INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación En lo que concierne al IBL, tenido en cuenta que a la demandante desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, el 1.° de abril de 1994, le faltaba menos de 10 años para tener el derecho a la pensión de vejez, el periodo para liquidar dicha prestación económica corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para cumplir el estatus pensional, esto es, 5 años y 5 meses, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor - IPC, según certificación que expida el DANE, conforme al artículo 21 de la referida Ley 100 de 1993, aplicable por remisión del artículo 36 Ibidem.Sin embargo, sobre el particular ha de advertirse que resulta más favorable computar el promedio de lo devengado por la demandante en los últimos 06 años y 09 meses de servicio, que corresponde al periodo comprendido entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2000, fecha de retiro definitivo del servicio, tal como lo hizo la entidad accionada.

Por tanto, no se modificará el periodo que fue tenido en cuenta al momento de calcularse la mesada pensional de la señora Ibarra de Illidge. A su vez, se precisa que en lo referente a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para calcular el IBL, la providencia de unificación emitida por esta Corporación fue clara en que son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado cotizaciones al Sistema General de Pensiones y que se encuentren determinados en la ley, en este caso, en el Decreto 1158 de 1998.De esta forma, de acuerdo con los factores que la demandante percibió, únicamente la asignación básica, prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados, se encuentran descritos en el Decreto 1158 de 1994, los cuales fueron computados por la entidad accionada al calcular la mesada pensional, sin que haya lugar a la inclusión de la prima de alimentación, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.En esos términos, la entidad demandada en la Resolución 010346 de 03 de mayo de 2001 liquidó correctamente la prestación económica de la accionante, pues tuvo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado por aquella en los últimos 06 años y 09 meses, es decir, entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2000 y, además, incluyó todos los factores salariales que están enlistados en el Decreto 1158 de 1993, sin que la actora hubiese probado haber cotizado respecto a algún otro factor descrito en aquel decreto.

Por ende, los actos administrativos acusados continúan gozando de la presunción de legalidad en lo que a este aspecto se refiere.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 44001-23-33-000-2014-00084-01(0836-16) Actor: LEYLA JUDITH IBARRA DE ILLIDGE Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P.). Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación pensión de jubilación. Régimen general. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 23 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira[1], que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Leyla Judith Ibarra de Illidge en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P.).

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda[2]. 2.1.1. Pretensiones. La señora Leyla Judith Ibarra de Illidge, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[3], solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución 010346 de 03 de mayo de 2001, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE - Cajanal reconoció a su favor una pensión de vejez, teniendo como ingreso base de liquidación – IBL el 75% del promedio de los salarios devengados durante los últimos 06 años y 09 meses, en los que prestó sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil. • Resoluciones (i) 12177 de 27 de mayo de 2002, (ii) 43311 de 17 de septiembre de 2007, (iii) RDP 15195 de 04 de abril de 2013, mediante las cuales la entidad accionada negó la reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio. • Resolución RDP 024505 de 28 de mayo de 2013, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P.), al resolver el recurso de reposición, confirmó la decisión contenida en la Resolución RDP 15195 de 04 de abril de 2013, que negó la reliquidación de la pensión de vejez, a partir del 1.° de enero de 2001. • Resolución RDP 025100 de 31 de mayo de 2013, a través de la cual la accionada resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución RDP 15195 de 04 de abril de 2013.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la entidad demandada lo siguiente: • Reconocer las diferencias existentes entre los menores valores pagados por concepto de la pensión de vejez y los mayores valores que corresponden por la misma, a partir del 1.° de enero de 2001. • Pagar las diferencias que resulten de las mesadas, debidamente indexadas desde la primera mesada pensional. • Cancelar intereses moratorios a la tasa más alta, sobre las diferencias de las mesadas dejadas de pagar, conforme a lo previsto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. • Pagar las costas del proceso. 2.1.2.

Hechos. La demandante, a través de apoderado, señaló como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: 1. Desde el 10 de julio de 1965 hasta el 31 de diciembre de 2000 prestó sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil. 2. Durante el tiempo que estuvo vinculada laboralmente realizó las cotizaciones al sistema de seguridad social en la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. 3.

El 1.° de enero de 200[1] adquirió el estatus de pensionada, pues tenía más de 20 años de servicios y 55 años de edad. 4. Es beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, toda vez que al entrar en vigencia dicha norma acreditaba más de 15 años de aportes al sistema de seguridad social y, además, contaba con más de 35 años de edad.

Por lo tanto, en su criterio debe reconocérsele la pensión de vejez en los términos previstos en las Leyes 4.ª de 1966, 33 y 62 de 1985, y 71 de 1988, que era el régimen vigente antes del 1.° de abril de 1994. 5. El salario promedio mensual de todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicio, es decir, desde el 1.° de enero hasta el 31 de diciembre de 2000, equivale a $ 3.426.938,42 m/cte., valor que corresponde al ingreso base de liquidación - IBL de la pensión de vejez que le fue reconocida, al cual deberá aplicársele el 75% para obtener la mesada pensional mensual, que arroja la suma de $ 2.570.230,81 m/cte., con efectos a partir del 1.° de enero de 2001. 6.

La Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal a través de la Resolución 010346 de 03 de mayo de 2001 le reconoció una pensión de vejez, en el equivalente a $ 1.658.317,07 m/cte. Sin embargo, dicho valor es inferior al que correspondía, pues a su juicio la entidad en mención de manera errónea tomó como ingreso base de liquidación – IBL el salario promedio de lo que devengó durante los últimos 06 años y 09 meses de servicio. 7.

En varias oportunidades solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social EICE – Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez, con el fin de que se tomara como ingreso base de liquidación – IBL el sueldo promedio, incluidos todos los factores salariales, que percibió durante el último año de servicio. Peticiones que fueron negadas por medio de las Resoluciones 12177 de 27 de mayo de 2002 y 43311 de 17 de septiembre de 2007. 8.

En el año 2013 solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P.) la reliquidación de su pensión de vejez, bajo los mismos presupuestos que invocó ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. No obstante, la entidad de la referencia a través de la Resolución 15195 de 04 de abril de 2013 nuevamente negó dicha petición. 9.

La entidad accionada por medio de las Resoluciones RDP 024505 y RDP 025100 de los días 28 y 31 de mayo de 2013, resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación que interpuso en contra de la decisión contenida en la Resolución 15195 de 04 de abril de 2013, respectivamente. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. Como normas vulneradas citó los artículos 48 de la Constitución Política, 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, 1.° de la Ley 33 de 1985, 7.° de la Ley 71 de 1988, 36 y 141 de la Ley 100 de 1993.

En el concepto de violación explicó que las disposiciones invocadas fueron desconocidas por la parte demandada al expedir los actos acusados, puesto que para efectos de reconocer su pensión de vejez no tuvo en cuenta el 75% de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio. 2.2. Contestación de la demanda[4]. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P.) se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos controvertidos gozan de legalidad, la cual corresponde desvirtuar a la demandante, conforme a las normas aplicables al caso y las pruebas aportadas al proceso.

Adicionalmente, precisó que en los actos administrativos demandados se aplicó una interpretación exegética de la ley y se reconocieron los factores salariales que correspondían para la liquidación de la pensión de la señora Leyla Judith Ibarra de Ilude, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993, que señalan la forma de liquidar las pensiones cobijadas por el régimen de transición de que tratan las mismas.

Resaltó que la Ley 33 de 1985 claramente señaló que deberán tenerse en cuenta los factores que sirvieron como base para realizar los respectivos aportes, en tal sentido si se incluyen factores distintos se atentaría contra el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, razón por la que deberá desestimarse las pretensiones de la aquí demandante.

Manifestó que existen dos posiciones encontradas en relación con la forma en que debe aplicarse el régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin embargo, deberá aplicarse la que de mejor manera interprete la Constitución y la ley. Por tanto, esa entidad considera que la pensión debe liquidarse teniendo en cuenta el promedio de los 10 últimos años o el tiempo que le hiciere falta, y los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 2.3.

Trámite en primera instancia. El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante auto de 29 de mayo de 2014, admitió la demanda[5]; luego, a través de proveído de 22 de abril de 2015[6], fijó como fecha para la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el 14 de mayo de la misma anualidad. En la audiencia de la referencia[7] se advirtió que (i) no existían causales de nulidad e irregularidad que impidiera el normal desarrollo del proceso y, por tanto, se declaró saneado el mismo;

(ii) frente a las excepciones de «prescripción» e «inexistencia de la obligación», se señaló que serían estudiadas al proferir una decisión de fondo; y (iii) se fijó el litigio consistente en: «determinar si la señora Leyla Judith Ibarra Illidge, tiene derecho a que se le reliquide la pensión en los términos de la ley 33 de 1985 (sic).» Posteriormente, en audiencia de pruebas celebrada el 24 de junio de 2015, se ordenó la incorporación de las pruebas practicadas dentro del proceso y las allegadas por las partes; y se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, por lo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 se corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión. Oportunidad que fue aprovechada por los dos extremos procesales de la siguiente manera: La entidad demandada[8], por intermedio de su apoderada, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y señaló que no hay lugar a la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Ibarra de Illedge, en razón a que se tuvieron en cuenta los factores salariales que correspondía conforme a las certificaciones aportadas al expediente administrativo, máxime cuando la Corte Constitucional en la sentencia SU- 258 de 2013 dejó clara que la transición únicamente protege la edad, tiempo de servicio o cotizaciones y la tasa de reemplazo, más no el ingreso base de liquidación – IBL.

La parte demandante[9], por conducto de su apoderado, insistió en las pretensiones invocadas en el presente asunto, para lo cual indicó que la mismas se encuentran respaldadas en los hechos que igualmente narró en el escrito de demanda. 2.4. La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo de la Guajira mediante sentencia de 23 de septiembre de 2015[10] accedió a las pretensiones de la demanda.

Al respecto, la autoridad judicial de la referencia explicó que, en aplicación al criterio de unificación del Consejo de Estado en sentencia de 04 de agosto de 2010, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila, debe incluirse todos los factores salariales devengados en el último año de servicio por la señora Leyla Judith Ibarra de Illidge, por ser la fórmula más favorable a sus intereses como lo ordena el artículo 53 de la Constitución Política, específicamente los denominados así: asignación básica, prima de navidad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, auxilio de alimentación, prima semestral, bonificación de recreación, prima de transporte y prima de antigüedad. 2.5.

Recurso de apelación. La entidad demandada, por conducto de apoderada judicial, interpuso recurso de apelación[11] en contra de la sentencia de primera instancia, bajo el argumento de que se no se tuvo en cuenta que para efectos de reconocer una pensión conforme a la Ley 33 de 1985, debe observarse los aportes que el trabajador realizó, los cuales en el caso concreto fueron debidamente acreditados por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal.

Por lo anterior, insistió en que la demandante no tiene derecho alguno a que se le reliquide la pensión de vejez porque no existen factores que sean objeto de inclusión diferentes a los ya reconocidos administrativamente. 2.6. Trámite en segunda instancia. Por autos de 07 de octubre de 2016[12] y 12 de diciembre de 2016[13], este despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia, respectivamente.

La entidad demandada[14], a través de su apoderada judicial, señaló que en los actos administrativos censurados no se incurrió en ninguna violación del orden jurídico que implicara acceder a las pretensiones de la demanda, por consiguiente, expresó que no comparte la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, entre otras cosas, por desconocer el precedente jurisprudencial vinculante emanado de la Corte Constitucional.

Para el efecto, expuso que el máximo órgano constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, concluyó que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprendió los conceptos de edad, monto y semanas de cotización. Por tanto, el IBL, al no ser parte de la transición, corresponde a los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio, o el tiempo que le hiciere falta desde la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 si es menor a ese tiempo.

Factores que no pueden ser diferentes a los enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Por lo anterior, solicitó revocar el fallo de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes, III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150[15] de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la demandante tiene, o no, derecho, a la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios, en atención al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.3.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.3.1. Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 - IBL de las pensiones de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El Congreso de la República a través de la Ley 100 de 1993 creó el sistema general de pensiones, a través del cual unificó los regímenes anteriores, los cuales quedaron abolidos con la entrada en vigencia de dicha normativa.

Sin embargo, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993, con la intención de proteger a aquellos trabajadores que se encontraban próximos a pensionarse bajo regímenes pensionales vigentes para ese momento. Sobre el particular, se advierte que respecto a la aplicación del mencionado régimen de transición, específicamente en cuanto al periodo de liquidación y los factores para establecer el ingreso base de liquidación - IBL, surgieron diferentes interpretaciones, entre ellas, esta Sección en sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010[16] consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación - IBL de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, al estimar que debían tenerse en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa por el servicio y no solamente los descritos en dicha normativa.

Posteriormente, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, concluyó que el ingreso base de liquidación - IBL no fue un aspecto sometido a la transición y, por ende, debía calcularse de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 36, inciso 3.°, y 21 de la Ley 100 de 1993.

Para ello, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Finalmente, en la sentencia de 28 de agosto de 2018[17], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el ingreso base de liquidación – IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Posición que deberá aplicarse con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»[18]. Pues bien, las reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas en dicha providencia son las siguientes: «92.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.

El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.

(Negrilla de la Sala). De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su criterio en torno al ingreso base de liquidación - IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes: i) al periodo que debe tenerse en cuenta para liquidar el ingreso base de liquidación - IBL de las mismas, y ii) los factores salariales que deben incluirse para dicho efecto.

A manera de conclusión, en cuanto al periodo se dispuso que el ingreso base de liquidación - IBL, para aquellas personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, corresponderá al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión; de lo contrario, esto es, si les faltare menos de 10 años, será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.

De igual forma, se precisó que los factores salariales que deben incluirse son únicamente (i) aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y (ii) que se encuentren consagrados expresamente en la ley. 3.4. Caso concreto. En el proceso se encuentra debidamente probado lo siguiente: • La señora Leyla Judith Ibarra de Illidge es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que a la entrada en vigencia de la norma en mención, esto es, el 1.° de abril de 1994, contaba con más de 35 años de edad y más de 15 años de servicios.

Lo anterior, toda vez que la actora nació el 02 de septiembre de 1944 y prestó sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 10 de julio de 1965 hasta el 31 de diciembre de 2000[19]. • El 02 de septiembre de 1999 la demandante adquirió el estatus de pensionada, toda vez que cumplió los dos requisitos previstos en la Ley 33 de 1985, exigidos para obtener el derecho a la pensión, esto es, tiempo de servicio y edad.

Esto, en razón a que el 02 de septiembre de 1999 la accionante cumplió los 55 años de edad, exigidos para acceder al derecho pensional, de conformidad con la Ley 33 de 1985, pues los 20 años de servicios ya los había acreditado para ese momento (10 de julio de 1985). • La Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal por medio de la Resolución 010346 03 de mayo de 2001[20], en aplicación al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, reconoció una pensión de vejez a favor de la aquí demandante, en cuantía de $ 1.658.317,07 m/cte., correspondiente al 75% del promedio de lo devengado en los últimos 06 años y 09 meses de servicio, esto es, en el periodo comprendido entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2000 (fecha de retiro definitivo del servicio), con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994[21].

Prestación económica que fue reconocida con efectos a partir del 1.° de enero de 2001. Específicamente, consideró: «[…] Que la liquidación se efectúa con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 6 años 9 meses, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/1993, y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 01 de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2000, así: |Factores |IPC |Promedio |Promedio |Proporción | | | |mensual |actual (IPC) |por año | |(Promedio mensual | |$ 552185,03 |1.475.429.08 |163.936.56 | |de 270 días) | | | | | |1995 |19.46| |-0- |-0- | |-Asignación básica| |$ 578.200,00 | | | |- Bonificación | |$ 18.292,95 | | | |servicios | | | | | |prestados | |$ 48.987,00 | | | |- Prima antigüedad| | | | | |(Promedio mensual | |$ 645.479,95 |1.406.894.15 |208.428.76 | |de 360 días) | | | | | |1996 |21.63| |-0- |-0- | |- Asignación | |$ 670.712,00 | | | |básica | |$ 26.010,25 | | | |- Bonificación | | | | | |servicios | |$ 57.314,00 | | | |prestados | | | | | |- Prima antigüedad| | | | | |(Promedio mensual | |$ 754.036,25 |1.375.778.06 |203.818.97 | |de 360 días) | | | | | |1997 |17.68| |-0- |-0- | |- Asignación | |$ 1.008.630,42| | | |básica | |$ 26.832,17 | | | |- Bonificación | | | | | |servicios | |$ 65.051.00 | | | |prestados | | | | | |- Prima antigüedad| | | | | |(Promedio mensual | |$ 1.100.513.59|16.508.621.34|244.572.20 | |de 360 días) | | | | | |1998 |16.70| |-0- |-0- | |- Asignación | |$ 1.764.360,00| | | |básica | |$ 988.024,00 | | | |-Prima técnica | |$53.661,42 | | | |- Bonificación | | | | | |servicios | |$75.459,00 | | | |prestados | | | | | |- Prima antigüedad| | | | | |(Promedio mensual | |$ 2.881.504,42|3.673.094.31 |544.162.12 | |de 360 días) | | | | | |1999 |9.23 |$ 1.976.084,00|-0- |-0- | |- Asignación | |$ 60.166,75 | | | |básica | |$86.777,00 | | | |- Bonificación | | | | | |servicios | | | | | |prestados | | | | | |- Prima antigüedad| | | | | |(Promedio mensual | |$ 2.123.027,75|2.318.983.21 |343.553.07 | |de 360 días) | | | | | |2000 |8.75 | |-0- |-0- | |- Asignación | |$ 2.158.477,00| | | |básica | |$ 1.079.239,00| | | |-Prima técnica | |$ 60.166,75 | | | |- Bonificación | | | | | |servicios | |$94.787,00 | | | |prestados | | | | | |- Prima antigüedad| | | | | |(Promedio mensual | |$ 3.392.669,75|3.392.669.75 |502.617.74 | |de 360 días) | | | | | | | | |Total |$ | | | | | |2.211.089,42 | […] Pensión: ($ 2.211.089,42 X 75%) = $ 1.658.317,07 […] Efectiva a partir del 01 de enero de 2001.

Son disposiciones aplicables: Ley 100/1993 art. 36, Dcto 1158/94, Dcto 01/84. […]». • La Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal mediante la Resolución 12177 de 27 de mayo de 2002[22] negó la reliquidación de la pensión reconocida a la señora Leyla Judith Ibarra de Illidge, comoquiera que arrojaba una suma inferior a la inicialmente reconocida. • La Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal a través de la Resolución 43311 de 17 de septiembre de 2007[23] negó la reliquidación pensional de la señora Ibarra de Illidge, quien pretendía la inclusión de todos los factores salariales, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y los Decretos 603 de 1977 y 1045 de 1978. • La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P.) mediante la Resolución RDP 015195 de 04 de abril de 2013[24] negó la solicitud de reliquidación presentada por la accionante, al considerar que con fundamento en el régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no hay lugar a incluir todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio. • La entidad accionada por medio de las Resoluciones RDP 024505 de 28 de mayo de 2013[25] y RDP 025100 de 31 del mismo mes y año[26], resolvió los recursos de reposición y apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar en todas y cada una de sus partes la decisión contenida en la Resolución RDP 015195 de 04 de abril de 2013. • La señora Leyla Judith Ibarra de Illidge del 1.° de enero al 31 de diciembre de 2000 devengó los factores salariales denominados asignación básica, prima de antigüedad, prima de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.

Pues bien, lo primero que ha de advertirse es que en el caso objeto de análisis no existe discusión alguna respecto a que la demandante es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el inciso 2.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[27], así como tampoco se encuentra en controversia en lo que a la fecha de consolidación del estatus pensional se refiere, esto es, el 02 de septiembre de 1999 (cuando cumplió la edad porque ya contaba con más de 20 años de servicios), y que el 31 de diciembre de 2000 se retiró definitivamente del servicio.

De esta manera, ha de precisarse que el tema objeto de discusión en el presente asunto se centra únicamente en determinar si le asiste o no derecho a la demandante a obtener la reliquidación pensional, teniendo en cuenta todos los factores que percibió en el último año de servicio por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, en atención a la posición adoptada por esta Corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, no le asiste derecho a la señora Leyla Judith Ibarra de Illidge a la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos invocados (con inclusión de todo lo percibido en el último año de servicio), por cuanto quedó claro que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 únicamente permite conservar las prerrogativas del régimen anterior, en cuanto la edad para consolidar el derecho pensional[28]; el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas[29] y el monto[30].

Y, en ese orden de ideas, en lo que concierne al IBL, tenido en cuenta que a la demandante desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, el 1.° de abril de 1994, le faltaba menos de 10 años para tener el derecho a la pensión de vejez, el periodo para liquidar dicha prestación económica corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para cumplir el estatus pensional, esto es, 5 años y 5 meses, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor - IPC, según certificación que expida el DANE, conforme al artículo 21 de la referida Ley 100 de 1993, aplicable por remisión del artículo 36 Ibidem.

Sin embargo, sobre el particular ha de advertirse que resulta más favorable computar el promedio de lo devengado por la demandante en los últimos 06 años y 09 meses de servicio, que corresponde al periodo comprendido entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2000, fecha de retiro definitivo del servicio, tal como lo hizo la entidad accionada.

Por tanto, no se modificará el periodo que fue tenido en cuenta al momento de calcularse la mesada pensional de la señora Ibarra de Illidge. A su vez, se precisa que en lo referente a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para calcular el IBL, la providencia de unificación emitida por esta Corporación fue clara en que son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado cotizaciones al Sistema General de Pensiones y que se encuentren determinados en la ley, en este caso, en el Decreto 1158 de 1998.

De esta forma, de acuerdo con los factores que la demandante percibió, únicamente la asignación básica, prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados, se encuentran descritos en el Decreto 1158 de 1994, los cuales fueron computados por la entidad accionada al calcular la mesada pensional, sin que haya lugar a la inclusión de la prima de alimentación, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.

En esos términos, la entidad demandada en la Resolución 010346 de 03 de mayo de 2001 liquidó correctamente la prestación económica de la accionante, pues tuvo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado por aquella en los últimos 06 años y 09 meses, es decir, entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2000 y, además, incluyó todos los factores salariales que están enlistados en el Decreto 1158 de 1993, sin que la actora hubiese probado haber cotizado respecto a algún otro factor descrito en aquel decreto.

Por ende, los actos administrativos acusados continúan gozando de la presunción de legalidad en lo que a este aspecto se refiere. Por último, se resalta que tal como se expuso en el acápite normativo de la presente providencia, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por esta Corporación, resulta aplicable a la presente controversia, pues en la misma se dispuso que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en dicho pronunciamiento regulan todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial por medio de acciones ordinarias, salvo los casos en que haya operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultarían inmodificables.

Por los anteriores motivos, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de la Guajira, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se negarán las súplicas incoadas por la señora Leyla Judith Ibarra de Illidge en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P.). 3.5.

De la condena en costas en segunda instancia. En lo referente a la condena en costas, es necesario tener en cuenta que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010, la cual, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por las providencias de Sala Plena de 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no debe imponerse condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 23 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que accedió a las pretensiones dentro del proceso promovido por la señora Leyla Judith Ibarra de Illidge en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P.), por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia, de acuerdo con las consideraciones expresadas en este fallo.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Con ponencia de la magistrada María del Pilar Veloza Parra. [2] Folios 16 a 30. [3] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [4] Folios 91 a 96. [5] Folios 38 a 40. [6] Folio 101. [7] Folios 107 y 108. [8] Folios 119 a 122. [9] Folios 123 a 126. [10] Folios 128 a 143. [11] Folios 146 a 148. [12] Folio 219. [13] Folio 249. [14] Folios 254 a 257. [15] « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]». [16] Sentencia proferida dentro del proceso radicado No. 25000232500020060750901.

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [17] Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01. [18] La anterior decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.

Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso que « […] el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» [19] Información que se extrae de los hechos de la demanda (f. 3) y de todos los actos administrativos controvertidos en el presente asunto (ff. 10 a 34). [20] Folios 10 a 13. [21] Específicamente se tuvieron en cuenta los factores denominados: asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad. [22] Folios 14 a 17. [23] Folios 22 a 26. [24] Folios 27 y 28. [25] Folios 29 a 32. [26] Folios 33 y 34. [27] «[…] La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». [28] 55 años. [29] 20 años. [30] Correspondiente al 75 %.