ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / PROCESO EJECUTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL – Se aplicó el procedimiento establecido / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por incumplimiento de requisitos de fondo / INDEBIDA CONSTITUCIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO [S]e tiene que la parte accionante considera que, con la decisión de rechazar la demanda ejecutiva porque no se aportó copia auténtica de la Resolución No. 028693 de 18 de julio de 2017, se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

(…) Al respecto, de los argumentos que motivaron el rechazo efectuado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (…) El título ejecutivo del cual se pretendía la ejecución en el asunto bajo estudio tiene el carácter de complejo, es decir, está conformado tanto por la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como por el acto administrativo mediante el cual la UGPP dio cumplimiento a la orden judicial.

(…) El Código General del Proceso establece que se pueden demandar obligaciones claras, expresas y exigibles, por lo que la debida constitución del título es requisito para el estudio de la acción. (…) En los procesos ejecutivos no está permitido al juez inadmitir la demanda para que se constituya en debida forma el título ejecutivo. (…) En ese sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que cuando faltan requisitos de fondo, como lo son los relacionados con la constitución del título ejecutivo, no procede la inadmisión de la demanda, como si se tratara de un incumplimiento de forma, sino la negativa a librar el mandamiento de pago.

En ese sentido, esta Sala (…) de Subsección no encuentra que se haya incurrido en un defecto procedimental, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar la interpretación dada por el juez natural de la causa en la decisión acusada, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia. (…) Así las cosas, se advierte que las conclusiones a las que llegó la parte accionada para resolver el caso no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundaron en su simple voluntad, sino que se basaron en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial, contrastado con los contornos fácticos del caso.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03496-00(AC) Actor: ORLANDO CAMPO MURILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO La Sala de Subsección decide la acción de tutela instaurada por el señor Orlando Campo Murillo, a nombre propio, en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de las providencias de 15 de agosto de 2019 y 12 de marzo de 2021, respectivamente, proferidas dentro del proceso ejecutivo identificado con número de radicación 76001-33-33-009- 2019-00067-01.

I.

ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia se fundamenta en los siguientes: 1.

HECHOS 1.1. La señora Fabiola Guerrero Díaz (Q.E.P.D.) presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la E.S.E. Antonio Nariño, con el fin que se declarara la nulidad parcial de la Resolución No. 1072 de 28 de octubre de 2004, por medio de la cual se le reconoció pensión de jubilación. 1.2. El proceso correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Santiago de Cali que negó las pretensiones de la demanda.

Dicha decisión fue apelada, recurso que fue estudiado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, a través de sentencia de 22 de noviembre de 2012, revocó lo fallado en primera instancia y accedió parcialmente a lo pedido. 1.3. Para que le pagaran los derechos reconocidos en la providencia de nulidad y restablecimiento del derecho, se presentó cuenta de cobro ante la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Sociales (en adelante UGPP), entidad que ostenta la calidad de sucesor procesal de la persona jurídica demandada inicialmente. 1.4.

La UGPP, mediante Resolución No. RDP 028693 de 18 de julio de 2017, manifestó dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia del proceso ordinario, pero, según la parte accionante, no realizó la liquidación con el porcentaje correcto, ni ordenando el pago retroactivo de las diferencias causadas. 1.5. Como consecuencia de lo anterior, interpuso demanda ejecutiva, la cual correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali que, por medio de auto de 14 de agosto de 2019, rechazó la demanda.

Contra dicha providencia se interpuso recurso de apelación. 1.6. El 21 de enero de 2020, la señora Fabiola Guerrero Díaz falleció y el señor Orlando Campo Murillo, mediante Escritura Pública No. 3492 de 29 de diciembre de 2020 suscrita por la Notaría Tercera del Circuito de Cali, fue reconocido como cónyuge supérstite. 1.7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de auto de 12 de marzo de 2021, resolvió el recurso de apelación presentado contra el auto que rechazó la demanda ejecutiva y confirmó lo decidido en primera instancia. 2.

PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: «(i) Declare sin efecto las decisiones emitidas por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Noveno Administrativo del Valle del Cauca, que negaron el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo referencia en el respectivo relato de los hechos.

(ii) Ordenar emitir decisión de reemplazo atendiendo los lineamientos anotados». 3.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Sostiene la parte accionante que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la expedición de las providencias de 15 de agosto de 2019 y 12 de marzo de 2021, respectivamente, incurrieron en: • Defecto procedimental: por exceso ritual manifiesto, al rechazar la demanda por faltar los documentos necesarios para demostrar el título ejecutivo complejo, sin darle oportunidad a la parte accionante de corregir la falencia. Esto, porque si bien en procesos ejecutivos el juez sólo tiene la opción de librar o no mandamiento de pago, sí es posible la inadmisión ante una irregularidad formal.

De esta manera, esa inflexibilidad ante las reglas jurídicas, socava injustamente derechos fundamentales.

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 15 de junio 2021, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como accionados, y a la E.S.E. Antonio Nariño, a la UGPP y a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), como terceros interesados en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.

Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo necesario, interviniera en el presente asunto. 5. INTERVENCIONES 5.1. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – P.A.R.I.S.S., a través de la Unidad de Tutelas, informó que no fueron vinculados al trámite del proceso ejecutivo objeto de la presente acción, por lo que la entidad competente para responder a los requerimientos de la tutela es la UGPP. 5.2.

Colpensiones, mediante la directora de Acciones Constitucionales, solicitó que se rechace por improcedente la demanda de la referencia, por cuanto no se ha vulnerado ningún derecho fundamental y porque la legislación nacional ha dispuesto mecanismos judiciales para evitar que la tutela se convierta en una tercera instancia. 5.3. La UGPP, por conducto de apoderado, señaló que las providencias judiciales fueron acertadas y no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que las mismas se ajustaron al ordenamiento legal.

En razón de lo anterior, pidió que se nieguen las pretensiones de la tutela, por no configurarse vulneración alguna de derechos fundamentales. 5.4. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali, por medio de su titular, solicitó que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la parte accionante, teniendo en cuenta que las actuaciones judiciales adelantadas se ajustaron a derecho.

Manifestó que, frente a la supuesta falta de oportunidad para conformar el título complejo, advierte que la figura de inadmisión de la demanda para corregir yerros está prevista para cuando estos son de tipo formal y no para permitir que el ejecutante constituya en debida forma el título. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».[1] Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la expedición de las providencias de 15 de agosto de 2019 y 12 de marzo de 2021, respectivamente, proferidas dentro del proceso ejecutivo identificado con número de radicación 76001-33-33-009-2019-00067-01, incurrieron en un defecto procedimental y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos de procedibilidad, iii) el defecto procedimental y iv) el caso concreto. 3.

FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación[2], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.

Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.

Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.

Que no se trate sentencias de tutela. 3.1.1. En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la parte accionada incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados. Así mismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; y se tiene, igualmente, que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la última de las providencias cuestionadas se profirió el 12 de marzo de 2021 y la acción de tutela se presentó el 8 de junio de 2021.

No se trata de irregularidades procesales ni de una tutela contra tutela

3.2. DEFECTO PROCEDIMENTAL En aspectos generales, el defecto procedimental se origina cuando el juez o la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales actúan completamente al margen del procedimiento judicial establecido[3]. La jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto puede configurarse bajo dos modalidades: (i) defecto procedimental absoluto, y (ii) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto[4].

En lo que refiere al defecto procedimental absoluto, ha dicho la Corte Constitucional que este se materializa cuando el o los administrador(es) de justicia: «[…] “se aparta[n] por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe[n] a un trámite completamente ajeno al pertinente –desvía[n] el cauce del asunto-, o ii) omite[n] etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso” [5] o porque iii) “pasa[n] por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”[6] […]».

En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, este ocurre cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera que sus actuaciones generan una denegación de la justicia[7]. Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se inaplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales de cada caso en concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar[8].

Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto para el defecto procedimental absoluto como el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requieren: i) que trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales[9].

4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve la acción de tutela interpuesta por el señor Orlando Campo Murillo, a nombre propio, en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ocurrida con ocasión de la expedición de las providencias de 15 de agosto de 2019 y 12 de marzo de 2021, respectivamente, proferidas dentro del proceso ejecutivo identificado con número de radicación 76001-33-33-009- 2019-00067-01.

Previo a resolver, es necesario resaltar que el estudio a realizar se centrará en el auto de 12 de marzo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por ser esta la segunda instancia que puso fin al proceso. Ahora bien, de los antecedentes descritos, se tiene que la parte accionante considera que, con la decisión de rechazar la demanda ejecutiva porque no se aportó copia auténtica de la Resolución No. 028693 de 18 de julio de 2017, se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Al respecto, de los argumentos que motivaron el rechazo efectuado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se advierte: i. El título ejecutivo del cual se pretendía la ejecución en el asunto bajo estudio tiene el carácter de complejo, es decir, está conformado tanto por la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como por el acto administrativo mediante el cual la UGPP dio cumplimiento a la orden judicial. ii.

El Código General del Proceso establece que se pueden demandar obligaciones claras, expresas y exigibles, por lo que la debida constitución del título es requisito para el estudio de la acción. iii. En los procesos ejecutivos no está permitido al juez inadmitir la demanda para que se constituya en debida forma el título ejecutivo. En ese sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que cuando faltan requisitos de fondo, como lo son los relacionados con la constitución del título ejecutivo, no procede la inadmisión de la demanda, como si se tratara de un incumplimiento de forma, sino la negativa a librar el mandamiento de pago.

Frente a ello, se ha sostenido: «Y debe diferenciarse en los procesos ejecutivos entre los requisitos formales y los de fondo de la demanda; la falta de requisitos formales da lugar a la inadmisión y la falta de requisitos de fondo es que los documentos allegados no conforman título ejecutivo, ocasiona la negativa de mandamiento de pago, porque quien pretende ejecutar no demuestra su condición de acreedor; por ello el artículo 497 del C. P. C. condiciona la expedición del auto de “manda judicial” (sic) a que la demanda se presente “con arreglo a la ley, acompañada de documento que preste mérito ejecutivo ( )” […]».[10] (Subrayado y negrillas fuera del texto) En ese sentido, esta Sala de Subsección no encuentra que se haya incurrido en un defecto procedimental, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar la interpretación dada por el juez natural de la causa en la decisión acusada, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia. Así las cosas, se advierte que las conclusiones a las que llegó la parte accionada para resolver el caso no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundaron en su simple voluntad, sino que se basaron en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial, contrastado con los contornos fácticos del caso.

En este orden de ideas, se negará la acción de tutela presentada por el señor Orlando Campo Murillo, a nombre propio, en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.

FALLA PRIMERO.- NIÉGASE la acción de tutela presentada por el señor Orlando Campo Murillo, a nombre propio, en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. - De no ser impugnada la decisión, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGÍSTRASE la providencia en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. [2] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [3] Corte Constitucional. Sentencias C-590 de 2005 y T-367 de 2018. [4] Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014. [5] Corte Constitucional, Sentencias T-327 de 2011, T-352 de 2012, T-398 de 2017 y T-367 de 2018. [6] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013. [7] Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012. [8] Corte Constitucional, Sentencias, T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T-289 de 2005 y T-053 de 2012. [9] Corte Constitucional, Sentencias, C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014. [10] CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Consejero Ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Sentencia de treinta y uno (31) de marzo de dos mil cinco (2005). Radicación número: 25000-23-26- 000-2004-1362-01.