ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD, A LA POSESIÓN O A LA TENENCIA / DENUNCIA DEL HECHO / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / PRETENSIÓN LITIGIOSA / ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE / AUSENCIA DE PRUEBA / OMISIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL / OMISIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / INEXISTENCIA DE TEMERIDAD PROCESAL Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se probó omisión por parte de las autoridades en garantizar la protección de la propiedad de los demandantes, la Sala negará las pretensiones de la demanda. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 177 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 168 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 267 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 ELEMENTOS DEL HURTO / PARTE DEMANDANTE / DEBER DE DENUNCIAR LAS IRREGULARIDADES ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE / PRESENCIA DE GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / PREVENCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / PRUEBA DE LA AMENAZA A LA SEGURIDAD PERSONAL / MEDIDAS DE PROTECCIÓN ESPECIAL / DENUNCIA PARTICULAR / DELITO COMETIDO POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / HURTO DE GANADO / DENUNCIA DEL HECHO OFICIAL DEL EJÉRCITO NACIONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL Aunque días antes del segundo hurto los demandantes denunciaron la presencia de grupos ilegales en la zona, no informaron a las autoridades de amenazas o de cualquier otro hecho que les permitiera concluir que necesitaban protección inmediata.
De la denuncia no era posible advertir inequívocamente que estos grupos se desplazarían a ese municipio o que hurtarían el ganado de los demandantes. Además, se probó que la Presidencia de la República remitió la denuncia de los demandantes a la Quinta Brigada para su conocimiento […], pero que la Policía no podía prestar protección en ese momento porque en el municipio no había unidades.
HURTO DE GANADO / CONCEPTO DE IMPREVISIBILIDAD / CAPACIDAD DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / PREVENCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / PERJUICIO IMPREVISTO / DAÑO OCASIONADO POR OMISIÓN / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / ACTOS DE LA FUERZA PÚBLICA / DEFENSA DE LA FUERZA PÚBLICA / DELITO COMETIDO POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / OBLIGACIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD DE POLICÍA / CAPACIDAD DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PRINCIPIO DE EFICACIA JURÍDICA E INSTITUCIONAL / CONGRUENCIA DEL JUEZ / PRINCIPIO DE COHERENCIA INSTITUCIONAL El hurto del ganado fue una acción súbita que las autoridades no podían evitar, pues se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada, en horas de la madrugada.
La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales. Lo contrario significaría que las autoridades estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de delitos sucedan.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. COEXISTENCIA NORMATIVA / ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN / LIBERTADES PÚBLICAS / LIBERTAD INDIVIDUAL / CONVIVENCIA PACÍFICA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DEBERES CONSTITUCIONALES DE LA FUERZA PÚBLICA / CONSERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / PRESERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / FUNCIONES DEL GOBERNADOR / MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO / FACULTADES DEL ALCALDE / AUTORIDAD DE POLICÍA / MEDIDAS PARA LA PRESERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos [para] el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas […], dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). [E]l gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 / LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las autoridades encargadas de preservar el orden público, ejerciendo como primera autoridad de policía, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2015, rad. 34776, C. P. Guillermo Sánchez Luque.
TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FECHA DE COMISIÓN DEL HECHO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OCUPACIÓN TEMPORAL DE BIEN INMUEBLE / CONTENIDO DE LA DEMANDA / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / OMISIÓN DEL DEBER El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la entidad demandada omitió el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término de caducidad de la acción de reparación directa, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de marzo de 2018, rad. 42938.
C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; y sentencia del 3 de abril de 2020, rad. 45076, C. P. María Adriana Marín. NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Nicolás Yepes Corrales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-31-000-2004-00412-01(52967) Actor: EFRAÍN SANABRIA DE CARO Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.
DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA POR OMISIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas en su deber de seguridad y protección. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-Límite en los recursos materiales y humanos del Estado. OMISIÓN DEL DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Se requiere de solicitud formulada o que las condiciones personales permitan inferir de manera inequívoca la necesidad de protección. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC.
La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO Un grupo armado al margen de la ley hurtó ganado y otros bienes de propiedad de Efraín Sanabria de Caro y otros. Alegan omisión en el deber de protección, porque fueron víctimas de robo en dos ocasiones en un mismo año.
ANTECEDENTES El 23 de marzo de 2004, Efraín Sanabria de Caro y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable del hurto de ganado y otros bienes por un grupo armado al margen de la ley. Solicitaron 500 SMLMV para cada demandante por perjuicios morales, $602.000.000 por daño emergente, $958.664.859 para Efraín Sanabria de Caro por lucro cesante y la suma que un perito determinara para los demás demandantes.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 20 de marzo y el 24 y 25 de diciembre de 2002 un grupo al margen de la ley hurtó ganado y otros bienes de su propiedad. Adujo que las autoridades omitieron su deber de protección. El 6 de julio de 2004 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional adujo que se configuró el hecho de un tercero y propuso la excepción de falta de legitimación por activa.
El 26 de mayo de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional reiteró lo expuesto. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. El 30 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en la sentencia declaró la falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones, porque la parte demandante no acreditó que era propietaria del ganado hurtado.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 24 de noviembre de 2014 y admitido el 26 de enero de 2015. Esgrimió que se probó la falla en el servicio. El 23 de febrero de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional reiteró lo expuesto. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA[1], esto es, $179.000.000[2].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la entidad demandada omitió el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -23 de marzo de 2004- pues el 20 de marzo de 2002 ocurrió el primer robo del ganado [hecho probado 6.2], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber. Legitimación en la causa 4.
Efraín Sanabria de Caro, Helena Martínez Pontón, Luz Helena Sanabria Martínez, Orlando José Sanabria Martínez y Erika Marcela Sanabria Martínez son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que eran las propietarias del ganado hurtado [hechos probados 6.1, 6.2, 6.3 y 6.5]. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993).
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección por el hurto de ganado por parte de grupos al margen de la ley. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.
Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[4]. 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1 El 9 de marzo de 1971, la alcaldía del municipio de Rioviejo, Bolívar, registró el hierro quemador para el ganado de propiedad de Efraín Sanabria de Caro, según da cuenta copia simple del registro (f. 31 c. 1). 6.2 El 11 de agosto de 1986, la alcaldía del municipio de La Gloria, Cesar, registró el hierro quemador para el ganado de propiedad de Luz Helena, Orlando José y Erika Marcela Sanabria, según da cuenta copia simple del registro (f. 33 c. 1). 6.3 El 27 de junio de 1991, la alcaldía del municipio de La Gloria, Cesar, registró el hierro quemador para el ganado de propiedad de Helena Martínez Pontón, según da cuenta copia simple del registro (f. 32 c. 1). 6.4 El 26 de marzo de 2002, Efraín Sanabria de Caro presentó denuncia porque el 20 de marzo de 2002 el grupo armado FARC robo 237 reses de la finca Villa Orlando y afirmó que el ganado hurtado era de propiedad de los demandantes, según da cuenta copia simple de la denuncia ante la Personería Municipal (f. 57 y 58 c. 1). 6.5 El 27 de mayo, 28 de mayo, 13 de noviembre y 14 de noviembre de 2002, Hernando Flórez vacunó reses de ganado vacuno y equino de propiedad de los demandantes, según dan cuenta los registros de vacunación contra aftosa o brucelosis (f. 20, 21, 23 y 24 c. 1). 6.6 El 20 de diciembre de 2002, Efraín Sanabria de Caro informó a la alcaldía de de Ríoviejo sobre la presencia de grupos armados en los corregimientos cercanos al municipio, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 53 c. 1). 6.7 El 23 de diciembre de 2002, la Presidencia de la República informó a Efraín Sanabria de Caro que remitió la denuncia al comandante de la Quinta Brigada, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 52 c. 1). 6.8 El 3 de febrero de 2003, Efraín Sanabria de Caro presentó denuncia porque el 24 y 25 de diciembre de 2002 el grupo armado Ejército Revolucionario del Pueblo- ERP robó 447 reses de ganado de la finca Villa Orlando y afirmó que el ganado hurtado era de propiedad de los demandantes, según da cuenta copia simple de la denuncia ante la Fiscalía (f. 59 a 64 c. 1). 6.9 El 30 de julio de 2007, el Departamento de Policía de Bolívar informó que el municipio de Ríoviejo no contaba con unidades policiales en la fecha en que ocurrieron los hurtos, según da cuenta el oficio nº. 1666 (f. 92 c.1).
Responsabilidad por omisión del deber de seguridad y protección 7. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[5]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[6] que corresponde al artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[7] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[8] y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[9].
Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona[10]; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes[11] y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley[12]. 8.
La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional incurrió en falla en el servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el hurto de un ganado de su propiedad. Se acreditó que los demandantes eran propietarios de ganado [hechos probados 6.1, 6.2, 6.3 y 6.5]; que Efraín Sanabria de Caro denunció el robo de ganado por parte de grupos al margen de la ley [hecho probado 6.4]; que, posteriormente, denunció la presencia de esos grupos en los corregimientos cercanos al municipio de Ríoviejo [hecho probado 6.6 y 6.7]; y que grupos al margen de la ley nuevamente robaron ganado de la finca Villa Orlando [hecho probado 6.8].
Sin embargo, en el primer hurto no se probó que los demandantes fueran víctimas de amenazas sobre sus bienes, ni que de ser así hubieran puesto en conocimiento ese hecho ante las autoridades. Aunque días antes del segundo hurto los demandantes denunciaron la presencia de grupos ilegales en la zona, no informaron a las autoridades de amenazas o de cualquier otro hecho que les permitiera concluir que necesitaban protección inmediata.
De la denuncia no era posible advertir inequívocamente que estos grupos se desplazarían a ese municipio o que hurtarían el ganado de los demandantes. Además, se probó que la Presidencia de la República remitió la denuncia de los demandantes a la Quinta Brigada para su conocimiento [hecho probado 6.7], pero que la Policía no podía prestar protección en ese momento porque en el municipio no había unidades [hecho probado 6.9].
El hurto del ganado fue una acción súbita que las autoridades no podían evitar, pues se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada, en horas de la madrugada. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de delitos sucedan. El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades.
Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Como no se probó omisión por parte de las autoridades en garantizar la protección de la propiedad de los demandantes, la Sala negará las pretensiones de la demanda. 9.
De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODÍFICASE la sentencia del 30 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto EDF/OAO ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO NICOLÁS YEPES CORRALES CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-31-000-2004-00412-01 Actor: EFRAÍN SANABRIA DE CARO Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en la sentencia del 13 de agosto de 2020, que confirmó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 30 de septiembre de 2014, denegatoria de las pretensiones de la demanda.
En efecto, aunque estoy de acuerdo con la decisión negativa al reconocimiento de las pretensiones de la demanda, ya que en el caso bajo examen no era posible para la Administración predecir o evitar el hurto del que fueron objeto los demandantes, atendiendo a que este se produjo de forma intempestiva, de improviso, mediante una acción aislada, ejecutada en horas de la madrugada, lo cual indica que la misma resultaba imprevisible e insuperable para el Estado, estimo pertinente aclarar algunos aspectos contenidos en la parte motiva de la providencia. En primer lugar y en punto al deber de seguridad y protección, la sentencia objeto de aclaración establece, como razón principal del fallo para exculpar la responsabilidad del Estado en el caso en concreto, que dicha obligación “no implica que el Estado sea una (sic) “asegurador general” contra daños tampoco conlleva una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y que encuentra su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.” Sobre este particular, y aunque considero acertada la afirmación según la cual el Estado no es asegurador general de todos los daños que sufran los sujetos de derecho, estimo que dicha premisa debe interpretarse de forma restrictiva y, en mi concepto, no puede convertirse en el exclusivo argumento fundante para desestimar la responsabilidad del Estado ni tampoco puede volverse una máxima general y genérica para eximir de responsabilidad a la Administración en los eventos de omisión de los deberes de seguridad, pues de conformidad con el art 90 constitucional[13], el Estado debe responder patrimonialmente justamente por el incumplimiento de sus obligaciones, lo que, en el caso concreto, hacía necesario en el proceso obtener mayor claridad, no solo sobre el contenido obligacional que se reputa incumplido, sino también del por qué y cómo los deberes cuya debida atención se discute resultaron incumplidos.
De allí la necesidad de verificar todas las circunstancias fácticas que enmarcaron el daño cuya reparación se reclama, así como los medios con que contaba el Estado en la zona y época para salvaguardar la vida y bienes de los pobladores de la región y si el hecho en concreto había sido advertido o avisado de manera que hubiera podido ser evitado o contenido.
En efecto, bajo mi entendimiento de la responsabilidad extracontractual estatal, la consideración del fallo traída de presente como razón del mismo, cuyo carácter genérico y amplio, tal como se concibe en aquel, no se comparte, en tratándose de un evento de omisión de los deberes de seguridad y protección, implica desconocer el contenido de la obligación establecida en el artículo 2o de la Constitución Política, conforme a la cual las autoridades “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”.
Con relación al contenido del mencionado deber de seguridad y protección, considero que este no constituye una obligación de resultado y una carga absoluta o garantía omnímoda en cabeza de la Administración de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos, sino que se erige en una obligación de medio cuyo contenido se materializa en la actuación que debe desplegar la Administración de cara a las circunstancias del caso concreto para evitar la materialización del riesgo o amenaza al que pueden estar expuestos derechos e intereses de los asociados, lo cual sólo se predica en la medida en que el riesgo mismo se conozca o pueda anticiparse y la existencia de posibilidades razonables de impedir su materialización, lo que necesariamente debe consultar la capacidad operativa y funcional del Estado para evitar la causación del daño[14][15].
Es por lo anterior que estimo que la consideración a la que se viene aludiendo debe ser objeto de análisis en este y en los demás casos de omisión de los deberes de seguridad, teniendo en cuenta en ello los recursos materiales y humanos con los que cuenta la Administración al momento de hacerse exigible la obligación o de alegarse el incumplimiento de esta, de donde, para establecer el cumplimiento de tales obligaciones, debe estudiarse si el Estado podía evitar el daño bien porque fue advertido de su posible ocurrencia con la suficiente antelación de su posible ocurrencia o porque, teniendo los medios para evitarlo, no hizo uso de los mismos, lo que permitirá determinar si existió o no una falla en el servicio que da lugar a la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la Administración que, de coexistir con los demás elementos de la responsabilidad, daría pie a decretar la pertinencia de las pretensiones resarcitorias.
Al respecto, esta Corporación ha señalado que el juez debe examinar la omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico les impone, de modo que es necesario cotejar el contenido obligacional que las normas disponen en abstracto para el órgano administrativo implicado, contrastándolo con el grado de cumplimiento u observancia de este en el caso concreto[16].
De igual manera, la jurisprudencia ha dispuesto que la Administración es responsable por la omisión en el deber de seguridad y protección en los eventos en que las personas: (i) han solicitado protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo en que se encuentra la persona[17]; (ii) no han solicitado dicha protección pero es evidente que la necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitían asegurar que el sujeto se encontraba amenazado o expuesto a sufrir graves riesgos contra su vida o bienes[18]; o (iii) cuando las autoridades dejan a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles ninguna protección, teniendo conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley[19].
De conformidad con lo anterior, no se trata entonces de exigir de las autoridades públicas una suerte de aseguramiento universal de la sociedad o que la lesión de un derecho o interés protegido por el ordenamiento tenga como consecuencia la responsabilidad automática de la Administración, ni tampoco de exigir el despliegue de capacidades ilimitadas o el cumplimiento de obligaciones imposibles honrar, lo cual, reitero, no puede ser el argumento focal para desestimar la responsabilidad del Estado por los hechos de que se ocupa la demanda, sino que debe verificarse el cumplimiento de las garantías que el orden jurídico prevé frente a la situación de riesgo o amenaza puesta bajo su conocimiento, de forma que se acate el catálogo de deberes y garantías que la Constitución, la ley y los reglamentos imponen en cabeza de las autoridades públicas, cuyo incumplimiento configurará una falla en el servicio que, a su vez, dará lugar a la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado.
En segundo lugar y descendiendo al caso concreto, se tiene que las pretensiones de la demanda se fundaron en que la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional incurrió en una presunta falla en el servicio por omisión del deber de seguridad y protección frente al hurto de ganado de propiedad de los demandantes ocurrido el 25 de diciembre de 2002, lo cual tuvo lugar pese a que la víctima denunció haber sufrido actos delictivos similares en el pasado y a pesar de haber puesto en conocimiento de las autoridades la presencia de grupos armados en los corregimientos cercanos al municipio de Ríoviejo, donde tampoco había presencia policial.
Por lo anterior, una vez acreditado que la víctima solicitó protección especial por las condiciones de riesgo en que se encontraba, por las circunstancias que rodeaban a la población o que pese a no haber solicitado esta, la situación de amenaza o riesgo resultaba evidente, previsible y conocida para las autoridades, considero que se debió analizar cuál fue la respuesta de la Administración en el caso concreto para proteger los bienes del demandante, pues si bien el Estado no podía garantizar que un resultado dañoso como el que se reclama en la demanda no se produjera, si debía examinar si la conducta de la Administración se ajustó a los deberes que le impone el ordenamiento jurídico para efectos de descartar precisamente la configuración de una falla en el servicio.
En suma, considero que si bien en el presente caso debían negarse las pretensiones de la demanda por cuanto el hurto del que fueron objeto las víctimas resultó imprevisible e inevitable para el Estado, se debió analizar además, ante la existencia de denuncias previas, cuál fue la actuación desplegada por la Policía Nacional para evitar la concreción de las amenazas contra los bienes del actor, cuya existencia el demandante había indicado a las autoridades.
En los anteriores términos y con el mayor respeto por la decisión en comento, dejo expresada mi aclaración de voto. Fecha ut supra NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en la Ley 446 de 1998, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación -19 de noviembre de 2011- ya habían entrado a regir, por Ley 954 de 28 de abril 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2004, $358.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 1980, Rad. 10.134 [fundamento jurídico e] S.V. Alfonso Arango Henao;
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, Rad. 3.331 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 62 y 63, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 30 de octubre de 1997, Rad. 10.958 [fundamentos jurídicos II y III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 412, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 1998, Rad. 17.004, [fundamento jurídico 2.1.1]. [13] “ARTÍCULO 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.” [14] Sobre este aspecto: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 8 de julio de 2016. Rad. 37891. [15] Sobre este particular se ha manifestado la Corte Interamericana de Derechos Humanos y esta Corporación en los siguientes términos: “Para la Corte es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo.
Es decir, aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía.” Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la masacre de Pueblo Bello v.s. Colombia, sentencia de 31 de enero de 2006.
De igual manera, la Sección Tercera de esta Corporación ha manifestado que: […]Así, en relación con la responsabilidad del Estado por los daños derivados de la ejecución de hechos punibles a cargo de personas al margen de la ley, la jurisprudencia de esta jurisdicción ha señalado que aunque el deber de protección de los asociados a cargo del Estado no constituye una carga absoluta que le imponga prevenir cualquier hecho delictivo, sí está llamado a responder cuando ha incumplido el ejercicio de sus competencias específicas en ese ámbito[16].
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 8 de julio de 2016. Rad. 37891. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad.: 27434; Sentencia del 22 de abril de 2009, Rad.: 16192; Sentencia del 9 de junio de 2010, Rad.: 18375; Sentencia del 30 de enero de 2013, Rad.: 27.040. [18] Consejo de Estado, Sentencia del 16 de julio de 1980, Rad 10134;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de febrero de 1983, Rad. 5737. [19] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 30 de octubre de 1997, Rad. 10958. [20] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 30 de julio de 1998, Rad. 17004