63001-23-33-000-2018-00139-01 — Consejo de Estado

63001-23-33-000-2018-00139-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-06-17

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Productos Alimenticios Fritomix S.A.S·Demandado: Municipio De La Tebaida

De qué trata

Síntesis: A efectos de determinar cuál de las normas resulta aplicable al caso concreto deben tenerse en cuenta el artículo 363 de la Constitución Política que señala la irretroactividad de la ley tributaria y el artículo 338 de la misma Carta que dispone: “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. Esta disposición se refiere a los tributos que la doctrina ha denominado “de periodo”, en contraposición con los tributos de “causación instantánea”. En los primeros, el impuesto se causa durante un periodo en el que se consolida la base gravable; en los segundos, el impuesto se causa en un momento específico en el tiempo, momento en el cual se tiene certeza de la base gravable que debe aplicarse. Atinente a los impuestos de periodo, la irretroactividad de las normas tributarias y las situaciones jurídicas consolidadas, la Sala ha señalado que: “El marco constitucional de aplicación temporal de normas que regulan impuestos de periodo, se encuentra en el artículo 338 de la CP, norma que, en el contexto del principio de legalidad de los tributos, dispuso que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (inc. 3º) (…) Debe tenerse en cuenta que el principio constitucional de legalidad tributaria, expresión del principio de representación popular y forma material del de predeterminación de los tributos, así como los postulados de distribución de las cargas públicas, sostenibilidad fiscal y separación de poderes, y la trascendencia social y económica de las razones que orientan las políticas fiscales sobre regulación de tributos de periodo, permiten resaltar que el llamado a determinar los efectos en el tiempo de ese tipo de regulaciones es el legislador, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 150 (num. 12) de la CP, en concordancia con el artículo 11 del CC . Lo anterior permite concluir que, en tratándose de situaciones jurídicas no consolidadas en impuestos de periodo, es dable la aplicación de normas tributarias benéficas para el contribuyente, en forma inmediata, si así lo establece el legislador. En sentido contrario, si el legislador no lo prevé, se aplica el principio general de irretroactividad de la ley en materia tributaria respecto de impuestos de periodo” A su vez, en relación con las situaciones jurídicas consolidadas en materia tributaria, como garantía de los principios de legalidad del tributo e irretroactividad de la ley tributaria, la Corte Constitucional ha señalado que: “55. […] Si bien es cierto que, la Constitución no consagra una norma que ampare de manera expresa los derechos adquiridos en abstracto en materia tributaria, también lo es, que la Corte ha señalado que, de la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales que consagran el principio de irretroactividad de la ley tributaria (arts. 338 y 363 C.P.), se deriva sin duda alguna la protección a las situaciones jurídicas consolidadas, como por ejemplo, entendidos como aquellos beneficios que ya se han hecho efectivos, con amparo en la ley, incorporándose al patrimonio del contribuyente. […] […] 57. […] desde un punto de vista teleológico […] la garantía de que trata el artículo 363 de la Carta, tiene por finalidad la realización del principio de seguridad jurídica. Ello, comoquiera que, con la regla de no retroactividad de la ley tributaria, también se busca garantizar “que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula […] lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica.” (Subrayado fuera del original). Y respecto a las situaciones jurídicas consolidadas en materia de exenciones tributarias, en la aludida sentencia C-119 de 2018, la Corte Constitucional precisó que: “60. […] También ha quedado claro en la en la sentencia C-083 de 2018 que, en temas de exenciones, se presenta una situación jurídica consolidada respecto de los periodos ya acontecidos o en el transcurso de la derogatoria de la legislación, frente a los cuales el titular puede exigir la materialización de su derecho en cualquier momento. De esta forma, ha señalado este Tribunal que el legislador solo está autorizado constitucionalmente para derogar o modificar leyes tributarias con efectos hacia futuro, a [f]in de que sus decisiones no desconozcan la consolidación de situaciones jurídicas contempladas en la legislación vigente, en concreto, radicadas en cabeza de los contribuyentes y en relación con lapsos ya corridos o en transcurso, amparados por la exención.” (Se destaca)IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Es un impuesto de periodo / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Base gravable / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA - Reiteración de jurisprudencia / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA - Desconocimiento / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA - DefiniciónEl impuesto de industria y comercio es un impuesto de periodo, pues conforme al artículo 33 de la Ley 14 de 1983 su base gravable son los ingresos obtenidos durante el periodo gravable anual que establece la disposición, por lo que las normas municipales que regulan los elementos de la obligación tributaria, así como las exenciones tributarias empezarán a regir a partir del periodo siguiente al del respectivo acuerdo. En este caso, dado que el Acuerdo 29 de 2017 fue expedido durante el año 2017, empezó a regir a partir del periodo que comienza después de iniciar la vigencia de la norma, esto es, desde el año gravable 2018. Luego para el año gravable 2017, que es objeto del proceso, se aplica la norma vigente al tiempo de iniciar ese periodo gravable, esto es, el Acuerdo 21 de 2012. Además, el artículo 12 parágrafo 4 del Acuerdo 002 de enero de 2017, que modificó el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, dispuso que “Las exenciones concedidas con anterioridad al presente acuerdo se respetarán hasta la fecha de su vencimiento, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos”. No obstante, en los actos demandados, el municipio negó a la actora la solicitud de exención del ICA para el año gravable 2017, pues aplicó retroactivamente el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2017, que solo debía aplicarse a las situaciones que originen a partir del año gravable 2018 (artículos 338 y 363 de la C.P), esto es, para empresas preexistentes en el municipio que soliciten acogerse a la exención del impuesto de industria y comercio a partir del año gravable 2018. Sobre el particular, en sentencia de 13 de septiembre de 2007, en la que se resolvió un caso similar al presente, la Sección precisó lo siguiente: “La facultad del Legislador de modificar o derogar las normas tributarias no resulta restringida por el principio de irretroactividad de las leyes tributarias y tal atribución debe ejercerse con arreglo a los principios y garantías constitucionales, de equidad y de justicia. (art. 95-5 C.N.) Sin embargo, el principio de irretroactividad no se opone al concepto de situación jurídica consolidada, respecto del cual esta Corporación ha precisado que “aun cuando en materia tributaria no se puede hablar de derechos adquiridos, pues estos hacen referencia al derecho privado (art. 58 C.N.), sí debe hablarse de situaciones jurídicas consolidadas, las cuales emanan del principio de legalidad del tributo” posición jurídica que se reitera. Observa la Sala que en el caso bajo análisis, además de existir una situación jurídica consolidada frente a la norma que le concedió el beneficio fiscal, surgen derechos adquiridos derivados de la confianza legítima del contribuyente en la oferta del Municipio según el cual, del cumplimiento una vez de los requisitos y estableciéndose en la ciudad de Barranquilla, adquirió el beneficio de una exoneración por el término de diez (10) años, lo cual se plasmó en la Resolución No. 006 del 1º de febrero de 1996. En aplicación de los señalados principios de equidad y justicia procede el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley anterior, es decir que la ley nueva no puede desconocer los efectos que produjo la norma derogada o modificada durante su vigencia. (…) [S]e observa que, al resolver la solicitud de exención tributaria del año 2017, con fundamento en el Acuerdo 029 de 2017, el municipio demandado desconoció el principio de irretroactividad de la ley tributaria y el derecho de la actora a acogerse al beneficio con base en los requisitos previstos en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012. Ello, porque la demandante contaba con una expectativa razonable, fundada en la confianza legítima, en que se continuaría gozando de la exención con fundamento en lo previsto en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, pues así se hizo constar en la Resolución 160 de 2017. Cabe recordar que la confianza legítima es un principio o valor que se encuentra íntimamente ligado con la buena fe y su aplicación propende por la protección de las expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto. Dichas expectativas, valga decir, deben fundarse en hechos o circunstancias objetivas, capaces de propiciar el surgimiento de la confianza, de manera, que no toda probabilidad puede ser protegida mediante este precepto, pues necesariamente tendrá que ser una proyección seria, que tenga la fuerza de llevar al administrado a la convicción de que su situación jurídica es una y no cualquiera otra, en particular, que bajo ciertas condiciones, se hará acreedor de un derecho o mantendrá uno ya adquirido. En suma, está demostrado que, al expedir las resoluciones demandadas, el municipio de La Tebaida aplicó retroactivamente el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2017 y, por ende, desconoció que la norma aplicable para tener derecho a la exención del ICA por el año gravable 2017 era el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012.CONDENA EN COSTAS - Conformación / CONDENA EN COSTAS - Reglas / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación[N]o se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS TRIBUTARIA – Alcance / TRIBUTOS DE PERIODO Y TRIBUTOS DE CAUSACIÓN INSTANTÁNEA – Momento de causación del tributo / IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS Y LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS EN IMPUESTOS DE PERIODO – Reiteración de jurisprudencia / ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES FISCALES Y EXCEPCIONALMENTE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – Competencia del legislador / SITUACIONES JURÍDICAS NO CONSOLIDADAS EN IMPUESTOS DE PERIODO – Importancia de lo establecido por el legislador / SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS EN MATERIA TRIBUTARIA, COMO GARANTÍA DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO E IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA – Pronunciamiento de la Corte Constitucional / SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS EN MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS – Precisiones de la Corte Constitucional A efectos de determinar cuál de las normas resulta aplicable al caso concreto deben tenerse en cuenta el artículo 363 de la Constitución Política que señala la irretroactividad de la ley tributaria y el artículo 338 de la misma Carta que dispone: “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

Esta disposición se refiere a los tributos que la doctrina ha denominado “de periodo”, en contraposición con los tributos de “causación instantánea”. En los primeros, el impuesto se causa durante un periodo en el que se consolida la base gravable; en los segundos, el impuesto se causa en un momento específico en el tiempo, momento en el cual se tiene certeza de la base gravable que debe aplicarse.

Atinente a los impuestos de periodo, la irretroactividad de las normas tributarias y las situaciones jurídicas consolidadas, la Sala ha señalado que: “El marco constitucional de aplicación temporal de normas que regulan impuestos de periodo, se encuentra en el artículo 338 de la CP, norma que, en el contexto del principio de legalidad de los tributos, dispuso que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (inc. 3º) (…) Debe tenerse en cuenta que el principio constitucional de legalidad tributaria, expresión del principio de representación popular y forma material del de predeterminación de los tributos, así como los postulados de distribución de las cargas públicas, sostenibilidad fiscal y separación de poderes, y la trascendencia social y económica de las razones que orientan las políticas fiscales sobre regulación de tributos de periodo, permiten resaltar que el llamado a determinar los efectos en el tiempo de ese tipo de regulaciones es el legislador, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 150 (num. 12) de la CP, en concordancia con el artículo 11 del CC.

Lo anterior permite concluir que, en tratándose de situaciones jurídicas no consolidadas en impuestos de periodo, es dable la aplicación de normas tributarias benéficas para el contribuyente, en forma inmediata, si así lo establece el legislador. En sentido contrario, si el legislador no lo prevé, se aplica el principio general de irretroactividad de la ley en materia tributaria respecto de impuestos de periodo” A su vez, en relación con las situaciones jurídicas consolidadas en materia tributaria, como garantía de los principios de legalidad del tributo e irretroactividad de la ley tributaria, la Corte Constitucional ha señalado que: “55. […] Si bien es cierto que, la Constitución no consagra una norma que ampare de manera expresa los derechos adquiridos en abstracto en materia tributaria, también lo es, que la Corte ha señalado que, de la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales que consagran el principio de irretroactividad de la ley tributaria (arts. 338 y 363 C.P.), se deriva sin duda alguna la protección a las situaciones jurídicas consolidadas, como por ejemplo, entendidos como aquellos beneficios que ya se han hecho efectivos, con amparo en la ley, incorporándose al patrimonio del contribuyente. […] […] 57. […] desde un punto de vista teleológico […] la garantía de que trata el artículo 363 de la Carta, tiene por finalidad la realización del principio de seguridad jurídica.

Ello, comoquiera que, con la regla de no retroactividad de la ley tributaria, también se busca garantizar “que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula […] lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica.” (Subrayado fuera del original).

Y respecto a las situaciones jurídicas consolidadas en materia de exenciones tributarias, en la aludida sentencia C-119 de 2018, la Corte Constitucional precisó que: “60. […] También ha quedado claro en la en la sentencia C-083 de 2018 que, en temas de exenciones, se presenta una situación jurídica consolidada respecto de los periodos ya acontecidos o en el transcurso de la derogatoria de la legislación, frente a los cuales el titular puede exigir la materialización de su derecho en cualquier momento.

De esta forma, ha señalado este Tribunal que el legislador solo está autorizado constitucionalmente para derogar o modificar leyes tributarias con efectos hacia futuro, a [f]in de que sus decisiones no desconozcan la consolidación de situaciones jurídicas contempladas en la legislación vigente, en concreto, radicadas en cabeza de los contribuyentes y en relación con lapsos ya corridos o en transcurso, amparados por la exención.” (Se destaca) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 363 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 12 / ACUERDO 021 DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LA TEBAIDA – ARTÍCULO 202 / ACUERDO 029 DE 2017 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LA TEBAIDA – ARTÍCULO 3 / LEY 14 DE 1983 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 11 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Es un impuesto de periodo / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Base gravable / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA – Reiteración de jurisprudencia / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA – Desconocimiento / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA – Definición El impuesto de industria y comercio es un impuesto de periodo, pues conforme al artículo 33 de la Ley 14 de 1983 su base gravable son los ingresos obtenidos durante el periodo gravable anual que establece la disposición, por lo que las normas municipales que regulan los elementos de la obligación tributaria, así como las exenciones tributarias empezarán a regir a partir del periodo siguiente al del respectivo acuerdo.

En este caso, dado que el Acuerdo 29 de 2017 fue expedido durante el año 2017, empezó a regir a partir del periodo que comienza después de iniciar la vigencia de la norma, esto es, desde el año gravable 2018. Luego para el año gravable 2017, que es objeto del proceso, se aplica la norma vigente al tiempo de iniciar ese periodo gravable, esto es, el Acuerdo 21 de 2012.

Además, el artículo 12 parágrafo 4 del Acuerdo 002 de enero de 2017, que modificó el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, dispuso que “Las exenciones concedidas con anterioridad al presente acuerdo se respetarán hasta la fecha de su vencimiento, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos”. No obstante, en los actos demandados, el municipio negó a la actora la solicitud de exención del ICA para el año gravable 2017, pues aplicó retroactivamente el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2017, que solo debía aplicarse a las situaciones que originen a partir del año gravable 2018 (artículos 338 y 363 de la C.P), esto es, para empresas preexistentes en el municipio que soliciten acogerse a la exención del impuesto de industria y comercio a partir del año gravable 2018.

Sobre el particular, en sentencia de 13 de septiembre de 2007, en la que se resolvió un caso similar al presente, la Sección precisó lo siguiente: “La facultad del Legislador de modificar o derogar las normas tributarias no resulta restringida por el principio de irretroactividad de las leyes tributarias y tal atribución debe ejercerse con arreglo a los principios y garantías constitucionales, de equidad y de justicia. (art. 95-5 C.N.) Sin embargo, el principio de irretroactividad no se opone al concepto de situación jurídica consolidada, respecto del cual esta Corporación ha precisado que “aun cuando en materia tributaria no se puede hablar de derechos adquiridos, pues estos hacen referencia al derecho privado (art. 58 C.N.), sí debe hablarse de situaciones jurídicas consolidadas, las cuales emanan del principio de legalidad del tributo” posición jurídica que se reitera.

Observa la Sala que en el caso bajo análisis, además de existir una situación jurídica consolidada frente a la norma que le concedió el beneficio fiscal, surgen derechos adquiridos derivados de la confianza legítima del contribuyente en la oferta del Municipio según el cual, del cumplimiento una vez de los requisitos y estableciéndose en la ciudad de Barranquilla, adquirió el beneficio de una exoneración por el término de diez (10) años, lo cual se plasmó en la Resolución No. 006 del 1º de febrero de 1996.

En aplicación de los señalados principios de equidad y justicia procede el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley anterior, es decir que la ley nueva no puede desconocer los efectos que produjo la norma derogada o modificada durante su vigencia. (…) [S]e observa que, al resolver la solicitud de exención tributaria del año 2017, con fundamento en el Acuerdo 029 de 2017, el municipio demandado desconoció el principio de irretroactividad de la ley tributaria y el derecho de la actora a acogerse al beneficio con base en los requisitos previstos en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012.

Ello, porque la demandante contaba con una expectativa razonable, fundada en la confianza legítima, en que se continuaría gozando de la exención con fundamento en lo previsto en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, pues así se hizo constar en la Resolución 160 de 2017. Cabe recordar que la confianza legítima es un principio o valor que se encuentra íntimamente ligado con la buena fe y su aplicación propende por la protección de las expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto.

Dichas expectativas, valga decir, deben fundarse en hechos o circunstancias objetivas, capaces de propiciar el surgimiento de la confianza, de manera, que no toda probabilidad puede ser protegida mediante este precepto, pues necesariamente tendrá que ser una proyección seria, que tenga la fuerza de llevar al administrado a la convicción de que su situación jurídica es una y no cualquiera otra, en particular, que bajo ciertas condiciones, se hará acreedor de un derecho o mantendrá uno ya adquirido.

En suma, está demostrado que, al expedir las resoluciones demandadas, el municipio de La Tebaida aplicó retroactivamente el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2017 y, por ende, desconoció que la norma aplicable para tener derecho a la exención del ICA por el año gravable 2017 era el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 363 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 95-5 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 33 / ACUERDO 029 DE 2017 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LA TEBAIDA – ARTÍCULO 13 / ACUERDO 021 DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LA TEBAIDA – ARTÍCULO 202 / ACUERDO 002 DE 2017 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LA TEBAIDA – ARTÍCULO 12 PARÁGRAFO 4 CONDENA EN COSTAS – Conformación / CONDENA EN COSTAS – Reglas / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [N]o se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 361 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00139-01 (24575) Actor: PRODUCTOS ALIMENTICIOS FRITOMIX S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE LA TEBAIDA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de “INEXISTENCIA DE NORMAS VIOLADAS” propuesta por el municipio de La Tebaida.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 136 del 25 de abril de 2018 y 149 del 21 de mayo de 2018, mediante las cuales la Secretaría de Hacienda Municipal de La Tebaida negó a la sociedad PRODUCTOS ALIMENTICIOS FRITOMIX S.A.S., el reconocimiento a la exención tributaria sobre el impuesto de industria y comercio para el año gravable 2017, de conformidad con lo expuesto.

TERCERO: DECLARAR a la sociedad PRODUCTOS ALIMENTICIOS FRITOMIX S.A.S. exenta en un cuarenta por ciento (40%) del impuesto de industria y comercio para el año gravable 2017, conforme a lo considerado en esta providencia. Frente a los años posteriores, el municipio de La Tebaida deberá seguir aplicando el contenido original del Acuerdo 21 de 2012 en favor del accionante, hasta el término de su vigencia de 10 años, para efecto de las exenciones del caso, siempre que se reúnan los requisitos y porcentajes fijados por el ente territorial.

CUARTO: No condenar en costas conforme a lo expuesto.”

ANTECEDENTES Productos Alimenticios Fritomix S.A.S. (en adelante Fritomix S.A.S), se constituyó como sociedad en el año 2016, con domicilio en La Tebaida. Por Resolución 160 de 3 de marzo de 2017, el municipio de La Tebaida otorgó a Fritomix S.A.S. exención del 60% del ICA para el año gravable 2016, porque cumplió los requisitos para empresas nuevas, previstos en el artículo 202 del Acuerdo 021 de diciembre de 2012, proferido por el Concejo Municipal de La Tebaida.

El 28 de marzo de 2018, la demandante solicitó la exención de ICA del año gravable 2017 y por Resolución 136 de 25 de abril de 2018, el municipio de La Tebaida negó la solicitud. Ello, porque Fritomix S.A.S. no cumplió los requisitos del Acuerdo 029 de 30 de noviembre de 2017 para empresas preexistentes[1]. Por Resolución 149 de 21 de mayo de 2018, el municipio confirmó la decisión al resolver el recurso de reconsideración. DEMANDA Fritomix S.A.S, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[2]: “1.

Decretar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución #136 de abril 25 de 2018, emitida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de La Tebaida por medio del cual se negó a la sociedad que represento la exención para el año 2017 del impuesto de industria y comercio y la Resolución #149 de mayo 21 de 2018, expedida por la Secretaría de Hacienda de La Tebaida por medio de la cual se confirmó la negativa de exención del impuesto de industria y comercio por el año 2017. 2.

Que como consecuencia de dicha nulidad y para restablecer a la parte demandante en su derecho, se declare que la actora tiene derecho a la exención del impuesto de industria y comercio conforme a la regla del artículo 202 del Acuerdo (sic) del Acuerdo 021 de 2012 de La Tebaida. 3. Ordenar a la parte demandada que dé cumplimiento a la sentencia en los términos 192 de la Ley 1437 de 2011. 4.

Condenar en costas y agencias en derecho a la demandada.” La demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 2, 4, 6, 29, 58, 60, 83, 84, 91, 94, 333, 338 y 363 de la Constitución Política. • Artículos 28 y 2200 y siguientes del Código Civil. • Artículos 3, 5, 7, 8, 9, 102 y 138 del CPACA. • Artículos 680, 683, 684, 730, 742, 743, 744, 745, 746, 772, 777 y 788 del Estatuto Tributario. • Artículo 133 del Código General del Proceso. • Artículos 202 y 261 del Acuerdo 021 de 21 de diciembre de 2012, proferido por el municipio de La Tebaida. • Artículo 12 del Acuerdo 002 de 15 de enero de 2017, proferido por el municipio de La Tebaida, que modificó el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012. • Artículo 3 del Acuerdo 029 de 2017, proferido por el municipio de La Tebaida, que modificó el artículo 12 del Acuerdo de 002 de 15 de enero de 2017.

Sobre el concepto de la violación, la demandante expuso lo siguiente: Irretroactividad de la norma que concede la exención tributaria. El artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012 preveía una exención tributaria del ICA para las nuevas empresas que se establecieran en el municipio de La Tebaida y que contaran con una planta de personal igual o superior a diez empleados.

Dicho artículo estableció que la exención sería concedida hasta por el término de diez años, siempre y cuando se demuestre que en el transcurso del periodo gravable se encontraba laborando un porcentaje determinado de trabajadores oriundos de La Tebaida o con un mínimo de residencia de 5 años en el municipio. Esa exención fue concedida a Fritomix S.A.S. por el municipio de La Tebaida mediante Resolución 160 de 3 de marzo de 2017, para el periodo gravable 2016, por cumplir los requisitos señalados en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012.

De modo que, la administración municipal debió tener en cuenta que, como el beneficio se encontraba previsto en la norma vigente al momento de conceder la exención, debió seguirse aplicando durante los 10 años siguientes, en aras de salvaguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica, máxime si se tiene en cuenta que se configuró una situación jurídica consolidada.

Si bien después de que se concedió la exención fueron proferidos los Acuerdos Municipales 002 de 15 de enero y 029 de noviembre de 2017, que modificaron los requisitos para tener derecho a la exención del ICA, esas normas no eran las aplicables para el año 2017, porque, de conformidad con los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, las normas tributarias no son retroactivas.

De modo que lo previsto en los referidos acuerdos era aplicable a las situaciones que se originaran en el año gravable siguiente (2018). No obstante, la demandada aplicó los acuerdos proferidos en el año 2017 en la vigencia fiscal 2017, situación violatoria de las normas constitucionales y la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Eficacia de la norma que concede la exención. En sentencia C-291 de 2015, la Corte Constitucional precisó que, a pesar de haber sido derogada o modificada, una norma puede producir efectos jurídicos hasta que se cumpla el término por el cual fue expedida. Lo anterior, en virtud de la eficacia del precepto legal, por cuanto “las disposiciones que han perdido vigencia más no eficacia, es decir, que siguen produciendo efectos jurídicos a pesar de haber sido derogadas o sustituidas, deben seguirse aplicando hasta que llegue el lapso previsto para cumplir su cometido legal.” De ahí que la administración municipal debía aplicar el Acuerdo 021 de 2012, pues era la norma que regulaba la situación de Fritomix S.A.S. Situación jurídica consolidada En el presente asunto, el municipio de La Tebaida concedió a Fritomix S.A.S. una exención tributaria por el lapso de diez años, condicionada al cumplimiento de los requisitos previstos en el Acuerdo 021 de 2012.

De modo que existe una situación jurídica consolidada que no puede ser desconocida con el pretexto de que la norma que concedió la prerrogativa fue derogada o modificada, pues, en tales eventos, el cambio normativo surte efectos una vez finalizado el efecto de la norma. En ese sentido se han pronunciado la Corte Constitucional[3] y la Sección Cuarta del Consejo de Estado[4].

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que al proferir el Acuerdo 029 de 2017, el Concejo Municipal de La Tebaida garantizó el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas y la eficacia de la norma, toda vez que en el artículo 3 dispuso que las exenciones concedidas con anterioridad a dicho acuerdo se respetarían hasta la fecha de su vencimiento, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos, para lo cual el contribuyente debía probar durante cada vigencia fiscal el cumplimento de estos.

Violación del espíritu de justicia Con la expedición de los actos administrativos demandados, el municipio desconoció el espíritu de justicia, porque violó la normativa anteriormente señalada. Violación del derecho de defensa En la Resolución 136 de 25 de abril de 2018, mediante la cual se negó la exención por el año gravable 2017, se señaló que procedía el recurso de reconsideración que debía ser interpuesto dentro de los 5 días siguientes a la notificación. Lo anterior desconoce lo previsto en el artículo 291 del Código de Rentas de La Tebaida, que señala que el término para la interposición de recursos es de un mes.

En gracia de discusión, el artículo 720 del Estatuto Tributario dispone que el término es de dos meses. Por ello, para que el acto no quedara en firme, se interpuso recurso de reconsideración dentro del término señalado en la resolución. Sin embargo, se dejó anotación de tal anomalía. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de La Tebaida se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de mérito que denominó “inexistencia de normas violadas”, con fundamento en los siguientes argumentos: Como consta en la Resolución 160 de 3 de marzo de 2017, mediante la cual se concedió la exención del ICA a la demandante, el beneficio tributario se concedió solamente para el periodo gravable 2016 y no a perpetuidad.

Ello, porque la demandante debía demostrar que cumplía los requisitos para ser beneficiaria de la exención en cada periodo fiscal. Contrario a lo afirmado en la demanda, no existe una situación jurídica consolidada, pues la exención se concedió únicamente por el periodo gravable 2016. Sobre el plazo limitado en las exenciones tributarias se ha pronunciado la Corte Constitucional, que ha manifestado que en ningún caso el beneficio tributario puede exceder los 10 años.

De otro lado, debe tenerse en cuenta que, para el año gravable 2017, era aplicable el Acuerdo 002 de 2017, que modificó los artículos 202 y 203 del Acuerdo 021 del 21 de diciembre de 2012. Además, esos artículos fueron modificados por los artículos 3 y 4 del Acuerdo 029 de diciembre de 2017. Luego, no era posible aplicar una norma derogada para el momento en que se elevó la solicitud, esto es, el Acuerdo 021 del 21 de diciembre de 2012.

De ahí que, ante la solicitud presentada el 28 de marzo de 2018 por Fritomix S.A.S, para ser beneficiaria de la exención de ICA en el año gravable 2017, se examinó el cumplimiento de los requisitos previstos en el Acuerdo 029 de 2017. Efectuado ese análisis, se concluyó que la demandante era una empresa preexistente a la expedición de dicho acuerdo y que no cumplía el requisito del porcentaje determinado de trabajadores oriundos del municipio en su planta de personal.

Por ello, mediante las resoluciones demandadas, negó la petición presentada por la demandante. Lo anterior cobra mayor claridad, si se tiene en cuenta que el ICA del año gravable 2017 se declara, liquida y paga en el año 2018, en el que se encontraba vigente el Acuerdo 029 de 2017. SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló los actos demandados y declaró que para el año gravable 2017, la actora estaba exenta de ICA en un 40%.

Las razones de la decisión se resumen así: La demandante se constituyó el 9 de enero de 2016, por documento que fue registrado en la cámara de comercio el 27 de enero del mismo año. De ahí que, la norma vigente en ese momento era el Acuerdo 021 de diciembre de 2012. El artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012 previó una exención del ICA para las empresas nuevas, entre el 20% y el 95%, dependiendo del número de trabajadores oriundos de La Tebaida o con una residencia mínima de cinco años en ese municipio, porcentaje que oscilaba entre el 20% y el 60%.

Además, dicho acuerdo señaló que el ente territorial se comprometía a mantener el beneficio tributario por el término de 10 años, como lo prevé el parágrafo 5 del artículo 202. Resaltó que mediante Resolución 160 de 2017, el municipio de La Tebaida concedió a Fritomix S.A.S. una exención del ICA del 60%, por haber acreditado que su planta de personal correspondía en un 40% a personas oriundas o residentes de ese municipio.

Anotó que para el año 2017, el Concejo Municipal de La Tebaida profirió los Acuerdos 002 y 029 de 2017, en los que modificó los requisitos para acceder a la exención tributaria. En lo atinente a las empresas prexistentes que soliciten el beneficio tributario, dispuso que solo quedarían exentas del 70% del ICA, si demostraban que el 60% de su nómina de empleados correspondía a personas oriundas o residentes en el municipio.

Para expedir los actos administrativos demandados, en los que negó la solicitud de exención de ICA para el año gravable 2017, el municipio aplicó los Acuerdos Municipales 002 y 029 de 2017. Por lo anterior, existió una vulneración a la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica de la demandante, pues existió una modificación de la normativa que regulaba el derecho a la exención. Además, la actora tenía una situación jurídica consolidada, frente a la norma que concedió el beneficio tributario, de modo que una nueva norma no puede desconocer los efectos que produjo una disposición derogada o modificada durante su vigencia[5].

Finalmente, advirtió que en los periodos gravables posteriores, el municipio debía seguir aplicando el Acuerdo 021 de 2012 en favor de la empresa demandante, hasta el término de su vigencia de 10 años, para lo cual debía analizarse el cumplimiento de los requisitos y porcentajes fijados en dicho acuerdo. No procede la condena en costas porque no se demostró que se causaran.

RECURSO DE APELACIÓN El municipio de La Tebaida apeló la decisión por las siguientes razones: La norma aplicable a la situación de la actora no era el Acuerdo 021 de 2012, sino el Acuerdo 002 de 2017, modificado por el Acuerdo 029 de 2017, que estableció los requisitos que debían cumplir las empresas prexistentes para acceder a la exención del ICA en el periodo gravable discutido (2017).

No existió una situación jurídica consolidada, porque la actora debía acreditar en cada vigencia fiscal el cumplimiento de los requisitos para acceder al beneficio tributario. Por ello, se solicita que en la segunda instancia “se valore y tome en cuenta lo referente a las consideraciones determinadas para el número de empleados oriundos en el municipio de La Tebaida”, de conformidad con lo previsto en Acuerdo 029 de 2017, para empresas preexistentes, en el que se dispuso que el contribuyente está obligado a demostrar las circunstancias que lo hacen beneficiario de la exención tributaria durante cada vigencia fiscal.

De modo que, si bien el contribuyente cumplió con los requisitos para ser beneficiario de la exención en el año gravable 2016, no ocurrió lo mismo para el año gravable 2017, en el que la situación debía ser analizada bajo el cumplimiento de los requisitos previstos en los Acuerdos 002 y 029 de 2017. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada y el Ministerio Público no se pronunciaron.

CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos de la apelación interpuesta por la demandada, la Sala decide si la actora tenía derecho a la exención del ICA por el año gravable 2017 en el municipio de La Tebaida. Para lo anterior, define cuál es la normativa aplicable al caso concreto y si se configuró una situación jurídica consolidada. Anticipa la Sala que confirmará la sentencia de primera instancia de conformidad con los argumentos que procede a exponer: El 9 de enero de 2016, se constituyó la sociedad Fritomix S.A.S y el 27 de enero de 2016, la actora inscribió el documento de constitución en el registro mercantil y se matriculó como comerciante[6].

Con base en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, la actora pidió la exención del ICA para empresas nuevas por el año gravable 2016. Esta norma disponía lo siguiente: “ARTÍCULO 202. EXENCIONES PARA IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO E INDUSTRIA Y COMERCIO. Toda persona natural o jurídica que a partir de la vigencia del presente Acuerdo, establezca una empresa, industria o factoría en la Zona Industrial y/o Zona Franca del Eje Cafetero del Municipio de La Tebaida y posea una planta de personal igual o superior a diez (10) empleados, podrá solicitar exención del impuesto de industria y comercio y del impuesto de predial unificado por el bien de su propiedad donde va a desarrollar la actividad, hasta por diez (10) años, siempre y cuando demuestren que durante el transcurso del periodo gravable, se encuentran laborando en dicha empresa, industria o factoría un porcentaje de trabajadores oriundos de La Tebaida o con un mínimo de residencia en el municipio de cinco (5) años.

La exención podrá oscilar entre el veinte por ciento (20%) y el noventa y cinco por ciento (95%), de acuerdo a la siguiente tabla: Porcentaje de trabajadores - Porcentaje de exención 60% o más 95% 95% 50% o más 80% 80% 40% o más 60% 60% 30% o más 40% 40% 20% o más 20% 20% PARÁGRAFO 1. Para tener derecho a la exención, la empresa, industria o factoría que se establezca en la zona Industrial del municipio de La Tebaida, deberá tener dentro de su personal de técnicos, tecnólogos o profesionales un diez por ciento (10%) oriundos del Municipio de La Tebaida o con cinco (5) años mínimos de residencia. […]

PARÁGRAFO 4. Las exenciones concedidas con anterioridad al presente Acuerdo, se respetarán hasta la fecha de su vencimiento, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos.

PARÁGRAFO 5. El procedimiento para acceder a la exención de impuesto predial Unificado e Industria y Comercio, deberá presentarse ante la Secretaría de Hacienda para su estudio y aprobación, para las vigencias 2013 a 2022 y deberán radicarse a más tardar el 30 de junio de cada vigencia fiscal en la cual se solicita.” El 3 de marzo de 2017, mediante Resolución 160, el municipio de La Tebaida accedió a la solicitud.

Manifestó que Fritomix S.A.S, como empresa nueva demostró que el número de empleados oriundos de La Tebaida, equivale al 40% de la planta de personal. De modo que, de conformidad con el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, tiene derecho a la exención del impuesto en un 60%. El artículo tercero de la parte resolutiva de la Resolución 160 de 2017 dispuso que “La presente exoneración podrá ser prorrogada, previo el cumplimiento de los requisitos que dieron lugar a este beneficio”.

La actora solicitó la exención del ICA para el año 2017 y mediante Resolución 136 de 25 de abril de 2018, el municipio de La Tebaida negó la solicitud. Fundamentó la negativa en que Fritomix S.A.S. había sido constituida el 27 de enero de 2016, por lo que para resolver la solicitud debía aplicarse el artículo 3 del Acuerdo 029 de 5 de diciembre de 2017, para empresas preexistentes.

Esta disposición indica lo siguiente: “ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO: Modificar el artículo 13 del Acuerdo 002 de enero de 2017, el cual quedará así:

ARTÍCULO 203. EXENCIONES PARA IMPUESTOS PREDIAL UNIFICADO E INDUSTRIA Y COMERCIO Las empresas, industrias o factorías prexistentes a este acuerdo, ubicadas en los límites territoriales especificados en el artículo anterior y que posean una planta de personal directo y permanente igual o superior a veinte (20) empleados, quedarán exentos del setenta por ciento (70%) del Impuesto de Industria y Comercio y del Impuesto Predial Unificado por el bien de su propiedad donde desarrollan la actividad.

Siempre y cuando demuestren que el sesenta por ciento (60%) del total de su nómina directa de empleados sean oriundos o residentes en el municipio de La Tebaida, Quindío. Las exoneraciones para estas empresas no pueden exceder el plazo estipulado por la Ley 14 de 1983, la cual empieza (sic) contarse desde la fecha de registro en la Tesorería Municipal de La Tebaida.” A efectos de determinar cuál de las normas resulta aplicable al caso concreto deben tenerse en cuenta el artículo 363 de la Constitución Política que señala la irretroactividad de la ley tributaria y el artículo 338 de la misma Carta que dispone: “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

Esta disposición se refiere a los tributos que la doctrina ha denominado “de periodo”, en contraposición con los tributos de “causación instantánea”. En los primeros, el impuesto se causa durante un periodo en el que se consolida la base gravable; en los segundos, el impuesto se causa en un momento específico en el tiempo, momento en el cual se tiene certeza de la base gravable que debe aplicarse.

Atinente a los impuestos de periodo, la irretroactividad de las normas tributarias y las situaciones jurídicas consolidadas, la Sala ha señalado que:[7] “El marco constitucional de aplicación temporal de normas que regulan impuestos de periodo, se encuentra en el artículo 338 de la CP, norma que, en el contexto del principio de legalidad de los tributos, dispuso que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (inc. 3º) (…) Debe tenerse en cuenta que el principio constitucional de legalidad tributaria, expresión del principio de representación popular y forma material del de predeterminación de los tributos, así como los postulados de distribución de las cargas públicas, sostenibilidad fiscal y separación de poderes, y la trascendencia social y económica de las razones que orientan las políticas fiscales sobre regulación de tributos de periodo, permiten resaltar que el llamado a determinar los efectos en el tiempo de ese tipo de regulaciones es el legislador, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 150 (num. 12) de la CP, en concordancia con el artículo 11 del CC.

Lo anterior permite concluir que, en tratándose de situaciones jurídicas no consolidadas en impuestos de periodo, es dable la aplicación de normas tributarias benéficas para el contribuyente, en forma inmediata, si así lo establece el legislador. En sentido contrario, si el legislador no lo prevé, se aplica el principio general de irretroactividad de la ley en materia tributaria respecto de impuestos de periodo” A su vez, en relación con las situaciones jurídicas consolidadas en materia tributaria, como garantía de los principios de legalidad del tributo e irretroactividad de la ley tributaria, la Corte Constitucional ha señalado que[8]: “55. […] Si bien es cierto que, la Constitución no consagra una norma que ampare de manera expresa los derechos adquiridos en abstracto en materia tributaria, también lo es, que la Corte ha señalado que, de la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales que consagran el principio de irretroactividad de la ley tributaria (arts. 338 y 363 C.P.), se deriva sin duda alguna la protección a las situaciones jurídicas consolidadas, como por ejemplo, entendidos como aquellos beneficios que ya se han hecho efectivos, con amparo en la ley, incorporándose al patrimonio del contribuyente. […] […] 57. […] desde un punto de vista teleológico […] la garantía de que trata el artículo 363 de la Carta, tiene por finalidad la realización del principio de seguridad jurídica[9].

Ello, comoquiera que, con la regla de no retroactividad de la ley tributaria, también se busca garantizar “que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula […] lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica.”[10] (Subrayado fuera del original).

Y respecto a las situaciones jurídicas consolidadas en materia de exenciones tributarias, en la aludida sentencia C-119 de 2018, la Corte Constitucional precisó que: “60. […] También ha quedado claro en la en la sentencia C-083 de 2018 que, en temas de exenciones, se presenta una situación jurídica consolidada respecto de los periodos ya acontecidos o en el transcurso de la derogatoria de la legislación, frente a los cuales el titular puede exigir la materialización de su derecho en cualquier momento.

De esta forma, ha señalado este Tribunal que el legislador solo está autorizado constitucionalmente para derogar o modificar leyes tributarias con efectos hacia futuro, a [f]in de que sus decisiones no desconozcan la consolidación de situaciones jurídicas contempladas en la legislación vigente, en concreto, radicadas en cabeza de los contribuyentes y en relación con lapsos ya corridos o en transcurso, amparados por la exención.” (Se destaca) El impuesto de industria y comercio es un impuesto de periodo, pues conforme al artículo 33 de la Ley 14 de 1983[11] su base gravable son los ingresos obtenidos durante el periodo gravable anual que establece la disposición, por lo que las normas municipales que regulan los elementos de la obligación tributaria, así como las exenciones tributarias empezarán a regir a partir del periodo siguiente al del respectivo acuerdo.

En este caso, dado que el Acuerdo 29 de 2017 fue expedido durante el año 2017, empezó a regir a partir del periodo que comienza después de iniciar la vigencia de la norma, esto es, desde el año gravable 2018. Luego para el año gravable 2017, que es objeto del proceso, se aplica la norma vigente al tiempo de iniciar ese periodo gravable, esto es, el Acuerdo 21 de 2012.

Además, el artículo 12 parágrafo 4 del Acuerdo 002 de enero de 2017[12], que modificó el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, dispuso que “Las exenciones concedidas con anterioridad al presente acuerdo se respetarán hasta la fecha de su vencimiento, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos”. No obstante, en los actos demandados, el municipio negó a la actora la solicitud de exención del ICA para el año gravable 2017, pues aplicó retroactivamente el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2017, que solo debía aplicarse a las situaciones que originen a partir del año gravable 2018 (artículos 338 y 363 de la C.P), esto es, para empresas preexistentes en el municipio que soliciten acogerse a la exención del impuesto de industria y comercio a partir del año gravable 2018.

Sobre el particular, en sentencia de 13 de septiembre de 2007, en la que se resolvió un caso similar al presente, la Sección precisó lo siguiente[13]: “La facultad del Legislador de modificar o derogar las normas tributarias no resulta restringida por el principio de irretroactividad de las leyes tributarias y tal atribución debe ejercerse con arreglo a los principios y garantías constitucionales, de equidad y de justicia. (art. 95-5 C.N.) Sin embargo, el principio de irretroactividad no se opone al concepto de situación jurídica consolidada, respecto del cual esta Corporación[14] ha precisado que “aun cuando en materia tributaria no se puede hablar de derechos adquiridos, pues estos hacen referencia al derecho privado (art. 58 C.N.), sí debe hablarse de situaciones jurídicas consolidadas, las cuales emanan del principio de legalidad del tributo” posición jurídica que se reitera.

Observa la Sala que en el caso bajo análisis, además de existir una situación jurídica consolidada frente a la norma que le concedió el beneficio fiscal, surgen derechos adquiridos derivados de la confianza legítima del contribuyente en la oferta del Municipio según el cual, del cumplimiento una vez de los requisitos y estableciéndose en la ciudad de Barranquilla, adquirió el beneficio de una exoneración por el término de diez (10) años, lo cual se plasmó en la Resolución No. 006 del 1º de febrero de 1996.

En aplicación de los señalados principios de equidad y justicia procede el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley anterior, es decir que la ley nueva no puede desconocer los efectos que produjo la norma derogada o modificada durante su vigencia[15]. La Corte Suprema de Justicia en sentencia de 9 de diciembre de 1987[16], al analizar la constitucionalidad de una norma que derogó un beneficio fiscal, señaló: “Declarar derogada una norma que consagraba cierto beneficio tributario en modo alguno significa poner en tela de juicio los derechos que, en casos concretos (…), se hubieren radicado en cabeza de personas particulares durante el tiempo en que tal beneficio era aplicable, ya que no es asunto del legislador sino de la administración tributaria y, en su caso, de los organismos jurisdiccionales competentes, definir si en cada caso se cumplieron (durante la vigencia de la norma que consagraba el beneficio) los requisitos legalmente exigidos para entender que se trataba de un derecho adquirido y no de una mera expectativa.

"'Lo que tutela la norma constitucional es la seguridad que debe cobijar a las personas en el sentido de que situaciones consolidadas a la luz de leyes anteriores no resulten después desconocidas, pero de ninguna manera significa que la norma abstracta y general a cuyo amparo esas situaciones se consolidaron deba obligatoriamente seguir rigiendo, pues ello equivaldría no sólo a petrificar la legislación sino a forzar el que se sigan consolidando "ad infinitum" aún contra las conveniencias públicas por haberse maniatado al legislador.”[17] En el caso en estudio, se observa que, al resolver la solicitud de exención tributaria del año 2017, con fundamento en el Acuerdo 029 de 2017, el municipio demandado desconoció el principio de irretroactividad de la ley tributaria y el derecho de la actora a acogerse al beneficio con base en los requisitos previstos en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012.

Ello, porque la demandante contaba con una expectativa razonable, fundada en la confianza legítima, en que se continuaría gozando de la exención con fundamento en lo previsto en el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012, pues así se hizo constar en la Resolución 160 de 2017. Cabe recordar que la confianza legítima es un principio o valor que se encuentra íntimamente ligado con la buena fe y su aplicación propende por la protección de las expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto.

Dichas expectativas, valga decir, deben fundarse en hechos o circunstancias objetivas, capaces de propiciar el surgimiento de la confianza, de manera, que no toda probabilidad puede ser protegida mediante este precepto, pues necesariamente tendrá que ser una proyección seria, que tenga la fuerza de llevar al administrado a la convicción de que su situación jurídica es una y no cualquiera otra, en particular, que bajo ciertas condiciones, se hará acreedor de un derecho o mantendrá uno ya adquirido[18].

En suma, está demostrado que, al expedir las resoluciones demandadas, el municipio de La Tebaida aplicó retroactivamente el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2017 y, por ende, desconoció que la norma aplicable para tener derecho a la exención del ICA por el año gravable 2017 era el artículo 202 del Acuerdo 021 de 2012. En consecuencia, se confirma la sentencia de primera instancia. Costas La Sala advierte que no se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA[19], en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] El Acuerdo 29 de 2017 modificó el Acuerdo 002 de 2017, que modificó, a su vez, el Acuerdo 021 de 2012. [2] Folio 20, cuaderno 3. [3] Sentencias C-878 de 2011 y C-785 de 2012. [4] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 2000-02102-01 (15503) C.P. Ligia López Díaz. [5] Citó la sentencia de 13 de septiembre de 2007 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, exp. 2000-02102-01 (15503). [6] En la Cámara de Comercio de Armenia y del Quindío. Folio 33. [7] Exp. 2016-00015-00 (22392), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [8] Sentencia C-119 de 2018. [9] Ibídem.

En el mismo sentido, en la sentencia C-089 de 2018 la Corte manifestó que “[…]“. [10] Ver sentencia C-430 de 2009. [11] “La base gravable del impuesto de industria y comercio está constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en este artículo.” [12] Modificado por el Acuerdo 29 de noviembre de 2017. [13] Exp. 2000-02102-01 (15503) C.P. Ligia López Díaz. [14] Sentencia de 22 de octubre de 1993, Expediente 4828, M.P. Dr. Jaime Abella Zárate [15] Sentencia del 3 de agosto de 2006, exp. 14897 C.P. María Inés Ortiz Barbosa. [16] En esta oportunidad la C.S.J. analizó lo dispuesto en el art. 108 de la Ley 75/86 por medio de la cual se derogó el art. 1° de la Ley 2ª /81 que establecía un descuento por 10 años del 100% del impuesto sobre la renta para las empresas colombianas de transporte aéreo. [17] Sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 2000-02102-01 (15503) C.P. Ligia López Díaz. [18] Sentencia del 02 de octubre de 2019, exp. 22605, C.P. Jorge Octavio Ramírez. [19] CPACA.

Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.