13001-23-33-000-2018-00715-01 — Consejo de Estado

13001-23-33-000-2018-00715-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-07-23

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Amaury Puello Mercado·Demandado: Departamento De Bolívar; Municipios De San Estanislao, Arjona Y Villanueva (Bolívar); E Instituto Nacional De Vías (Invías)

De qué trata

Síntesis: La determinación de la propiedad y de la responsabilidad de la infraestructura del transporte, en relación con cada uno de los niveles de la Administración Pública, depende de lo establecido en la ley referente a la Red Nacional de Carreteras o la Red Vial Nacional. (…) En cuanto a la competencia relativa a la planificación y administración de la infraestructura del transporte, es de resaltar que el artículo 4.º de la Ley 1682 precisa que la integración de tal infraestructura no modifica las competencias, los usos, la propiedad o la destinación adicionales que el legislador haya previsto para los bienes descritos. (…) Las disposiciones citadas guardan coherencia con la Ley 105 de 1993, la cual en sus artículos 19 y 20 señala que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, la construcción, la conservación y la planeación de todos y cada uno de los componentes correspondientes a la infraestructura de transporte de su propiedad. (…) La disposición mencionada refiere que la Administración Pública del nivel Nacional puede ser propietaria, no solamente de la red vial primaria, sino también de la red vial de carácter terciario, tal y como se materializó en los decretos 1790 de 26 de junio de 2003 y 2618 de 20 de noviembre de 2013. Mediante el Decreto 1790 se dispuso de la supresión y liquidación del Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV-, entidad que «desde su creación tuvo a su cargo la red terciaria a nivel del país». (…) De igual forma, el Decreto señaló que el Invías se subrogaría en los derechos y obligaciones derivados de los convenios y contratos celebrados por el FNCV. Allí también se dispuso que la Secretaría General Técnica, la Subdirección de Medio Ambiente y Gestión Social y la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías tendrían competencias concretas de coordinación, de gestión social y ambiental, de ejecución de proyectos y de administración de los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y seguridad en relación con la infraestructura de carreteras correspondiente a la Red Terciaria. En desarrollo del Decreto 1790, el FNCV, mediante Resolución N.° 0796 de 31 de diciembre de 2003, transfirió al Invías «[…] la red terciaria construida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, hoy en liquidación . Posteriormente, el Decreto 2618 de 2013 derogaría el Decreto 2056. Sin embargo, mantuvo el objeto del Invías atinente a la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria. Asimismo, la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea conservó sus funciones de ejecución de políticas, planes, programas y proyectos relacionados con la infraestructura de la Red Terciaria y de evaluación de su ejecución, así como de administración de los procesos de construcción, conservación y rehabilitación de la infraestructura de la Red Terciaria no concesionada. Finalmente, es necesario hacer referencia al concepto de 15 de junio de 2006 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se estudió el procedimiento de transferencia de vías entre la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos. (…) Nótese que el proceso de transferencia, además de ser reglado, desarrolla el principio de planeación, en la medida en que el Invías debe agotar una serie de trámites con los que descentraliza sus competencias en cuanto a la administración de la infraestructura vial.MANTENIMIENTO VIAL DE LA RED TERCIARIA - Responsabilidad del Instituto Nacional de Vías INVÍAS / COMPETENCIA DEL INVÍAS - Para realizar el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía terciaria Arjona - Bayano - Zipacoa / PARTICIPACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Y DE LOS MUNICIPIOS DE ARJONA, SAN ESTANISLAO Y VILLANUEVA - Es subsidiaria / FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES - Supresión / RED VIAL TERCIARIA - Transferida al InvíasEl (…) el inventario de la Red Terciaria que se encuentra a cargo de la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías, incorpora las vías «Arjona - Bayano», «Cipacoa - Bayano», «Pital - Cipacoa» y «San Estanislao - Bayano», en su 41.7 kilómetros, los cuales no han sido objeto de transferencia como lo indica el registro LPTC. (…) En el asunto sub examine, el recurrente no acreditó haber surtido el proceso de transferencia exigido por la ley y, por el contrario, los contratos obrantes en el acervo demuestran que la conducta del citado Instituto ha sido la de hacerse cargo de ese corredor vial (…) En primer lugar, se advierte que las vías, por el hecho de categorizarse como terciarias o limitarse a pasar por una entidad territorial específica, no necesariamente corresponden al nivel municipal o departamental de la Administración Pública. (…) aun cuando la infraestructura vial se limite a conectar cabeceras municipales con sus veredas o a comunicar veredas entre sí, ello no es un obstáculo para que las responsabilidades relativas a su mejoramiento, mantenimiento y conservación recaigan sobre el Invías cuando no se han surtido los procedimientos de transferencia específicos. En segundo lugar, la Sala le aclara a la autoridad recurrente que las vías Arjona - Bayano», «Cipacoa - Bayano», «Pital - Cipacoa» y «San Estanislao - Bayano» actualmente se encuentran clasificadas en el orden terciario de la Red Vial, tal y como fue reconocido por la defensa judicial del Invias en el escrito de contestación de la demanda (apartado V.2.). Además de ello, los tramos viales mencionados hacen parte de la Red Terciaria a cargo de la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías. Adicionalmente, se pone de relieve, con ocasión del planteamiento del apoderado del Invías que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV- fue suprimido y liquidado mediante el Decreto 1790 de 2003, aclarando que la red vial terciaria que se encontraba bajo la responsabilidad de dicho Fondo fue transferida al Invías. De manera correlativa, los decretos 2056 del mismo año y 2618 de 2013 -el cual derogó aquel- establecieron en cabeza del Invías un conjunto de competencias referentes al desarrollo de actividades de construcción, conservación y rehabilitación de la infraestructura de la Red Terciaria no concesionada. (apartado XI.1.). De tal manera que el Invías no solo tiene a su cargo vías nacionales no concesionadas, sino también vías de orden terciario no concesionadas, como lo son los tramos viales «Arjona - Bayano», «Cipacoa - Bayano», «Pital - Cipacoa» y «San Estanislao - Bayano». En consecuencia, no es cierto que el Invías tenga la facultad de intervenir tales corredores mediante convenios de cooperación o de apoyo técnico por solicitud de la entidad territorial por donde transcurre la vía correspondiente, sino que se trata de una verdadera obligación derivada de la ley que le corresponde atender por iniciativa y con recursos propios. Es cierto que los convenios celebrados por el Invías con diferentes municipios del departamento de Bolívar para el mejoramiento, mantenimiento y conservación de las vías terciarias no supusieron una subrogación en el ejercicio de las competencias de otras autoridades. La ejecución de las obras objeto de los referidos convenios fue pactada por el Invías como destinatario final de las prestaciones correspondientes. Luego, entonces, por esa razón el Invias - Subdirección de la Red Terciaria y Férrea es la autoridad directamente avocada a garantizar la transitabilidad de las vías terciarias del departamento de Bolívar que se encuentran a su cargo por disposición legal. (…) Además, el apoderado judicial del recurrente se equivoca cuando menciona que la entidad que representa solo puede invertir sus recursos en proyectos viales principales en donde este acreditada la importancia y uso dado a la red terciaria, puesto que la Resolución 10133 de 28 de diciembre de 2017 adopta la Guia técnica para la evaluación de cantidades y ejecución de presupuestos para la construcción de obras de la red terciaria y férrea, sin discriminar tal aspecto. (…) En tal virtud, y bajo las circunstancias acreditadas en el plenario, el Invías es la entidad responsable de solventar la problemática advertida, sin que resulte necesario acreditar el uso dado a la red terciaria objeto de debate, porque toda esta infraestructura debe cumplir con unas condiciones técnicas que fueron obviadas en el caso concreto. En efecto, la "propiedad" de las vías terciarias mientras no sea transferida a las entidades territoriales, trae consigo la responsabilidad de apropiar, en el nivel nacional, los recursos presupuestales que se requieran para la conservación, rehabilitación y mantenimiento de las mismas. 1993 (…) En concordancia con lo expuesto, el Invías está en la obligación de incorporar dentro de su plan de desarrollo e inversiones, proyectos y obras para garantizar la sostenibilidad del tramo Arjona - Bálsamo - Bayano, mientras este bajo su responsabilidad, tal y como lo dispone el artículo 20 de la ley 105 de 1993. (…) [R]esulta pertinente modificar la providencia recurrida en el sentido de precisar que la participación del departamento de Bolívar y de los municipios de Arjona, San Estanislao y Villanueva, en el cumplimiento de las órdenes de amparo, es subsidiaria y dependerá de los acuerdos que celebren con el Invias para tal efecto y en el marco de su autonomía territorial, pues en la actualidad el principal responsable en el cumplimiento de las órdenes es la autoridad vial nacional.VULNERACIÓN DEL DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO DE ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE - debido al mal estado de un corredor vial veredal o de tercer ordenLa Constitución Política también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos. (…) En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. (…) [L]a Sala considera pertinente amparar no solo el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, sino también el derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, debido a que, como se observó en el apartado X.3.2., su contenido es el que mejor se ajusta a la connotación de la controversia suscitada en la demanda. Esta determinación encuentra fundamento en la reiterada jurisprudencia de esta Sala en materia de infraestructura vial y espacio público, en la enunciación de carácter abierto de los derechos colectivos contenida en el artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 y en la atribución que le asiste al juez de la acción popular para amparar los derechos colectivos cuya perturbación se evidencie, aun cuando no hayan sido expresamente invocados como vulnerados.

ADMINISTRACIÓN Y GERENCIA DE LA RED VIAL NACIONAL PRIMARIA, SECUNDARIA Y TERCIARIA - Marco normativo La determinación de la propiedad y de la responsabilidad de la infraestructura del transporte, en relación con cada uno de los niveles de la Administración Pública, depende de lo establecido en la ley referente a la Red Nacional de Carreteras o la Red Vial Nacional.

(…) En cuanto a la competencia relativa a la planificación y administración de la infraestructura del transporte, es de resaltar que el artículo 4.º de la Ley 1682 precisa que la integración de tal infraestructura no modifica las competencias, los usos, la propiedad o la destinación adicionales que el legislador haya previsto para los bienes descritos.

(…) Las disposiciones citadas guardan coherencia con la Ley 105 de 1993, la cual en sus artículos 19 y 20 señala que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, la construcción, la conservación y la planeación de todos y cada uno de los componentes correspondientes a la infraestructura de transporte de su propiedad. (…) La disposición mencionada refiere que la Administración Pública del nivel Nacional puede ser propietaria, no solamente de la red vial primaria, sino también de la red vial de carácter terciario, tal y como se materializó en los decretos 1790 de 26 de junio de 2003 y 2618 de 20 de noviembre de 2013.

Mediante el Decreto 1790 se dispuso de la supresión y liquidación del Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV-, entidad que «desde su creación tuvo a su cargo la red terciaria a nivel del país». (…) De igual forma, el Decreto señaló que el Invías se subrogaría en los derechos y obligaciones derivados de los convenios y contratos celebrados por el FNCV.

Allí también se dispuso que la Secretaría General Técnica, la Subdirección de Medio Ambiente y Gestión Social y la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías tendrían competencias concretas de coordinación, de gestión social y ambiental, de ejecución de proyectos y de administración de los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y seguridad en relación con la infraestructura de carreteras correspondiente a la Red Terciaria.

En desarrollo del Decreto 1790, el FNCV, mediante Resolución N.° 0796 de 31 de diciembre de 2003, transfirió al Invías «[…] la red terciaria construida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, hoy en liquidación. Posteriormente, el Decreto 2618 de 2013 derogaría el Decreto 2056. Sin embargo, mantuvo el objeto del Invías atinente a la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria.

Asimismo, la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea conservó sus funciones de ejecución de políticas, planes, programas y proyectos relacionados con la infraestructura de la Red Terciaria y de evaluación de su ejecución, así como de administración de los procesos de construcción, conservación y rehabilitación de la infraestructura de la Red Terciaria no concesionada.

Finalmente, es necesario hacer referencia al concepto de 15 de junio de 2006 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se estudió el procedimiento de transferencia de vías entre la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos. (…) Nótese que el proceso de transferencia, además de ser reglado, desarrolla el principio de planeación, en la medida en que el Invías debe agotar una serie de trámites con los que descentraliza sus competencias en cuanto a la administración de la infraestructura vial.

MANTENIMIENTO VIAL DE LA RED TERCIARIA - Responsabilidad del Instituto Nacional de Vías INVÍAS / COMPETENCIA DEL INVÍAS – Para realizar el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía terciaria Arjona – Bayano – Zipacoa / PARTICIPACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Y DE LOS MUNICIPIOS DE ARJONA, SAN ESTANISLAO Y VILLANUEVA - Es subsidiaria / FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES - Supresión / RED VIAL TERCIARIA - Transferida al Invías El (…) el inventario de la Red Terciaria que se encuentra a cargo de la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías, incorpora las vías «Arjona – Bayano», «Cipacoa – Bayano», «Pital - Cipacoa» y «San Estanislao – Bayano», en su 41.7 kilómetros, los cuales no han sido objeto de transferencia como lo indica el registro LPTC.

(…) En el asunto sub examine, el recurrente no acreditó haber surtido el proceso de transferencia exigido por la ley y, por el contrario, los contratos obrantes en el acervo demuestran que la conducta del citado Instituto ha sido la de hacerse cargo de ese corredor vial (…) En primer lugar, se advierte que las vías, por el hecho de categorizarse como terciarias o limitarse a pasar por una entidad territorial específica, no necesariamente corresponden al nivel municipal o departamental de la Administración Pública.

(…) aun cuando la infraestructura vial se limite a conectar cabeceras municipales con sus veredas o a comunicar veredas entre sí, ello no es un obstáculo para que las responsabilidades relativas a su mejoramiento, mantenimiento y conservación recaigan sobre el Invías cuando no se han surtido los procedimientos de transferencia específicos.

En segundo lugar, la Sala le aclara a la autoridad recurrente que las vías Arjona – Bayano», «Cipacoa – Bayano», «Pital - Cipacoa» y «San Estanislao – Bayano» actualmente se encuentran clasificadas en el orden terciario de la Red Vial, tal y como fue reconocido por la defensa judicial del Invias en el escrito de contestación de la demanda (apartado V.2.).

Además de ello, los tramos viales mencionados hacen parte de la Red Terciaria a cargo de la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías. Adicionalmente, se pone de relieve, con ocasión del planteamiento del apoderado del Invías que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV- fue suprimido y liquidado mediante el Decreto 1790 de 2003, aclarando que la red vial terciaria que se encontraba bajo la responsabilidad de dicho Fondo fue transferida al Invías.

De manera correlativa, los decretos 2056 del mismo año y 2618 de 2013 -el cual derogó aquel- establecieron en cabeza del Invías un conjunto de competencias referentes al desarrollo de actividades de construcción, conservación y rehabilitación de la infraestructura de la Red Terciaria no concesionada. (apartado XI.1.). De tal manera que el Invías no solo tiene a su cargo vías nacionales no concesionadas, sino también vías de orden terciario no concesionadas, como lo son los tramos viales «Arjona – Bayano», «Cipacoa – Bayano», «Pital - Cipacoa» y «San Estanislao – Bayano».

En consecuencia, no es cierto que el Invías tenga la facultad de intervenir tales corredores mediante convenios de cooperación o de apoyo técnico por solicitud de la entidad territorial por donde transcurre la vía correspondiente, sino que se trata de una verdadera obligación derivada de la ley que le corresponde atender por iniciativa y con recursos propios.

Es cierto que los convenios celebrados por el Invías con diferentes municipios del departamento de Bolívar para el mejoramiento, mantenimiento y conservación de las vías terciarias no supusieron una subrogación en el ejercicio de las competencias de otras autoridades. La ejecución de las obras objeto de los referidos convenios fue pactada por el Invías como destinatario final de las prestaciones correspondientes.

Luego, entonces, por esa razón el Invias – Subdirección de la Red Terciaria y Férrea es la autoridad directamente avocada a garantizar la transitabilidad de las vías terciarias del departamento de Bolívar que se encuentran a su cargo por disposición legal. (…) Además, el apoderado judicial del recurrente se equivoca cuando menciona que la entidad que representa solo puede invertir sus recursos en proyectos viales principales en donde este acreditada la importancia y uso dado a la red terciaria, puesto que la Resolución 10133 de 28 de diciembre de 2017 adopta la Guia técnica para la evaluación de cantidades y ejecución de presupuestos para la construcción de obras de la red terciaria y férrea, sin discriminar tal aspecto.

(…) En tal virtud, y bajo las circunstancias acreditadas en el plenario, el Invías es la entidad responsable de solventar la problemática advertida, sin que resulte necesario acreditar el uso dado a la red terciaria objeto de debate, porque toda esta infraestructura debe cumplir con unas condiciones técnicas que fueron obviadas en el caso concreto.

En efecto, la "propiedad" de las vías terciarias mientras no sea transferida a las entidades territoriales, trae consigo la responsabilidad de apropiar, en el nivel nacional, los recursos presupuestales que se requieran para la conservación, rehabilitación y mantenimiento de las mismas. 1993 (…) En concordancia con lo expuesto, el Invías está en la obligación de incorporar dentro de su plan de desarrollo e inversiones, proyectos y obras para garantizar la sostenibilidad del tramo Arjona – Bálsamo – Bayano, mientras este bajo su responsabilidad, tal y como lo dispone el artículo 20 de la ley 105 de 1993.

(…) [R]esulta pertinente modificar la providencia recurrida en el sentido de precisar que la participación del departamento de Bolívar y de los municipios de Arjona, San Estanislao y Villanueva, en el cumplimiento de las órdenes de amparo, es subsidiaria y dependerá de los acuerdos que celebren con el Invias para tal efecto y en el marco de su autonomía territorial, pues en la actualidad el principal responsable en el cumplimiento de las órdenes es la autoridad vial nacional.

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO DE ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE - debido al mal estado de un corredor vial veredal o de tercer orden La Constitución Política también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos.

(…) En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. (…) [L]a Sala considera pertinente amparar no solo el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, sino también el derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, debido a que, como se observó en el apartado X.3.2., su contenido es el que mejor se ajusta a la connotación de la controversia suscitada en la demanda.

Esta determinación encuentra fundamento en la reiterada jurisprudencia de esta Sala en materia de infraestructura vial y espacio público, en la enunciación de carácter abierto de los derechos colectivos contenida en el artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 y en la atribución que le asiste al juez de la acción popular para amparar los derechos colectivos cuya perturbación se evidencie, aun cuando no hayan sido expresamente invocados como vulnerados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 4 / LEY 105 DE 1993 / LEY 1228 DE 16 DE JULIO DE 2008 - ARTÍCULO 1 / LEY 1682 DE 2013 - ARTÍCULO 2 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 12 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 19 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 20 / LEY 1682 DE 2013 -ARTÍCULO 4 / DECRETOS 1790 DE 2003 / DECRETO 2618 DE 2013 / DECRETO 1790 DE 2003 / DECRETO 2056 DE 2003 / LEY 715 DE 2001 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00715-01 (AP) Actor: AMAURY PUELLO MERCADO Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR;

MUNICIPIOS DE SAN ESTANISLAO, ARJONA y VILLANUEVA (BOLÍVAR); e INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS) Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Derecho colectivo presuntamente conculcado: GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO Tema: Afectación del derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre debido al mal estado de un corredor vial veredal o de tercer orden que lo hace intransitable.

El Invías es la autoridad competente para realizar las actividades de mejoramiento, mantenimiento y conservación pertinentes a efectos de garantizar la transitabilidad de la vía terciaria Arjona – Bayano – Zipacoa. Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías (Invías), en contra de la sentencia de 16 de enero de 2020, proferida por la Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar.

SOLICITUD 1. El ciudadano Amaury Puello Mercado, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentó demanda[3] en contra del departamento de Bolívar, de los municipios de San Estanislao, Arjona y Villanueva (Bolívar) y del Instituto Nacional de Vías (Invías), con miras a obtener la protección de los «derechos constitucionales colectivos al goce de un ambiente sano, movilidad libre y segura, igualdad, salubridad, al trabajo digno y en condiciones iguales, a la producción agrícola en condiciones iguales, protección a actividades agrícolas, a la vida, a la paz, desarrollo rural, y al goce de buenas carreteras, derecho de petición», los cuales consideró vulnerados por cuenta del mal estado del corredor vial Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa, ubicado en el departamento de Bolívar.

HECHOS 2. Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular, en síntesis, fueron los siguientes: II.1. Las autoridades accionadas están violando los derechos colectivos y fundamentales de la comunidad usuaria de la vía terciaria Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa, toda vez que el citado corredor vial se encuentra en pésimas condiciones, lo cual imposibilita tanto la movilidad como el libre tránsito.

II.2. La zona aledaña a la vía se caracteriza por ser de producción agropecuaria. II.3. La falta de construcción de infraestructura vial en condiciones adecuadas está generando perjuicios económicos irremediables a los usuarios, productores y comercializadores de productos como carne, leche, pan coger, hortalizas, yuca, ñame, maíz, frijol, avícolas, porcinos, equinos, bovinos y ovinos. En ese sentido, precisó: «[…] la leche que está a 1050 pesos, a nosotros nos la pagan a 800 pesos por el costo del transporte que se incrementa por moverla en animales lo que le baja la calidad por la demora […]».

II.4. Las personas que trabajan en la zona exponen su vida e integridad personal y patrimonial de sus vehículos al arriesgarse a transitar por la vía. PRETENSIONES 3. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: «Primera. Que se declare que las autoridades demandadas GOBERNACION DE BOLIVAR, ALCALDÍA DE SAN ESTANILSLAO, ALCALDIA DE ARJONA, ALCALDIA DE VILLANUEVA BOLIVAR, INVIAS […], violan los derechos colectivos y fundamentales de las comunidades de Arjona, Bayano, Sitio Nuevo, Zipacoa y demás personas usuarias de la vía terciaria ARJONA BAYANAO SITIONUEVO ZIPACOA.

Por su omisión al no reconstruir la vía, vital para el desarrollo agropecuario de la zona, pues es la infraestructura de comunicación de estas comunidades con la ciudad de Cartagena y barranquilla, mercado de nuestros productos. Segunda. Que de acuerdo con la pretensión anterior, se ordene a las entidades demandadas […] la reconstrucción inmediata de la vía terciaria ARJONA BAYANO SITIO NUEVO ZIPACOA.

Tercera. Que las autoridades demandadas […] acaten inmediatamente la orden que su despacho le imparta y, según lo dispone el artículo 39 de la ley 472 de 1998». ACTUACIÓN PROCESAL 4. El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, mediante autos de 25 de octubre de 2018[4] y 28 de marzo de 2019[5], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.

Igualmente ordenó notificar al agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo. Además, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. La apoderada judicial del municipio de Arjona (Bolívar), mediante escrito presentado el 22 de noviembre de 2018[6], solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda y que se declararan probadas las excepciones de: «inexistencia de la afectación de los derechos colectivos invocados, por parte del municipio de Arjona», falta de legitimación en la causa por pasiva y «genérica e innominada».

Esto, en consideración a lo siguiente: 5. El tramo de la vía objeto de las pretensiones, comprendido entre Arjona y el corregimiento de Bayano (San Estanislao de Kostka), se encuentra inscrito en el Registro Nacional de Vías con el código N.º 72589. Por lo tanto, su construcción, mantenimiento, mejoramiento y conservación se encuentra a cargo del Invías, más no del municipio de Arjona. 6.

Además, según certificación de la gobernación departamental de Bolívar N.º GOBOL-16-021287 de 25 de julio de 2016, la vía que de Arjona conduce a los corregimientos de Bayano, Sitio Nuevo y Zipacoa, está a cargo del Invías. 7. No obstante, por tratarse de una vía terciaria, para su funcionalidad no se requiere de su pavimentación. Basta con que la misma se encuentre en afirmado, es decir, que el terreno natural sea reforzado con una capa de material seleccionado.

Esto es así en tanto que la finalidad de la vía es unir a las cabeceras municipales con sus veredas o corregimientos. V.2. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías (Invías), mediante escrito allegado el 1.º de abril de 2019[7], se opuso a las pretensiones de la demanda «porque la vía no es nacional, sino municipal pues se trata de una vía terciaria». 8.

El abogado informó que las carreteras nacionales están a cargo de la Nación y sus códigos están en el Decreto 1735 de 2001 del Ministerio de Transporte. Las vías departamentales se encuentran identificadas por la gobernación de Bolívar. Finalmente, los corredores terciarios se encuentran a cargo de los municipios. Este inventario no se está completo porque hay trochas y caminos que aún no se han codificado, pero pertenecen al mismo municipio. 9.

De tal forma, respecto del Invías sólo procede el cumplimiento de algunos convenios interadministrativos que se han suscrito con los municipios demandados. Sin embargo, «no es dueño de las vías terciarias porque ellas son de cada municipio así, “Soplaviento San Cristóbal” de Soplaviento; Arjona-Bálsamo del municipio de Arjona; Pital – Cipacoa – Bayano del municipio de Villanueva y San Estanislao – Bayano del municipio de San Estanislao». 10.

Revisado el inventario de la red terciaria, se encontró que la vía corresponde a varios municipios, así: - Vía San Estanislao – Bayano, código 73143, tiene 15,60 km correspondientes al municipio de San Estanislao. - Vía Arjona – Bayano, no tiene código de identificación. - Vía Sitio Nuevo – Zipacoa, no tiene código de identificación. - Vía Pital – Zipacoa, código 73237, tiene 6,10 km correspondientes al municipio de Villanueva. 11.

El mantenimiento de la vía corresponde a los gobiernos locales de Arjona y Villanueva. El Invías es solo un colaborador que suministra algunos recursos a través de convenios. Con el municipio de Arjona se suscribió el Convenio N.° 1959 de 5 de octubre de 2013, por un valor de $1.800 millones de pesos para la ejecución de obras de mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía. 12.

El abogado advirtió que «en estos momentos» no hay convenios por ejecutar. Adicionalmente, el Invías no puede invertir recursos presupuestales para vías que no sean primarias. No obstante, manifestó que, con ocasión de la transferencia de vías a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, «el Invías solo se ha quedado con algunas redes primarias que no son troncales, sino transversales y ramales, y un inventario de red terciaria para apoyar económicamente a los municipios y departamentos en el mejoramiento de esas vías, pero sin pavimento, sino en afirmado con zahorra o con placa huellas según el estudio técnico que se haga». 13.

Por lo expuesto, propuso las excepciones de: «falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho y falta de jurisdicción y competencia territorial para ejecutar obras en las vías municipales». V.3. Los municipios de Villanueva y San Estanislao, así como la gobernación departamental de Bolívar, optaron por guardar silencio en esta etapa procesal.

AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 14. El magistrado sustanciador del proceso, mediante auto de 14 de agosto de 2019[8], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento. LA SENTENCIA APELADA 15. La Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar, al analizar las pruebas incorporadas al proceso -especialmente la inspección judicial y sus documentos adjuntos-, evidenció que la mayoría del trayecto vial Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa, se encuentra destapado y presenta falta de adecuación necesaria. 16.

Concretamente, el a quo identificó varios segmentos de la vía en los que se dificulta el acceso y tránsito para los usuarios. Indicó que hay un trayecto de la intersección de los caminos Tigre y Bálsamo que se encuentra con lodo debido a que no existen retiros ni cunetas. Señaló que el camino tiene variables en cuanto a su anchura y cerca del corregimiento de Zipacoa un fragmento de la vía está en “placa huella”, resaltando que esta situación de movilidad de los habitantes puede empeorar en épocas de lluvias por el crecimiento del lodo. 17.

El Tribunal evidenció que en las zonas aledañas al trayecto vial se llevan a cabo actividades económicas como la ganadería y la agricultura. De allí que sea de vital importancia para la comunidad contar con una vía en óptimas condiciones para el transporte y comercialización de productos, haciendo énfasis en que la vía representa la posibilidad de generar mejores condiciones para el desarrollo económico de la región y la calidad de vida de los habitantes del sector. 18.

Precisó que pese a los convenios interadministrativos celebrados con el Invías, lo cierto es que las autoridades accionadas no demostraron haber gestionado de forma diligente la adecuación de la vía, motivo por el cual les es atribuible la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público, anotando que la problemática de transitabilidad de la vía es de pleno conocimiento de las autoridades accionadas; sin embargo, explicó que las autoridades han omitido brindar soluciones concretas a la comunidad. 19.

El Tribunal señaló que los territorios por donde pasa el trayecto vial afectado hacen parte de las entidades territoriales accionadas, puesto que Zipacoa es un corregimiento del municipio de Villanueva y Bayano y Sitio Nuevo pertenecen al municipio de San Estanislao. Además, conforme a la Ley 105 de 1993 y a los decretos 1504 de 1998, 2976 de 2010 y 2618 de 2013, la planeación, construcción, mantenimiento y conservación de la infraestructura de transporte corresponde a la Nación y a las entidades territoriales. 20.

En síntesis, el Tribunal concluyó que las autoridades accionadas tienen la obligación de procurar la protección del espacio público -concepto que involucra la infraestructura vial-. Por ello, ante la omisión de intervenir la vía afectada, son responsables de la afectación del derecho colectivo al uso y goce del espacio público. 21. El Tribunal, sin embargo, reconoció no haber logrado determinar con precisión «la calidad de las vías en cuestión», por lo que consideró «pertinente encargar dicha labor a las accionadas, pues son quienes poseen los instrumentos para clasificar correctamente las carreteras materia de estudio, con el objetivo de realizar la adecuación pertinente, teniendo en cuenta si son vías de carácter primario, secundario o terciario […]». 22.

Así las cosas, el Tribunal, mediante sentencia de 16 de enero de 2020[9], adoptó las siguientes determinaciones: «PRIMERO: DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por las accionadas; DECLÁRASE vulnerado el derecho colectivo consagrado en el literal D del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público de las comunidades de Bayano, Sitio Nuevo, Cipacoa, Arjona y San Estanislao.

TERCERO: ORDENAR a los municipios de San Estanislao, Arjona y Villanueva, al Departamento de Bolívar y al Instituto Nacional de Vías, en consideración a las delimitaciones geográficas, jurisdiccionales y legales de su competencia, a realizar estudios técnicos, administrativos y financieros a fin de determinar los lineamientos necesarios para ejecutar la adecuación precisa que haya lugar en la vía que conecta a Arjona – San Estanislao – Bayano – Sitio Nuevo y Cipacoa, lo cual implica adelantar toda la etapa precontractual que involucre la realización de estudios, diseños, actuaciones presupuestales y procesos de selección de contratista para el mantenimiento y adecuación en condiciones óptimas de la vía y realizar la misma, en un término no mayor a doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, por los motivos expuestos en este proveído.

Teniendo en cuenta que la naturaleza de la orden dada, exige una planeación tanto técnica como presupuestal, se estima prudente otorgar el plazo anterior.

CUARTO: CONFORMAR el Comité de Cumplimiento de la Sentencia, el cual estará conformado por el juez, los actores, los personeros y los representantes de los municipios Arjona, San Estanislao y Villanueva, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO. Desígnese a la Procuraduría Regional de Bolívar, para que vele por el estricto cumplimiento de esta providencia de conformidad con lo establecido en el artículo 277 numeral 4º de la Constitución Política. […]».

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 23. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías (Invías), mediante escrito enviado el 20 de febrero de 2020[10], interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: 23.1. La vía Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa no es de carácter terciario, sino que, de conformidad con el inventario del extinto Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV- (Decreto 1650 de 1960), se trata de un camino veredal que, como tal, se encuentra bajo la responsabilidad y cuidado de los municipios con el apoyo del departamento de Bolívar. 23.2.

En reemplazo del FNCV, los departamentos pueden obtener del Gobierno Nacional recursos para infraestructura a través de los «Órganos Colegiados de Administración y Decisión» -OCAD-, diseñados para la definición y aprobación de proyectos de inversión financiados con recursos provenientes del Sistema General de Regalías -SGR-. El departamento de Bolívar dirige el «OCAD – Región Caribe» y tiene la capacidad de canalizar recursos para vías terciarias y veredales del departamento. 23.3.

El Invías tiene a su cargo vías nacionales no concesionadas, puentes y túneles, más no «caminos veredales». El Invías solo puede intervenir a través de convenios de cooperación o de apoyo técnico, o de programas como «Colombia Rural», mediante los cuales el Gobierno nacional aporta recursos para ser invertidos en infraestructura municipal.

Para ello es necesario que los municipios de Arjona, Villanueva y San Estanislao se inscriban en la siguiente convocatoria. 23.4. Cuando el Invías celebró los convenios 2690 de 2009, por el valor de $1.169 millones de pesos, y 2283 de 2014, por $1.360 millones de pesos, «no se estaba abrogando competencia en esas vías terciarias, sino que cumplía un rol de apoyo interinstitucional para obras de mejoramiento en esos sectores […]».

Estos convenios de cooperación no crean una obligación permanente, toda vez que el sector objeto de la demanda no hace parte del plan vial a cargo del Invías y, por consiguiente, no cuenta con la destinación correspondiente de recursos. 23.5. Anotó que: «Los recursos fuertes del INVIAS tienen que invertirse en comunicación de zonas de producción y desarrollo, acceso a puertos, a ciudades capitales y grandes centros urbanos y no para habilitar caminos veredales que para eso están los departamentos y los municipios.

El accionante no demostró (…) la cantidad de productos agrícolas que salen de sus caseríos ni presentó un inventario de vehículos que se movilizan en ese sector que justifique la cuantiosa inversión que se requiere para hacer una carretera de 30 km en asfalto». 23.6. Puso de presente que: «El sector de Rocha- Puerto Badel es una zona baja, cenagosa y de mucho caudal hídrico y que las vías se dañan rápidamente por el incremento de las aguas en las dos temporadas de invierno que ocurren en el país anualmente y que precisamente, debe vincularse a esta acción a la Empresa Privada Aguas de Cartagena SA ESP, cuyo principal socio es Aguas de Barcelona España ya que explota la estación de bombeo de “Dolores” y es la que mayor flujo vehicular desplaza en la zona, y la que produce las perforaciones para los mantenimientos de las tuberías que conducen el agua hacia Cartagena, municipios y corregimientos vecinos».

En ese orden, «el problema no es del INVIAS sino de varios actores importantes como Distrito de Cartagena de Indias, Aguas de Cartagena S.A. ESP como beneficiaria, Alcaldía de Arjona y FONADE». ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA VII.1. El señor Amaury Puello Mercado, mediante escrito allegado el 16 de febrero de 2021[11], solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, toda vez que se encuentra plenamente demostrado el mal estado de la vía Zipacoa – Sitio Nuevo – Bayano – Arjona y, por consiguiente, la afectación de los derechos de los habitantes de la zona relacionados con la movilidad.

VII.2. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías (Invías), mediante escrito aportado el 15 de febrero de 2021[12], reiteró que, conforme al inventario del extinto Fondo Nacional de Caminos Vecinales, la vía objeto de amparo es un tramo aislado catalogado como «camino veredal», el cual corresponde a los municipios de San Estanislao, Arjona y Villanueva.

Además, el sector Sitio Nuevo – Zipacoa no tiene registro de red terciaria, por lo que debe corresponder a una trocha o camino de bestia. En tal virtud, no es competencia del Invías ejecutar las obras que se encuentran a cargo de los municipios. VII.3. El apoderado judicial del departamento de Bolívar, mediante escrito remitido el 16 de febrero de 2021[13], manifestó que las vías terciarias son las que permiten la conexión entre las cabeceras municipales con sus veredas o las que conectan veredas entre sí; este es el caso de la vía Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa.

Además, advirtió que esa vía se encuentra inscrita en el Registro Nacional de Vías con el código N.° 72589. En consecuencia, conforme al Decreto 2618 de 2013[14], la reconstrucción, adecuación y mantenimiento de dicha vía -terciaria de carácter nacional-, le corresponde al Invías. 24. Según el Decreto 2056 de 2003, el Invías tiene a cargo 27.577,45 km de red terciaria a nivel Nacional, que le fueron transferidos del extinto Fondo Nacional de Caminos Vecinales.

Dentro de esa red, 2.232 km se ubican en el departamento de Bolívar, donde se encuentra el tramo Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa. Es resaltar que el INVIAS ha realizado labores tendientes al mejoramiento de estas, como se evidencia mediante los convenios administrativos N. 1959 del 2013, 3056 del 2013 y el 987 del 2013 que reposan en el expediente.

VII.4. Los demás sujetos procesales optaron por guardar silencio en esta etapa procesal. De igual forma, el agente del Ministerio Público omitió conceptuar sobre el asunto de la referencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1. Competencia 25. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[15], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[16] y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 2019[17], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Las acciones populares y su procedencia 26. La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[18]. 27.

Tanto la jurisprudencia Constitucional[19], como de esta Corporación[20], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo, recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas. 28.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por «toda persona natural o jurídica». 29.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[21] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: «[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]» [22]. 30. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[23] como el Consejo de Estado[24], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. 31.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[25], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[26], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[27].

X.3. Planteamiento del problema 32. El ciudadano Amaury Puello Mercado le atribuyó al departamento de Bolívar y a los municipios de San Estanislao, Arjona y Villanueva (Bolívar), la afectación de los derechos colectivos relacionados con el acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, con ocasión del mal estado del corredor vial: «Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa» en el departamento de Bolívar. 33.

La Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar encontró acreditada la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, debido a que el tramo «Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa» no se encuentra en condiciones adecuadas de acceso y transitabilidad para sus usuarios.

Esta situación no solo afecta la movilidad de las personas, sino que, también, imposibilita que los productos agropecuarios que se producen en la región sean transportados y comercializados, lo cual tiene repercusiones directas en la calidad de vida de los habitantes del sector. 34. En consecuencia, mediante sentencia de 16 de enero de 2020, el Tribunal ordenó a los municipios de San Estanislao, Arjona y Villanueva, al departamento de Bolívar y al Invías que, en consideración a las delimitaciones geográficas, jurisdiccionales y legales de su competencia, realizaran estudios técnicos, administrativos y financieros a fin de determinar los lineamientos necesarios para ejecutar la adecuación precisa que haya lugar en la vía que conecta a «Arjona – San Estanislao – Bayano – Sitio Nuevo y Zipacoa». 35.

Inconforme con la determinación de primera instancia, el Invías interpuso recurso de apelación aduciendo que la vía «Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa» no es de carácter terciario, sino que se trata de un camino veredal cuyo mantenimiento corresponde a las entidades territoriales correspondientes. 36. En su criterio, los recursos del INVIAS están dirigidos a facilitar la comunicación de zonas estratégicas de producción y desarrollo, pero el accionante no acreditó que las vías en cuestión ameriten tal intervención, ni demostró la cantidad de productos agrícolas que salen de los caseríos y tampoco aportó un inventario de los vehículos que se movilizan en el sector. 37.

Finalmente, afirma que «el sector de Rocha- Puerto Badel es una zona baja, cenagosa y de mucho caudal hídrico» y, en consecuencia, «debe vincularse a esta acción a la Empresa Privada Aguas de Cartagena SA ESP, cuyo principal socio es Aguas de Barcelona España» ya que «las vías se dañan rápidamente por el incremento de las aguas en las dos temporadas de invierno que ocurren en el país anualmente». 38.

Además, agrega que «el problema (vial) no es del INVIAS sino de varios actores importantes como Distrito de Cartagena de Indias, Aguas de Cartagena S.A. ESP como beneficiaria, Alcaldía de Arjona y FONADE». 39. Así pues, para determinar la procedencia del recurso de apelación del INVIAS, la Sala considera pertinente estudiar, de manera preliminar, la solicitud de integración del litisconsorcio por pasiva.

X.3.1. De la integración del litisconsorcio. 40. En su recurso de alzada, el Instituto Nacional de Vías elevó la siguiente petición: «[…] [D]ebe vincularse a esta acción a la Empresa Privada Aguas de Cartagena SA ESP, cuyo principal socio es Aguas de Barcelona España» ya que «las vías se dañan rápidamente por el incremento de las aguas en las dos temporadas de invierno que ocurren en el país anualmente […]». 41.

El recurrente explicó que esa sociedad «explota la estación de bombeo de “Dolores”» y agregó que: «es la que mayor flujo vehicular desplaza en la zona, y la que produce las perforaciones para los mantenimientos de las tuberías que conducen el agua hacia Cartagena, municipios y corregimientos vecinos» y, por ello, «el problema no es del INVIAS sino de varios actores importantes como Distrito de Cartagena de Indias, Aguas de Cartagena S.A. ESP como beneficiaria, Alcaldía de Arjona y FONADE». 42.

Frente a este planteamiento, es importante recordar que, de conformidad con los preceptos normativos de la Ley 472 de 1998, la demanda interpuesta en ejercicio de la acción popular debe estar dirigida en contra de los sujetos identificados por el accionante como presuntos responsables del hecho u omisión que la motiva. 43. En este medio de control, el juez tiene la obligación de integrar adecuadamente el extremo pasivo de la litis, para así garantizar el derecho a la defensa (art. 28 C.P.) y el debido proceso (art. 29 C.P.) de las personas que intervienen en el debate judicial, y de aquellas que pueden verse cobijadas por los efectos de la sentencia. 44.

Sobre este punto, el artículo 14 de la Ley 472 aclara lo siguiente: […]

ARTICULO

14. PERSONAS CONTRA QUIENES SE DIRIGE LA ACCION. La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos. […] 45.

Es más, el inciso final del artículo 18 ibidem reitera la facultad del juez de primera instancia de citar a otros presuntos responsables de la vulneración o amenaza colectiva, antes de resolver de fondo la litis, aun en el evento en que esas autoridades o particulares no hayan sido individualizadas por el actor popular en el escrito de la demanda.

Indica la norma lo siguiente: […]

ARTICULO 18. (…) La demanda deberá dirigirse contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado […] 46.

Ahora bien, en el caso concreto, la Sala de Decisión Nº 1 del Tribunal Administrativo profirió sentencia el 16 de enero de 2020, sin que el Invías hubiese solicitado durante el transcurso de la primera instancia la comparecencia del Distrito de Cartagena de Indias, de Aguas de Cartagena S.A. ESP o de FONADE. 47. Cabe reconocer, además, que las citadas autoridades tampoco son litisconsortes necesarios por pasiva, en los términos del artículo 61 del Código General del Proceso, norma que señala: “[…] Artículo 61.

Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio. […]” (negrillas de la Sala) 48.

En relación con esta figura procesal, la Sección Primera pacíficamente ha indicado que: «la figura del litisconsorcio necesario está relacionada con la necesidad de vincular a uno o varios sujetos a un proceso judicial, que forzosamente deban integrar el contradictorio, esto es, aquellos sin los cuales no es posible que el juez resuelva la controversia, so pena de violar el debido proceso y el derecho de contradicción y de defensa». 49.

En el asunto sub examine, el tramo vial objeto de debate comprende los puntos: Arjona – Bayano – Zipacoa, tal y como se observa en la siguiente imagen ilustrativa[28]: [pic] 50. La integridad de la demanda alude a la ejecución de labores de reconstrucción de la vía existente, más no a actividades de expansión de la misma y, en consecuencia, el territorio del Distrito de Cartagena de Indias excede el escenario de debate judicial. 51.

En criterio del recurrente, «el sector de Rocha- Puerto Badel es una zona baja, cenagosa y de mucho caudal hídrico» por lo que «debe vincularse a esta acción a la Empresa Privada Aguas de Cartagena SA ESP», dado que aquella empresa «explota la estación de bombeo de “Dolores” y es la que mayor flujo vehicular desplaza en la zona, y la que produce las perforaciones para los mantenimientos de las tuberías que conducen el agua hacia Cartagena, municipios y corregimientos vecinos». 52.

En este aspecto, valga resaltarlo, el Invías no aportó ningún elemento probatorio que permita deducir una relación causal entre el actuar de la aludida empresa de servicios públicos domiciliarios y la transgresión de los derechos colectivos objeto de amparo. Por el contrario, en el plenario se demostró que la falta de mantenimiento preventivo y el uso continuo de los tramos viales Arjona – Bayano – Zipacoa fue el que originó la problemática colectiva. 53.

Cabe anotar que las competencias del Distrito de Cartagena de Indias, de Aguas de Cartagena S.A. ESP o del FONADE, no están relacionadas con dicho mantenimiento preventivo. Tampoco debe olvidarse que ninguna de las relaciones contractuales citadas en el expediente sirve de sustento a los planteamientos del recurrente. 54. Por todo ello, la solicitud de integración del litisconsorcio, además de carecer de fundamento probatorio, resulta improcedente dado que el juez de primera instancia efectivamente vinculó a los sujetos procesales que tenían una relación jurídica en la causa, a saber: el Invías, el departamento de Bolívar y los municipios de San Estanislao, Arjona y Villanueva. 55.

Precisado lo anterior, la Sala considera necesario hacer referencia al derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, debido a que, como pasará a observarse, su contenido es el que se ajusta de manera más precisa a la connotación de la controversia planteada por la parte demandante. X.3.2. Del derecho colectivo al goce del espacio público y el acceso a una infraestructura pública vial o de transporte terrestre[29] 1.

El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]». Igualmente, se estableció que «[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 56.

La Constitución Política también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional[30]; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común[31] y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos[32]. 2.

En este sentido, la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, «[p]or la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones», dispone como principio que «[e]l transporte es elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del País»[33].

En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país[34]. 57. La Ley 105 señala que el Sector Administrativo - Transporte está conformado por el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional.

Para el desarrollo de las políticas de transporte, el Sistema Nacional de Transporte está integrado por los organismos anteriormente mencionados y los organismos de tránsito y transporte e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden, que tengan funciones relacionadas con dicha actividad[35]. 58.

De igual forma, dentro de los principios fundamentales del Sistema y el Sector Transporte se destaca el de seguridad de las personas, el cual se erige como una prioridad[36], así como el de transporte de las personas por medio de vehículos e infraestructuras en condiciones de libertad de acceso, comodidad, calidad y seguridad de los usuarios[37]. 59.

Por consiguiente, el artículo 19 establece que «[c]orresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de [la infraestructura de transporte de] su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley». 60. Asimismo, el artículo 20 menciona que «[c]orresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […]». 61.

Por otro lado, la Ley 769 de 6 de agosto de 2002, «[p]or la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones», indica que son principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización[38]. 62.

El artículo 7.° de la misma regulación resalta el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar «por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías». [subrayado de la Sala]. 3.

De otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a la protección y naturaleza colectiva de los derechos relacionados con el libre tránsito y la utilización en condiciones adecuadas de las vías públicas, como puede observarse en los siguientes pronunciamientos. 63. Esta Sección, mediante sentencia de 18 de febrero de 2010 (M.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)[39], amparó el derecho colectivo al goce del espacio público, ahondando en su consideración y alcance, de conformidad con las siguientes consideraciones: «[…].

De otra parte, según el artículo 82 de la Constitución Política, el Estado debe velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés general. (…) “Artículo 3°. El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto.” En efecto, es claro que las vías vehiculares cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional son bienes de uso público. […].

En relación con el deber de las autoridades de velar por la integridad del espacio público y garantizar su destinación al uso común, el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998 prevé que en el cumplimiento de la función pública de urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo. […].

Por lo anterior, para la Sala es evidente que existe vulneración al derecho colectivo al goce del espacio público. Entonces, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- y la Alcaldía Mayor de Bogotá son responsables de tal omisión, pues como se vio previamente, la primera entidad es la encargada de realizar las obras de desarrollo urbanístico, dentro de las cuales se encuentra incluido el espacio público y la Alcaldía en razón a que dentro de sus atribuciones está la de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público. […]». [Resalta la Sala]. 64.

Además, la misma Sección Primera, mediante sentencia de 4 de febrero de 2016 (M.P. Guillermo Vargas Ayala)[40], aludió a la connotación de servicio público que ostenta el derecho al transporte público vial en los siguientes términos: «[…]. En cuanto a la afectación del derecho colectivo al acceso al servicio público (transporte) y a que su prestación sea eficiente y oportuna, también debe este Juez Constitucional confirmar la protección decretada por el a quo.

El transporte está contemplado dentro de nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público, de tal manera que es deber de las autoridades realizar todas las actuaciones correspondientes para que dicho servicio se preste de manera eficiente y oportuna. En el presente caso las pruebas dan cuenta que los huecos y en general el mal estado de la vía que conduce desde el Municipio de Barranca de Upía pasando por Monterrey hasta la entrada del Municipio de Aguazul impide que dicho servicio pueda ser utilizado en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad, tal como preceptúa el artículo 3º numeral 1 de la Ley 105 de 1993 así:

ARTICULO

3. PRINCIPIOS DEL TRANSPORTE PÚBLICO. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

1. DEL ACCESO AL TRANSPORTE: El cual implica: a. Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad. (…) Igualmente, las condiciones en que se encuentra el aludido sector de la Troncal del Llano impiden el desarrollo y crecimiento económico del país, vulnerando el artículo 5º de la Ley 1682 de 2013 que establece: “Artículo 5°.

Las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan el interés general previsto en la Constitución Política al fomentar el desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad internacional; la integración del Territorio Nacional, y el disfrute de los derechos de las personas y constituye un elemento de la soberanía y seguridad del Estado.

En razón de ello, el desarrollo de las acciones antes indicadas constituye una función pública que se ejerce a través de las entidades y organismos competentes del orden nacional, departamental, municipal o distrital, directamente o con la participación de los particulares.” […]». [Resalta la Sala]. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO 65. De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado X.3.), la Sala procederá a determinar si el Invías es la autoridad competente para realizar las actividades de mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Arjona – Bayano – Zipacoa y si, en consecuencia, es la autoridad llamada a asumir el cumplimiento de las órdenes de amparo dictadas en la sentencia de primera instancia orientadas a garantizar la transitabilidad del tramo vial mencionado. 66.

Para ello, se indagará acerca de la categorización de la Red Vial, haciendo especial alusión a la Red Terciaria de Carreteras, para, posteriormente, precisar la responsabilidad del Invías en la materia. XI.1. De la categorización de la Red Vial, la Red Terciaria de Carreteras y las competencias del Invías 1. El artículo 1.º de la Ley 1228 de 16 de julio de 2008[41], establece la categorización de la red vial de la siguiente forma: «[…] las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden.

Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen. […]». 67. Por su parte, la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013[42], define el concepto «infraestructura del transporte» de la siguiente forma: «Artículo 2o.

La infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos». [Resalta la Sala]. 68.

Dicha infraestructura se caracteriza «[…] por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura [[43]], de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos»[44]. 69. Además, la infraestructura del transporte está integrada, entre otros, por los siguientes elementos: i) «[l]a red vial de transporte terrestre automotor con sus zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio, instalaciones operativas como estaciones de pesaje, centros de control de operaciones, estaciones de peaje, áreas de servicio y atención, facilidades y su señalización, entre otras»; ii) por «[l]a infraestructura urbana que soporta sistemas de transporte público, sistemas integrados de transporte masivo, sistemas estratégicos de transporte público y sistemas integrados de transporte público; el espacio público que lo conforman andenes, separadores, zonas verdes, áreas de control ambiental, áreas de parqueo ocasional, así como ciclorrutas, paraderos, terminales, estaciones y plataformas tecnológicas»; y iii) por «[r]edes de sistemas inteligentes de transporte»[45]. 2.

La determinación de la propiedad y de la responsabilidad de la infraestructura del transporte, en relación con cada uno de los niveles de la Administración Pública, depende de lo establecido en la ley referente a la Red Nacional de Carreteras o la Red Vial Nacional. 70. En cuanto a la competencia relativa a la planificación y administración de la infraestructura del transporte, es de resaltar que el artículo 4.º de la Ley 1682 precisa que la integración de tal infraestructura no modifica las competencias, los usos, la propiedad o la destinación adicionales que el legislador haya previsto para los bienes descritos[46]. 71.

Dicha regulación reitera que las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte, además de materializar los derechos de las personas, constituye una función pública que se ejerce a través de las entidades y organismos competentes del orden nacional, departamental, municipal o distrital, directamente o con la participación de los particulares[47]. 72.

En efecto, el artículo 15 persiste en que la infraestructura del transporte corresponderá a quien obra como su propietario, al advertir que «[…] [t]odos los bienes y servicios que se deriven del desarrollo del proyecto serán de propiedad, uso, explotación y administración de la Nación o entidad territorial según corresponda. […]»[48]. 73.

Las disposiciones citadas guardan coherencia con la Ley 105 de 1993, la cual en sus artículos 19[49] y 20[50] señala que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, la construcción, la conservación y la planeación de todos y cada uno de los componentes correspondientes a la infraestructura de transporte de su propiedad. 3.

El artículo 12 de la Ley 105[51] indica que «[s]e entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituida por: […] 8. Los viaductos, túneles, puentes y accesos en general a las capitales de departamentos, distritos y municipios». [Resalta la Sala]. 74.

La disposición mencionada refiere que la Administración Pública del nivel Nacional puede ser propietaria, no solamente de la red vial primaria, sino también de la red vial de carácter terciario, tal y como se materializó en los decretos 1790 de 26 de junio de 2003[52] y 2618 de 20 de noviembre de 2013[53]. 75. Mediante el Decreto 1790 se dispuso de la supresión y liquidación del Fondo Nacional de Caminos Vecinales[54] -FNCV-, entidad que «desde su creación tuvo a su cargo la red terciaria a nivel del país»[55].

Allí se especificó que «[n]o forman parte del Fondo Nacional de Caminos Vecinales en Liquidación: […] [l]a red vial terciaria, la cual será transferida al Instituto Nacional de Vías, dada su calidad de bien de uso público. […]»[56]. De igual forma, el Decreto señaló que el Invías se subrogaría en los derechos y obligaciones derivados de los convenios y contratos celebrados por el FNCV[57]. 76.

En ese sentido, el Decreto 2056 de 24 de julio de 2003 advirtió que el Invías tendría por objeto «[…] la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte […]»[58]. [Resalta la Sala]. 77.

Allí también se dispuso que la Secretaría General Técnica, la Subdirección de Medio Ambiente y Gestión Social y la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías tendrían competencias concretas de coordinación[59], de gestión social y ambiental[60], de ejecución de proyectos y de administración de los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y seguridad[61] en relación con la infraestructura de carreteras correspondiente a la Red Terciaria. 78.

En desarrollo del Decreto 1790, el FNCV, mediante Resolución N.° 0796 de 31 de diciembre de 2003[62], transfirió al Invías «[…] la red terciaria construida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, hoy en liquidación, que corresponde a 27.577.45 Kms. […]»[63]. Además, también dispuso que «[…] [e]l Instituto Nacional de Vías, Subdirección de la Red Terciaria y Férrea, asume los derechos y obligaciones que se derivan del manejo de la red terciaria; así como del manejo de la información entregada y de la aplicación que se le dé al "Manvial" y será la directa responsable, a partir de la fecha de transferencia de la red y entrega de los elementos detallados en el artículo anterior. […]». 79.

Posteriormente, el Decreto 2618 de 2013 derogaría el Decreto 2056. Sin embargo, mantuvo el objeto del Invías atinente a la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria[64]. Asimismo, la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea conservó sus funciones de ejecución de políticas, planes, programas y proyectos relacionados con la infraestructura de la Red Terciaria y de evaluación de su ejecución, así como de administración de los procesos de construcción, conservación y rehabilitación de la infraestructura de la Red Terciaria no concesionada[65]. 80.

En el 2017 el Invías, junto con el Ministerio de Transporte, expidió la «Cartilla Guía para la Evaluación de Cantidades y Ejecución de Presupuestos para la Construcción de Obras de la Red Terciaria y Férrea», cuyo contenido relaciona: «[…] una compilación de esquemas típicos planteados bajo reconocidas metodologías de cálculo estructural, contemplando losas de cimentación, muros de contención, alcantarillas, box culvert y puentes hasta de 25 m. Los esquemas típicos estructurales están orientados para ser utilizados por la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea, para la evaluación de cantidades y ejecución de presupuestos de obra de los proyectos a cargo del INVIAS.

Las Vías Terciarias están definidas en el Manual de Diseño Geométrico 2008, como vías de acceso que conectan las cabeceras municipales con sus veredas o comunican veredas entre sí. […]». [Resalta la Sala]. 81. Como puede observarse, la Cartilla mencionada fue elaborada por la Subdirección de Estudios e Innovación del Invías con el fin de establecer los requerimientos técnicos con base en los cuales se deben ejecutar los proyectos de la Red Terciaria a cargo de dicho Instituto.

Este instrumento fue adoptado mediante la Resolución N.º 10133 de 28 de diciembre de 2017. 82. Adicionalmente, en el documento «Mejoramiento de vías terciarias mediante el uso de placa huella», la Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas del Departamento Nacional de Planeación, señaló que el Invías, al tener a su cargo la red vial terciaria y, «[…] [a] partir de la necesidad de las mismas, […] ha desarrollado la mejoramiento (sic) de estos corredores en el país, por medio de convenios con las entidades territoriales, con los que se han realizado trabajos de mejoramiento de la fricción superficial de vías en afirmado mediante el uso de placa huella.

Lo anterior, ha sido de funcionalidad para el mejoramiento de gran número de vías terciarias, las cuales han sido afectadas por factores ambientales y físicos […]». 4. Finalmente, es necesario hacer referencia al concepto de 15 de junio de 2006 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se estudió el procedimiento de transferencia de vías entre la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos. 83.

En dicha oportunidad, la Sala no solo aclaró las etapas que se deben surtir para tal efecto, sino también las obligaciones que adquieren en la materia las entidades integrantes de este sistema, a saber: «[…] Asimismo se advierte que la transferencia a los departamentos, los municipios y los distritos, de vías que se encuentran hoy a cargo de la Nación, es factible, siempre y cuando se apruebe por el CONPES la modificación de la red vial nacional y la exclusión de la vía respectiva del plan de expansión y concuerde con lo dispuesto en el Plan de desarrollo del ente territorial.

Depende entonces de la aprobación que el CONPES imparta a la modificación de la red vial nacional que presente el Ministerio de Transporte en el plan de expansión respectivo, la transferencia de una vía de la Nación a una entidad territorial, la cual deberá hacerse a través de convenios Interadministrativos suscritos entre el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías y el representante legal de la entidad territorial.

A partir de la transferencia las entidades territoriales están facultadas para invertir recursos en su mantenimiento y rehabilitación. […]. Posteriormente, el documento CONPES No.3085 del 14 de julio de 2000 estableció las siguientes directrices en torno al procedimiento de incorporación y exclusión de vías de la red de carreteras nacionales y la focalización de la inversión pública en infraestructura a cargo de la Nación: "Teniendo en cuenta los objetivos y las funciones del INVIAS, consistentes entre otros, en la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación -Decretos 2171 de 1992 y 288 de 1995-, los recursos del presupuesto de inversión de dicha entidad se deberán destinar de manera exclusiva a la atención de la red nacional de carreteras, discriminada en el anexo No.1 de este documento.

Lo anterior, sin perjuicio del desarrollo de programas de interés general de la Nación, tales como el Plan Nacional de Desarrollo, la Reconstrucción del Eje Cafetero, a través del FOREC y el programa Vías para la Paz. "En tal sentido y según lo estipulado por la ley 105 de 1993 -artículo 15-, cualquier modificación de la red nacional de carreteras atendida por el Instituto, presentada en el Anexo No.1 de este documento, deberá obtener la respectiva aprobación del CONPES.

"El Ministerio de Transporte, en coordinación con el Instituto Nacional de Vías ( ) deberá realizar la transferencia a la Nación, únicamente de aquellos proyectos incluidos en el anexo No. 1 y cuya nacionalización no se ha perfeccionado. "Para ello deberán suscribir los respectivos convenios de transferencia al Instituto, entre el Ministerio de Transporte, las entidades territoriales y el Invías.

Así mismo, se deberán elaborar las actas de recibo correspondientes, en donde se especifique el inventario de las vías. Una vez cumplidos estos requisitos, estas vías podrán acceder a recursos de la Nación, a través del Instituto Nacional de Vías" (Negrilla fuera de texto). La rigidez del procedimiento contemplado en el artículo 15 de la ley 105 de 1993, se justifica en la medida en que la integración de la red vial nacional y la formulación de un plan de expansión permite visualizar en el corto, mediano y largo plazo los proyectos y obras que se deben realizar en interés nacional e impedir que el traspaso de la infraestructura de transporte obedezca solamente a intereses regionales que podrían obstaculizar o afectar futuros desarrollos. […].

Toda transferencia a los departamentos y municipios, de vías que se encuentran hoy a cargo de la Nación, debe realizarse a través de convenios interadministrativos, previa aprobación del CONPES, de conformidad con los planes de expansión vial y con las consiguientes modificaciones en la red nacional de carreteras. […]. De acuerdo con lo dispuesto en la ley 812 de 2003, es viable que el Instituto Nacional de Vías apropie en su presupuesto recursos para desarrollar los proyectos de infraestructura vial en las regiones que contemple el Plan de Desarrollo, en vías de los departamentos y municipios, previa suscripción de convenios con los respectivos entes territoriales. […].

Respetando el principio de la autonomía territorial, de acuerdo con lo que se apruebe en sus propios planes de desarrollo y en concordancia con lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo y los documentos Conpes, las entidades territoriales pueden, a través de convenios, invertir en vías de la red nacional de carreteras. […][66]». 84.

Nótese que el proceso de transferencia, además de ser reglado, desarrolla el principio de planeación, en la medida en que el Invías debe agotar una serie de trámites con los que descentraliza sus competencias en cuanto a la administración de la infraestructura vial. XI.2. De la responsabilidad del Invías en el caso concreto 85. En el asunto sub examine, el señor Osbaldo de Jesús Castilla Tarra, en su condición de director territorial de Bolívar del INVIAS, a través de oficio DT-BOL 35535 de 27 de agosto de 2019, certificó lo siguiente: […] En atención al oficio de la referencia me permito informarle que las vías terciarias: 1) San Estanislao-Bayano con 15,60 Kms, código 73143; corresponde al Municipio de San Estanislao Bolívar 2) Arjona- Bayano, con 12.00 Kms, código 72589, al municipio de Bolívar 3) Arjona-Rocha, con 22.30 kms, código 72569 al Municipio de Arjona 4) Pital-Cipacoa con 6,10 Km al Municipio de Villanueva Bolívar 5) Arjona-Las Piedras con 19.5 Kms, código 72579, Municipio de Arjona No se tiene información de Sitio Nuevo.

Todas están incluidas dentro del inventario de la Red Terciaria y por consiguiente son Municipales de propiedad de cada Municipio a la que pertenecen. […]. 86. También obra en el acervo probatorio una base de datos denominada «Inventario Nacional de Vías - Inventario Red Terciaria Bolívar», sin fecha, que aportó el Invías en el escrito de contestación de la demanda de 1° de abril de 2019, la cual es del siguiente tenor: […] Inventario Nacional de Vías Inventario Red Terciaria BOLÍVAR |Código manual |Camino | 87.

En el plenario reposa igualmente el Certificado de la Red Vial del Departamento de Bolívar, expedido por la correspondiente Secretaría de Obras Públicas[68], que señala: 88. Según el citado documento, el tramo vial Arjona – Bayano – Zipacoa no se encuentra a cargo del referido ente departamental. 89. Cabe anotar que el apoderado judicial del Invías, en la contestación de la demanda de 1.º de abril de 2019, manifestó oponerse a las pretensiones del actor popular «porque la vía no es nacional, sino municipal pues se trata de una vía terciaria»[69].

Sin embargo, también reconoció que: […] El INCO hoy ANI mediante actos de entrega ha venido recibiendo el 80% de la red primaria de parte del INVIAS para incluirlas en su activo (…), a su turno, el INVIAS solo se ha quedado con algunas redes primarias que no son troncales sino transversales y ramales, y un inventario de red terciaria para apoyar económicamente a los municipios y departamentos en el mejoramiento de estos, pero sin pavimento sino afirmado con zahorra o con placa huellas según el estudio técnico que se haga. […] 90.

En armonía con la anterior afirmación, la Secretaría de Infraestructura del departamento de Bolívar, mediante comunicación N.° GOBOL-16-021287 de 25 de julio de 2016, precisó que la vía «Arjona – Bayano – Sitio Nuevo – Zipacoa […] es una vía terciaria que pertenece al Instituto [Invías] y su arreglo y/o mantenimiento es por su cuenta […]»[70]. 91.

En este orden, el Invías se equivoca cuando afirma que la infraestructura objeto de debate es de «propiedad de cada Municipio a la que pertenecen». La Ley 715 de 21 de diciembre de 2001[71], cuando aborda las obligaciones de construcción y conservación de los municipios en esta materia, explica que «[…] la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio […] en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente […]»[72]. [Resalta la Sala]. 92.

En el asunto sub examine, el recurrente no acreditó haber surtido el proceso de transferencia exigido por la ley y, por el contrario, los contratos obrantes en el acervo demuestran que la conducta del citado Instituto ha sido la de hacerse cargo de ese corredor vial, mediante la celebración de los siguientes convenios: • Convenio N.º 1959 de 5 de octubre de 2013, para el «mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Pital – Cipacoa – Bayano, municipio de Villanueva – Bolívar», por un valor de $1.800`000.000,00[73].

Allí, el Invías se obligó, principalmente, a girar al municipio de Villanueva los recursos que se encuentran a su cargo, así como a ejercer la supervisión administrativa del caso, vigilando el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Municipio. Por su parte, el municipio de Villanueva se obligó, principalmente, a recibir los recursos y contratar las obras respectivas conforme a los documentos y especificaciones señaladas por el Invías y demás exigencias legales. • Convenio N.º 987 de 31 de julio de 2013, para el «mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Arjona – Bálsamo, municipio de Arjona – Bolívar»[74].

Allí, el Invías se obligó, principalmente, a girar al municipio de Arjona los recursos que se encuentran a su cargo, así como a ejercer la supervisión administrativa del caso, vigilando el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Municipio. Por su parte, el municipio de Arjona se obligó, principalmente, a recibir los recursos y contratar las obras respectivas conforme a los documentos y especificaciones señaladas por el Invías y demás exigencias legales. 93.

Valga anotar que este último convenio corresponde al tramo Arjona – Bálsamo – Bayano: [pic] XI.3. Conclusiones y resolución del recurso de apelación 94. De conformidad con los medios de convicción previamente practicados a la luz de las disposiciones jurídicas pertinentes, la Sala procede a señalar las siguientes conclusiones: 95.

En primer lugar, se advierte que las vías, por el hecho de categorizarse como terciarias o limitarse a pasar por una entidad territorial específica, no necesariamente corresponden al nivel municipal o departamental de la Administración Pública. Tal y como se observó en el apartado X.I. de esta providencia, aun cuando la infraestructura vial se limite a conectar cabeceras municipales con sus veredas o a comunicar veredas entre sí, ello no es un obstáculo para que las responsabilidades relativas a su mejoramiento, mantenimiento y conservación recaigan sobre el Invías cuando no se han surtido los procedimientos de transferencia específicos. 96.

Además de ello, los tramos viales mencionados hacen parte de la Red Terciaria a cargo de la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías. Estos hechos jurídicos quedaron plenamente demostrados según se detalló en los apartados XI.2. y XI.3. de esta providencia. 97. Adicionalmente, se pone de relieve, con ocasión del planteamiento del apoderado del Invías que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV- fue suprimido y liquidado mediante el Decreto 1790 de 2003, aclarando que la red vial terciaria que se encontraba bajo la responsabilidad de dicho Fondo fue transferida al Invías.

De manera correlativa, los decretos 2056 del mismo año y 2618 de 2013 -el cual derogó aquel- establecieron en cabeza del Invías un conjunto de competencias referentes al desarrollo de actividades de construcción, conservación y rehabilitación de la infraestructura de la Red Terciaria no concesionada. (apartado XI.1.). 98. De tal manera que el Invías no solo tiene a su cargo vías nacionales no concesionadas, sino también vías de orden terciario no concesionadas, como lo son los tramos viales «Arjona – Bayano», «Cipacoa – Bayano», «Pital - Cipacoa» y «San Estanislao – Bayano».

Luego, entonces, por esa razón el Invias – Subdirección de la Red Terciaria y Férrea es la autoridad directamente avocada a garantizar la transitabilidad de las vías terciarias del departamento de Bolívar que se encuentran a su cargo por disposición legal. 100. La Sala de ninguna manera descarta la articulación del ejercicio de la función administrativa en el contexto de los principios de coordinación, concurrencia y complementariedad, sino que precisa que el Invías es la autoridad competente para realizar las actividades de mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Arjona – Bayano – Zipacoa. 101.

En ese orden, al Invías no le asiste la razón cuando sostiene que el departamento de Bolívar, en el marco del «OCAD – Región Caribe», debe gestionar la intervención de la infraestructura debatida, puesto que, aunque dicha instancia canaliza recursos para la gestión de la vías terciarias y veredales del departamento, lo cierto es que, en los términos del artículo 16 de la Ley 105 de 1993, solo forman parte de la infraestructura departamental, los siguientes tipos de vías: […] a. Las vías que eran de propiedad de los Departamentos antes de la expedición de la ley; b. Las vías que eran responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en la ley, les transfirió mediante convenio a los departamentos. c. Aquellas que en el futuro sean departamentales. d. Las vías que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red nacional. e. Las vías alternas que se le transfieran con ocasión de la construcción de una variante de una carretera Nacional, si a juicio del Ministerio de Transporte reúne las características de ésta"[…] (Negrilla fuera del texto original). 102.

Por consiguiente, actualmente el Invías es la autoridad llamada a asumir el cumplimiento de las órdenes de amparo dictadas en la sentencia de primera instancia orientadas a garantizar la transitabilidad del tramo vial mencionado. 103. Además, el apoderado judicial del recurrente se equivoca cuando menciona que la entidad que representa solo puede invertir sus recursos en proyectos viales principales en donde este acreditada la importancia y uso dado a la red terciaria, puesto que la Resolución 10133 de 28 de diciembre de 2017 adopta la Guia técnica para la evaluación de cantidades y ejecución de presupuestos para la construcción de obras de la red terciaria y férrea, sin discriminar tal aspecto. 104.

En igual sentido, el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras del 2008, adoptado como Norma Técnica para los proyectos de la Red Vial Nacional, mediante la Resolución número 0744 del 4 de marzo del 2009, en el numeral 1.2., establece la clasificación de las carreteras según su funcionalidad y según el tipo de terreno. 105. En cuanto a la red terciaria aclara que: […] 1.2.1.3.

Terciarias Son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Las carreteras consideradas como Terciarias deben funcionar en afirmado. En caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias. 1.2.2. Según el tipo de terreno Determinada por la topografía predominante en el tramo en estudio, es decir que a lo largo del proyecto pueden presentarse tramos homogéneos en diferentes tipos de terreno. […] 106.

En tal virtud, y bajo las circunstancias acreditadas en el plenario, el Invías es la entidad responsable de solventar la problemática advertida, sin que resulte necesario acreditar el uso dado a la red terciaria objeto de debate, porque toda esta infraestructura debe cumplir con unas condiciones técnicas que fueron obviadas en el caso concreto. 107.

Constitución y conservación. Corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley […]. 108. En concordancia con lo expuesto, el Invías está en la obligación de incorporar dentro de su plan de desarrollo e inversiones, proyectos y obras para garantizar la sostenibilidad del tramo Arjona – Bálsamo – Bayano, mientras este bajo su responsabilidad, tal y como lo dispone el artículo 20 de la ley 105 de 1993[75]. 109.

Por ende, la Sala no accederá a la solicitud de revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia en lo que atañe a la intervención del Invías. 110. Ahora bien, tal y como lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto de 15 de junio de 2006 «las entidades territoriales pueden, a través de convenios, invertir en vías de la red nacional de carreteras», «respetando el principio de la autonomía territorial, de acuerdo con lo que se apruebe en sus propios planes de desarrollo y en concordancia con lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo y los documentos Conpes». 111.

En esa oportunidad, la Sala conceptuó lo siguiente: […] De acuerdo con lo estipulado por la ley 105 de 1.993, en principio la Nación y las entidades territoriales son responsables y sólo pueden destinar recursos públicos para la construcción, mantenimiento y rehabilitación de las carreteras que de acuerdo con dicha normatividad son de su "propiedad", es decir, de las vías que legalmente se encuentran a su cargo.

Sin embargo, como ya se observó en esta ponencia, la Nación directa o indirectamente también puede adelantar proyectos de inversión para impulsar el desarrollo regional de la red vial nacional a su cargo, como de las redes secundarias y terciarias a cargo de los entes territoriales; mientras que éstos, de acuerdo con lo aprobado por el Conpes y en concordancia con el Programa de Infraestructura Vial y Desarrollo Regional, deben realizar, siguiendo los procedimientos del Plan de Desarrollo, un esfuerzo fiscal propio para cofinanciar proyectos de inversión para impulsar el desarrollo regional de la red vial nacional a cargo del INVIAS; a lo que hay que agregar que, además, en forma excepcional y durante un periodo de transición, hay sectores de la red nacional de carreteras que se encuentran a cargo de los entes territoriales14 como lo reconoce el decreto reglamentario 1735 de 2001. […]15 112.

Siendo ello así, resulta pertinente modificar la providencia recurrida en el sentido de precisar que la participación del departamento de Bolívar y de los municipios de Arjona, San Estanislao y Villanueva, en el cumplimiento de las órdenes de amparo, es subsidiaria y dependerá de los acuerdos que celebren con el Invias para tal efecto y en el marco de su autonomía territorial, pues en la actualidad el principal responsable en el cumplimiento de las órdenes es la autoridad vial nacional. 113.

Por ello, la Sala considera oportuno que las entidades territoriales mencionadas permanezcan en el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, a fin de que, en su deber de velar por el interés general de las comunidades afectadas, participen en la realización de las actividades de control, seguimiento e información pertinentes, coadyuvando así en la eficacia de la decisión judicial.

En todo caso, el ordinal contentivo de referido comité será modificado conforme a las especificaciones del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 114. De otro lado, la Sala considera pertinente amparar no solo el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, sino también el derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, debido a que, como se observó en el apartado X.3.2., su contenido es el que mejor se ajusta a la connotación de la controversia suscitada en la demanda.

Esta determinación encuentra fundamento en la reiterada jurisprudencia de esta Sala en materia de infraestructura vial y espacio público[76], en la enunciación de carácter abierto de los derechos colectivos contenida en el artículo 4.º de la Ley 472 de 1998[77] y en la atribución que le asiste al juez de la acción popular para amparar los derechos colectivos cuya perturbación se evidencie, aun cuando no hayan sido expresamente invocados como vulnerados. 115.

Por último, se aclara que la modificación de la providencia recurrida en los términos señalados no constituye una decisión que reforme en peor la situación del Invías en su condición de apelante único, comoquiera que la Sala se refiere única y exclusivamente a los sujetos llamados a cumplir las órdenes de amparo -tal y como se advirtió en el planteamiento del problema jurídico-, permaneciendo incólume el contenido y alcance de las órdenes a ejecutar. 116.

Ahora, aunque el recurso de apelación propuesto por el Invías fue despachado de manera desfavorable[78], no se condenará en costas[79] en esta instancia en tanto que no se encontraron demostradas a lo largo del trámite del proceso en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO y CUARTO de la sentencia proferida el 16 de enero de 2020 por la Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar, los cuales quedarán así: «PRIMERO: DECLARAR probada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en favor del departamento de Bolívar y de los municipios de Arjona, Villanueva y San Estanislao.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en relación con el tramo vial de carácter terciario: Arjona – Bayano – Zipacoa, comprendido en la jurisdicción de los municipios de Arjona, San Estanislao y Villanueva del departamento de Bolívar.

TERCERO: ORDENAR al Instituto Nacional de Vías -Invías- la realización estudios técnicos, administrativos y financieros a fin de determinar los lineamientos necesarios para ejecutar la adecuación precisa que haya lugar en el tramo vial de carácter terciario: Arjona – Bayano – Zipacoa, lo cual implica adelantar toda la etapa precontractual que involucre la realización de estudios, diseños, actuaciones presupuestales y procesos de selección de contratista para el mantenimiento y adecuación en condiciones óptimas de la vía y realizar la misma, en un término no mayor a doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, por los motivos expuestos en este proveído.

Teniendo en cuenta que la naturaleza de la orden dada, exige una planeación tanto técnica como presupuestal, se estima prudente otorgar el plazo anterior. El Departamento de Bolívar y los municipios de Arjona, San Estanislao y Villanueva apoyarán la ejecución de tales labores, en el evento en que la Nación y los entes territoriales celebren los respectivos acuerdos de transferencia, o si contemplan aquella intervención en el marco de su autonomía territorial, de acuerdo con sus planes de desarrollo.

CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por el señor Amaury Puello Mercado, por el director del Instituto Nacional de Vías (Invías) – Regional Bolívar; por el departamento de Bolívar, por las alcaldías municipales de Arjona, Villanueva y San Estanislao – Bolívar, por el Defensor Regional del Pueblo de Bolívar y por el agente del Ministerio Público, quienes harán seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendirán informes trimestrales sobre las acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. […]».

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva Voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P:(11) SALVAMENTO DE VOTO / DERECHO COLECTIVO DE ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE – No está consagrado en la Constitución política y la ley El objeto de la acción popular es la protección y defensa de los intereses y derechos colectivos, que han sido entendidos por la jurisprudencia como aquellos que recae sobre una comunidad entera.

En el artículo 88 constitucional se enumeró un listado de derechos colectivos y se otorgó la competencia para que el legislador definiera otros tantos que tengan similar naturaleza. En este sentido, en el artículo 4° de la Ley 472 se enunciaron como derechos e intereses colectivos (…) Ahora bien, así como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, este no es un listado taxativo y excluyente de los derechos e intereses colectivos que pueden ser protegidos por la acción popular; no obstante, no comparto en el caso concreto la interpretación que se realizó de la Constitución Política, la Ley 105 de 1993, la Ley 769 de 2002, así como de algunos precedentes jurisprudenciales (…) Esta conclusión implica reconocer la existencia de un nuevo derecho colectivo que el constituyente y el legislador no lo previeron expresamente, denominado “derecho colectivo de acceso a la infraestructura vial”.

En mi concepto, la mayoría de la Sala, apoyada en los principios que regulan la actividad de transporte, así como en el desarrollo jurisprudencial que se ha realizado del derecho colectivo al espacio público -este si enunciado como tal-, realizó una interpretación excesiva de estas normas para incorporar, o crear si se quiere, un nuevo derecho colectivo, que constituye una innovación sin precedentes, pues no hay referencia alguna al mismo en el contexto internacional.

Por lo anterior, de manera respetuosa considero que no es posible hablar de un derecho colectivo a la infraestructura vial, entre otras razones, porque el desarrollo de la misma constituye una meta a alcanzar para todos los habitantes del país, sin distinción, de tal manera que requiere de una adecuada planeación e inversión eficiente de recursos escasos, que solo se obtiene con estudios técnicos profundos, que tengan en cuenta el adecuado diagnóstico de las necesidades del país en su conjunto, para el desarrollo armónico.

CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO DE VÍA PÚBLICA – Deben estar precedidos de una etapa de planeación / PLANES NACIONAL, REGIONAL O TERRITORIAL DE DESARROLLO – Instrumentos necesarios para la estructuración y desarrollo de proyectos de infraestructura vial / INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN / PRINCIPIO DE PLANEACION – Desconocido por las órdenes impartidas en la decisión mayoritaria / COMPETENCIA DEL JUEZ POPULAR - No puede desconocer los instrumentos de planeación Según lo disponen los artículos 339 y siguientes de la Constitución Política, a nivel nacional existe un Plan Nacional de Desarrollo que consta de una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas.

Así mismo, establece que las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo; lo anterior, con un objetivo único y transversal “asegurar el uso eficiente de los recursos”. (…) [L]a Ley 1955 de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, se construyó con la participación de todas las entidades territoriales a nivel nacional y dentro de éste se establecieron unos pactos regionales -Región Pacífico, Región Caribe, Seaflower Región, Región Central, Región Santanderes, Región Amazonía, Región Eje Cafetero y Antioquia, Región Llanos – Orinoquía y Región Océanos, así como un pacto específico para los grupos étnicos.

(…) Lo anterior son ejemplos de la aplicación del principio de uso eficiente de los recursos, el cual guarda estrecha relación con la gestión pública que busca la asignación de los recursos públicos a partir de criterios técnicos y políticos, sustentado en distintas etapas, que incluyen la planeación, priorización y distribución de los recursos públicos que van a ser destinados en los planes de inversión, tanto los nacionales como los regionales.

Dentro de este contexto, la orden incorporada en el numeral tercero de la providencia de la cual me aparto, es en mi opinión improcedente en las acciones populares, en tanto que estamos desconociendo que el desarrollo de un proyecto de infraestructura vial, sea nacional, terciaria o veredal, y bajo cualquier modalidad contractual, esto es, APP, concesión o licitación pública, debe estar precedida de una etapa de planeación en donde se priorizan los proyectos y programas que va a desarrollar la entidad.

Ello por cuanto, con estas órdenes, los escasos recursos que existen para el desarrollo de la infraestructura vial se destinan de una manera ineficiente, pues desconocen la prioridad que surge de estudios detallados elaborados por las autoridades competentes, y obligan a destinar el presupuesto de manera desorganizada a la atención de necesidades que, si bien pueden favorecer a un grupo de personas, necesariamente implican desconocer el desarrollo en su conjunto de la infraestructura, como elemento básico para la comunidad en general.

En consecuencia, para adoptar órdenes de esta naturaleza resulta necesario tener en cuenta el conjunto de planes en los niveles nacional, regional y territorial, que permitan conocer con ellos los programas y proyectos que se estén desarrollando o se vayan a implementar en el corto, mediano y largo plazo; ello, teniendo en cuenta las necesidades del país en su conjunto, los estudios técnicos de priorización y la situación particular de ciertas regiones que requieren infraestructura incluso para promover el desarrollo y reducir los índices de violencia, en un país que tiene muchas necesidades y pocos recursos para la inversión, y en el cual la destinación de los mismos requiere del máximo cuidado.

El análisis aislado de la procedencia de atender una vía va en perjuicio del uso eficiente de los recursos públicos y aleja a la sociedad de la satisfacción de sus intereses colectivos, para privilegiar, sin fundamento en estudios técnicos previos, a una colectividad en particular que posiblemente no se encuentra dentro de aquéllas que, por flujo de circulación, necesidades de desarrollo u otras circunstancias, el gobierno nacional no ha priorizado.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN POPULAR Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00715-01 (AP) Actor: AMAURY PUELLO MERCADO Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR; MUNICIPIOS DE SAN ESTANISLAO, ARJONA y VILLANUEVA (BOLÍVAR); e INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS) SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la providencia del 23 de julio de 2021, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías en contra de la sentencia de 16 de enero de 2020, proferida por la Sala de Decisión N° 1 del Tribunal Administrativo del Bolívar.

En la decisión de la cual me aparto se resolvió: “SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en relación con el tramo vial de carácter terciario: Arjona – Bayano – Zipacoa, comprendido en la jurisdicción de los municipios de Arjona, San Estanislao y Villanueva del departamento de Bolívar.

Las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala las puedo dividir en: i). El derecho colectivo a la infraestructura de transporte no está contemplado en la Constitución Política; ii). La planeación, construcción y adecuación de vías son elementos propios de los planes de desarrollo nacional y regional; iii).

Las órdenes de este carácter en acciones populares desconocen el principio de planeación inherentes a los planes de desarrollo; iv). Para la adopción de estas decisiones y órdenes deben conocerse los planes, programas y proyectos que tienen los accionados, y v). Las órdenes de este carácter tienen como consecuencia un replanteamiento de los planes que estructuran las entidades para satisfacer las necesidades de la sociedad.

El objeto de la acción popular es la protección y defensa de los intereses y derechos colectivos, que han sido entendidos por la jurisprudencia como aquellos que recae sobre una comunidad entera[80]. En el artículo 88[81] constitucional se enumeró un listado de derechos colectivos y se otorgó la competencia para que el legislador definiera otros tantos que tengan similar naturaleza.

En este sentido, en el artículo 4° de la Ley 472 se enunciaron como derechos e intereses colectivos los siguientes: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas;

El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. Ahora bien, así como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, este no es un listado taxativo y excluyente de los derechos e intereses colectivos que pueden ser protegidos por la acción popular; no obstante, no comparto en el caso concreto la interpretación que se realizó de la Constitución Política, la Ley 105 de 1993, la Ley 769 de 2002, así como de algunos precedentes jurisprudenciales, para concluir que “(…) sino también el derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, debido a que, como se observó en el apartado X.3.2., su contenido es el que mejor se ajusta a la connotación de la controversia suscitada en la demanda.

Esta determinación encuentra fundamento en la reiterada jurisprudencia de esta Sala en materia de infraestructura vial y espacio público[82], en la enunciación de carácter abierto de los derechos colectivos contenida en el artículo 4.º de la Ley 472 de 1998[83] y en la atribución que le asiste al juez de la acción popular para amparar los derechos colectivos cuya perturbación se evidencie, aun cuando no hayan sido expresamente invocados como vulnerados”.

Esta conclusión implica reconocer la existencia de un nuevo derecho colectivo que el constituyente y el legislador no lo previeron expresamente, denominado “derecho colectivo de acceso a la infraestructura vial”. En mi concepto, la mayoría de la Sala, apoyada en los principios que regulan la actividad de transporte, así como en el desarrollo jurisprudencial que se ha realizado del derecho colectivo al espacio público -este si enunciado como tal-, realizó una interpretación excesiva de estas normas para incorporar, o crear si se quiere, un nuevo derecho colectivo, que constituye una innovación sin precedentes, pues no hay referencia alguna al mismo en el contexto internacional.

Según lo disponen los artículos 339 y siguientes de la Constitución Política, a nivel nacional existe un Plan Nacional de Desarrollo que consta de una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas. Así mismo, establece que las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo; lo anterior, con un objetivo único y transversal “asegurar el uso eficiente de los recursos”.

A manera de ejemplo, la Ley 1955 de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, se construyó con la participación de todas las entidades territoriales a nivel nacional y dentro de éste se establecieron unos pactos regionales -Región Pacífico, Región Caribe, Seaflower Región, Región Central, Región Santanderes, Región Amazonía, Región Eje Cafetero y Antioquia, Región Llanos – Orinoquía y Región Océanos, así como un pacto específico para los grupos étnicos.

Dentro de las nuevas regulaciones que se definieron en este plan, se destaca la creación del FONDES[84], así como la priorización de proyectos de inversión en vías terciarias a través de los OCAD y del programa “Colombia Rural”. Lo anterior son ejemplos de la aplicación del principio de uso eficiente de los recursos, el cual guarda estrecha relación con la gestión pública que busca la asignación de los recursos públicos a partir de criterios técnicos y políticos, sustentado en distintas etapas, que incluyen la planeación, priorización y distribución de los recursos públicos que van a ser destinados en los planes de inversión, tanto los nacionales como los regionales.

En conclusión, considero que en el caso concreto la posición mayoritaria de la Sala protegió un derecho colectivo que no es tal y en el proceso no se contaba con los elementos suficientes para impartir la orden dispuesta en el numeral tercero. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 3 de octubre de 2018. [4] Ibid., folio 18. [5] Ibid., folios 57 y ss.

“[…] revisada las constancias de notificación el despacho se percata que no se notificó a INVIAS, por lo que se considera pertinente para evitar nulidades futuras por secretaría se ordena notificar en debida forma a dicha entidad […]”. [6] Ibid., folios 25 y ss. [7] Ibid., folios 62 y ss. [8] Ibid., folios 166 y ss. [9] Ibid., folios 217 y ss. [10] Ibid., folios 232 y ss. [11] Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 13001-23-33-000-2018-00715-01 Amaury Puello contra el Invías y otros.

Registro N.° 18 (página 2): “Actuación: recibe memoriales por correo electrónico. Anotación/detalle: JJ memorial de alegatos remitido por Amaury Puello”, única anotación. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=130012333000201800715011100103 [12] Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 13001-23-33-000-2018-00715-01 Amaury Puello contra el Invías y otros.

Registro N.° 17 (página 2): “Actuación: recibe memoriales por correo electrónico. Anotación/detalle: CGQ memorial suscrito por Isaias Anaya Morales”, Anotación N.° 2. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=130012333000201800715011100103 [13] Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 13001-23-33-000-2018-00715-01 Amaury Puello contra el Invías y otros.

Registro N.° 19 (página 2): “Actuación: recibe memoriales por correo electrónico. Anotación/detalle: JJ memorial de alegatos remitido por José Joaquín Posada Arrieta”, Anotación N.° 1. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=130012333000201800715011100103 [14] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se determinan las funciones de sus dependencias”. [15] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [16] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [17] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [18] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). [19] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [20] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [21] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [23] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [27] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [28] https://www.google.com/maps/place/Bayano,+San+Estanislao,+Bol%C3%ADvar/@10.3 521647,- 75.2872575,14z/data=!4m5!3m4!1s0x8ef61ebbc4004903:0x839f6debfcafc4f9!8m2!3d1 0.347515!4d-75.264625 [29] Cfr: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019, Rad.

N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01 (Luis Alejandro López y otros), y sentencias de 5 de julio de 2019, Rad. N.º 15001-23-33-000-2017-00192-01 (Personería Municipal de Paz de Río – Boyacá); de 24 de octubre de 2019, Rad. N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01 (Diana Constanza Baena Tabares y otros); de 26 de junio de 2020, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00091-01 (Omer Adame Ángel y otros); de 6 de agosto de 2020, Rad.

N.º 85001-23-33- 000-2016-00235-01 (Édgar F. Ovalle C. y otros); de 24 de septiembre de 2020, Rad. N.° 63001-33-33-004-2017-00369-01 (Carlos A. Aguirre) C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés; y de 21 de enero de 2021, Rad. N.° 85001-23- 33-000-2018-00145-01. C.P: Nubia Margoth Peña Garzón, entre otras. [30] “Articulo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. [31] “Articulo 82.

Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]. Articulo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […].

Articulo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. La Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, en el literal c. del artículo 2.º. establece lo siguiente: “c. De la libre circulación: De conformidad con los artículos 24 y 100 de la Constitución Política, toda persona puede circular libremente por el territorio nacional, el espacio aéreo y el mar territorial, con las limitaciones que establezca la ley.

Por razones de interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas. En caso de conflicto o insuficiencia de la infraestructura del transporte, el Estado preferirá el servicio público colectivo del servicio particular”. [32] Constitución Política de Colombia.

“Articulo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”. [33] Artículo 2.°, literal “d. De la integración nacional e internacional […]”. [34] Constitución Política de Colombia.

“Articulo 300. Modificado por el art. 2, Acto Legislativo No. 01 de 1996. El nuevo texto es el siguiente: Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […]. 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera. 3.

Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con las determinaciones de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento. Los planes y programas de desarrollo de obras públicas, serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales. […].

Articulo 305. Son atribuciones del gobernador: […]. 4. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos. […]. Articulo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Articulo 318. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las siguientes funciones: 1.

Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas. […]. Articulo 361. Modificado por el art 2º, Acto Legislativo 005 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. […].

Parágrafo 1° Transitorio. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2° del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. […].

Parágrafo 8° Transitorio. Adicionado por el art. 2, Acto Legislativo 04 de 2017. El nuevo texto es el siguiente: Con el propósito de financiar la infraestructura de transporte requerida para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el Gobierno nacional trasladará el 60% de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación a 31 de diciembre de 2016.

El 50% de los recursos objeto del traslado será destinado a la Asignación para la Paz, para ser definidos por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión de que trata el parágrafo 7° transitorio del presente artículo y el 50% restante al Fondo de Desarrollo Regional. […]”. [35] Artículo 1°. [36] Artículo 2.°, literal e. [37] Artículo 3.°. [38] Artículo 1°. [39] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de febrero de 2010, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad.

N.º 25000-23-24-000-2004- 01094-00(AP). [40] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. N.º 85001-23-33-000-2012-00268-01(AP). [41] “Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”.

Ley desarrollada por el Decreto 2976 de 6 de agosto de 2010. [42] “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […]. Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a la infraestructura del transporte”. [43] “Artículo 8o. Para efectos de la presente ley, se definen los siguientes principios, bajo los cuales se planeará y desarrollará la infraestructura del transporte: […].

Seguridad. La infraestructura de transporte que se construya en el país deberá atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte. Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al momento de su ocurrencia. […]”. [Resalta la Sala]. [44] Artículo 3.º. [45] Artículo 4.º, numerales 1.º, 10.º y 11. [46] Parágrafo 1.º [47] Artículo 5.°.

Esta disposición también destaca que las acciones de gestión de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan el interés general previsto en la Constitución Política al fomentar el desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad internacional; la integración del Territorio Nacional, y el disfrute de los derechos de las personas y, además, constituye un elemento de la soberanía y seguridad del Estado. [48] Artículo 15, inciso tercero. [49] “Artículo 19.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley”. [50] “Artículo 20.- Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte.

Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […]”. [51] De igual forma, el artículo 14 dispuso que El Ministerio de Transporte, de acuerdo con los Departamentos, establecería el cronograma y las condiciones técnicas y presupuestales para la entrega de las vías veredales que se encontraban dentro del inventario vial del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y para la liquidación de las oficinas regionales que finalicen sus funciones, de acuerdo con el artículo 124 del Decreto 2171 de 1992. [52] “por el cual se suprime el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, FNCV y se ordena su liquidación”. [53] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se determinan las funciones de sus dependencias”. [54] Decreto 1084 de 23 de mayo de 1961.

“Artículo 6°. Las obras de caminos vecinales que deben llevarse a cabo con el patrimonio del Fondo, estarán sujetas a las condiciones siguientes: a). Ajustarse al programa general de caminos vecinales elaborado por el Ministerio de Obras Públicas; b). Acomodarse a las especificaciones geométricas y técnicas generales fijadas por el Fondo Nacional, y aprobadas por el Ministerio de Obras Públicas; c).

La administración de las obras estará a cargo de los Comités departamentales o municipales, según el caso, y de acuerdo con el convenio respectivo”. [Resalta la Sala]. Decreto 2057 de 25 de agosto de 1961. “Artículo 3°. El "Fondo Nacional de Caminos Vecinales" tendrá como objetivo principal el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional, en cooperación con los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios; o con otras entidades oficiales, semioficiales y privadas”. [Resalta la Sala]. [55] Cfr. Resolución 796 de 2003: “[…] Desde su creación la entidad tuvo a su cargo la red terciaria a nivel del país y según documento del Conpes número 2965 de noviembre de 1997, la longitud de la red terciaria construida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, hoy en liquidación es de 22.976.55 Kms.; la red transferida de 7.860.59 Kms. y la red por transferir es de 15.115.96 Kms. […] [Posteriormente, con ocasión de un Grupo de Trabajo Interinstitucional se obtuvo como resultado que] la longitud total construida por el FNCV, hoy en liquidación, es de 34.750.97 Kms., concluyéndose que, realmente, quedan por transferir 27.577.45 Kms. […]”. [56] Artículo 15, numeral 1.°. [57] Artículos 12 y 13. [58] Artículo 1.°. [59] Artículo 12, numeral 1.°. [60] Artículo 14, numeral 1.°. [61] Artículo 17, numerales 1 y 2. [62] “por medio de la cual se transfiere la red terciaria dando cumplimiento al Decreto 1790 de 2003”. [63] Artículo 1.°. [64] Artículo 1.°. [65] Artículo 17, numerales 1 y 2. [66] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 15 de junio de 2006, Rad.

N.º 1.746 y 1.747. C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=22781 [67] https://www.invias.gov.co/index.php/informacion-institucional/2- principal/59-mapas-de-la-red-terciaria-y-ferrea https://www.invias.gov.co/images/mapas/04_bolivar.jpg [68] Ibid., folio N.º 102. [69] Folio 64 del expediente de la referencia. [70] Ibid., folio N.º 8. [71] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [72] Artículo 76.4.1. [73] Folios N.º 105 y ss. del expediente de la referencia. [74] Ibid., Folios 127 y ss. [75] […] Artículo 20.

Planeación e identificación de prioridades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las entidades territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […].

Para estos efectos, la Nación y las entidades territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley […]. [76] Cfr: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01 (Luis Alejandro López y otros), y sentencias de 5 de julio de 2019, Rad.

N.º 15001-23-33-000-2017-00192-01 (Personería Municipal de Paz de Río – Boyacá); de 24 de octubre de 2019, Rad. N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01 (Diana Constanza Baena Tabares y otros); de 26 de junio de 2020, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00091-01 (Omer Adame Ángel y otros); de 6 de agosto de 2020, Rad. N.º 85001-23-33- 000-2016-00235-01 (Édgar F. Ovalle C. y otros); de 24 de septiembre de 2020, Rad.

N.° 63001-33-33-004-2017-00369-01 (Carlos A. Aguirre) C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés; y de 21 de enero de 2021, Rad. N.° 85001-23- 33-000-2018-00145-01. C.P: Nubia Margoth Peña Garzón, entre otras. [77] “[…]. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia”. [78] Código General del Proceso: “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]”. [79] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.

Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. En dicha oportunidad se consideró lo siguiente: “[…] v) La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales. vi) En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. 6.4.1 Reglas de unificación 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […]. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto […]”. [80] Cfr. C.P. María Elena Giraldo Gómez Exp 1999-0033-01;

C-622 de 2007 [81] “el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica”. [82] Cfr: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01 (Luis Alejandro López y otros), y sentencias de 5 de julio de 2019, Rad.

N.° 63001-33-33-004-2017-00369-01 (Carlos A. Aguirre) C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés; y de 21 de enero de 2021, Rad. N.° 85001-23- 33-000-2018-00145-01. C.P: Nubia Margoth Peña Garzón, entre otras. [83] “[…]. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia”. [84] “El objeto del FONDES será la inversión y financiamiento de proyectos de infraestructura, ”