ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA EN FORMA / EFECTOS DE LA FALTA DE LOS PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / FALTA DE LOS PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional.
La acción judicial ejercida tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto ofrece los límites dentro de los que el sujeto pasivo de la acción puede estructurar los diferentes medios de defensa a su disposición. Escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento De hecho, según lo dispuesto en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda” que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante.
Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 138 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA EN FORMA / EFECTOS DE LA FALTA DE LOS PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / FALTA DE LOS PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / ACTOS DEL LIQUIDADOR / LIQUIDADOR DE LA ENTIDAD ESTATAL / PAGO AL ACREEDOR / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO [S]e evidencia que la demandante no persigue el pago de los perjuicios ocasionados con la expedición de los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, sino que pretende el resarcimiento de aquellos causados por la ilegalidad de las decisiones mediante las cuales las Empresas Sociales del Estado en Liquidación se negaron a pagar algunas acreencias que le adeudaban.
Justamente, se observa que la supresión y liquidación de las Empresas Sociales del Estado Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez no fue la causa del daño alegado en la demanda, pues no generaron la imposibilidad de reclamar ante las entidades en liquidación el pago de las acreencias, así como tampoco controvertir en sede administrativa y judicial la legalidad de los actos administrativos dictados por el liquidador en el marco de la liquidación de cada una de las ESES.
En este sentido, se observa que la demanda debió presentarse frente las Resoluciones (…) mediante las Empresas Sociales del Estado en Liquidación rechazaron reclamaciones realizadas por (…) para que le fueran pagados unos créditos como proveedor de bienes y servicios (…) De hecho, frente a la respuesta negativa de aquellas debió haberse acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad de las decisiones administrativas, tal y como lo disponía el artículo 6° del Decreto 3202 de 2007.
A estos efectos, debe precisarse que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. En este sentido, mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal (artículo 85 C.C.A.); la reparación directa lo es en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad (artículo 86.
C.C.A.). (…) Es menester destacar que estos actos administrativos son los que, de acuerdo con la demandante, habrían ocasionado los daños antijurídicos que se reclaman y no fueron objeto de controversia en sede administrativa ni de control jurisdiccional en la presente demanda. Se evidencia, entonces, que la actora se encontraba en la posibilidad de controvertir la legalidad de los actos administrativos que habían sido contrarios a sus intereses, (…) y obtener el consiguiente restablecimiento del derecho, mediante el oportuno ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A.En vista de lo expuesto, se evidencia que la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado se deriva de la ilegalidad de las Resoluciones (…), lo que determina que la acción judicial procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y, al escoger indebidamente la acción para reclamar los perjuicios que persigue, se configuró una ineptitud sustantiva de la demanda.
Justamente, es menester poner de presente que el libelo introductorio se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de donde se deriva que la indebida escogencia de la acción puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en la ley están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis.
FUENTE FORMAL: DECRETO 405 DE 2007, DECRETO 2866 DE 2007, DECRETO 3202 DE 2007 / DECRETO 452 DE 2008 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto de 2 de marzo de 2020, Rad.: 60036. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 15 de abril de 2014, Rad.: 30280 NOTA DE RELATORÍA: Esta providencia cuenta con salvamento de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas y aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00518-01(47467) Actor: PROCLIN PHARMA S.A. Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Expedición de Decretos que suprimieron y liquidaron varias Empresas Sociales del Estado.
Indebida escogencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, el Ministerio de la Protección Social suprimió, respectivamente, las Empresas Sociales del Estado: Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino. Posteriormente, en fecha no determinada en la demanda, PROCLIN PHARMA S.A. acudió a dichas entidades para solicitar el pago de algunas acreencias derivadas de contratos de suministro que había celebrado con aquellas.
Sin embargo, estas entidades se negaron a pagar varias de las sumas de dinero reclamadas. La demandante considera que el Ministerio de la Protección Social le ocasionó daños que no estaba en la obligación de soportar, derivados de la expedición de los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, pues al suprimir las Empresas Sociales del Estado: Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino no pudo recuperar las acreencias derivadas de los contratos de suministro que había celebrado con aquellas.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de mayo de 2011[1], PROCLIN PHARMA S.A., mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del Ministerio de la Protección Social, por los perjuicios ocasionados con ocasión de la expedición de los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008.
Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar al Ministerio de la Protección Social a pagar por daño emergente y lucro cesante la suma de $1.800.000.000. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que mediante los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, el Ministerio de la Protección Social suprimió, respectivamente, las Empresas Sociales del Estado: Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino. Señala que posteriormente acudió a dichas entidades para solicitar el pago de algunas acreencias derivadas de contratos de suministro que había celebrado con aquellas.
Manifiesta que las entidades se negaron a pagar varias de las sumas de dinero que les fueron reclamadas. La demandante considera que el Ministerio de la Protección Social le ocasionó daños que no estaba en la obligación de soportar, derivados de la expedición de los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, pues al suprimir las Empresas Sociales del Estado: Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino no pudo recuperar las acreencias derivadas de los contratos de suministro que había celebrado con aquellas.
Textualmente señala que presenta la demanda “por los perjuicios ocasionados por la expedición del Decreto 405 del 14 de febrero de 2007, por el cual el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe; Decreto 2866 del 27 de julio de 2007, por el cual el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta;
Decreto 452 del 15 de febrero de 2008, por el cual el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino; y Decreto 3202 del 24 de agosto de 2007, por el cual el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento”. 2.
Contestaciones El 1° de septiembre de 2011[2] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1. El Ministerio de la Protección Social[3] manifestó que la demandante no probó que se le ocasionó un daño antijurídico al suprimir las Empresas Sociales del Estado: Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino. 3.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 13 de noviembre de 2012[4] se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte demandante[5] y el Ministerio de la Protección Social[6], reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma, respectivamente. 3.2.
El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de febrero de 2013[7] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la caducidad de la acción de reparación directa al constatar que habían transcurrido más de 2 años desde la fecha en que los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008 fueron publicados y aquella en la que se presentó la demanda.
Al efecto, manifestó lo siguiente “[…] en virtud del Decreto 405 de 14 de febrero de 2007, el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe […] esto significa que la caducidad de la acción de reparación directa respecto de dicha disposición transcurrió entre el 15 de febrero de 2007 y el 15 de febrero de 2009 […] Mediante el Decreto 2866 de 27 de julio de 2007, el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta […] esto significa que la caducidad de la acción de reparación directa respecto de dicha disposición transcurrió entre el 28 de julio de 2007 y el 28 de julio de 2009 […] Con el Decreto 3202 de 24 de agosto de 2007, el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino […] esto significa que la caducidad de la acción de reparación directa respecto de dicha disposición transcurrió entre el 26 de agosto de 2007 y el 26 de agosto de 2009 […] Finalmente, con el Decreto 452 de 15 de febrero de 2008, el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento […] esto significa que la caducidad de la acción de reparación directa respecto de dicha disposición transcurrió entre el 16 de febrero de 2008 y el 16 de febrero de 2010. […] Adicionalmente, es de precisar que si bien en la pretensión segunda se citaron ‘los contratos celebrados con cada una de las Empresas Sociales del Estado’, en los hechos y en los fundamentos de derecho no se hizo mención a los mismos, sino solamente a obligaciones reclamadas dentro de los procesos de liquidación que no fueron satisfechas a la culminación de la liquidación, y que según el Ministerio de la Protección Social forman parte de las obligaciones quirografarias pendientes de pago que integran los patrimonios autónomos de remanentes respectivos.
Así las cosas, la Subsección encuentra que en el presente asunto ha operado la caducidad de la acción de reparación directa […]”. 5. Recurso de apelación El 28 de abril de 2013[8], la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 7 de mayo de 2013[9] y admitido el 20 de agosto de 2013[10]. 5.1. La parte demandante[11] afirmó que la acción de reparación directa no se encontraba caducada, pues el término preclusivo debía contarse a partir del momento en que las Empresas Sociales del Estado se negaron a pagar las acreencias que le adeudaban.
Textualmente indicó “[…] es equivocada la decisión del fallador […] al pretender un conocimiento de los perjuicios causados desde el momento mismo de la expedición de los decretos que ordenaron la liquidación de las Empresas Social de Estado […] el perjuicio únicamente surge de la información por parte de los agentes del Estado, de la imposibilidad del pago de los valores adeudados, y ese es el momento en que puede mi representada impetrar las acciones, y desde luego ese es el momento en que debe empezar a contar el término de caducidad y no antes […] es evidente que la demandada tomó decisiones que tuvieron como consecuencia la supresión y liquidación de las Empresas Sociales del Estado […] Rafael Uribe Uribe, […] Policarpa Salavarrieta […] Rita Arango Álvarez del Pino […] y Luís Carlos Galán Sarmiento, entidades todas con cuentas pendientes por pagar como consecuencia de la venta de medicamentos, en ejercicio de una función legítima de las entidades gubernamentales que tomaron dicha decisión, pero como consecuencia de esas decisiones fueron afectados lo intereses económicos de mi representada, derechos legítimamente tutelados por mandato constitucional y legal, cuáles son los bienes y derechos propios del ejercicio de una actividad lícita, que de no ser por decisión gubernamental, estarían salvaguardados por el cumplimiento de las obligaciones contractuales ente las entidades liquidadas y mi representada […]”. 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 23 de septiembre de 2013[12] se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. El Ministerio de la Protección Social[13] manifestó que la accionante debió demandar, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos mediante los cuales el agente liquidador negó el pago de las acreencias que presuntamente le adeudaba. 6.2.
La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación[14]. 2.
Acción procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional[15].
La acción judicial ejercida tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto ofrece los límites dentro de los que el sujeto pasivo de la acción puede estructurar los diferentes medios de defensa a su disposición. Escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento[16] De hecho, según lo dispuesto en los artículos 137[17] y 138[18] del Código Contencioso Administrativo, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda” que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante[19].
Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado[20]. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se escogió debidamente la acción para reclamar las acreencias derivadas de los contratos de suministro que la demandante celebró con las Empresas Sociales del Estado: Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino. 4. El caso concreto Mediante sentencia del 28 de febrero de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la caducidad de la acción de reparación directa al constatar que habían transcurrido más de 2 años desde la fecha en que los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008 fueron publicados y aquella en la que se presentó la demanda.
Pese a ello, antes de proceder al estudio de la caducidad de la acción de reparación directa, la Sala debe establecer cuáles son los hechos probados, para analizar si la acción escogida para presentar la demanda fue la adecuada. 4.1. Hechos probados 4.1.1. Está probado que el 14 de febrero de 2007 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 405, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[21]. 4.1.2.
Se probó que mediante Resolución RPO 062-07 del 26 de octubre de 2007 la Empresa Social del Estado en Liquidación Rafael Uribe Uribe rechazó una reclamación realizadas por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[22]. 4.1.3. Está probado que el 27 de julio de 2007 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 2866, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[23]. 4.1.4.
Se probó que mediante Resolución RAC 010 del 21 de diciembre de 2007 la Empresa Social del Estado en Liquidación Policarpa Salavarrieta rechazó una reclamación realizadas por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[24]. 4.1.5. Está probado que el 24 de agosto de 2007 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 3202, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Luís Carlos Galán Sarmiento, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[25]. 4.1.6.
Se probó que mediante Resolución 220 del 4 de julio de 2008, la Empresa Social del Estado en Liquidación Luís Carlos Galán Sarmiento rechazó una reclamación realizadas por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[26]. 4.1.7. Está probado que el 15 de febrero de 2008 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 452, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[27]. 4.1.8.
Consta que mediante Resolución 744 del 11 de julio de 2008 la Empresa Social del Estado en Liquidación Rita Arango Álvarez rechazó una reclamación realizadas por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo[28]. 4.2. Indebida escogencia de la acción En el presente caso PROCLIN PHARMA S.A. pretende que se declare patrimonialmente responsable al Ministerio de la Protección Social, por los perjuicios ocasionados con la expedición de los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, pues al suprimir las Empresas Sociales del Estado: Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino, no pudo recuperar las acreencias derivadas de los contratos de suministro que había celebrado con aquellas.
Así pues, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado lo siguiente: i) que el 14 de febrero de 2007 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 405, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe (hecho probado 4.1.1.); ii) que mediante Resolución RPO 062-07 del 26 de octubre de 2007 la Empresa Social del Estado en Liquidación Rafael Uribe Uribe rechazó la reclamación realizada por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios (hecho probado 4.1.2.); iii) que el 27 de julio de 2007 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 2866, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta (hecho probado 4.1.3.); iv) que mediante Resolución RAC 010 del 21 de diciembre de 2007 la Empresa Social del Estado en Liquidación Policarpa Salavarrieta rechazó la reclamación realizada por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios (hecho probado 4.1.4.); v) que el 24 de agosto de 2007 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 3202, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Luís Carlos Galán Sarmiento (hecho probado 4.1.5.); vi) que mediante Resolución 220 del 4 de julio de 2008, la Empresa Social del Estado en Liquidación Luís Carlos Galán Sarmiento rechazó la reclamación realizada por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios (hecho probado 4.1.6.); vii) que el 15 de febrero de 2008 el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 452, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino (hecho probado 4.1.7.); y viii) que mediante Resolución 744 del 11 de julio de 2008 la Empresa Social del Estado en Liquidación Rita Arango Álvarez rechazó la reclamación realizada por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fuera pagado un crédito como proveedor de bienes y servicios (hecho probado 4.1.8.).
Ahora bien, el artículo 4° del Decreto 405 de 2007[29] dispone que “El liquidador de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe, será Fiduciaria La Previsora S.A. FIDUPREVISORA S.A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de la Protección Social, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación”.
A su turno, el artículo 4 de los Decretos 2866 de 2007[30], 3202 de 2007[31] y 452 de 2008[32] señala, respectivamente, que el liquidador de las Empresas Sociales del Estado Policarpa Salavarrieta, Luis Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino, “…será la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. - FIDUAGRARIA S.A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de la Protección Social, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación”.
Por su parte, el artículo 5° de dichos Decretos pone de presente que “el Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado… en Liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: a) Actuar como representante legal de la entidad en liquidación […]”. Igualmente, el artículo 6° de los Decretos referidos dispone al unísono que “Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Según lo expuesto, se evidencia que la demandante no persigue el pago de los perjuicios ocasionados con la expedición de los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, sino que pretende el resarcimiento de aquellos causados por la ilegalidad de las decisiones mediante las cuales las Empresas Sociales del Estado en Liquidación se negaron a pagar algunas acreencias que le adeudaban.
Justamente, se observa que la supresión y liquidación de las Empresas Sociales del Estado Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez no fue la causa del daño alegado en la demanda, pues no generaron la imposibilidad de reclamar ante las entidades en liquidación el pago de las acreencias, así como tampoco controvertir en sede administrativa y judicial la legalidad de los actos administrativos dictados por el liquidador en el marco de la liquidación de cada una de las ESES[33].
En este sentido, se observa que la demanda debió presentarse frente las Resoluciones RPO 062-07 del 26 de octubre de 2007, RAC 010 del 21 de diciembre de 2007, 220 del 4 de julio de 2008 y 744 del 11 de julio de 2008, mediante las Empresas Sociales del Estado en Liquidación rechazaron reclamaciones realizadas por PROCLIN PHARMA S.A. para que le fueran pagados unos créditos como proveedor de bienes y servicios (hechos probados 4.1.2., 4.1.4., 4.1.6. y 4.1.8.).
De hecho, frente a la respuesta negativa de aquellas debió haberse acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad de las decisiones administrativas, tal y como lo disponía el artículo 6° del Decreto 3202 de 2007. A estos efectos, debe precisarse que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
En este sentido, mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal (artículo 85 C.C.A.); la reparación directa lo es en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad (artículo 86.
C.C.A.)[34]. Según lo expuesto, se evidencia que en el caso objeto de estudio el daño alegado por la parte actora no deviene de los decretos que suprimieron y liquidaron las Empresas Sociales del Estado Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez (hechos probados 4.1.1., 4.1.3., 4.1.5. y 4.1.7.), sino de los actos administrativos que se considera que fueron ilegales (hechos probados 4.1.2., 4.1.4., 4.1.6. y 4.1.8.).
De hecho, en el recurso de apelación la demandante manifestó que “el perjuicio únicamente surge de la información por parte de los agentes del Estado, de la imposibilidad del pago de los valores adeudados, y ese es el momento en que puede mi representada impetrar las acciones”, lo que en últimas puede ser considerado como una indebida o falsa motivación de dichos actos.
Es menester destacar que estos actos administrativos son los que, de acuerdo con la demandante, habrían ocasionado los daños antijurídicos que se reclaman y no fueron objeto de controversia en sede administrativa ni de control jurisdiccional en la presente demanda. Se evidencia, entonces, que la actora se encontraba en la posibilidad de controvertir la legalidad de los actos administrativos que habían sido contrarios a sus intereses, esto es, de las Resoluciones RPO 062-07 del 26 de octubre de 2007, RAC 010 del 21 de diciembre de 2007, 220 del 4 de julio de 2008 y 744 del 11 de julio de 20080, y obtener el consiguiente restablecimiento del derecho, mediante el oportuno ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. En vista de lo expuesto, se evidencia que la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado se deriva de la ilegalidad de las Resoluciones RPO 062-07 del 26 de octubre de 2007, RAC 010 del 21 de diciembre de 2007, 220 del 4 de julio de 2008 y 744 del 11 de julio de 2008, lo que determina que la acción judicial procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y, al escoger indebidamente la acción para reclamar los perjuicios que persigue, se configuró una ineptitud sustantiva de la demanda.
Justamente, es menester poner de presente que el libelo introductorio se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de donde se deriva que la indebida escogencia de la acción puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en la ley están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos[35] y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis[36].
En consecuencia, según lo expuesto, en la parte resolutiva de esta providencia se modificará la sentencia del 28 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa, al evidenciar que no es posible realizar un pronunciamiento de fondo por la indebida escogencia de la acción. 4.3.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para ésta proceda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 28 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de declarar la indebida escogencia de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: En firme esta providencia remítase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 50.126-20 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Aclaración de voto NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / ACTOS DEL LIQUIDADOR / LIQUIDADOR DE LA ENTIDAD ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO JURÍDICO / IMPROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO / PAGO AL ACREEDOR / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO Esencialmente, considero que, aunque las pretensiones no estaban llamadas a prosperar, no debió haberse declarado la indebida escogencia de la acción. Los actos con los que fueron rechazados los pagos no fueron expedidos por los liquidadores (…) Conforme a lo previsto en los decretos que ordenaron la supresión y liquidación de las E.S.E. referidas anteriormente, los actos de los liquidadores constituían actos administrativos sujetos a control contencioso-administrativo.
Pero, al no haber sido proferidos por los liquidadores, los actos que rechazaron los pagos no eran, por tanto, actos administrativos que debían ser demandados por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, como se considera en el proyecto. En todo caso, no se configuró un daño cierto, ya que la actora podía acudir a reclamar los pagos a los liquidadores, cuyos actos están sujetos a control contencioso-administrativo, lo que no alegó ni, menos aún, acreditó la firma actora en este proceso, desatendiendo la carga procesal que le correspondía CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES REFERENCIA: SALVAMENTO DE VOTO.
RADICACIÓN: 25000232600020110051801 (47467) DEMANDANTE: PROCLIN PHARMA S.A. DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Con el debido respeto por las decisiones de la Subsección, expongo a continuación el motivo que me separa de la decisión adoptada por la mayoría, al momento de resolver la acción de reparación directa incoada por Proclin Pharma S.A. contra la Nación, representada por el Ministro de la Protección Social, con la pretensión de que se declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos con la expedición de los Decretos 405 de 2007, 2866 de 2007, 3202 de 2007 y 452 de 2008, pues, al suprimir las E.S.E. Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta, Luís Carlos Galán Sarmiento y Rita Arango Álvarez del Pino, la actora no pudo recuperar las acreencias derivadas de los contratos de suministro que había celebrado con aquellas.
Esencialmente, considero que, aunque las pretensiones no estaban llamadas a prosperar, no debió haberse declarado la indebida escogencia de la acción. Los actos con los que fueron rechazados los pagos no fueron expedidos por los liquidadores, que en este asunto lo eran la Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A.[37]. Conforme a lo previsto en los decretos que ordenaron la supresión y liquidación de las E.S.E. referidas anteriormente[38], los actos de los liquidadores constituían actos administrativos sujetos a control contencioso-administrativo.
Pero, al no haber sido proferidos por los liquidadores, los actos que rechazaron los pagos no eran, por tanto, actos administrativos que debían ser demandados por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, como se considera en el proyecto. En todo caso, no se configuró un daño cierto, ya que la actora podía acudir a reclamar los pagos a los liquidadores, cuyos actos están sujetos a control contencioso-administrativo, lo que no alegó ni, menos aún, acreditó la firma actora en este proceso, desatendiendo la carga procesal que le correspondía. En esos términos me permito, con todo respeto, dejar sentado mi salvamento de voto.
JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Fl. 5 a 17, C. 1. [2] Fl. 26, C. 1. [3] Fl. 29 a 56, C. 1. [4] Fl. 111, C. 1. [5] Fl. 112 a 119, C. 1. [6] Fl. 120 a 127, C. 1. [7] Fl. 129 a 133, C. 2. [8] Fl. 135, C. 2. [9] Fl. 150, C. 2. [10] Fl. 154, C. 2. [11] Fl. 135 a 148, C. 2. [12] Fl. 156, C. 2. [13] Fl. 157 a 162, C. 3. [14] La pretensión mayor de la demanda se estima en $1.800.000.000, lo cual es superior a 500 SMLMV ($267.800.000) del año en que ésta presentó. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. [17] “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1.
La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. […]” [18] “Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.
Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, Rad.: 22244. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, Rad: 26870. [21] Fl. 3 a 12, C. 3. [22] Fl. 489 a 491, C. 5. [23] Fl. 13 a 22, C. 3. [24] Fl. 360 a 386, C. 5. [25] Fl. 33 a 43, C. 3. [26] Fl. 118 a 136, C. 4. [27] Fl. 23 a 32, C. 3. [28] Fl. 273 a 303, C. 4. [29] Por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe y se ordena su liquidación. [30] Por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta y se ordena su liquidación. [31] Por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento y se ordena su liquidación. [32] Por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino y se ordena su liquidación. [33] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 25 de enero de 2018, Rad.: 2015-00181-01.
“Esta Sala, estudiados los argumentos esbozados en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, considera que es acertado señalar, de una parte, que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquiera otros que se dicten en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia. Igualmente considera válido señalar que la existencia de los actos administrativos no depende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa.” [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. [35] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto de 2 de marzo de 2020, Rad.: 60036 [36] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 15 de abril de 2014, Rad.: 30280 [37] DECRETO 405 DE 2007.
“Artículo 4°. El Liquidador de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe, será Fiduciaria La Previsora S. A., Fiduprevisora S. A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de la Protección Social, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación. […]”. DECRETO 2866 DE 2007. “Artículo 4°.
El Liquidador de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, será Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A., Fiduagraria S. A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de la Protección Social, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación. […]”. DECRETO 3202 DE 2007.
“Artículo 4°. El liquidador de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento, será Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. Fiduagraria S. A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de la Protección Social, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación. […]”. DECRETO 452 DE 2008.
“Artículo 4º. Dirección de la liquidación. El liquidador de la Empresa Social del Estado Rita Arango Alvarez del Pino en liquidación, será la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.- Fiduagraria S.A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de la Protección Social, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación. […]”. [38] DECRETO 405 DE 2007.
“Artículo 6°. Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. […]”.
DECRETO 2866 DE 2007. “Artículo 6°. Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. […]”.
DECRETO 3202 DE 2007. “Artículo 6°. Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. […]”.
DECRETO 452 DE 2008. “Artículo 6º. Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. […]”.