ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $230.750.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / ORIGEN DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / HECHO DAÑOSO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / DEMANDADO / ENTIDAD PÚBLICA / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / HECHO DAÑOSO / MUERTE DE CIVIL / DIRIGENTE SINDICAL / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / FALLA DEL SERVICIO / OMISIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo (…) porque (…) [el señor] (…) murió (…), circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / DEMANDANTE / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / NÚCLEO FAMILIAR / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / NACIÓN / MINISTERIO DE DEFENSA / POLICÍA NACIONAL / DEBERES DE LA POLICÍA NACIONAL / FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL / PROGRAMA DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS / DIRIGENTE SINDICAL [E]s la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforma el núcleo familiar (…).

La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993). La Nación-Ministerio del Interior está legitimada en la causa por pasiva, pues era la entidad encargada del Programa de Protección de Derechos Humanos, que tenía por objeto salvaguardar la vida de dirigentes sindicales (art. 1 Decreto 2816 de 2006).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 218 / LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2816 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 357 DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBERES DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBER DE CUSTODIA, VIGILANCIA Y CUIDADO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / FUERZAS MILITARES / DEBERES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / RESPONSABILIDAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / PRESERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO / COMPETENCIA DEL ALCALDE / DEBERES DEL ALCALDE / FACULTADES DEL ALCALDE / FUNCIONES DEL ALCALDE / AUTORIDAD DE POLICÍA / DEBERES DEL ESTADO / POSICIÓN DE GARANTE DEL ESTADO RESPECTO DE PERSONAS EXPUESTAS A RIESGO EXTRAORDINARIO / OBLIGACIÓN POSITIVA DEL ESTADO DE GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS / OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO / RECURSOS DEL ESTADO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO - No es ilimitado / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBER DE CUSTODIA, VIGILANCIA Y CUIDADO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / OBLIGACIÓN POSITIVA DEL ESTADO DE GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS / OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO - Deberes jurídicos / RECURSOS DEL ESTADO La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 que corresponde al artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 16 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / DAÑO OCASIONADO POR HECHO DEL TERCERO / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / OMISIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL / RIESGO EXTRAORDINARIO / NIVEL DE RIESGO EXTRAORDINARIO / CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO / SEGURIDAD PERSONAL / AMENAZA A LA SEGURIDAD PERSONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / SOLICITUD DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN / AMENAZA A LA SEGURIDAD PERSONAL / AMENAZA A LA SEGURIDAD PÚBLICA / REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / REQUISITOS DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona;

(ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falla del servicio por omisión ver sentencia de 30 de julio de 1998, Exp. 17004, C.P. [fundamento jurídico 2.1.1]. PRUEBA DE LA AMENAZA A LA SEGURIDAD PERSONAL - No acreditada / DEBER DE DENUNCIAR LAS IRREGULARIDADES ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE - Incumplimiento / SOLICITUD DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN - Omisión / SOLICITUD DE PROTECCIÓN DE AUTORIDAD POR AMENAZA DE MUERTE - Omisión / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO - Incumplimiento / INSTRUCTOR DEL SENA / MUERTE DE CIVIL / LIDER SINDICAL / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / INEXISTENCIA DE LA FALLA EN EL SERVICIO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - No configurados / IMPREVISIBILIDAD DEL HECHO DEL TERCERO Está acreditado que (…) el señor (…) trabajó como instructor del SENA, Regional Atlántico hasta el día de su muerte (…), hizo parte de la junta directiva de SINDESENA-Subdirectiva Barranquilla como tesorero y (…) fue fiscal suplente (…) y que su muerte fue investigada como un homicidio (…).

La parte demandante no aportó pruebas que acreditaran que (…) solicitó protección al Ministerio del Interior, al DAS o al Ministerio de Defensa- Policía Nacional. Por el contrario, esas autoridades certificaron que el líder sindical no presentó solicitud de vinculación al programa de protección ni la realización de estudios de seguridad para analizar su situación de riesgo (…).

Tampoco obran al menos indicios que permitieran advertir con anticipación que (…) [el señor] (…) iba a ser víctima de un homicidio, pues de las denuncias del sindicato y de los análisis de seguridad a miembros de la organización sindical, no se podía concluir inequívocamente que iba a sufrir un atentado contra su vida. INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO - Límites / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / DEBER DE DENUNCIAR LAS IRREGULARIDADES ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE - Incumplimiento / PREVISIBILIDAD DEL DAÑO / DETERMINACIÓN DE RIESGOS PREVISIBLES / SOLICITUD DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN - Omisión / PRINCIPIO DE NO OBLIGATORIEDAD A LO IMPOSIBLE / CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO - No acreditado La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las autoridades estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan. El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades.

CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / INEXISTENCIA DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como no se probó la omisión por parte de las autoridades en el deber de protección de la vida (…), no se configuró una falla del servicio de las demandadas. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2009-00227-01(43508) Actor: ROMUALDA MARÍA ENSUNCHO CASTRO Y OTRO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. DECLARACIONES EXTRAJUICIO-Exigencia de ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso. ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público.

FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA POR OMISIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas en su deber de seguridad y protección. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-Límite en los recursos materiales y humanos del Estado.

OMISIÓN DEL DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Se requiere de solicitud formulada o que las condiciones personales permitan inferir de manera inequívoca la necesidad de protección. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. La Sala, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO Jesús Eberto Caballero Ariza, líder sindical del SENA, Regional Atlántico, apareció muerto en la vía que conduce del corregimiento de Cascajal al de Leña, Atlántico. Alegan omisión en el deber de protección y seguridad, porque el líder sindical estaba amenazado por desconocidos.

ANTECEDENTES El 20 de octubre de 2008, Romualda María Ensuncho Castro y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables por el homicidio de Jesús Eberto Caballero Ariza. Solicitaron 100 SMLMV para cada demandante, por perjuicios morales y $568.679.900 por lucro cesante.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 17 de abril de 2008, unos desconocidos torturaron y asesinaron a Jesús Eberto Caballero Ariza, líder sindical del SENA, Regional Atlántico. Agregó que en su calidad de miembro de la junta directiva del Sindicato de Empleados Públicos del Sena -SINDESENA- recibió amenazas en forma reiterada y que puso en conocimiento de las autoridades esa situación, sin recibir una respuesta efectiva.

El 6 de mayo de 2009 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio del Interior se opuso a las pretensiones, pues Jesús Eberto Caballero Ariza nunca pidió protección a la Dirección de Derechos Humanos de esa entidad y no se probó que su muerte estuviera relacionada con su labor como miembro del sindicato.

La Nación-Departamento Administrativo de Seguridad DAS señaló que brindó las medidas de seguridad correspondientes al riesgo calificado como medio-bajo y que se configuró el hecho de un tercero. La Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional adujo que se configuró el hecho de un tercero y que la víctima no solicitó protección a esa institución. El 16 de junio de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional, DAS reiteraron lo expuesto. La parte demandante adujo que quedó probado que Jesús Eberto Caballero Ariza era miembro de la junta directiva de SINDESENA y que denunció ante las autoridades amenazas contra su vida. La Nación-Ministerio del Interior y el Ministerio Público guardaron silencio.

El 5 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia negó las pretensiones, porque la demandante sólo probó que el líder sindical informó de las amenazas a la Fiscalía General de la Nación y no a las entidades demandadas en el proceso. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 26 de enero de 2012 y admitido el 19 de abril siguiente.

Esgrimió que las demandadas tuvieron conocimiento de las amenazas y que ese hecho quedó probado en la contestación del DAS. Señaló que el Tribunal actuó de manera irregular en la recepción de unas pruebas y que la situación de inseguridad de los sindicalistas del Atlántico era evidente para la época de los hechos. El 11 de mayo de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional reiteró lo expuesto.

Los demás guardaron silencio. El Ministerio Público conceptuó que no se probó la omisión de las entidades demandadas. El 17 de julio de 2014, el Despacho aceptó a la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional como sucesor procesal de la Nación-DAS. La parte demandante solicitó en el recurso de apelación el decreto y practica de pruebas.

El 24 de julio de 2020, el Despacho negó la solicitud de pruebas en segunda instancia, porque la prueba fue dejada de practicar en primera instancia por culpa de la parte demandante. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $230.750.000[1].

Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -20 de octubre de 2008- porque Jesús Eberto Caballero Ariza murió el 17 de abril de 2008 [hecho probado 8.10], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.

Legitimación en la causa 4. Leticia Paola Caballero Ensuncho es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforma el núcleo familiar de Jesús Eberto Caballero Ariza [hecho probado 8.13]. Romualda María Ensuncho Castro no está legitimada en la causa por activa porque en el proceso no se ratificaron las declaraciones extrajuicio que la reconocían como compañera permanente [fundamento jurídico 7].

La Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993). La Nación-Ministerio del Interior está legitimada en la causa por pasiva, pues era la entidad encargada del Programa de Protección de Derechos Humanos, que tenía por objeto salvaguardar la vida de dirigentes sindicales (art. 1 Decreto 2816 de 2006).

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección por el asesinato de un líder sindical. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5.

Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 73-79 c. 1). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[4] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7.

La demanda aportó declaraciones extrajuicio (f. 68-72 c. 1). Este tipo de declaraciones, al ser sumarias, requieren de ratificación judicial de conformidad con el artículo 229 CPC. Como ninguna de las partes solicitó la ratificación, no serán valoradas. 8. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1 El 14 de noviembre de 1997, Jesús Eberto Caballero Ariza ingresó a trabajar como instructor en el SENA, Regional Atlántico, cargo que desempeñó hasta el 17 de abril de 2008 y en el que devengaba $2.280.734, según dan cuenta certificaciones de la Dirección Regional del SENA (f. 55- 56 y 67 c. 1). 8.2 El 11 de marzo de 2004, la Directora de la Dirección Seccional de Fiscalías de Barranquilla informó a los miembros de SINDESENA que envió a la Policía las solicitudes de protección presentadas, según da cuenta copia simple del oficio n°.

DSFB/JFPB/No. 02438 (f. 80-81 c. 1). 8.3 El 7 de mayo, 20 de agosto y 22 de diciembre de 2004, SINDESENA, Subdirectiva Barranquilla solicitó a la Dirección Seccional de Fiscalías de Barranquilla protección para Carlos Rodríguez Pérez, Giovanni Ibáñez Prada y Álvaro Vendríes Vargas, miembros de la junta directiva de SINDESENA, según da cuenta copia simple de la petición (f. 87-88 y 92-96 c. 1). 8.4 El 9 de junio de 2004, la Secretaría General de la Dirección Regional del SENA solicitó a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio del Interior y al Comando de Policía de Barranquilla protección para Carlos Rodríguez Pérez, Giovanni Ibáñez Prada y Álvaro Vendríes Vargas, miembros de la junta directiva de SINDESENA, Subdirectiva Barranquilla, según da cuenta copia simple de los oficios (f. 83-85 c. 1). 8.5 El 7 de julio de 2004, el Ministerio de la Protección Social, Dirección Territorial Atlántico, inscribió en el registro sindical el cambio parcial de la junta directiva de SINDESENA-Subdirectiva de Barranquilla, para incluir a Jesús Caballero como Tesorero, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 733 (f. 60-61 c. 1). 8.6 El 17 de agosto de 2005, la Secretaría General de la Dirección General del SENA informó a Carlos Rodríguez Pérez, Giovanni Ibáñez Prada y Álvaro Vendríes Vergas que el DAS calificó su nivel de riesgo como medio-bajo y que el Ministerio del Interior les asignó un equipo Avantel y les dio algunas recomendaciones de autoprotección, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 97 c. 1). 8.7 El 13 de octubre de 2005, el Ministerio del Interior informó a la Defensoría del Pueblo que los casos de Carlos Rodríguez Pérez, Giovanni Ibáñez Prada y Álvaro Vendreís Vargas fueron presentados ante el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos -CRER- y que este recomendó un medio de comunicación para el primero y medidas preventivas de seguridad para los demás. También señaló que solicitó al DAS una revaluación del riesgo para presentar nuevamente el caso ante el CRER, según da cuenta copia simple del oficio n°.

DDH-0900 (f. 98 c. 1). 8.8 El 19 de abril de 2006, el Ministerio de la Protección Social, Dirección Territorial Atlántico inscribió en el registro sindical el cambio parcial de la junta directiva de SINDESENA-Subdirectiva de Barranquilla, para incluir a Jesús Caballero como Fiscal Suplente, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 309 de 2006 (f. 62-63 c. 1). 8.9 El 13 de octubre de 2006 y el 7 de diciembre de 2007, SINDESENA, Subdirectiva Barranquilla denunció ante la Dirección Seccional de Fiscalías de Barranquilla amenazas de muerte en contra de Carlos Rodríguez Pérez, Giovanni Ibáñez Prada y Jesús Eberto Caballero, miembros de la junta directiva de SINDESENA y solicitó protección a las autoridades, según da cuenta copia simple de las peticiones (f. 99-105 c. 1). 8.10 El 17 de abril de 2008, Jesús Eberto Caballero Ariza murió en la vía que conduce del corregimiento de Cascajal al de la Leña, Atlántico y la Fiscalía Seccional de Sabanalarga inició la investigación por homicidio, según da cuenta copia del registro de defunción y la certificación de la Fiscalía I Seccional (f. 54 y 107 c. 1). 8.11 El 28 de abril y el 1 de septiembre de 2010, el Ministerio del Interior informó al Tribunal que Jesús Eberto Caballero Ariza no presentó solicitud de vinculación al Programa de Protección ni presentó petición alguna relativa a su condición de seguridad, según dan cuenta los memorandos n°.

DDH-0250-010113 y 20956 (f. 134 y 217 c. 1). 8.12 No se solicitaron ni adelantaron estudios de riesgo para Jesús Eberto Caballero Ariza por la Policía del Atlántico, ni por el DAS, Seccional Barranquilla, según da cuenta certificaciones del Jefe Seccional de Inteligencia de la Policía del Atlántico y del Subdirector del DAS, Seccional Barranquilla (f. 218 c. 1 y f. 219-220 c. 1). 8.13 Leticia Paola Caballero Ensuncho es hija de Jesús Eberto Caballero Ariza, según da cuenta copia auténtica del registro civil de nacimiento (f. 53 c. 1).

Responsabilidad por omisión del deber de seguridad y protección 9. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El Presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la Fuerza Pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[5]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[6] que corresponde al artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[7] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[8] y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[9].

Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona[10]; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes[11] y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley[12]. 10.

La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otros incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el homicidio de Jesús Eberto Caballero Ariza. Está acreditado que Jesús Eberto Caballero Ariza trabajó como instructor del SENA, Regional Atlántico hasta el día de su muerte [hecho probado 8.1]; que desde 2004 hizo parte de la junta directiva de SINDESENA-Subdirectiva Barranquilla como tesorero y desde 2006 fue fiscal suplente [hechos probados 8.5 y 8.8]; que murió el 17 de abril de 2008 en la vía que conduce del corregimiento de Cascajal al de Leña, Atlántico y que su muerte fue investigada como un homicidio [hecho probado 8.10].

También se probó que en 2004 la Dirección Regional del SENA y SINDESENA solicitaron protección a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio del Interior, al Comando de la Policía de Barranquilla y a la Dirección Seccional de Fiscalías de Barranquilla para Carlos Rodríguez Pérez, Giovanni Ibáñez Prada y Álvaro Vendríes Vargas, miembros de la junta directiva de SINDESENA [hechos probados 8.2, 8.3 y 8.4]; que el DAS calificó su nivel de riesgo como “medio bajo” y que el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior recomendó un teléfono Avantel para el primero de ellos y medidas preventivas para los demás [hechos probados 8.6 y 8.7].

Asimismo se acreditó que SINDESENA, Subdirectiva Barranquilla, pidió protección a la Dirección Seccional de Fiscalías de Barranquilla para Jesús Eberto Caballero, miembro de la junta directiva de SINDESENA en octubre de 2006 y diciembre de 2007 [hecho probado 8.9]. La parte demandante no aportó pruebas que acreditaran que Jesús Eberto Caballero Ariza solicitó protección al Ministerio del Interior, al DAS o al Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

Por el contrario, esas autoridades certificaron que el líder sindical no presentó solicitud de vinculación al programa de protección ni la realización de estudios de seguridad para analizar su situación de riesgo [hechos probados 8.11 y 8.12]. SINDESENA denunció ante esas autoridades amenazas contra algunos miembros de junta directiva y pidió su protección. Como la solicitud se hizo únicamente respecto de Carlos Rodríguez Pérez, Giovanni Ibáñez Prada y Álvaro Vendríes Vargas [hechos probados 8.2, 8.3 y 8.4], las demandadas solo estudiaron la situación de seguridad frente a ellos [hechos probados 8.6 y 8.7].

La Sala advierte que las denuncias del 13 de octubre de 2006 y del 7 de diciembre de 2007 formuladas ante la Dirección Seccional de Fiscalías de Barranquilla anunciaban que se había enviado copia del documento al Ministerio del Interior. Sin embargo, en el proceso no se acreditó que la parte interesada hubiera radicado las copias o que la entidad las hubiera recibido por algún medio.

La demandante alegó en el recurso de apelación que la Dirección Seccional de Fiscalías no allegó al proceso copia de los oficios remitidos por esa entidad a la Policía, al DAS y al Ministerio del Interior, prueba solicitada y decretada en primera instancia. Por lo anterior, en el recurso de apelación solicitó que se practicara en segunda instancia. No obstante, como esa prueba fue dejada de practicar en primera instancia por su culpa, el Despacho negó la solicitud.

De manera que, en el proceso no quedó acreditado que Jesús Eberto Caballero Ariza hubiera solicitado protección al Ministerio del Interior, al DAS o al Ministerio de Defensa-Policía Nacional por las amenazas contra su vida. Tampoco obran al menos indicios que permitieran advertir con anticipación que Jesús Eberto Caballero Ariza iba a ser víctima de un homicidio, pues de las denuncias del sindicato y de los análisis de seguridad a miembros de la organización sindical, no se podía concluir inequívocamente que iba a sufrir un atentado contra su vida.

La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales. Lo contrario significaría que las autoridades estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan.

El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como no se probó la omisión por parte de las autoridades en el deber de protección de la vida de Jesús Eberto Caballero Ariza, no se configuró una falla del servicio de las demandadas. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 11. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 5 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $461.500, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 378, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n y sentencia de 2 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 1980, Rad. 10.134 [fundamento jurídico e] S.V. Alfonso Arango Henao;

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, Rad. 3.331 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 62 y 63, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 30 de octubre de 1997, Rad. 10.958 [fundamentos jurídicos II y III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 412, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 1998, Rad. 17.004, [fundamento jurídico 2.1.1].