. DESAJNR15-2350 del 06 de julio de 2015, mediante la cual la administración judicial solicita al actor la devolución de unos dineros que estima indebidamente pagados. 4.
Mediante la resolución acusada (y sus confirmatorias), simplemente se pone en conocimiento del destinatario el análisis hecho por la entidad, y se le pide pagar. Pero tal resolución no “decide directa o indirectamente el fondo del asunto”, ni es “producto de la conclusión de un procedimiento administrativo”, ni “crea, modifica o extingue situación jurídica alguna”. 5.
Constituye la resolución mencionada un simple acto de comunicación que pretende motivar una respuesta de parte de su destinatario, y -seguramente- se dirige a sentar las bases de futuras decisiones, estas sí de carácter apremiante. Pero ella no pone al aquí demandante obligación alguna, ni le concede un derecho, ni modifica los términos de una relación obligacional eventualmente preexistente. 6.
Ni siquiera podría equipararse la solicitud elevada ante el actor, con un requerimiento- ordinario o especial- de los que se cursa en el marco de un procedimiento tributario (…) (…) 8. Si alguna duda subsistiera sobre el carácter de la Resolución DESAJNR15-2350, bastaría con remitir a su propio texto, para advertir que en el segundo de sus considerandos se deja en claro su alcance meramente procedimental, e incluso lo ubica en un momento preciso del procedimiento: su iniciación. Su tenor es el siguiente: “Que como agente del Estado y garante del Principio de legalidad, le corresponde a esta Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial iniciar el trámite correspondiente para lograr su devolución (…)”.
En suma, se concluye la imposibilidad de ejercer control sobre la validez del acto administrativo. Ocurre en este caso que, de continuarse el proceso, no se podría llegar a otro final que el proferimiento de un fallo inhibitorio. La consecuencia de la situación planteada no es otra que la estructuración de la excepción previa insubsanable de falta de jurisdicción. (…) Así las cosas, se declarará la falta de jurisdicción y se dará por terminado el proceso”. 2.
Del recurso de apelación La apoderada judicial del señor Álvaro Enrique Vásquez Gallo interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, manifestando que el tribunal hace un análisis sobre la situación del demandante, concluyendo que no se le está creando, modificando o extinguiendo un derecho; sin embargo, la resolución objeto de litigio, en su contenido, hace referencia a que el demandante no tenía derecho a recibir el pago de unas prestaciones sociales que correspondían a los años 2009 a 2013 y que por tal razón, le imponen la obligación de devolver la suma de dinero $80.990.721.
Esta imposición, naturalmente está modificando el derecho que el demandante había adquirido por haber estado en incapacidad y haber recibido el pago de esas prestaciones sociales. Agrega, que sí no se estuviese resolviendo un asunto de fondo, no hubiese tenido sentido que la Rama Judicial diera trámite a los recursos de reposición y apelación, pues con ellos, se recalcó que el actor tenía que devolver los dineros y se agotó sede administrativa, encontrándose facultado para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, por tratarse de actos administrativos definitivos.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 6[3]) y 244 (numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde al Despacho decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del demandante. 2. Problema Jurídico El Despacho se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá en audiencia inicial celebrada el 16 de noviembre de 2018, mediante el cual declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción y dio por terminado el proceso. 3.
Caso concreto Lo primero que precisa esta Sala es que se incurrió en un error por parte del a quo al declarar probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción; toda vez que, la “jurisdicción es la facultad de administrar justicia que corresponde en abstracto a todos los jueces y se concreta en uno de ellos en virtud de la competencia que le otorga el poder de conocer un asunto a un juez determinado.”[4].
De esta forma, lo que procedía en el caso sub examine no era declarar la falta de jurisdicción, sino que, se debió estudiar, de manera oficiosa, la excepción de inepta demanda, conforme a los argumentos esbozados en el auto apelado, puesto que el juez de instancia estableció que las resoluciones demandadas no eran susceptibles de control judicial.
Así pues, en los términos anteriormente planteados se pronunciará esta Sala. Respecto de la ineptitud sustantiva de la demanda, ésta sólo puede proponerse y declararse su prosperidad de parte o de oficio, bien sea por la ausencia de los requisitos formales o por la indebida acumulación de pretensiones[5]; de forma que, sino se presentan las situaciones descritas, se debe acudir a las demás excepciones previas contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso[6].
Aclarado lo anterior, en el sub lite, se pretende la nulidad de las Resoluciones DESAJNR15-2350 de 6 de julio de 2015[7], DESAJNR15-2538 de 11 de septiembre de 2015 y 4011 de 4 de mayo de 2017[8], por medio de las cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ordenó al demandante, en su calidad de ex Juez Municipal en Cartagena del Chaira – Caquetá, la devolución de las sumas de dinero pagadas entre los años 2009 a 2013, por concepto de prestaciones sociales liquidadas y pagadas, al haber estado incapacitado medicamente por un periodo superior a 180 días y, se resolvieron unos recursos de reposición y apelación, respectivamente.
En efecto, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, son actos definitivos aquellos que de forma directa o indirecta deciden de fondo un asunto, de manera tal que se hace imposible continuar con la actuación. Por su parte, los de trámite "comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta, sino que están encaminados a contribuir con su realización"[9]; sobre estos últimos, la Corte Constitucional indicó que "no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas"[10].
Esta Subsección[11] retomó lo manifestado por la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia de 22 de octubre de 2009[12], así: "(…) la norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo.
La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental para determinar si es susceptible de recursos por la vía gubernativa y asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo, conforme a los artículos 49, 50 y 84 del Código Contencioso Administrativo (…)" (Destaca la Sala). Ciertamente, esta Corporación ha precisado que el acto administrativo definitivo que es susceptible de ser estudiado en sede judicial es aquella "(…) manifestación de voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativa, orientada a producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, y, por ende, susceptible del control jurisdiccional.
(…)"[13]. Conforme lo anterior, es indiscutible que las Resoluciones DESAJNR15-2350 de 6 de julio de 2015[14], DESAJNR15-2538 de 11 de septiembre de 2015 y 4011 de 4 de mayo de 2017[15], son actos administrativos definitivos y susceptibles de control judicial; toda vez que, están modificando un derecho del señor Álvaro Enrique Vásquez Gallo, en su calidad de ex Juez Municipal en Cartagena del Chaira – Caquetá y, se le está imponiendo la obligación de devolver las sumas de dinero pagadas entre los años 2009 a 2013, por concepto de prestaciones sociales liquidadas y pagadas, al haber estado incapacitado medicamente por un periodo superior a 180 días, debiendo revocarse la providencia recurrida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá en audiencia inicial celebrada el 16 de noviembre de 2018, por medio del cual declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción y dio por terminado el proceso, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (con salvamento de voto) ----------------------- [1] Folios 83-88 [2] CD Folio 92, minuto 28:36 [3] “el auto que decide sobre las excepciones será susceptible de apelación o del de súplica, según el caso” [4] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “A”.
C.P. Alfonso Vargas Rincón. Providencia de 27 de marzo de 2008 proferida dentro del radicado 500012331000 200600875 01 (N.I. 0099-2007) [5] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “A”. Radicación número: 05001-23-33-000-2017-00977- 01(0084-18), veintitrés (23) de enero dos mil veinte (2020).
C.P. William Hernández Gómez. [6] Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4.
Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. [7] Folios 5-10 [8] Folios 20-23 [9] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección B. Radicado 27001-23-33-000-2015-00136-01(2841-18) de Siete (7) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019).
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [10] Corte Constitucional, Sentencia de unificación 617 de 2013, Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. [11] - Radicado 27001-23-33-000-2015-00136-01(2841-18) de Siete (7) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. - Radicado 13001-23-33-000-2016-00625-01 (5397-2018) de once (11) de septiembre de dos mil veinte (2020).
C.P. César Palomino Cortés. [12] Radicado 11001-03-28-000-2008- 00027-00, C.P. Filemón Jiménez. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de fecha 19 de octubre de 2017, radicado 1650-2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [14] Folios 5-10 [15] Folios 20-23