Providencia — Consejo de Estado

ESCRITO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Requisitos / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Causal quinta / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – Sustentada en cuestionamientos sobre la valoración probatoria y aplicación de normas / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Improcedente para debatir la valoración probatoria. No es una tercera instancia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Infundado / NO CONDENA EN COSTAS Para esta Sala, en los términos en que fue propuesto el cargo, es evidente que, la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, no está llamada a prosperar, toda vez que, el supuesto defecto no corresponde a alguno de los presupuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar de nulidad la sentencia recurrida y los argumentos del recurso se encaminan a convertir esta etapa procesal en una tercera instancia, al pretender revivir el debate probatorio desarrollado en las instancias.

En efecto, la parte recurrente reiteró los argumentos que fueron desarrollados en las instancias, los cuales se encuentran dirigidos a controvertir la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia objeto de revisión, en la que determinó el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero por el cambio de medio de transporte sin los requisitos establecidos en el Decreto 2295 de 1996, toda vez que: i) de la relación que identifican los números de placas con los que se inició la operación de tránsito frente a los vehículos que finalizaron la operación, existía una diferencia en cuatro (4) de los cuarenta y cinco (45) vehículos, con lo cual consideró que la operación fue culminada en medios de transportes distintos a los inicialmente autorizados y ii) no se demostró el hecho de que la parte demandante hubiera informado a la administración aduanera el cambio de los medios de transporte.

Asimismo, presenta argumentos dirigidos a controvertir la aplicación e interpretación de las normas jurídicas consideradas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el caso concreto, refiere la falta de aplicación del artículo 1.° del Decreto 2685 de 1999, referentes a las definiciones de “[…] medio de transporte […]” y “[…] unidad de carga […]”, con los cuales, a su juicio, se descartaban el incumplimiento del régimen del tránsito aduanero y la sanción impuesta, reproches que no son propios de la causal alegada y que escapan al objeto del recurso extraordinario de revisión. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Procedencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Término para interponerlo Considerando que la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso, el término para su formulación se determina por la ley vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida.

Por tanto, en el caso sub examine, si bien el proceso en el cual se profirió la sentencia objeto de la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, se tramitó bajo el Decreto 01 de 2 de enero de 1984, lo cierto es que su ejecutoria se produjo el 16 de junio de 2014, en vigencia de la Ley 1437, normativa con la cual se debe determinar si la demanda fue presentada en el término indicado en el artículo 251 ibídem. […] Por tanto, la sentencia recurrida fue proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en segunda instancia, el 23 de mayo de 2014.

Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 16 de junio de 2014 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 2 de mayo de 2015; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Marco normativo / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSAL QUINTA – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 252 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-31-000-2003-01158-01A Actor: EDUARDO BOTERO SOTO S.A Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Asunto: Resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 23 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en segunda instancia SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por Eduardo Botero Soto S.A. contra la sentencia proferida el 23 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en segunda instancia, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 13001 23 31 000 2003 01158 01.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. Eduardo Botero Soto S.A. presentó demanda[1] contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 0026 de 5 de febrero de 1998 y 000323 de 27 de febrero de 2003, mediante las cuales le impuso una multa por el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero establecido en el Decreto 2295 de 1996. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condenara a la parte demandada al reconocimiento y pago de los perjuicios materiales ocasionados por causa y razón de la expedición de los actos administrativos acusados y que se declarara que no existía causa para imponerle la sanción. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.

Sostuvo que su objeto es el transporte de carga por las carreteras del territorio nacional y que, en desarrollo del mismo, tiene oficinas localizadas en la ciudad de Cartagena, las cuales atienden la recepción y transporte de la carga que llega a este puerto y las que tienen origen en su jurisdicción. 3.2. Señaló que celebró un contrato con la sociedad Sofasa S.A. para el transporte por su cuenta y en su nombre a la ciudad de Medellín de las mercancías que arribaron al puerto de Cartagena, amparadas por la Remesa Terrestre de Carga núm. 134 de 11 de septiembre de 1997, constituyéndose para ello una póliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del transportador. 3.3.

Indicó que comunicó al Jefe de la División Operativa de la Aduana de Partida el cambio de alguna de las unidades tractoras, quien autorizó el tránsito de las mercancías hacia la Aduana de Destino y expidió el manifiesto de carga, sin que motivara la violación de los precintos aduaneros o la pérdida de la mercancía. 3.4. No obstante lo anterior, adujo que, a su llegada a la Aduana de Destino, el Coordinador de Grupo de Tránsito Aduanero de Medellín informó que la Declaración de Tránsito Aduanero núm. 0001578 de 15 de septiembre de 1997 presentó inconsistencias en cuanto a los vehículos que debían realizar el tránsito aduanero. 3.5.

Manifestó que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expidió los actos administrativos acusados mediante las cuales le impuso una multa por el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero establecido en el Decreto 2295 de 18 de diciembre de 1996[2], porque “[…] se incumplió el régimen por llegar al tránsito a la Aduana de Destino en un medio de transporte diferente al autorizado en la Aduana de Partida […]”.

Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante indicó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 6, 13, 29, 83, 95 y 363 de la Constitución Política. • Artículo 2 del Decreto 1800 de 3 de agosto de 1994[3]. • Artículo 119 del Decreto 2666 de 26 de octubre de 1984[4] • Artículos 2, 4, 6 y 9 del Decreto 2402 de 22 de octubre de 1991[5]. • Decreto 1105 de 1 de julio de 1992[6] • Artículos 1, 4, 14, 18, 19, 20 y 22 del Decreto 2295 de 18 de diciembre de 1996[7]. • Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999[8]. 5.

La parte demandante explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 5.1. Sostuvo que la parte demandada le impuso una sanción que no se encontraba descrita en: i) el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, sobre las faltas administrativas al régimen de aduanas; ii) el artículo 4 del Decreto 1105 de 1992, sobre las sanciones relativas al manifiesto de carga y iii) los artículos 20 y 22 del Decreto 2295 de 1996, toda vez que el cambio de unidad de transporte no se encontraba establecida como un incumplimiento al régimen de tránsito aduanero. 5.2.

Expresó que, contrario a lo manifestado en los actos administrativos acusados, no era procedente la interposición de la sanción, en la medida que no se presentó un cambio en el medio de transporte ni en la unidad de carga, sino un cambio en la unidad tractora, el cual fue comunicado oportunamente a la Administración de Aduanas Nacionales de Cartagena y, en esa medida no incurrió en ninguno de los hechos señalados en los artículos 20 y 22 del Decreto 2295 de 1996 para que se declare el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero. 5.3.

Adujo que la Resolución 0026 de 5 de febrero de 1998 no le fue notificada personalmente, razón por la cual presentó el recurso de reconsideración hasta el año 2002; no obstante lo anterior, refirió que: i) la citada Resolución no produce ningún efecto jurídico al no haber sido notificado; ii) que se debe considerar que el recurso no fue presentado en la oportunidad señalada en el artículo 2.° del Decreto 1800 de 1994 y iii) la declaratoria de incumplimiento establecida en la Resolución 0026 de 5 de febrero de 1998 resulta extemporánea de conformidad con el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada contestó a la demanda[9] y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que se probó que la parte demandante no dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 18 del Decreto 2295 de 1996, toda vez que se le autorizó el transporte de la mercancía, a través de tránsito aduanero, en 45 vehículos individualizados, cada uno con su respectiva placa y al finalizar la modalidad se evidenció, en el aviso de llegada donde consta el arribo de los medios de transporte, que cuatro vehículos no estaban autorizados para realizar el tránsito aduanero. 6.2.

En esa medida, indicó que la parte demandante incumplió el régimen establecido en el literal e) del artículo 20 del Decreto 2295 de 1996 al cambiarse los precintos aduaneros de la unidad de carga o de transporte y, por consiguiente, se hizo acreedora de la declaratoria de incumplimiento y la efectividad de la garantía, en la medida que el régimen del tránsito aduanero no finalizó en debida forma, pues la mercancía llegó a la aduana de destino en medios de transportes diferentes a los autorizados por la aduana de partida.

Sentencia proferida el 28 de mayo de 2013, en primera instancia, por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena 7. El Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena en la parte resolutiva de la sentencia, decidió: “[…]

PRIMERO: NIEGANSE las pretensiones de la demanda de conformidad con la parte motiva de esta providencia […]”. Consideraciones del Juzgado 8. Para fundamentar su decisión, consideró que por la fecha de la ocurrencia de los hechos y de la iniciación del procedimiento sancionatorio, la normativa aplicable en el presente asunto era el Decreto 2295 de 1996, que regulaba el régimen de tránsito aduanero y lo definía como aquel que permite el tránsito de mercancías nacionales o extranjeras de una aduana a otra bajo control aduanero. 9.

Al analizar el caso concreto, consideró que si bien el artículo 18 del Decreto 2295 de 1996 permitía el cambio del medio de transporte y señalaba el procedimiento para realizarlo, no era claro el motivo por el cual la parte demandante se vio obligada a realizarlo; es decir, no se probó que hubiera manifestado a la Aduana de Partida las razones de fuerza mayor o caso fortuito del cambio de transporte, ni identificó en el manifiesto de carga o en la copia de la Declaración de Tránsito Aduanero el medio de transporte con el que había de finalizar la operación. 10.

Refirió que, de las pruebas obrantes en el expediente, se determinaba que la mercancía que llegó a la Aduana de Destino fue en un medio de transporte diferentes a la Aduana de Partida, incumpliendo lo establecido en el artículo el artículo 20 del Decreto 2295 de 1996. 11. Adujo, finalmente, que, si bien la parte demandada se equivocó al momento de notificar la Resolución 0026 de 5 de febrero de 1998, lo cierto es que esta actuación fue corregida y, en esa medida, la parte demandante agotó el procedimiento administrativo, ejerciendo su derecho de defensa y contradicción. Recurso de apelación 12.

La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó se accedan a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, adujo que no se presentó el cambio de los precintos aduaneros de las unidades de carga o de transporte, toda vez que la Aduana de Partida le autorizó el cambio de la unidad tractora, situación que, a su juicio, hace improcedente la aplicación de las sanciones establecidas en los actos administrativos acusados.

La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 13. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la sentencia proferida el 23 de mayo de 2014, en segunda instancia, resolvió: “[…] CONFIRMAR la sentencia de 28 de mayo de 2013 emitida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena que denegó las pretensiones de la demanda instaurada por la Sociedad Eduardo Botero Soto y Cia Ltda contra la DIAN, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

Consideraciones del Tribunal 14. Para sustentar su decisión, consideró que conforme los artículos 18, 20 y 22 del Decreto 2295 de 1996, el transportador tenía la prohibición de transportar las mercancías sujetas al régimen por medios distintos a los autorizados por la Aduana de Partida, situación que debía darse conforme a la Declaración de Tránsito Aduanero y estaba sujeto a la debida comprobación por parte de la unidad operativa, la cual previamente a la autorización de cargue, identificaba los medios de transporte. 15.

Asimismo, indicó que una vez iniciada la operación de tránsito aduanero, era posible realizar el cambio del medio de transporte, por fuerza mayor o caso fortuito, con la obligación del transportador que, previo al cambio, cumpliera con el deber de comunicar dicha situación a la Aduana de Partida, así como que manifestara la nueva identificación del medio de transporte con la que había de finalizar la operación, señalando que dicha omisión generaba el incumplimiento de los deberes adquiridos, dando lugar a la imposición de las sanciones correspondientes. 16.

Al analizar el caso concreto, consideró que las pruebas aportadas no contenían la fuerza suficiente para desvirtuar el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero de la parte demandante, toda vez que de la relación que identificaban los números de placas con los que se inició la operación de tránsito, frente a los vehículos que finalizaron la operación, existía una diferencia en cuatro (4) de los cuarenta y cinco (45) vehículos, con lo cual determinó que la operación fue culminada en medios de transportes distintos a los inicialmente autorizados y ii) no se demostró el hecho de que la parte demandante hubiera informado a la administración aduanera la fuerza mayor o el caso fortuito para adelantar el cambio de los medios de transporte. 17.

Señaló que no le asistía razón a la parte demandante al indicar que no se modificó el medio de transporte sino las unidades tractoras, toda vez que el Decreto 2295 de 1996 definió con claridad dichos conceptos, entendiendo como medio de transporte la “[…] nave, aeronave, vagón de ferrocarril o vehículo de transporte por carretera utilizado para movilizar mercancías […]”; mientras que la unidad de transporte la definió como la que “[…] moviliza mercancías a granel, mercancías no autorizadas o unidades de carga […]” y, en esa medida, consideró que la norma que tipificaba la conducta sancionable se refería al cambio del medio de transporte, es decir, el cambio del vehículo, lo cual ocurrió en el presente asunto al haberse modificado el automotor usado para el traslado de la mercancía a la aduana de destino. II.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 18. Eduardo Botero Soto S.A. presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión[10] contra la sentencia proferida el 23 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en segunda instancia, e invocó la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[11], que prevé: “[…] Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. 19. Para sustentar la demanda que contienen el recurso extraordinario de revisión, expuso los siguientes argumentos: 19.1.

Indicó que el Tribunal Administrativo de Bolívar inaplicó, sin razón alguna, el artículo 1.° del Decreto 2685 de 1999, el cual aclaraba las definiciones de “[…] medio de transporte […]” y “[…] unidad de carga […]” contenidas en el artículo 1.° del Decreto 2295 de 1996 y que, a su juicio, debían aplicarse a partir de la vigencia de esta última normativa. 19.2.

Sostuvo que los documentos que contienen las remesas terrestres de carga, aportadas como pruebas, demostraron que no incumplió el régimen de tránsito aduanero, toda vez que no se produjo el cambio de medio de transporte, comoquiera que: i) la mercancía se encontraba en los contenedores indicados, los cuales por disposición legal, colocados en los remolques o semirremolques, constituyen una unidad de carga y ii) los remolques o semirremolques sobre los cuales se transportaron los contenedores o unidades de carga no tenían autopropulsión y necesitaban de la unidad tractora que los impulsara, por lo cual, únicamente se presentaba el cambio del medio de transporte cuando se modificaba la unidad tractora y la unidad de carga, lo cual no sucedió en el presente asunto. 19.3.

En las anteriores condiciones indicó que resultaba desproporcionado el fundamento e interpretación de las normas realizadas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el sentido de señalar que se presenta un cambio de medio de transporte cuando únicamente se cambia la unidad tractora, confundiendo el medio de transporte con el vehículo empleado en el régimen de tránsito aduanero. 19.4.

Señaló, finalmente, que la sanción establecida en el artículo 22 del Decreto 2295 de 1996 debía ajustarse a los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, lo cual no se produjo en el presente asunto, toda vez que, al no cambiarse la unidad de carga, no se lesionó ni atentó contra la mercancía como interés jurídicamente protegido.

Contestación al recurso extraordinario de revisión 20. La parte demandada contestó la demanda[12] que contiene el recurso extraordinario de revisión y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, así: 20.1. Estimó que, no era procedente la causal invocada, en la medida que, el recurso extraordinario de revisión no podía ser considerado como una tercera instancia, en la que se buscara controvertir la valoración probatoria, las interpretaciones normativas y la aplicación de la jurisprudencia desarrolladas en las instancias dentro del proceso ordinario. 20.2.

En gracia de discusión, adujo que la parte recurrente incurrió en un craso error de apreciación y validación de las normas aplicables al caso concreto, al señalar que el artículo 1.° del Decreto 2685 de 1999 aclara las definiciones de “[…] medio de transporte […]” y “[…] unidad de carga […]” contenidas en el artículo 1.° del Decreto 2295 de 1996, pues tal interpretación va en contra de: i) el principio de legalidad, según el cual la administración pública debe someterse al imperio de la ley vigente al momento de la ocurrencia de los hechos y ii) del principio de irretroactividad de la ley, en la medida que los hechos ocurrieron en el año de 1997, en vigencia del Decreto 2295 de 1996, sin que una nueva ley pueda regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan incólumes en sus efectos jurídicos.

Concepto del Ministerio Público 21. El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 22. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos; i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo del recurso extraordinario de revisión; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 y vi) el análisis de la causal de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: Competencia de la Sala 23.

Vistos: i) el artículo 248 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) el artículo 249 de la Ley 1437 sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión y iii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[13] esta Sala es competente para resolver el extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 23 de mayo de 2014.

Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión 24. Vistos: i) el artículo 308 de la Ley 1437[14], sobre régimen de transición y vigencia se observa que dicho estatuto comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012 y ii) el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[15], sobre el término aplicable ante el tránsito legislativo. 25.

Atendiendo a que esta Corporación, para establecer cuál es el término aplicable para interponer la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, ha considerado[16]: “[…] corresponde acudir a lo normado por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el 624 de la Ley 1564 del 12 de julio de 2012, como se indicó en el auto objeto de súplica, según el cual los términos que hubieren comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando aquellos empezaron su conteo.

En aplicación de esta regla, si el término de dos años que preveía el artículo 187 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 57, para interponer el recurso extraordinario de revisión comenzó a correr en vigencia del C.C.A. y, en el entretanto, se expidió la Ley 1437 de 2011, lo procedente en razón del tránsito normativo, es contar la caducidad con fundamento en la norma vigente cuando operó la ejecutoria de aquella, es decir, los dos años del C.C.A. Por el contrario, si la providencia quedó ejecutoriada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el término de oportunidad para interponer el recurso es el consagrado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 […]” 26.

Considerando que la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso, el término para su formulación se determina por la ley vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida. 27. Por tanto, en el caso sub examine, si bien el proceso en el cual se profirió la sentencia objeto de la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, se tramitó bajo el Decreto 01 de 2 de enero de 1984[17], lo cierto es que su ejecutoria se produjo el 16 de junio de 2014, en vigencia de la Ley 1437, normativa con la cual se debe determinar si la demanda fue presentada en el término indicado en el artículo 251 ibidem. 28.

Visto el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión que dispone: […] Artículo 251. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […] 29. Por tanto, la sentencia recurrida fue proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en segunda instancia, el 23 de mayo de 2014.

Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 16 de junio de 2014[18] y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 2 de mayo de 2015[19]; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437. Problema jurídico 30. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configura o no la causal de revisión señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; en especial, determinar si el disenso frente a la valoración de las pruebas y la interpretación sobre la aplicación de la normativa que contiene el régimen de tránsito aduanero dentro del proceso ordinario, es una causal que genere la nulidad en la sentencia recurrida y, en consecuencia, si se declara o no fundado el recurso extraordinario de revisión. Marco normativo del recurso extraordinario de revisión 31.

Vistos los artículos 248, 249[20], 250[21], 251[22], y 252[23] de la Ley 1437, contienen el marco normativo del recurso extraordinario de revisión, que se desarrollará infra. 32. Atendiendo a que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 33.

La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia[24], lo cual no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones señaladas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.

Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se determinó como un medio extraordinario de impugnación. 34. En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que ha expresamente previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador[25].

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación[26] ha sostenido lo siguiente: “[…] El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]”. 35.

En efecto, el artículo 250 de la Ley 1437, enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza.

Señala textualmente como causales: “[…] Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. […]” 36. Los requisitos del recurso están enunciados en el artículo 252 de la Ley 1437, que prevé que debe interponerse mediante escrito que reúna los siguientes requisitos: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) el nombre y domicilio del recurrente; iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada; v) el poder para su interposición y vi) las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer. 37.

En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, el que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias señaladas taxativamente en la ley. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 38.

Visto el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 y siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación[27], cuando se refiere a la nulidad originada en sentencia se exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la decisión de fondo, “[…] por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación […]”. 39.

En este sentido, no resulta procedente alegar como causal del recurso extraordinario nulidades procesales ocurridas en una etapa previa de la decisión de fondo, máxime si se tiene en cuenta que la formulación de las mismas se encontraban sometidas a las reglas de oportunidad y legitimación señaladas, en este caso específico, en el artículo 134[28] de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[29], sin perjuicio del deber que el artículo 137[30] ibídem, impone al juez de poner en conocimiento de las partes las nulidades que no hayan sido saneadas. 40.

En relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[31] ha sostenido que son las siguientes: 40.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 40.2.

Cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 40.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 40.4.

Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. 40.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 40.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 40.7.

Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 40.8. Cuando la providencia carece de motivación. 40.9 Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley. 41.

Conforme a lo expuesto en la ley y lo expresado en la jurisprudencia para que proceda esta causal es necesario que al proferir la sentencia se incurra en una irregularidad que estructure la nulidad de estricto orden procesal. No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en refutar la valoración de las pruebas contenida en la providencia que se busca infirmar, en alegar que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, toda vez que todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal. 42.

Junto al criterio señalado supra se ha aceptado que, pueden existir otros motivos no señalados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento. 43.

En efecto, la jurisprudencia constitucional[32] ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, mediante las cuales se busca la protección del individuo dentro de una actuación judicial o administrativa para que, durante su trámite, se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Análisis de la causal de revisión 44.

La parte demandante, en el recurso extraordinario de revisión de la referencia, invoca la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, comoquiera que, a su juicio, se presentó una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, toda vez que, para proferir su decisión: i) valoró de forma inadecuada las pruebas obrantes en el expediente, en especial, las remesas terrestres de carga, con los cuales, a su juicio, se demostraba el no incumplimiento del régimen terrestre de aduana por cambio del medio de transporte y ii) inaplicó el artículo 1.° del Decreto 2685 de 1999, el cual aclaraba las definiciones de “[…] medio de transporte […]” y “[…] unidad de carga […]” contenidas en el artículo 1.° del Decreto 2295 de 1996. 45.

En esa medida, la Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios jurisprudenciales citados supra, para la configuración de la citada causal, de la siguiente manera: 46. Para esta Sala, en los términos en que fue propuesto el cargo, es evidente que, la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, no está llamada a prosperar, toda vez que, el supuesto defecto no corresponde a alguno de los presupuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar de nulidad la sentencia recurrida y los argumentos del recurso se encaminan a convertir esta etapa procesal en una tercera instancia, al pretender revivir el debate probatorio desarrollado en las instancias. 47.

Asimismo, presenta argumentos dirigidos a controvertir la aplicación e interpretación de las normas jurídicas consideradas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el caso concreto, refiere la falta de aplicación del artículo 1.° del Decreto 2685 de 1999, referentes a las definiciones de “[…] medio de transporte […]” y “[…] unidad de carga […]”, con los cuales, a su juicio, se descartaban el incumplimiento del régimen del tránsito aduanero y la sanción impuesta, reproches que no son propios de la causal alegada y que escapan al objeto del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, esta Corporación ha reiterado[33]: “[…] No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]”. 49.

Por lo tanto, los argumentos de inconformidad expuestos por la parte demandante cuestionan argumentos propios de las instancias ordinarias del proceso, lo que impide la prosperidad del recurso. Condena en costas 50. Vistos los artículos 188 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[34] en especial, su numeral 8.º[35], sobre condena en costas. 51.

Atendiendo a que esta Corporación[36] ha señalado el criterio objetivo- valorativo de la condena en costas que implica: i) objetivo porque que no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto[37] y ii) valorativo porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado realizada efectivamente dentro del proceso[38]. 52.

En el caso sub examine, la Sala considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, en la medida que si bien se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, no se acreditó probatoriamente su causación, es decir, no aparece prueba alguna que acredite los gastos en que incurrió la parte demandada para su defensa y la actividad realizada por su apoderado se limitó a contestar la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión sin realizar ninguna otra actuación procesal.

Conclusiones de la Sala 53. Por las razones expuestas, esta Sala considera que, no se configura la causal de revisión prevista en numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 en tanto que, con los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, la parte demandante pretende cuestionar asuntos propios del proceso ordinario, señalando que no procede la condena en costas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 188 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564[39].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Eduardo Botero Soto S.A contra la sentencia proferida el 23 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en segunda instancia, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 13001 23 31 000 2003 01158 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo del medio de control de controversias contractuales al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] La demanda se presentó por medio de apoderado. [2] Por el cual se dictan normas relativas al régimen de tránsito aduanero nacional, transporte multimodal, cabotaje y se dictan otras disposiciones. [3] Por medio del cual se unifican procedimientos en materia aduanera y se dictan otras disposiciones [4] Por el cual se revisa parcialmente la legislación aduanera. [5] Por el cual se modifica el régimen de aduanas. [6] Por el cual se modifica parcialmente el régimen de aduanas. [7] Por el cual se dictan normas relativas al régimen de tránsito aduanero nacional, transporte multimodal, cabotaje y se dictan otras disposiciones. [8] Por el cual se modifica la legislación aduanera. [9] Mediante apoderado [10] El recurso se presentó por medio de apoderado, el 2 de mayo de 2015. [11] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [12] Mediante apoderado [13] “[…] Por el cual se expide el reglamento del Consejo de Estado […]”. [14] Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. [15] Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 18, providencia de 7 de febrero de 2017, C.P. Rocío Araújo Oñate, número único de radicación 11001 03 15 000 2016 02753 00. [17] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo [18] Conforme al edicto núm. 0681 del Tribunal Administrativo de Bolívar que obra a folio 106 del expediente, según el cual se fijó por tres días en la Secretaría el 9 de junio de 2014 y se desfijó el 11 de junio del mismo año. [19] Folio 175 del expediente. [20] “[…] Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión […]”.

Artículo adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, por medio de cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [21] “[…] Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión […]”. [22] El citado artículo señala: “[…] Término para interponer el recurso.

El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […]”. [23] “[…] Requisitos del recurso. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: […] 1. La designación de las partes y sus representantes […] 2. Nombre y domicilio del recurrente […] 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento […] 4.

La indicación precisa y razonada de la causal invocada […] Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer […]”. [24] Cf. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. [27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, sentencia proferida el 2 de marzo de 2010, C.P. Mauricio Torres Cuervo, identificada con núm. único de radicación 11001031500020010009101. [28] El citado artículo establece: “[…] Oportunidad y trámite.

Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella […]”. [29] Por la cual se expide el Código general del proceso y se dictan otras disposiciones [30] “[…] Advertencia de la nulidad. En cualquier estado del proceso el juez ordenará poner en conocimiento de la parte afectada las nulidades que no hayan sido saneadas.

Cuando se originen en las causales 4 y 8 del artículo 133 el auto se le notificará al afectado de conformidad con las reglas generales previstas en los artículos 291 y 292. Si dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación dicha parte no alega la nulidad, esta quedará saneada y el proceso continuará su curso; en caso contrario el juez la declarará […]”. [31] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, identificada con núm. único de radicación 11001031500020090049400. [32] Corte Constitucional, sentencia C-341 de 4 de junio de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. [33] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504. [34] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [35] “[…] Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. [36] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de diciembre de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2016- 00162-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 15001-23-33-000-2012- 00509-00; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 12 de diciembre de 2018, C.P. Milton Chaves García, número único de radicación 25000 23 37 000 2014 01115 01. [37] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 15001-23-33-000-2012-00162-01. [39] Aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437.