ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / ACCIÓN POPULAR / PROCEDENCIA DEL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCIÓN POPULAR / CONFORMACIÓN DEL COMITÉ PARA LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado En ese sentido, el caso sub examine, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, toda vez que: Frente a la pretensión que eleva el actor en la presente acción de tutela y la cual consiste en obtener el cumplimiento de la sentencia de 19 de septiembre de 2011, proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00, es procedente el desacato establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
De allí que, el actor cuenta con dicho mecanismo ordinario de defensa judicial para proponer ante el juez natural de la causa sus inconformidades. (…) De acuerdo con la normativa y jurisprudencia mencionada supra, la Sala considera que la pretensión del actor, la cual consiste en exigir el cumplimiento de una orden judicial proferida en una sentencia que resuelve una acción popular, debe ser analizada por el juez natural de la causa, comoquiera que es el encargado de realizar el examen del cumplimiento de las órdenes proferidas de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472.
Igualmente, cabe precisar que, la Corte Constitucional, frente a la procedibilidad de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una sentencia proferida dentro de una acción popular, ha aceptado que esta es excepcionalmente procedente. (…) No obstante lo anterior, la Sala debe advertir que en el caso sub examine, la acción de tutela resulta improcedente en la medida en que, i) el actor, cuenta con 63 años, edad que resulta insuficiente para considerarse como una persona de la tercera edad y ii) el desacato previsto en el artículo 41 de le Ley 472, tal como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación resulta idóneo y eficaz.
(…) Teniendo en cuenta la normativa citada supra, la Sala advierte que, para obtener y garantizar el cumplimiento de una sentencia proferida en el marco de una acción popular, el legislador también estableció el mecanismo de conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia. En tal escenario, de conformidad con los artículos 34 y 41 de la Ley 472, que prevén el desacato y la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, como mecanismos idóneos para obtener el cumplimiento de una sentencia proferida en una acción popular; y en consideración al criterio jurisprudencial fijado por la jurisprudencia de esta Corporación, esta Sala, considera que la acción de tutela resulta improcedente en el caso sub examine.
(…) En el presente caso no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. En efecto, del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el actor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 34 - ARTÍCULO 41 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2021-01099-01(AC) Actor: FERNANDO DE JESÚS ROJAS PENAGOS Demandado: MUNICIPIO DE FREDONIA - ANTIOQUIA Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / falta del cumplimiento del requisito de subsidiariedad Derechos Fundamentales Invocados: i) Acceso a la administración de justicia, ii) vida y iii) dignidad Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 30 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, quien actúa en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Municipio de Fredonia – Antioquia, porque, a su juicio, al no cumplir con lo ordenado en la sentencia de 19 de septiembre de 2011, proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, el señor Armando Baena Cifuentes, en calidad de Procurador Provincial de Fredonia – Antioquia, presentó demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Fredonia – Antioquia, con el fin de que se ordenara realizar la construcción de las obras necesarias para garantizar el uso de la vía Sector “Vía la Capilla” hasta la vereda “el Plan”, en condiciones de seguridad, adecuando las obras existentes y realizando las que se requirieran.
Sentencia de 19 de septiembre de 2011 proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00 4. El Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, mediante providencia de 19 de septiembre de 2011 resolvió: “[…]
PRIMERO: AMPARESE los derechos colectivos, deprecados por la parte actora.
SEGUNDO: En consecuencia con lo anterior: -Ordénese al municipio de Fredonia, si aún no lo ha hecho realice un proyecto a fin de ejecutar las obras necesarias, tendientes a evacuar las aguas lluvias negras que afectan la vía y mejorar la rasante del camino. Para la elaboración del proyecto se concede un término de seis (6) meses a fin de que si se requiere, se solicite la cofinanciación con otras entidades, una vez vencido este plaza (sic), se deberá iniciar las obras sobre la vía María Auxiliadora – vereda el Plan, las cuales se realizaran (sic) en un término no superior a seis (6) meses.
TERCERO: Para verificación del cumplimiento de esta sentencia, se integra un comité formado por el Procurador Provincial de Fredonia y el municipio de Fredonia.
CUARTO: No se reconoce incentivo de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva […]”. 5. El Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, fundamentó su decisión argumentando que, en el caso sub examine: “[…] efectivamente se vulneraron los derechos colectivos aducidos por el accionante y en consideración a que ya existe un estudio del sector y recomendaciones de las medidas tendientes a mitigar la afectación acaecida por la omisión de la demandada en el mantenimiento de la vía María Auxiliadora – vereda el Plan, se ordenará al Municipio de Fredonia, según informe técnico presentado por la ingeniera del Departamento de Antioquia, que si aún no lo han hecho realicen un proyecto a fin de ejecutar las obras necesarias, tendientes a evacuar las aguas lluvias y negras que desembocan en la vía y mejorar la rasante del camino. Para la elaboración del proyecto se concede un término de seis meses a fin de que sí se requiere, se solicite la cofinanciación con otras entidades, una vez vencido este plazo, se deberán iniciar los obras sobre la vía María Auxiliadora – vereda el Plan, en un término no superior a seis (6) meses. […]”. 6.
El actor afirmó que, el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Oralidad de Medellín, mediante auto núm. 11 de 23 de febrero de 2015, inició un incidente desacato contra el Municipio de Fredonia – Antioquia[1]. Auto núm. 192 de 9 de marzo de 2020 proferido por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00 7.
El Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, mediante auto núm. 192 de 9 de marzo de 2020, y de forma previa a dar apertura a un trámite incidental de desacato, resolvió: “[…]
PRIMERO: REQUERIR al municipio de Fredonia, para que en el término de dos (2) meses allegue informe de cumplimiento de la sentencia de 19 de septiembre de 2011 proferida por este Juzgado, so pena de aplicar lo dispuesto en el artículo 41 de la ley 472 de 1998.
SEGUNDO: REQUERIR al municipio de Fredonia y atendiendo al cambio de administración, alleguen en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, acta de posesión de la persona que actualmente funge como alcalde municipal. […]”. [2] La solicitud de tutela Pretensiones 8. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Ordenar al municipio de Fredonia, Antioquia, representado por el Burga maestre GUSTAVO GUZMAN MALDONADO, que en un termino (sic) de 48 horas de cumplimiento al fallo del 19 de septiembre de 2011 del Juzgado diecinueve (19) Oral Administrativo del circuito de Medellín Antioquia, pues continúan afectados a perpetuidad el acceso eficaz a la administración de Justicia la dignidad humana, la salubridad pública, por la no captación de aguas negras y por las cárcavas que se hacen en el camino, esta en vilo la vida de los ancianos y niños, sino de todos los habitantes de este paraje.
Por denegación de justicia debe vincularse al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, pues ha hecho de la acción popular un rey de burlas. […]”. 9. Como fundamento a su solicitud explicó que: “[…] ha trascurrido aproximadamente 9 años desde que se interpuso la acción popular y los requerimientos que se le han hecho por parte del Juzgado 19 oral del circuito de Medellín, Antioquia a los alcaldes anteriores, no ha sido posible ejecutar ninguna obra necesaria que requiere el camino sector la capilla María auxiliadora hacia Sodoma. […]”. […] “[…] los mandatorios de este municipio, se han hecho merecedores a multas por desacato, (Jorge Mesa y Mauricio Toro), por no darle cumplimiento a los requerimientos por parte del Juzgado 19 oral administrativo de Medellín, Antioquia.
Tenemos que soportar las aguas negras dispersas, malos olores y altibajos en el camino público, cárcavas que son una amenaza contra la vida e integridad personal; y lo más grave si una persona se enferma de noche no hay firma (sic) de sacarla al hospital, habría que cargarlo lo cual es indigno, como lo es un anciano, rango en el cual estoy yo, y muchos de mis vecinos, y no se olvide que se es anciano cuando se pasa de 60 años (art 3 de la ley 1251 de 2008) […]”. […] “[…] que la sentencia T-596 del año 2017, en uno de los apartes hace alusión a lo siguiente: procedencia de la acción de tutela cuando el trámite de una acción popular ha tomado un tiempo considerable: confirme (sic) a este criterio, si ya se ha interpuesto una acción popular, dirigida a proteger todos los derechos e intereses colectivos, la acción de tutela es procedente si ha tardado mucho tiempo en resolverse y, además si están en riesgo los derechos de un sujeto de (sic) especialmente protegido.
Este criterio fue tenido en cuenta en la sentencia T-342 de 2015, en la cual la Corte Constitucional encontró acreditados los criterios adoptados en la SU- 1116 de 2001, y estimó, además, que el hecho de que el accionante de la tercera edad y haya interpuesto una acción popular, sin que, pasados 5 años, se hubiere obtenido una respuesta definitiva, justificaban la procedencia de la acción de tutela.
Amén que tan prologada espera si (sic) que la acción popular haya fructificado es un claro impedimento de acción (sic) a la justicia. También otra parte de la tutela 596/2017. (sic) Afirma lo siguiente: Procedencia de la acción de tutela por el no cumplimiento de una sentencia adoptada en el curso de una acción popular. Según la corte procede la acción de tutela si no obstante la adopción de una sentencia favorable del Juez popular, la providencia no ha sido cumplida y los derechos fundamentales relacionas con los derechos colectivos se encuentran en un riesgo grave e inminente. […]” Actuación 10.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 22 de junio de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar al Municipio de Fredonia – Antioquia; y iii) vinculó al Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, en calidad de tercero con interés legítimo. Intervenciones de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 11.
El Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín informó que profirió la sentencia de 19 de septiembre de 2011 dentro de la acción popular identificada con número único de radicación 050013331019201000206-00, mediante la cual “[…] se ampararon los derechos deprecados por la parte actora […]”. 1. Afirmó que: “[…] Desde la fecha de la sentencia hasta el día de hoy, el Despacho en reiteradas ocasiones ha realizado múltiples requerimientos al ente territorial demandado para que acredite las diligencias que ha realizado para dar cumplimiento a la sentencia, insistiendo en la necesidad de dichas obras civiles para mejorar las condiciones de vida de los habitantes del sector, también se ha requerido al Departamento de Antioquia y al Ministerio de Vivienda para lo pertinente, en atención a la existencia de proyectos con esas dependencias que llevarían a la ejecución de algunas obras, pero igualmente han sido infructuosos.
En aras de materializar el cumplimiento de la sentencia y en atención a lo anterior, como no se han realizado las obras ordenadas, esta Agencia Judicial incluso a (sic) tramitando 3 incidentes de desacato que han terminado en sanción para los alcaldes del municipio de la época en 2 de ellos, por la renuencia a realizar los trabajos de recolección de las aguas lluvias para mejorar la rasante de la vía y adecuar la transitabilidad sobre la vía que comunica el sector con la vereda el plan, mediante autos del veintiocho (28) de agosto de 2015 (folios 224 a 227) y dos (2) de abril de 2018 (folios 409 a 414), providencias que fueron confirmadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia en autos del veintiocho (28) de septiembre de 2015 (folios 239 a 242) y doce (12) de abril de 2018 (folios 417 a 420) respectivamente.
Ahora bien, como se hace necesario obtener el cumplimiento de la sentencia posterior a la última sanción impuesta, se han realizado nuevos requerimientos al ente territorial mediante autos del treinta y uno de octubre de 2018 (fls. 432), catorce (14) de diciembre de 2018 (fls. 436), diecinueve (19) de septiembre de 2019 (fls. 461), seis (6) de diciembre de 2019 (fls. 463), obteniendo dentro de las últimas respuestas del municipio que el incumplimiento a la sentencia se debía a la falta de presupuesto e indicó que había solicitado al Departamento de Antioquia, en virtud de los convenios administrativos celebrados, recursos para gestionar el proyecto de obra necesaria en la zona objeto del presente proceso.
La Directora de Planeación de la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Antioquia mediante oficio No. 2019030833831 del 5 de diciembre de 2019, informó que no le fueron asignados recursos por falta de presupuesto al proyecto “Rehabilitación del camino de herradura Sodoma y obras complementarias hidráulicas necesarias en el municipio de Fredonia Antioquia” (fls. 468) […]”. 2.
Señaló que: “[…] Mediante auto del nueve (9) de marzo de 2020 se requirió nuevamente al Municipio de Fredonia para que en el término de tres (3) días aportara el acta de posesión del actual alcalde debido al cambio de administración por las últimas elecciones y en el plazo de dos (2) meses allegara informe de cumplimiento al fallo, advirtiendo que de conformidad con la Jurisprudencial (sic) del Consejo de Estado la ausencia de presupuesto no es óbice para no cumplir las órdenes proferidas por los Jueces de la República y que podría destinar recurso del rubro presupuestal de fallos judiciales.
Revisadas las respuestas aportadas por el ente territorial mediante memoriales del 10 de marzo y 9 de julio de 2020 tenemos que se limitó a aportar el acta de posesión del actual mandatario señor Gustavo de Jesús Guzmán Maldonado y poder otorgado al Doctor Ramiro Ferney Hernández Mora para que represente los intereses del municipio, pero no manifestó o acreditó ninguna gestión para el cumplimiento de la sentencia proferida el diecinueve (19) de septiembre de 2011.
Sin embargo, como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social a causa de la pandemia del covid-19 y de (sic) presente el cambio de administración municipal por el agotamiento del periodo para el cual habían sido elegidos (Alcalde y Concejales); esta agencia judicial consideró necesario conceder un plazo razonable para que el municipio accionado realizara las diligencias pertinentes para cumplir con las obligaciones impuesta en la referida sentencia objeto del presente proceso, por ello se dejó un lapso sin reiterar requerimientos.
Ahora, una vez cumplido dicho plazo prudencial, por auto del veintitrés (23) de junio de 2021 se reiteró requerimiento al Municipio de Fredonia – Antioquia en cabeza de su alcalde Gustavo de Jesús Guzmán Maldonado para que dentro del término de mes (1) siguiente a la notificación del presente auto, aporte informe del cumplimiento de la sentencia del diecinueve (19) de septiembre de 2011, esto es, las acciones realizadas para evacuar las aguas lluvias negras que afectan la vía que conduce desde María Auxiliadora hasta la vereda el Plan (sodoma) y mejorar el rasante de la vía que permita el tránsito por ella, so pena de iniciar incidente de desacato en su contra de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 que podría culminar con una multa de hasta cincuenta (50) salarios mínimos mensuales conmutable con arresto de hasta seis (6) meses. […]”. 3.
Adujo que no vulneró los derechos fundamentales del actor comoquiera que, a su juicio: “[…] como se estableció con anterioridad esta Agencia Judicial profirió la sentencia condenatoria y ha realizado diferentes actuaciones para lograr el cumplimiento de la mencionada sentencia, a través de múltiples requerimientos e incidentes de desacato. […]”. 4.
Concluyó que: “[…] se puede establecer que en los mismos no se avizora afectación de derecho fundamental por parte de este Juzgado, toda vez que como se estableció con anterioridad esta Agencia Judicial profirió la sentencia condenatoria y ha realizado diferentes actuaciones para lograr el cumplimiento de la mencionada sentencia, a través de múltiples requerimientos e incidentes de desacato. […]”.
La sentencia impugnada 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 30 de junio de 2021, resolvió lo siguiente: “[…] RECHAZAR por improcedente la tutela invocada por el señor FERNANDO DE JESÚS ROJAS PENAGOS en contra del MUNICIPIO DE FREDONIA (ANTIOQUIA), y el vinculado JUZGADO DIECINUEVE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO MEDELLÍN. […]”. 12.
Como problema jurídico, planteó el siguiente: “[…] Corresponde a la Sala determinar si en el asunto bajo análisis la acción de tutela elevada resulta procedente para obtener el cumplimiento de una sentencia proferida dentro de un proceso de acción popular analizando las exigencias que desde la jurisprudencia constitucional se han establecido al respecto en consonancia con las pruebas allegadas al plenario, y de ser del caso, constatar si se encuentran vulnerados o no los derechos fundamentales invocados por el accionante, por parte del ente territorial y el despacho judicial accionado. […]”. 13.
Como fundamento de su decisión, consideró que la acción de tutela era improcedente en el caso sub examine comoquiera que: “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 que regula de forma especial el trámite de las acciones populares, dispone: “ARTICULO 41. DESACATO. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo.” De esta forma, para la acción dentro de la cual fue emitida la orden judicial que es objeto de las pretensiones aquí estudiadas, existe en el ordenamiento un mecanismo idóneo para obtener el cumplimiento de la misma, cual es el incidente de desacato, advirtiéndose que en este caso el Despacho Judicial que la profirió, esto es, el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Medellín, ha emitido autos de requerimiento, apertura de incidente, algunos de los cuales han culminado con sanción confirmada en sede de consulta, por lo que se ha hecho uso de dicho instrumento procesal para obtener el acatamiento de la orden de ejecución de obras para la adecuación de la vía mencionada en los hechos de la acción. […]”. […] “[…] Sin embargo, se asegura por el accionante en su escrito de tutela, que en Sentencia T-596 de 2017, en la que se advierte la procedencia de la acción de tutela cuando el trámite de una acción popular ha tomado un tiempo considerable en resolverse, además si están en riesgo los derechos de los sujetos especialmente protegidos, criterio que asegura, fue tenido en cuenta en la Sentencia T - 343 de 2015 en la cual la Corte Constitucional encontró acreditados los criterios adoptados en la Sentencia SU-1116 de 2001, estimando que el hecho de que el accionante de la tercera edad haya interpuesto una acción popular, sin que pasados 5 años, se hubiere obtenido una respuesta definitiva, justificaba la procedencia de la acción constitucional.
Sin embargo, al efectuarse un análisis del pronunciamiento en cita emitido por la Corte Constitucional, se encuentra que lo allí analizado y concluido en torno a la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos e intereses colectivos discutidos en sede de acción popular, no se adapta a los supuestos de hecho ventilados en este caso, veamos por qué: En la Sentencia T-596 de 2017, la Corte Constitucional recordó que “no existe una regla absoluta según la cual la acción de tutela nunca sea procedente para amparar derechos fundamentales afectados por la perturbación de derechos colectivos, ni tampoco una regla por virtud de la cual siempre que con la perturbación de un derecho colectivo se vulnere o amenace un derecho fundamental sea procedente la acción tutela”, por lo que fijó dos criterios para evitar ambos extremos, unos lo son los materiales y los otros para juzgar la eficacia de la acción popular, indicando: “El juicio material de procedencia exige establecer el tipo de relación que existe entre los derechos fundamentales y los derechos colectivos.
No es suficiente que la situación analizada muestre cualquier tipo de vínculo entre unos y otros para que sea procedente la acción de tutela. En efecto, la Corte afirmó en la sentencia SU-1116 de 2001 que se requiere acreditar (a) que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo (conexidad), (b) que la persona que presenta la acción de tutela acredite –y así lo considere el juez– que su derecho fundamental, no el de otros, está directamente afectado (legitimación);
(c) que la afectación pueda considerarse cierta a la luz de las pruebas aportadas al expediente (prueba de la amenaza o violación), y (d) que las pretensiones tengan por objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado (objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden judicial de protección).
(…) El juicio de eficacia impone valorar si la acción popular, a la luz de las condiciones específicas del caso, resulta idónea y eficaz para la protección de todos los derechos que se encuentren en riesgo. Siendo la acción popular y la acción de tutela dos recursos de protección con estatus constitucional, el juez de dicha jurisdicción no puede preferir ex ante y definitivamente uno de ellos.
El desarrollo de este doble examen, –el de los criterios materiales de procedibilidad y el de eficacia– tiene por finalidad, de una parte, preservar las competencias del juez popular, según lo previsto en el artículo 88 de la Constitución yen (sic) la Ley 472 de 1998 y, de otra, controlar los riesgos de que una violación iusfundamental quede sin una respuesta judicial efectiva.
(…) En suma, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, el estudio de procedibilidad de la acción de tutela en los casos de perturbación de derechos colectivos adquirió ciertas particularidades debido a que dicha ley contiene una regulación amplia y detallada de la acción popular. La mayoría de casos en los que la Corte admitió la procedencia de la acción de tutela tenían alguna de las siguientes características: (i) existía una acción popular que ya había sido decidida y se encontraba en firme, pero resultaba inefectiva, pues no se cumplía con lo ordenado (T-197 de 2014 o T-622 de 2016);
(ii) existía un sujeto de especial protección constitucional, como los niños o personas de la tercera edad (T-306 de 2015 y T-218 de 2017) o (iii) se buscaba proteger un derecho fundamental cuya protección no podía ser alegada en la acción popular (T-099 de 2016). En muchos otros casos, la acción de tutela fue declarada improcedente, ya que después de la Ley 472 de 1998, el análisis de subsidiariedad resultó más exigente por existir un régimen legal que garantizaba la efectividad de dicha acción constitucional.
(…) En esa misma dirección en la sentencia SU-1116 de 2001 la Corte afirmó: Esta breve referencia muestra que en principio la Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos. En tal contexto, es obvio que la entrada en vigor de esa ley implica que la Corte debe precisar su jurisprudencia en relación con la procedencia de la tutela para aquellos eventos en que la afectación de un interés colectivo implica también la vulneración o amenaza de un derecho fundamental del peticionario, puesto que la Constitución establece con claridad que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP art. 86)” [3].
De lo expuesto, se extrae que en el presente caso, si bien se expuso que la sentencia del 19 de septiembre de 2011, emitida dentro del proceso de acción popular radicado 019 2010 00206, no había sido cumplida a pesar de adelantarse varios incidentes de desacato, algunos de los cuales habían culminado con sanción confirmada en sede de consulta, resulta estricta la exigencia de una prueba que demuestre no sólo tal circunstancia sino el agotamiento de los juicios material y de eficacia aludidos, entre los cuales se encuentra el acreditar que el accionante se encuentra legitimado para actuar en defensa concretamente de derechos fundamentales que considera afectados, invocando su calidad de sujeto de especial protección, así como la existencia de un perjuicio irremediable, luego de constatar que la acción popular no resulta idónea para garantizar la salvaguarda de tales derechos.
Así las cosas, tenemos que el señor Fernando De Jesús Rojas Penagos alega pertenecer a la tercera edad, para invocar su calidad de sujeto de especial protección, no obstante, de acuerdo con su fecha de nacimiento (que se logra acreditar según copia de su cédula de ciudadanía), que data del 6 de julio de 1958, se concluye que está próximo a cumplir 63 años, edad que no se encasilla en tal categoría si se tiene en cuenta lo expuesto al respecto por la Corte Constitucional en Sentencia T-015 de 2019, Magistrada sustanciadora Gloria Stella Ortiz Delgado al señalar: “(…) la calidad de “persona de la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor, sino que ha superado la esperanza de vida.
No todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor. Para efecto de precisar a qué edad una persona puede catalogarse en la tercera edad, esta Corporación ha acudido a la esperanza de vida certificada por el DANE. Ha asumido que la tercera edad inicia cuando la persona supera la expectativa de vida fijada por aquel organismo público, misma que varía periódicamente.
A esta se le conoce como la tesis de la vida probable, que en este caso concreto fue aplicada por el ad quem. Durante el periodo comprendido entre 2015 y 2020, conforme el documento titulado “Indicadores Demográficos Según Departamento 1985- 2020. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005- 2020” emitido por el DANE, la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años.
Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo específico”. […]”. […] “[…] Adicional a lo anterior, el accionante debía demostrar que su derecho fundamental, no el de otros, está directamente afectado, no obstante, al plenario no fue allegada prueba en tal sentido, como por ejemplo que se evidenciara que reside en la zona rural del municipio de Fredonia descrita en los hechos de la acción, o que requería según tal circunstancia del acceso a la vía allí mencionada en condiciones transitables. […]”. […] “[…] Así mismo, al proferirse el fallo en sede de acción popular, el juez adquiere una serie de responsabilidades específicas relacionadas con la materialización de su decisión, pues conserva competencia para tomar las medidas conducentes para hacer efectivas las órdenes de protección; tal es el caso, como lo señala la Ley 472 de 1998, de la conformación de un comité para la verificación de su cumplimiento, y de la solicitud del cumplimiento de la sentencia a petición del accionante, a través del incidente de desacato, que es definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado como “un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el Juez Constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas mediante sentencias que buscan proteger los derechos constitucionales”. [4] De igual forma, se ha precisado por el Consejo de Estado que el papel que asume el juez de la acción popular no puede limitarse a la adopción de una decisión, sino que debe ir más allá, debiendo adoptar “las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible (…)”.[5] Teniendo en cuenta dichas consideraciones, es preciso señalar que los elementos que caracterizan a la acción popular y las herramientas procesales que posibilitan su efectivo y oportuno cumplimiento, la convierten en el mecanismo idóneo para la consecución del objetivo principal trazado por el actor en la presente acción de tutela, pues debido a que en el presente caso no se cumplen con las exigencias en cuanto a la procedencia de la acción impetrada para el cumplimiento de una sentencia de acción popular trazadas por la jurisprudencia constitucional, debe rechazarse por la Sala.
Se precisa además, que el desacato en la acción popular puede interponerse cuantas veces sea necesario mientras la orden permanezca incumplida, agregándose que es un mecanismo expedito para lograr el objetivo planteado y el más indicado en cuanto a los efectos que pueda lograr, por lo que el actor sigue contando con tal instrumento para alcanzar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez popular […]”. […] “[…] CONCLUSIÓN. La Sala RECHAZARÁ por improcedente, la acción de tutela impetrada por el señor FERNANDO DE JESÚS ROJAS PENAGOS en contra del MUNICIPIO DE FREDONIA (ANTIOQUIA), y el vinculado JUZGADO DIECINUEVE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO MEDELLÍN, por varias razones: - Se observa una falta de legitimación en la causa del accionante, quien no acreditó en el plenario ser sujeto beneficiado con la sentencia proferida en el proceso de acción popular adelantado por la Procuraduría Provincial de Fredonia (Antioquia), al menos con una prueba sumaria que demostrara, por ejemplo que es residente de la zona en la que se presentan los hechos materia del presente asunto, esto es, el sector La Capilla de María Auxiliadora de dicho municipio, v.gr. un recibo de servicios públicos, declaración extrajuicio o pago de impuesto predial. - No obra prueba del perjuicio irremediable que da lugar a considerar la procedencia de la acción de tutela y otorgarle preferencia como mecanismo transitorio, frente al instrumento procesal establecido para obtener el cumplimiento de las órdenes adoptadas en la sentencia de acción popular, cual es el incidente de desacato. - Si bien se aseguró por el accionante que era sujeto de especial protección, no es así, de acuerdo con los lineamientos establecidos por la jurisprudencia constitucional citados, y que ha considerado la Sala en sus decisiones, en esa medida no se acreditó que se encuentra dentro de la población frente a la cual se debe tener un trato preferencial, por su vulnerabilidad manifiesta. - De acuerdo con la documentación obrante en el proceso y la información entregada por el Despacho Judicial vinculado, se constató que el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Medellín ha adelantado las acciones correspondientes para procurar el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de acción popular, como lo son los incidentes de desacato a los cuales se dio apertura y decisión de imposición de sanción, confirmados en sede de consulta, así como los requerimientos realizados nos (sic) sólo al accionado sino a las entidades territoriales involucradas en la consecución del presupuesto necesario para la ejecución de las obras necesarias para la adecuación de la vía, descrita en los hechos de la acción. Finalmente, la Sala reconoce que si bien, la acción de tutela resulta procedente de manera excepcional para salvaguardar derechos colectivos que hayan sido protegidos en sentencia de acción popular, garantizando el cumplimiento de las órdenes allí dispuestas, no obstante, las exigencias que desde la jurisprudencia constitucional se han establecido para ello no se agotaron en el presente asunto, en el que no se aportaron suficientes pruebas que hicieran evidente la necesidad de que el Juez de la Tutela interviniera para obtener el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Juez de la Acción Popular, como lo son los mencionados juicios materiales y de eficacia, así como las posturas que se han asumido por la Corte Constitucional en la materia, en especial, cuando se trata de la existencia de un perjuicio irremediable acreditado por el actor de la tutela que busca la protección de su derecho fundamental, exigencias que por demás son estrictas, en tanto se trata de una protección excepcional. […]”.
Resaltado y subrayado por la Sala) La impugnación 14. El actor impugnó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo cual, indicó lo siguiente: “[…] Disiento de la tutela fallada del 30 (sic) del año que corre, porque se dice que los desacatos, son mecanismos efectivos, para hacer cumplir los derechos colectivos, con incidencia en daño a los derechos fundamentales.
Si esta acción popular data de septiembre de 2011 y hasta el día de hoy, no se ha cumplido en lo más mínimo, la tal diligencia del Juzgado 19 administrativo (sic) de Medellín, es bien cuestionable, porque la justicia en este caso no ha sido más que un rey de burlas. Se cuestiona que el accionante no resida en el sector de Sodoma y por Io tanto no tiene Iegitimidad para reclamar, Io cual es una aseveración temeraria; no se esta (sic) actuando como agente oficioso, si no defendiendo derechos como la integridad personal, la vida por lo irregular del camino, la dignidad humana y el derecho a un ambiente sano, por la no captación de aguas negras o servidas a la vera del camino. Se dice que es objeto de protección especial cuando se tengan 76 años según lo certifica el DANE y de acuerdo a la T-015 de 2019, lo cual no se compadece con la ley de ancianidad que lo es la 1251 de 2018, lo cual no fue diseñada para proteger las expectativas elaboradas por el DANE, si no que dichas normas, procuren la protección, promoción y defensa de los adultos mayores, definiéndose por tal en el artículo tercero aquella persona con 60 años de vida o más, y allí mismo se alude a la geriatría (rama de la medicina que se encarga de los ancianos y a la gerontología que es una ciencia que estudia el envejecimiento y la vejez).
No se diga entonces de manera sesgada que, si nació el 06 de julio del 58 muestra de que tengo 63 años y, lo que diga el DANE, no esta (sic) por encima del legislador mismo, que dice cual (sic) es la cima para tener a una persona como anciana. Yo vivo en Sodoma, lo digo desde la buena fe, lo dicen los hechos, y si el tribunal no los desvirtuó no puede decir lo contrario, tengo legitimidad por activa.
Cuando se cita la T596 de 2017, que alude al juicio material por la relación que existe entre los derechos fundamentales y los colectivos, y he acreditado la afectación de los derechos fundamentales como consecuencia inmediata de la afectación de un derecho colectivo, como lo es el espacio público y el ambiente sano, en donde he dicho que en el camino hay cárcavas, charcos, piedras sueltas y aguas negras, que me afectan no solamente a mí, sino a personas con más edad que yo, y niños sin que se pueda negar, que los otros habitantes de ese paraje no tengan dignidad.
La acción popular no ha servido para nada, a (sic) terminado en un mamagallismo, que nos expone a que los derechos fundamentales violados, queden sin respuesta judicial efectiva. No prospera nuestra tutela, y el precedente T-596 DE (sic) 2017 afirma, que el estudio de procedibilidad de la acción de tutela cuando está de por medio un derecho colectivo, la corte constitucional (sic) ha admitido la procedencia de la tutela cuando parezcan alguna de las siguientes características: 1.
Cuando exista una acción popular con decisión en firme, y resulta inefectiva a no cumplirse con lo ordenado. 2. Existirán niños o personas de la tercera edad y mucho (sic) de nosotros lo somos. 3. Se busca la protección de derechos fundamentales que no se pedía en la acción popular. Ahora llegamos a la paradoja que ni la acción popular ni la acción de tutela sirven para nada, de lo cual queda como vestigio que no se han refaccionado ni un centímetro de la vía, los derechos fundamentales siguen siendo conculcados, como lo son la vida, la integridad personal, la dignidad por el dificultoso trámite por el camino que nos lleva a casa, amén de los malos olores que se tienen que soportar. […]” 15.
De conformidad con lo expuesto solicitó que: “[…] Por lo anterior debe prosperar la tutela debiéndose ser revocada la decisión de primera instancia […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 16. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[6], por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021[7] y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018[8] y con el artículo 13 Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[9], que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 17. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema Jurídico 18. En el caso sub examine, corresponde a la Sala determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, concretamente, si se cumplió con el requisito de la subsidiariedad. 19.
Para resolver el anterior interrogante esta Sala analizará los siguientes temas: i) el requisito de subsidiariedad de la solicitud de tutela; ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la vida; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana; v) análisis del caso concreto y finalmente las vi) conclusiones de la Sala.
Requisito de subsidiariedad de la solicitud de tutela 20. La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6.º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991[10], indica que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 21.
Asimismo, esta Sección[11] respecto de este requisito de subsidiariedad ha señalado: “[…] la Corte Constitucional, en la sentencia T-113 de 2013[12], advirtió que al analizar el requisito de subsidiariedad es necesario considerar si el proceso ha culminado o está en curso, pues en el último evento “la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.
La misma Corte Constitucional, de manera reiterada, ha señalado que la acción de tutela contra una providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite[13]; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios[14]; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”[15]”.[16] Lo anterior atiende a que, en primer lugar, es el juez ordinario quien debe corregir las irregularidades que llegaren a presentarse en el curso del proceso, de manera oficiosa o a solicitud de parte, a efecto de dictar una sentencia que materialice el derecho a la tutela judicial efectiva y sea el resultado de una actuación conforme a las garantías procesales […]”. 22.
De lo anterior se colige la competencia subsidiaria y residual del juez de tutela para la protección de los derechos constitucionales, salvo que no exista otro medio de defensa judicial de comprobada eficacia para lograr que cese inmediatamente la vulneración. Al respecto la Corte Constitucional ha considerado[17]: “[…] La regla general es que el mecanismo constitucional de protección no puede superponerse a los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico de forma que los suplante o que se actúe como una instancia adicional para debatir lo que ya se ha discutido en sede ordinaria.
En particular, la Sala insiste en que esta regla general conduce a que en los procedimientos administrativos, la tutela no procede contra actos expedidos por una autoridad administrativa, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable […]”. 23.
Así las cosas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la tutela resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo que desplaza los medios ordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, tal regla general encuentra la excepción si el juez constitucional logra determinar que los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; y se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 24.
Para que el perjuicio tenga categoría de irremediable ha de ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 25. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 26. Atendiendo a que, la Corte Constitucional[18] ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la vida 27. Visto el preámbulo y los artículos 2 y 11 de la Constitución Política de Colombia de 1991, sobre el derecho fundamental a la vida. 28. Atendiendo a que en reiterada jurisprudencia Constitucional[19], se ha sostenido que el derecho fundamental a la vida supone la garantía de una existencia digna, que implica impedir la realización de cualquier circunstancia que lleve a la extinción de la persona como tal, que la ponga en peligro de desaparecer o que incomoden su existencia hasta el punto de hacerla insoportable.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana 29. Visto el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general […]”.
(Resaltado por la Sala). 30. Atendiendo a que la Corte Constitucional[20] ha establecido que el derecho a la dignidad humana “[…] debe entenderse bajo dos (2) dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa. En relación con el primero, este Tribunal ha identificado tres (3) lineamientos claros y diferenciables: i) la dignidad humana como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características; ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y iii) la dignidad humana como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, de la integridad física y moral o, en otras palabras, la garantía de que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de trato degrandante o humillante.
De otro lado, al tener como punto de vista la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha identificado tres (3) expresiones del derecho a la dignidad: i) Es un valor fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado; ii) constituye un principio constitucional; y iii) también tiene la naturaleza de derecho fundamental autónomo […]”.
Análisis del caso concreto 31. El actor, quien actúa en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Municipio de Fredonia – Antioquia, porque, a su juicio, al no cumplir con lo ordenado en la sentencia de 19 de septiembre de 2011, proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 32.
Visto el marco normativo y los precedentes jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 33. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en el proceso, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 34.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra: 35.1. Los informes rendidos por la parte demandada y el tercero con interés, con sus debidos anexos. Solución del caso concreto 35. A continuación, la Sala examinará lo referente a la utilización de los medios de defensa judicial y la existencia de un perjuicio irremediable, con el fin de establecer, como ya se advirtió, si en efecto procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para exigir el cumplimiento de la sentencia de 19 de septiembre de 2011, proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00, con el cual, al no haberse cumplido, aduce, se vulneran los derechos fundamentales invocados supra. 36.
En primer lugar, la Sala advierte que el ordenamiento jurídico colombiano establece otros mecanismos de defensa judicial para obtener el cumplimiento de una orden judicial proferida en los procesos que se adelanten por acciones populares, y a través de ellos se puede proteger de forma oportuna e inmediata los derechos fundamentales que estima el actor le han sido vulnerados. 37.
En ese sentido, el caso sub examine, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, toda vez que: 38. Frente a la pretensión que eleva el actor en la presente acción de tutela y la cual consiste en obtener el cumplimiento de la sentencia de 19 de septiembre de 2011, proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00, es procedente el desacato establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
De allí que, el actor cuenta con dicho mecanismo ordinario de defensa judicial para proponer ante el juez natural de la causa sus inconformidades. 39. Frente al desacato dentro de las acciones populares (hoy medio de control de protección de derechos e intereses colectivos), el artículo 41 de la Ley 472 establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 41. - Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. […]”. (Resaltado por la Sala). 40. Al respecto, mediante sentencia de 25 de mayo de 2017[21], esta Corporación estableció que: “[…] esta Sala considera pertinente señalar la urgencia de tomar medidas en torno a la mitigación del riesgo inminente en el que se encuentran los habitantes de la zona aledaña al río de Oro en el municipio de San Juan de Girón, ya que los niveles de inundación de río pueden aumentar en cualquier momento afectando los derechos a la vida, integridad y bienes de la población. Más aún, si se tienen en cuenta los pronósticos de lluvias en todo el país para lo corrido de año 2017 […]”. […] “[…] El Estado colombiano se encuentra en la obligación de asumir la dirección de las políticas de prevención y reducción del riesgo, más aún, cuando el desconocimiento de esta obligación puede poner en riesgo la vida de la población. Tal es el caso de la presente acción de tutela, en la que el gobierno local en cabeza de la alcaldía del municipio de San Juan de Girón, tiene la obligación de dirigir todos sus esfuerzos a la prevención y a la reducción de los riesgos existentes en la zona de la ribera del río de Oro, implementando medidas que disminuyan el grado de afectación de los habitantes ante una inminente inundación […]”. […] “[…] Recapitulando lo dicho, es posible afirmar que: i) el Estado está en obligación de prevenir la exposición al riesgo de su población, ii) el juez popular es el competente para tomar las medidas que sean necesarias en torno al cumplimiento del fallo de la acción popular en el que se accede a la protección de los derechos colectivos, iii) el incidente de desacato es el medio idóneo para exigir el cumplimiento del fallo de acción popular pudiendo interponerse tantas veces como sea necesario, siempre y cuando se demuestre que las órdenes judiciales no han sido cumplidas. […]”.
(Resaltado y subrayado por la Sala). 41. Igualmente, esta Sección en providencia de 20 de febrero de 2020[22] señaló lo siguiente: “[…] Por lo demás, tampoco es posible analizar de vulneración al acceso a la administración de justicia, toda vez que como se ha dicho en reiterada jurisprudencia, el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, esto es, el incidente de desacato, a través del cual puede perseguir el cumplimiento de la orden de amparo proferida en la acción popular identificada con el número único de radicación 2008- 00144-00, pues aun cuando no hizo referencia directa a la dirección objeto de controversia en esta oportunidad, esto es la nomenclatura calle 19 # 31-45, tal y como se indicó en líneas anteriores, extendió el amparo constitucional a todo el municipio de Bucaramanga […]”.
(Resaltado y subrayado por la Sala). 42. De acuerdo con la normativa y jurisprudencia mencionada supra, la Sala considera que la pretensión del actor, la cual consiste en exigir el cumplimiento de una orden judicial proferida en una sentencia que resuelve una acción popular, debe ser analizada por el juez natural de la causa, comoquiera que es el encargado de realizar el examen del cumplimiento de las órdenes proferidas de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472. 43.
Igualmente, cabe precisar que, la Corte Constitucional, frente a la procedibilidad de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una sentencia proferida dentro de una acción popular, ha aceptado que esta es excepcionalmente procedente. En ese sentido ha indicado que[23]: “[…] El análisis de subsidiariedad de la acción de tutela, cuando entre sus pretensiones se encontraba una solicitud de protección de derechos colectivos, se hizo más estricto a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998 -como se verá más adelante-.
Sin embargo, la Corte ha resaltado que ni existe una regla absoluta según la cual la acción de tutela nunca sea procedente para amparar derechos fundamentales afectados por la perturbación de derechos colectivos, ni tampoco una regla por virtud de la cual siempre que con la perturbación de un derecho colectivo se vulnere o amenace un derecho fundamental sea procedente la acción tutela.
Para evitar estos dos extremos, desde los inicios de la jurisprudencia esta Corte definió -incluso antes de la promulgación de la Ley 472 de 1998- (a) criterios materiales para la procedencia de la acción de tutela –juicio material de procedencia- cuando hay perturbación de derechos colectivos, que luego de la promulgación de la Ley 472 de 1998 fueron consolidados en la Sentencia T-1451 de 2000 y unificados en la SU-1116 de 2001.
Igualmente, con posterioridad a la Ley 472 de 1998 se fortalecieron (b) los criterios para juzgar la eficacia de la acción popular -juicio de eficacia- toda vez que, como se explicó anteriormente, adquirió un desarrollo legal suficiente para proteger gran parte de perturbaciones a derechos colectivos, incluso cuando ellas tuvieran impacto en los derechos fundamentales.
El juicio material de procedencia exige establecer el tipo de relación que existe entre los derechos fundamentales y los derechos colectivos. No es suficiente que la situación analizada muestre cualquier tipo de vínculo entre unos y otros para que sea procedente la acción de tutela. En efecto, la Corte afirmó en la sentencia SU- 1116 de 2001 que se requiere acreditar (a) que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo (conexidad), (b) que la persona que presenta la acción de tutela acredite –y así lo considere el juez– que su derecho fundamental, no el de otros, está directamente afectado (legitimación);
(c) que la afectación pueda considerarse cierta a la luz de las pruebas aportadas al expediente (prueba de la amenaza o violación), y (d) que las pretensiones tengan por objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado (objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden judicial de protección) […]”. […] “[…] El juicio de eficacia impone valorar si la acción popular, a la luz de las condiciones específicas del caso, resulta idónea y eficaz para la protección de todos los derechos que se encuentren en riesgo.
Siendo la acción popular y la acción de tutela dos recursos de protección con estatus constitucional, el juez de dicha jurisdicción no puede preferir ex ante y definitivamente uno de ellos. El desarrollo de este doble examen, –el de los criterios materiales de procedibilidad y el de eficacia– tiene por finalidad, de una parte, preservar las competencias del juez popular, según lo previsto en el artículo 88 de la Constitución y en la Ley 472 de 1998 y, de otra, controlar los riesgos de que una violación iusfundamental quede sin una respuesta judicial efectiva.
A continuación, la Corte se detendrá en precisar los elementos centrales de cada uno de los juicios. […]”. […] “[…] En suma, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, el estudio de procedibilidad de la acción de tutela en los casos de perturbación de derechos colectivos adquirió ciertas particularidades debido a que dicha ley contiene una regulación amplia y detallada de la acción popular.
La mayoría de casos en los que la Corte admitió la procedencia de la acción de tutela tenían alguna de las siguientes características: (i) existía una acción popular que ya había sido decidida y se encontraba en firme, pero resultaba inefectiva, pues no se cumplía con lo ordenado (T-197 de 2014 o T-622 de 2016) [24]; (ii) existía un sujeto de especial protección constitucional, como los niños o personas de la tercera edad (T-306 de 2015 y T-218 de 2017) o (iii) se buscaba proteger un derecho fundamental cuya protección no podía ser alegada en la acción popular (T-099 de 2016).
En muchos otros casos, la acción de tutela fue declarada improcedente, ya que después de la Ley 472 de 1998, el análisis de subsidiariedad resultó más exigente por existir un régimen legal que garantizaba la efectividad de dicha acción constitucional. […]”. 44. No obstante lo anterior, la Sala debe advertir que en el caso sub examine, la acción de tutela resulta improcedente en la medida en que, i) el actor, cuenta con 63 años, edad que resulta insuficiente para considerarse como una persona de la tercera edad[25] y ii) el desacato previsto en el artículo 41 de le Ley 472, tal como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación resulta idóneo y eficaz. 45.
Asimismo, la Sala advierte que, el artículo 34 de la Ley 472, establece que: “[…]
ARTICULO 34. SENTENCIA. […] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo. […] ”. (Resaltado y subrayado por la Sala). 46. Teniendo en cuenta la normativa citada supra, la Sala advierte que, para obtener y garantizar el cumplimiento de una sentencia proferida en el marco de una acción popular, el legislador también estableció el mecanismo de conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia. 47.
En tal escenario, de conformidad con los artículos 34 y 41 de la Ley 472, que prevén el desacato y la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, como mecanismos idóneos para obtener el cumplimiento de una sentencia proferida en una acción popular; y en consideración al criterio jurisprudencial fijado por la jurisprudencia de esta Corporación, esta Sala, considera que la acción de tutela resulta improcedente en el caso sub examine.
Análisis del perjuicio irremediable 48. Finalmente, la Sala deberá analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 49. Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional[26]: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.”[27][…]”. 50.
En el presente caso no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. En efecto, del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el actor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales 51.
La Sala considera que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos alegados, en atención a que se trata de un mecanismo residual y subsidiario, es decir que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial que permitan proteger los intereses de los afectados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que en el presente caso no se configuró. Conclusiones de la Sala 52.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia de 30 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por el señor Fernando de Jesús Rojas Penagos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el de 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] La Sala debe precisar que, en el informe rendido por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín, este indicó que “[…] esta Agencia Judicial incluso a (sic) tramitando 3 incidentes de desacato que han terminado en sanción para los alcaldes del municipio de la época en 2 de ellos, por la renuencia a realizar los trabajos de recolección de las aguas lluvias para mejorar la rasante de la vía y adecuar la transitabilidad sobre la vía que comunica el sector con la vereda el plan, mediante autos del veintiocho (28) de agosto de 2015 (folios 224 a 227) y dos (2) de abril de 2018 (folios 409 a 414), providencias que fueron confirmadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia en autos del veintiocho (28) de septiembre de 2015 (folios 239 a 242) y doce (12) de abril de 2018 (folios 417 a 420) respectivamente. […]”. [2] La Sala debe advertir que, una vez revisada la acción popular identificada con el número único de radicación 050013331019201000206-00 en la pagina web de la rama judicial se evidencia que, mediante auto de 9 de julio de 2020, el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín reitera el requerimiento mencionado supra al demandado. [3] Corte Constitucional.
Sentencia T-596 de 2017. M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO. [4] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Expediente Nº 23001-23-33-000-2013-00361-02(AP) A, C.P. María Elizabeth García González. [5] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Radicado Nº 2011-00047-01, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. [6] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' [7] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1,2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela" [8] “por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado” [9] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [10] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001031500020170300600 [12] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [13] La subregla mencionada ha sido aplicada en las sentencias SU-1299 de 2001, T-886 de 2001, T-212 de 2006, T-113 de 2013, T-103 de 2014, entre otras. [14] Al respecto, la sentencia C-590 de 2005 afirmó que es “un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.
Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. La subregla jurisprudencial expuesta previamente fue aplicada en la sentencia SU-858 de 2001, SU-1299 de 2001, entre otras. [15] Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 2017. [17] Sentencia T-030 26 de enero de 2015. [18] Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto [19] Corte Constitucional, Sentencia T-444 de 10 de junio de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [20] Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 24 de enero de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P: Stella Jeannette Carvajal Basto, número único de radicación: 68001-23-33-000-2017-00139-01 [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de febrero de 2020, C.P: Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-00250-00. [23] Corte Constitucional, sentencia T-596 de 25 de septiembre de 2017.
M.P: Alejandro Linares Cantil. [24] La Sala debe advertir que las situaciones fácticas y jurídicas de las sentencias T-197 de 2014 y T-622 de 2016 son diferentes a las del caso sub examine. Respecto de la sentencia T-197 de 2014 se tiene que los demandantes pretenden el amparo de sus derechos colectivos tras haber sido negadas sus solicitudes incoadas a través de derechos de petición ejercidos de forma colectiva; y respecto de la T-622 de 2016, esta estudia la vulneración a los derechos colectivos de comunidades étnicas. [25] La Sala precisa que la Corte Constitucional, mediante providencia T 015 de 22 de enero de 2019, determinó que “[…] Para efecto de precisar a qué edad una persona puede catalogarse en la tercera edad, esta Corporación ha acudido a la esperanza de vida certificada por el DANE.
Ha asumido que la tercera edad inicia cuando la persona supera la expectativa de vida fijada por aquel organismo público, misma que varía periódicamente […] Durante el periodo comprendido entre 2015 y 2020, conforme el documento titulado “Indicadores Demográficos Según Departamento 1985-2020. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020” emitido por el DANE, la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años.
Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo específico. […]”. [26] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [27] Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.