PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE CONGRESISTA - Aplicación de topes pensionales de 25 smlmv no requiere de procedimiento administrativo previo La Sala concluye en primer lugar, que era procedente reducir la mesada pensional del actor al tope de 25 SMLMV de manera automática, pues su caso, no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto con el que le fue otorgado su derecho pensional, sino simplemente, disminuir su monto sin el procedimiento que se extraña en esta demanda y, en segundo término, que FONPRECON actuó debidamente conforme lo señaló el a quo en la sentencia apelada.

Finalmente, debe precisar la Sala que tampoco está llamado a prosperar el argumento del apelante en cuanto a que el a quo desconoció lo señalado por esta corporación en su jurisprudencia, específicamente en sentencias proferidas en sede de tutela, en las que ordenó a dicha entidad previsional garantizar el debido proceso de sus accionantes en desarrollo de las actuaciones tendientes a obtener el cumplimiento de las decisiones adoptadas en la sentencia C-258 de 2013, toda vez que en su caso particular hubo intervención del juez constitucional y a partir de ello el ente previsional del congreso adelantó la respectiva actuación administrativa que culminó con la expedición de las resoluciones 0501 del 19 de agosto de 2015 y 0664 del 15 de octubre de 2015, que dicho sea de paso no fueron controvertidas en sede judicial por el interesado.

Actos administrativos a través de los cuales la entidad previsional demandada atendió las órdenes impartidas por esta subsección en sede de tutela encaminadas a garantizar su derecho al debido proceso administrativo con ocasión del ajuste de su mesada pensional al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes conforme a lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013.

Así las cosas se impone la obligación de confirmar el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda, toda vez, que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, como quiera que conforme se señaló en la sentencia de primera instancia, la entidad demandada no estaba obligada a adelantar un procedimiento para la reducción del monto de su mesada pensional en la medida que no se demostró que hubiera sido obtenida con fraude a la ley o abuso del derecho que fueron las condiciones que se plantearon para su viabilidad en la sentencia C-258 de 2013 y a pesar de ello, adelantó la respectiva actuación administrativa con su intervención con el fin de garantizarle el debido proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de aplicación de topes a la mesada pensional de los congresistas, ver: Corte constitucional, sentencia C-258 de 2013. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-00879-01(1251-19) Actor: ERNESTO FELIPE VELÁSQUEZ SALAZAR Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011. I. ASUNTO Decide la Sala[1], el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo del 18 de octubre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que negó las pretensiones de la demanda encaminadas a anular el acto mediante el cual le fue negada al actor la solicitud que formuló con el fin de que la accionada no extendiera los efectos de la sentencia C-258 de 2013 a su pensión por superar los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

II.

ANTECEDENTES Pretensiones[2]. 1. El señor Ernesto Felipe Velásquez Salazar, a través de apoderado y ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presenta demanda contra FONPRECON, para obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 20162000063311 del 6 de julio de 2016, por medio del cual el director general de dicha entidad le negó la solicitud de no extender los efectos de la sentencia C-258 de 2013 a su pensión por superar los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicita condenar a FONPRECON a reconocer y pagar en su favor la diferencia de las mesadas pensionales dejadas de pagar a partir del ajuste de su valor en aplicación de la sentencia C-258 de 2013, debidamente indexada con los intereses comerciales correspondientes desde el ejecutoria de la resolución que así lo dispuso y por todo el tiempo que transcurra hasta cuando se realice su devolución. Hechos[3]. 3.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica del demandante, así: 3.1 Fue pensionado por FONPRECON, luego de cumplir con los requisitos de ley, sin fraude a la misma, ni abuso del derecho. 3.2 Mediante resolución 0443 del 12 de julio de 2013, el director general del ente previsional demandado dispuso el ajuste y reducción de la mesada pensional de los jubilados de dicha entidad a la suma de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con base en una interpretación errónea de la sentencia C-258 de 2013[4] de la Corte Constitucional, sin que previamente se acudiera a un procedimiento mediante el cual hubiera tenido la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción y sin adelantar la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa del acto que le concedió el derecho pensional. 3.3 A través de petición presentada el 16 de junio de 2016 solicitó a FONPRECON no reajustar su pensión al tope de la sentencia referida e iniciar la correspondiente actuación administrativa para ello, la cual fue negada mediante el acto acusado, desconociendo que en sede tutela esta corporación ha amparado los derechos fundamentales de personas que estando en su misma situación han reclamado la protección del debido proceso administrativo respecto de dicha entidad previsional.

Normas violadas y concepto de la violación[5].- 4. La parte demandante cimentó su demanda en los artículos 1°, 2°, 6°, 13,21,29,42,46,48,58,83 y 209 de la Constitución Política; 11 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 1° de la Ley 797 de 2003 y 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011. 5. Señaló que el acto acusado fue expedido de manera irregular, con falsa motivación, infracción de las normas en que debía fundarse, falta de competencia, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y desviación de poder por cuanto previo a su expedición no se adelantó ningún trámite para la disminución de su mesada pensional, desconociendo que se trata de una situación jurídica de carácter particular y concreto, legalmente reconocida para la época en que se otorgó, por lo que no podía ser revocada sin su consentimiento previo, expreso y escrito. 6.

Indicó que la entidad demandada le aplicó en forma equivocada la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, conforme quedó plasmado en la resolución 0443 del 12 de julio de 2013, mediante la cual redujo el valor de su mesada pensional, sin agotar el debido proceso administrativo y sin brindarle la oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción. 7.

Señaló que FONPRECON tampoco tuvo en cuenta que esta corporación en sede de tutela ha protegido los derechos fundamentales de algunos de sus pensionados y en consecuencia le ha ordenado adelantar la actuación administrativa para al ajuste del monto de sus mesadas pensionales al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes en aplicación de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.

Contestación de la demanda[6]. 8. FONPRECON contesta la demanda oponiéndose a sus pretensiones señalando que en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 profirió la Resolución 443 de 2013 a través de la cual le comunicó a sus afiliados que las pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes serían ajustadas en forma automática a partir del mes de julio de 2013 a ese monto. 9.

Adujo que si bien esta corporación en sede de tutela ha amparado los derechos fundamentales de algunos pensionados de FONPRECON a los cuales le fue ajustado su mesada al monto referido, la Corte Constitucional en la sentencia T-615 de 2015 dejó sin efectos algunos de esos fallos y precisó que el acto contenido en la Resolución 443 de 2013 atendió los lineamientos impartidos en la sentencia C-258 de 2013 en lo concerniente a que las pensiones reconocidas conforme a lo previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 no podrán superar los 25 SMLMV a partir del 1º de julio de 2013. 10.

Precisó que esta corporación también se ha pronunciado en procesos de nulidad y restablecimiento señalando que el ajuste referido está acorde con el ordenamiento jurídico y que por ello, la actuación administrativa con la participación de los pensionados únicamente debe surtirse en aquellos casos en que el derecho pensional ha sido reconocido con abuso del derecho o fraude a la Ley, situación que no se predica respecto del demandante por lo que sus pretensiones no están llamadas a prosperar.

La sentencia de primera instancia[7]. 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B mediante sentencia del 18 de octubre de 2018 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al demandante, al considerar que el acto acusado no estaba sometido a una actuación administrativa previa, frente a la cual pudiera plantearse la violación al debido proceso, toda vez que resolvió la petición del actor tendiente a obtener la devolución de las sumas no canceladas por FONPRECON a partir del ajuste de su mesada pensional en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013. 12.

Al efecto precisó que si bien en la demanda se aduce que el acto enjuiciado se expidió con falsa motivación, sustitución de motivos, expedición irregular y desviación de poder; dichos vicios no lograron der demostrados dentro del sub examine y contrario a ello, lo que se evidenció fue que el fundamento para no devolver las sumas de dinero descontadas por el ajuste de la pensión del accionante fue lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 en el sentido de que a partir del 1º de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Del recurso de apelación[8]. 13. La parte actora sustentó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, reiterando lo expuesto en la demanda en cuanto a que el a quo desconoció que el ajuste de su mesada pensional conllevó la modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, legalmente reconocida para la época en que se otorgó, por lo que no podía ser revocada sin su consentimiento previo, expreso y escrito. 14.

Insistió que FONPRECON le aplicó en forma equivocada la sentencia C-258 de 2013, conforme quedó plasmado en la resolución 0443 del 12 de julio de 2013 a través de la cual redujo el valor de su mesada pensional, desconociendo lo señalado por esta corporación en su jurisprudencia, específicamente en sentencias proferidas en sede de tutela en las que ordenó a dicha entidad previsional garantizar el debido proceso de los accionantes en desarrollo de las actuaciones tendientes a obtener el cumplimiento de las decisiones adoptadas en la sentencia de constitucionalidad referida.

Alegatos en segunda instancia. 15. Dentro de esta etapa procesal la parte demandante allegó el escrito de alegaciones finales[9] en el que reiteró los planteamientos que expuso al sustentar el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. La entidad demandada[10] en sus alegatos de conclusión señaló que el ajuste de la pensión del actor se surtió en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 y por ello estima que no son de recibo los planteamientos de dicho sujeto procesal para controvertir esa determinación del ente previsional del congreso, por lo que solicita confirmar el fallo de primera instancia. 16.

La representante del ministerio público ante esta corporación se abstuvo de emitir concepto. III. CONSIDERACIONES. 17. La Sala observa que no existen causales de nulidad que puedan viciar la actuación surtida, por tanto, procede a resolver el recurso de apelación que la parte actora interpuso contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Problema Jurídico. 18. De conformidad con el cargo que se formula en el escrito del recurso de apelación presentado por la parte demandante, el problema jurídico que corresponde resolver en el sub lite, se circunscribe a determinar: 19. Si es dable ajustar la pensión reconocida al actor en cuantía equivalente a 25 SMLMV en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 sin agotar la actuación administrativa previa a dicha determinación. 20.

La Sala para resolver el problema jurídico que se ha planteado desarrollará la siguiente metodología: en primer lugar, analizará la sentencia C-258 de 2013 y sus efectos; y en segundo lugar, abordará el caso concreto para establecer si la pensión reconocida al actor debe ajustarse a 25 SMLMV en virtud de lo ordenado por dicha decisión judicial.

Sentencia C-258 de 2013. 21. La Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013 declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que establece el régimen especial para los miembros del Congreso de la República, también aplicable a los Magistrados de Altas Cortes y a otros cargos a los que se extiende esa normativa, así como la expresión «por todo concepto», contenida en su parágrafo y, declaró exequibles las restantes expresiones de dicha disposición, relativas «al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable», en el entendido que: i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo; ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso; iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. 22.

Según el máximo tribunal constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social, al señalar: « (…) Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i)desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado.

Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado social de derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio (…)». 23.

Por tanto, determinó que si bien es posible acceder a una pensión mediante un régimen especial, lo cierto es que ello resulta constitucional siempre y cuando las diferencias que ello implique no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo cotizado y el monto de la pensión.    24. Adicionalmente en dicha sentencia, se señaló que los topes pensionales son un límite existente desde antes de la expedición el Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los límites para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública, con la finalidad de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.   25.

En este sentido, se señaló que en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas a un límite, que es de 25 SMLMV. Así mismo se explicó que por medio de las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, se advirtió que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.     26.

Al efecto, en esa decisión se explicó que la imposición de topes pensionales se exige porque se trata de un sistema administrado por subsidios con recursos públicos, es decir, que el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con estos recursos.

Ante lo cual el legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema.   27. Adicionalmente y en la parte resolutiva de esta sentencia se ordenó (i) a los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, revisar «Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley.

Realizada la revisión correspondiente «podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013»; y (ii) a quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que, «en el marco de su competencia» tomen «las medidas encaminadas para hacer efectivo este fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia» en relación con los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero. 28.

Ahora bien la citada corporación en la sentencia SU-210 de 2017[11] sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de magistrados, muchos de ellos pensionados conforme al Decreto 546 de 1971. Igualmente, advirtió que no es dable alegar que la decisión de la sentencia C-258 de 2013 no cobija las pensiones reconocidas con anterioridad a la sentencia de constitucionalidad, los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Ley 4ª de 1976, la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993. 29.

Así, en  las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esa corporación señaló que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993; y, aclaró que dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el límite de las pensiones en 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.  30.

En ese orden, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.   31.

Criterio que acoge esta sala por cuanto está en consonancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, con base en el cual, la sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente que a partir del 1° de julio de 2013 ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV. 32. Ahora bien y respecto de la necesidad de adelantar una actuación administrativa previa al ajuste de la mesada pensional al tope de los 25 SMLMV de los pensionados en virtud de lo previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 esta subsección ha señalado lo siguiente[12]: « (…) Por otro lado, el argumento planteado por el demandante y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C- 258 del 2013.

En efecto, si la Corte Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005.

En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C - 258 del 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.

Conforme lo dijo la Corte en la Sentencia C–258 del 2013, la finalidad de reajustar de manera automática las pensiones a partir del 1º de julio del 2013 fue poner un tope a aquellas pensiones que el sistema pagaba a favor de una población privilegiada, como era el previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. De esta manera, la iniciación de procedimientos se convierte en una vulneración a los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su constante infracción por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.

Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada.

A su vez, esta situación repercutiría en una vulneración del principio de cosa juzgada constitucional, al permitirse que se revivan en sede administrativa, aquellas discusiones zanjadas previamente por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, como es el caso de la Corte Constitucional, tal como lo ordena la misma Constitución Política al señalar que: “ART. 243.—Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En este sentido, discutir la aplicación o no de una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo repercute en una pretermisión y en una posible afectación de los principios de supremacía de la Constitución, de cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional.

Ahora bien, la Sala debe aclarar que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad sí resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta (…)».

Caso concreto. 33. Conforme al marco normativo y jurisprudencial analizado y a lo expuesto en el recurso de apelación formulado por la parte demandante a continuación la Sala procederá a analizar su situación fáctica a fin de determinar si para el reajuste de su mesada pensional, conforme a los lineamientos de la sentencia C-258 de 2013, era necesario que FONPRECON adelantara una actuación administrativa. 34.

A partir de la documental aportada al plenario se evidencia que FONPRECON reconoció pensión de jubilación al accionante mediante la resolución 0126 del 4 de mayo de 1990[13] para lo cual dio aplicación a las Leyes 6ª de 1945, 48 de 1962, 5ª de 1969, 4ª de 1966, 4ª de 1976, 33 de 1985, 4ª de 1992 y 100 de 1993; y los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 35.

A través de la resolución 0443 del 12 de julio de 2013, el director general de la entidad demandada adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 y ajustó entre otras, la pensión del actor, limitándola a 25 SMLMV, por lo que inconforme con dicha decisión el 16 de junio de 2016 el accionante solicitó la devolución de las diferencias de lo dejado de cancelar por dicho concepto[14], lo cual le fue negado a través del oficio demandado, esto es, la comunicación 20162000063311 del 6 de julio siguiente[15]. 36.

Así mismo se advierte que el demandante junto con otros pensionados de FONPRECON instauró acción de tutela en contra de dicha entidad y de la Corte Constitucional encaminada a obtener el amparo de su derecho al debido proceso administrativo y a dejar sin efectos el ajuste automático de su mesada pensional ordenado a partir de lo establecido en la sentencia C-258 de 2013, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que a través de sentencia del 6 de diciembre de 2013 negó por improcedente el amparo deprecado. 37.

La anterior decisión fue impugnada por los actores constitucionales dentro de cuyo trámite esta subsección expidió sentencia del 23 de octubre de 2014 que confirmó parcialmente el fallo apelado, en cuanto negó por improcedente el amparo constitucional deprecado y tuteló el derecho al debido proceso administrativo de los accionantes ordenando a FONPRECON garantizarles ese derecho respecto de las actuaciones para dar cumplimiento a la sentencia C-258 de 2013. 38.

En cumplimiento de lo anterior el ente previsional del congreso expidió la resolución 0924 del 14 de noviembre de 2014[16] en la que señaló que la pensión del señor Ernesto Felipe Velásquez Salazar es objeto de aplicación del ajuste automático a tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes ordenado en la sentencia C-258 de 2013 a partir del 1º de julio de 2013.

Contra la anterior decisión el accionante interpuso recurso de reposición, que fue resuelto con la resolución 0016 del 13 de enero de 2015[17] a través de la cual se confirmó el acto inicial. 38. Adicionalmente se avizora que a través de la resolución 0285 del 27 de mayo de 2015[18] la entidad demandada procedió a dejar sin efecto las resoluciones 0924 de 2014 y 016 de 2015, en cumplimiento de la providencia del 14 de mayo de 2015 con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le impuso sanción por considerar que incurrió en incumplimiento parcial del fallo de tutela referido, lo que conllevó la expedición de la resolución 0501 del 19 de agosto de 2015[19] por medio de la cual FONPRECON adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 en el caso particular del demandante, disponiendo el ajuste automático de su pensión al tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1º de julio de 2013, contra la cual el accionante interpuso recurso de reposición que fue resuelto con la resolución 0664 del 15 de octubre de 2015 confirmando del acto inicial[20]. 40.

Ahora bien, debe recordarse que esta sala se pronunció sobre la naturaleza jurídica de la resolución 0443 del 12 de julio de 2013[21] respecto de la cual refirió que en su parte considerativa, FONPRECON señaló que de conformidad con lo consagrado en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1755 de 1994, era la encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas, los empleados del congreso y de su fondo e igualmente sostuvo que a través de la Sentencia C-258 del 2013, que tiene carácter de cosa juzgada constitucional, se impartieron unas órdenes a dicha entidad previsional que debían ser efectuadas según el artículo 192 de la Ley 1437 del 2011, norma que obliga al cumplimiento de las sentencias a las entidades públicas. 41.

Es decir, que a través de ella, FONPRECON se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013, y a las órdenes contenidas en ésta, específicamente, la concerniente al reajuste de las mesadas pensionales al límite impuesto en el Acto Legislativo 01 del 2005, sin exceder los alcances de la mencionada providencia judicial. 42.

A partir de lo cual, concluyó que dicho acto administrativo no constituyó un acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica de sus destinatarios, que hubiera debido expedirse como un acto administrativo de carácter particular y que por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debía ser acatada por todas las autoridades públicas. 43.

Así las cosas y conforme a lo analizado, considera la Sala que FONPRECON no excedió el alcance establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013. Por el contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en las partes resolutiva y motiva de dicho fallo de constitucionalidad, al efectuar el reajuste automático del monto de la mesada pensional del accionante en 25 SMLMV, por cuanto superaba dicho tope constitucional, además de que su situación concreta quedó materializada a través del acto acusado, esto es, el oficio 20162000063311 del 6 de julio de 2016, proferido por su director general. 44.

Adicionalmente evidencia la Sala que a través de las resoluciones 0501 del 19 de agosto de 2015[22] y 0664 del 15 de octubre de 2015[23] la entidad demandada atendió las órdenes impartidas por esta subsección en sede de tutela encaminadas a garantizar el debido proceso del aquí demandante con ocasión del ajuste de su mesada pensional al tope de los 25 SMLMV a partir de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013. 45.

Por consiguiente, el argumento planteado por el actor concerniente a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones se torna improcedente como quiera que el ente previsional demandado lo surtió para su caso particular, a pesar de no estar obligado a ello conforme lo señaló la sentencia C-258 del 2013, en la medida que el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005. 46.

En consecuencia, dicho aspecto resulta desproporcionado y contrario a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad y pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada. 47.

Ahora bien, la Sala precisa que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta. 48.

Sin embargo y conforme a lo analizado, ésta no es la situación jurídica del actor, toda vez que en su caso no se ha efectuado una reducción abrupta de las mesadas pensionales que superase el límite de 25 SMLMV, alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues, tal y como fue expuesto, FONPRECON dio exclusivo cumplimiento a la orden impartida para el reajuste de todas las mesadas pensionales al tope constitucional y legal vigente, dentro de las cuales se encontraba la del demandante por lo que no es posible predicar una vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la Corte Constitucional en la sentencia C - 258 del 2013, únicamente exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la situación jurídica del demandante. 49.

Por consiguiente, la Sala concluye en primer lugar, que era procedente reducir la mesada pensional del actor al tope de 25 SMLMV de manera automática, pues su caso, no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto con el que le fue otorgado su derecho pensional, sino simplemente, disminuir su monto sin el procedimiento que se extraña en esta demanda y en segundo término, que FONPRECON actuó debidamente conforme lo señaló el a quo en la sentencia apelada. 50.

Finalmente, debe precisar la Sala que tampoco está llamado a prosperar el argumento del apelante en cuanto a que el a quo desconoció lo señalado por esta corporación en su jurisprudencia, específicamente en sentencias proferidas en sede de tutela, en las que ordenó a dicha entidad previsional garantizar el debido proceso de sus accionantes en desarrollo de las actuaciones tendientes a obtener el cumplimiento de las decisiones adoptadas en la sentencia C-258 de 2013, toda vez que en su caso particular hubo intervención del juez constitucional y a partir de ello el ente previsional del congreso adelantó la respectiva actuación administrativa que culminó con la expedición de las resoluciones 0501 del 19 de agosto de 2015[24] y 0664 del 15 de octubre de 2015[25], que dicho sea de paso no fueron controvertidas en sede judicial por el interesado. 51.

Actos administrativos a través de los cuales la entidad previsional demandada atendió las órdenes impartidas por esta subsección en sede de tutela encaminadas a garantizar su derecho al debido proceso administrativo con ocasión del ajuste de su mesada pensional al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes conforme a lo ordenado en la sentencia C- 258 de 2013. 52.

Así las cosas se impone la obligación de confirmar el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda, toda vez, que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, como quiera que conforme se señaló en la sentencia de primera instancia, la entidad demandada no estaba obligada a adelantar un procedimiento para la reducción del monto de su mesada pensional en la medida que no se demostró que hubiera sido obtenida con fraude a la ley o abuso del derecho que fueron las condiciones que se plantearon para su viabilidad en la sentencia C-258 de 2013 y a pesar de ello, adelantó la respectiva actuación administrativa con su intervención con el fin de garantizarle el debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 18 de octubre de 2018, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Ernesto Felipe Velásquez Salazar contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON.

SEGUNDO. - Por la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación devuélvase el proceso al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los consejeros. (Firmada Electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmada Electrónicamente) (Firmada Electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Con informe de la Secretaría de la Sección de 16 de agosto de 2019, visible a folio 148. [2] Folios 2 y 3. [3] Folios 3-12. [4] Mediante la cual se declararon inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo. [5] Folios 12-33. [6] Folios 55-66. [7] Folios 84-94. [8] Folios 102-128. [9] Folio 145. [10] Folios 146 y 147. [11] Mediante la cual revocó las sentencias de tutela de primera y segunda instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de esta sección del Consejo de Estado debido a que entre otros aspectos, no podía ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014, que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258- 13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa juzgada constitucional. [12] Así lo expuso en la sentencia de fecha 25 de mayo de 2017 proferida en el proceso 25000234200020140018901 (1183-2016) de la cual fue ponente la suscrita consejera. [13] Visible a folios 56 a 59 del cuaderno de antecedentes administrativos. [14] Folios 38 y 39 del cuaderno principal. [15] Folios 39-41 del cuaderno principal. [16] Folios 199-216 del cuaderno de antecedentes administrativos. [17] Folios 233-245 del cuaderno de antecedentes administrativos. [18] Folios 291-296 del cuaderno de antecedentes administrativos. [19] Folios 316-331 del cuaderno de antecedentes administrativos. [20] Folios 344-348 del cuaderno de antecedentes administrativos. [21] Específicamente en la sentencia del 25 de mayo de 2017 proferida en el proceso 250002342000201400189-01 (1183-2016) con ponencia de la suscrita consejera. [22] Folios 316-331 del cuaderno de antecedentes administrativos. [23] Folios 344-348 del cuaderno de antecedentes administrativos. [24] Folios 316-331 del cuaderno de antecedentes administrativos. [25] Folios 344-348 del cuaderno de antecedentes administrativos.